기본연구과제

법령상 지방교육사무의 집행기능이 교육감에게 부여되어 있고 지방교육재정이 일반재정과 분리 운영되고 있으나, 지방교육은 지역주민과 불가분의 관계에 있고 실제로 지역주민들이 가장 중요하게 생각하는 행정서비스의 하나이다. 이러한 이유로 지방자치단체에서 교육재정에 지원하는 지출이 증대하고 있고 최근 여러 시･도에서 교육 관련 행정을 수행하기 위한 조직(예: 평생교육과, 교육협력과 등)을 설치하는 사례가 발견되고 있다. 지방교육재정과 관련하여 제기되는 주요 문제점으로는 다음의 사항을 들 수 있다.
   첫째, 일반재정과 교육재정 간의 분리 운영에 따른 비효율이 나타난다. 지방자치단체의 일반재정과 교육재정 간의 분리된 칸막이식 운영으로 지방재정 전체 관점에서 우선순위에 따른 재원조정이 어렵다.
   둘째, 지방교육재정의 자립수준이 미흡하다. 지방교육예산 세입구조는 전체 세입 중 자체수입 비중은 10%에 미달하는 수준에 머무르고 있다. 지방교육 재정자립 수준이 매우 낮은 현실은 재정 책임성과 성과개선의 부진을 초래한다.
   셋째, 법･제도와 실제 운영상의 괴리 문제를 들 수 있다. 지방교육재정 운영에 있어서 시군구에서 시도교육비특별회계에 교육재원을 지원하는 사례가 발견된다. 이는 현행 법령에 위배되는 것이다. 또한 “지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정”에서 재정여건이 매우 어려운 자치단체의 경우 각급 학교에 교육경비보조금을 지원하는 것을 제한하는 규정을 두고 있으나, 제대로 지켜지지 않고 있다.
   넷째, 예산의 편성･집행, 결산, 회계검사 등 일련의 예산과정에서 자치단체와 시도교육청 간에 연계･협력이 원활하지 못하고 실제 기능(사무)과 재정의 분리로 인해 재원배분의 우선순위 및 예산사용의 효율성, 성과관리 등이 제대로 실현되지 못하고 있다.
   다섯째, 교육사업 수행 측면에서 경제적 합리성보다는 정치적 맥락에서 의사결정이 이루어지는 사례가 발견된다. 교육사업의 시급성이나 타당성보다는 우선 눈에 보이는 교육사업을 추진하는 경우 예산우선순위가 무시되고 자치단체와 교육청 간에 유사중복 투자될 수 있는 개연성이 높다고 볼 수 있다.
   여섯째, 지방교육재정지원체계의 경우 재정자주성이 빈약하고 재원조달구조가 매우 복잡한 특성을 보인다. 이에 따라 기초자치단체의 재정력과 지자체장의 교육에 대한 관심에 따라 기초단체 간 교육비 지원규모에 있어 큰 차이가 발생하거나 또는 교육수요와의 긴밀한 연계가 미흡하다.
   본 연구는 이와 같은 점을 인식하면서 기본적으로 지방교육재정 지원 실태 및 사례조사 분석결과에서 나타난 주요 문제점을 중심으로 지방재정과 교육재정 간의 연계･협력, 예산･결산 및 성과관리, 지방교육재정지원체계 개선, 지방재정영향 관리방안, 지방교육 구조개편의 측면에서 다음과 같이 정책방안을 제시하고 있다.
   (1) 지방재정과 교육재정 간의 분리 운영에 따른 행정비용의 중복이나 책임소재의 불분명화로 인해 교육비용의 증대와 비효율성이 우려되므로, 지방자치단체의 일반재정과 교육재정 간의 연계･협력이 필요하다. 지방공공서비스 공급 관점에서 일반재정 뿐 아니라 교육재정을 포함한 전체적인 시각에서 자원을 사용함으로써 지방교육에 대한 책임성을 확보하는 것이 중요하다. 지방자치단체의 일반재정과 교육재정 간의 연계･협력방안으로는 다음의 대안을 고려할 수 있다.
   첫째, 제1안 : 지방자치단체와 교육청 간의 상시적 협의체제 구축
   지방교육행정협의회와 교육정책협의회를 하나로 통합하여 지방자치단체와 시도교육청 간의 상시적인 협의체제를 구축함으로써 교육사업과 예산운영에 관해 실제적인 연계･협력이 이루어질 수 있도록 하고 교육예산안을 지방의회에 제출 시 협의내용을 의회에 보고하도록 제도화한다.
   둘째, 제2안 : 지방자치단체에 교육업무 협력을 위한 조직 설치･운영
   교육･학예에 관한 집행기관인 교육감은 존치시키되, 현재의 교육지원 업무를 담당하고 있는 부서를 확대 개편하거나 교육업무를 전담하는 조직을 신설(예 : 교육협력국(과)하여 운영한다.
