기본연구과제

國稅와 地方稅의 調整方案 硏 究 者: 金正勳, 李三周 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 內務部 Ⅰ. 硏 究 目 的 지방자치의 본격적인 出帆은 정치, 행정, 그리고 경제면에서 많은 변화와 개혁을 동반할 것이다. 民選團體長들은 자기지역 주민들의 의사를 반영하기 위해 최선의 노력을 다할 것이고, 지방공무원들은 중앙정부의 간섭이 줄어든 만큼 행정의 자율성을 발휘하기 위해서 노력할 것이다. 그러나 이러한 變化를 위한 노력들은 財政的 能力이 뒷받침되지 않으면 많은 제약을 받을 수 밖에 없다. 지방자치단체의 財政力 提高가 반드시 필요하다는 의견이 있는가 하면 이에 반하여 지방자치단체의 財政力 提高는 지방자치의 성공을 위한 필요조건이 될 수 없다는 우려의 목소리도 높다. 사실 단체장이 공공지출의 장.단기 효과를 살피지 않고 소위 전시용 지출을 많이 하거나, 지방공무원들이 중앙공무원들만큼 행정서비스에 대한 전문성을 培養하지 못하고, 또한 한 지역의 주민들이 타 지역 주민들과의 共生關係를 인식하지 못한다면 이러한 우려들이 현실이 될 가능성은 높다. 지방자치가 성공하지 못할 경우 그 피해는 지방자치단체의 재정력이 클수록 더 클 것이다. 따라서 중앙과 지방간의 재원배분을 논할 때에는 지방자치단체의 재정력 伸張을 무조건 追求하기 보다는 지방재정이 지방자치의 이념과 一貫性을 갖도록 우선 整備하는 것이 필요하다고 생각된다. 이러한 整地作業이 이루어지고 나면 효율적인 지방재정이 구축될 것이다. 또한 지방자치단체의 자율성이 차츰 신장됨에 따라 지방자치단체가 제공하는 지역공공재의 규모가 증가할 경우 지방재정의 규모도 보다 자연스럽게 신장될 수 있다고 생각된다. 중앙과 지방간의 재원조정에 관한 논의는 크게 세가지로 구분할 수 있다. 첫째는, 지방자치단체의 자주재원을 어느 정도의 규모로 할 것인가에 관한 것이다. 이는 국세와 지방세의 비율에 관한 문제로써 지방자치단체가 담당하는 공공서비스의 규모와 밀접한 관련이 있다. 지방자치단체의 지출규모는 지방자치단체의 자주재원보다 큰 것이 보통이지만 兩者간의 乖離가 클수록 지방자치단체의 독립적 권한은 그 만큼 줄어 들게 된다. 따라서 지방자치단체의 자주재원의 규모는 지방자치의 활성화 및 수직적 균형(vertical balance)을 판단하는 尺度가 된다. 두번째는, 각 지방자치단체간에 稅源이 어떻게 분포되어 있는가에 관한 것이다. 이는 소위 수평적 균형(horizontal balance)에 관한 문제로써 수평적 불균형이 심할수록(세원의 분포가 고르지 않을수록) 지방자치단체의 자주적 역할은 중앙정부에 의해 견제되기 때문에 수평적 불균형과 수직적 불균형과는 正의 關係가 있다. 세번째는, 지방자치단체의 자주재원을 構成하는 要素들이다. 비록 지방세의 전체 규모가 일정하게 주어졌다 하더라도 그 구성요소가 어떻게 되어 있는가에 따라 지방재정의 효율성은 달라지게 된다. 따라서 지방세를 구성하는 세목을 어떻게 설정할 것인가는 효율적인 지방재정을 위해서 매우 중요한 사안이다. 그러나 지방세의 전체 규모를 일정하게 유지하면서 세목을 변경할 경우 지역간의 세수의 분포가 일정하게 유지되지 않는 것이 보통이다. 