   (2) 예산･결산 및 성과관리를 강화하여야 한다. 교육재정을 운영하는 과정에서 예산과 결산은 가장 핵심적인 요소이기 때문에 관련 법령이나 기준이 제대로 정비되어 있어야 하고 관련 재정제도와의 일관성 있는 기준을 갖추는 것이 중요하다. 또한 교육 관련 유사･중복사업을 방지하기 위해서 재원 주체 간에 책임소재를 명확히 하여 사업 구분이 모호하지 않도록 협의･조정하기 위한 제도적 장치 마련과 실질적인 운영이 요구된다. 하나의 대안으로서 교육청 예산편성 절차에 있어서 예산안 심사 및 작성 단계 이후 지방의회에 교육예산안을 제출하기 이전에 시･도 예산실에서 시･도교육청 예산안을 사전에 충분히 검토하고 의견을 첨부하여 의회에 제출하는 방법을 검토할 수 있다. 이러한 사전검토 절차를 통해 시도- 시군구- 교육청 간의 교육사업에 대한 유사･중복성과 우선순위 등을 합리적으로 조정함으로써 보다 심층적이고 효과적인 예산심의가 이루어질 수 있다.
   (3) 지방교육재정지원체계의 개선이 요구된다. 2013년도 기준으로 교육청 전체 예산의 92.8%가 지방교육재정교부금법에 의한 중앙정부 및 지방자치단체로부터의 이전수입에 의하고 있다. 이처럼 예산을 자체적으로 확보할 수 없는 상황에서 교육사업의 자율적인 수행과 효율성 제고가 어렵다. 이에 대해 교육사업의 효율적인 수행과 재정성과를 향상시키고 주민들의 의사를 반영하기 위해서는 일반재정과 교육재정 간 분리 운영되고 있는 재정이전제도를 연계･통합하고 복잡한 교육재정 지원체계를 단순화하는 방안을 검토할 수 있다.
   첫째, 법정전출금과 비법정전출금은 교육비특별회계를 통해 운영되어 통일적인 통제와 관리가 가능하지만, 개별적으로 단위 학교에 교육예산을 지원하는 교육경비보조금의 경우 각 자치단체별로 명확한 기준 없이 지원되고 있다. 따라서 지역 간 교육격차 등 형평성을 확보하기 위한 기준을 마련하여야 한다.
   둘째, 현행 지방교육 예산구조가 지나치게 복잡하여 지방교육재정이 어떻게 조달되고 예산이 어떻게 집행되는지를 파악하기 어려워 재정 투명성을 확보하기가 어려운 실정이다. 따라서 지방교부세와 지방교육재정교부금, 교육국고보조금과 지방국고보조금을 국가교부금(중앙정부), 지방교육교부금(자치단체)으로 통합 하여 단순화하는 것이다.
   셋째, 재원운영의 일관성과 재정효과를 제고하기 위해 지방교육재정교부금과 지방교부세를 통합운영하는 방안이다. 구체적으로 현행 지방교부세 기준재정수요 측정항목인 일반행정비, 문화환경비, 사회복지비, 지역경제비에 교육지원비 측정항목을 추가할 수 있다. 이 경우 교육지원비는 지방교육재정교부금법 시행령에서 제시하는 8개 측정항목(교직원인건비, 학교･교육과정운영비, 교육행정비, 교육복지지원비, 학교시설비, 유아교육비, 방과후 학교사업비, 재정결함보전)을 반영한다.
   (4) 지방재정영향에 대한 체계적 관리가 필요하다. 최근 사회복지 관련 재정지출 부담증가와 함께 자치단체의 교육재정 지원이 증대함에 따라 지방재정의 경직성이 높아지고 재정 건전성을 해치는 등 재정압박 요인으로 작용할 수 있다. 따라서 지방교육재정 지원이 지방재정운영에 미치는 영향을 분석하고 재정의 건전화 및 지속가능성 관점에서 지방교육재정에 대한 체계적인 관리방안이 요구된다. 특히 건전재정 운영 관점에서 교육재정 지원 수준 및 지방교육재정에 대한 정부 간 적정 분담체계를 마련하는 것이 필요하다.
   (5) 지방교육 거버넌스 관점에서 지방자치단체의 일반행정과 교육행정의 관계 속에서 변화를 추구하는 지방교육 구조개편이 필요하다. 이는 중장기적 관점에서 일반재정과 교육재정을 통합하는 것으로 시도지사-교육감 러닝메이트제의 선거방식 도입, 시도와 시도교육청이 통합되어 시도지사 아래에 교육부단체장(교육부지사 또는 교육부시장)을 두는 대안을 들 수 있다.