우리나라의 경우 효율적인 지방재정을 목표로 지방세의 세목을 설정할 경우 수평적 불균형이 심화되기 때문에 효율과 형평의 상충관계에 대해 어떠한 입장을 취하느냐에 따라 지방재정의 구조는 크게 달라지게 된다. 효율과 형평의 상충관계는 공공경제학에서 다루는 모든 문제에 常存하는 것이기 때문에 지방재정만의 특징이라고 볼 수는 없다. 그러나 '지방자치의 활성화'나 '지역간의 다양성'을 추구하는 것이 자원배분의 효율성을 위한 것이지 형평성 신장을 위한 것이 아니라는 사실은 直視할 필요가 있다. 우리나라의 지방재정 구조가 지방자치의 목적과 一貫性을 갖고 있지 않는데에는 지방자치의 목적에 대한 혼돈이 어느 정도 寄與했다고 생각된다. 本 硏究에서는 이상에서 언급된 지방자치와 지방재정의 論点들에 대한 이론적 검토를 하고, 外國들의 지방재정을 평가한 다음 우리나라에서의 바람직한 중앙과 지방간의 재원조정방안을 제시하고자 한다. Ⅱ. 政 策 建 議 (1) 현행 종합토지세를 개편한다. 즉, 현재 인별 합산과세를 기본골격으로 하고 있는 종합토지세를 합산누진과세부분과 단순비례과세 및 분리과세부분으로 구분하여 단순비례과세 및 분리과세되는 부분은 기초자치단체의 基幹稅로 하되 단일세율체계를 유지한다. 또한 합산누진과세되는 부분은 廣域市稅와 道稅로 전환하고 재정자립도가 높은 지역의 기초자치단체는 토지세의 과표와 세율을 자율적으로 정할 수 있도록 한다. (2) 현재 담배소비세와 도축세만으로 되어 있는 지방세의 소비관련세목을 확대하여 지방소비세를 신설한다. 그리고 현재 국세로 되어 있는 교통세(휘발유소비세 및 경유소비세)를 공동세원화하기 위하여 교통세에 대한 부가세를 신설하고 이를 지방소비세에 포함시킨다. (3) 지방소비세에는 음식업, 숙박업, 운수.창고.통신업, 그리고 부동산 임대업 등에 대한 부가가치세를 포함시킨다. 또한 경마장, 터키장, 골프장, 카지노, 스키장, 캬바레, 나이트클럽, 요정, 그리고 이와 유사한 장소 등에 과세하는 특별소비세도 지방소비세에 포함시킨다. (4) 신세원개발은 되도록 억제하되 관광세와 같이 필요하다고 판단되는 신세목은 지방소비세의 세목들에 대해 탄력세율을 적용하는형태를 띠도록 誘導한다. (5) 지방자치단체의 세수입에서 소득세의 비중을 높이기 위하여 지방소득세를 신설한다. 현행 주민세를 여기에 포함시키되 현재 소득세의 7.5%로 되어 있는 주민세의 세율을 장기적으로는 15∼20%까지 인상한다. 그리고 농업, 임업, 수산업, 삼립업 등이 高附加價値 산업으로 전환될 것에 대비해서 이들 업종으로부터의 소득세도 지방소득세에 포함시킨다. (6) 공동세를 도입하기 위해서는 (i) 공동세의 대상 세원을 어떠한 세목으로 할 것인가 (ii) 稅收入의 몇 %를 지방자치단체의 몫으로 할 것인가 (iii) 지방자치단체의 몫 중 몇 %를 징세지주의에 입각해서 각 지방자치단체에 배분할 것인가에 대해서 구체적인 논의를 하여야 한다. 현행 교통세는 공동세의 대상세원으로 적당하고 토지세 역시 廣域市나 道가 관리하는 공동세의 대상세원으로 적당하다. 그러나 소득세나 부가가치세 전체를 공동세의 대상세목으로 설정하는 것은 바람직하지 않다.