Ⅰ. 조세지출의 개념 및 특징

□ 조세지출의 개념

○ 조세지출이라는 용어는 미국 Stanley Surrey(1967)에 의해 처음 사용되었으며, 

    1968년에 처음으로 조세지출 보고서를 발간하였음
  - 조세지출 보고서 발간의 주목적은 직접지출이외의 뒷문거래 지출(backdoor

     spending)로 인한 예산 낭비를 공개적으로 정보를 제공함으로써 통제하려는 데

     있음

  - 그러나 미국은 조세지출에 대한 개념을 특별감면, 비과세, 세액공제 등으로 포괄적

     으로만 정의하였을 뿐, 조세지출 포괄범위의 기본이 되는 기준조세제도에 대한 구

     체적인 정의를 하지 않았음

 ○ 조세지출에 대한 개념은 아직 명쾌하게 정립되어 있지 않으며, 조세체계가 국가에

     따라 다르기 때문에 조세지출 여부를 판단하는 국제적인 기준도 확립되어 있지 않

     은 상태임

  - 조세지출은 국세와 지방세를 망라한 개념이며 일부 지방세지출에만 특이한 사항을

     제외하고는 조세지출 및 조세지출예산제도 관련 이론이 지방세지출과 지방세지출

     예산제도에도 적용됨
 

 ○ OECD(1996)는 조세체계상 일반적인 원칙을 기준조세제도(benchmark tax

     system or norm)로 정의하고, 이 기준에서 벗어나는 부분이 있을 때 조세지출이

     존재한다고 규정하고 있음
  - 조세체계상 일반적인 원칙이라고 정의된 기준조세제도에는 세율구조, 회계 관행

     (accounting conventions), 강제납세의무경감(the deductibility of compulsory

     payments), 효율적 세무행정을 위한 규정, 그리고 국제재정관련 조약 등이 포함되

     어 있음

  - 따라서 조세지출은 이러한 일반적 원칙인 기준조세제도를 이탈한 부분을 조세지출

    로 정의하고 있음

 ○ OECD에 의한 다양한 형태의 조세지출을 크게 5 가지 정도로 구분하면 다음과 같

     음
   - 비과세(exemptions): 소득과세대상에서 제외
   - 소득공제(allowances): 소득총액(과세표준)에서 일부 제외
   - 세액공제(credits): 결정된 납부세액에서 일부 제외
   - 세율경감(rate reliefs): 특정 납세자 또는 특정 활동에 대한 저율과세
   - 납세이연(tax deferrals): 납기 연기를 통한 세 부담 경감

 ○ 조세지출에 대한 정의는 국가에 따라 다양하지만 다음과 같은 조세지출의 특성에

     대해서는 대체적으로 동의하고 있음
  - 조세지출은 특정산업, 특정 활동 또는 특정 납세자에게 편익을 주어야 함

  - 조세지출은 조세체계의 효율적 운영 이외에 다른 정책 수단에 의해 목표 달성이 가

     능한 부분을 조세로 달성하고자 할 때 발생함

  - 조세지출은 측정이 가능하고 가급적 대상범위가 광범위해야 함

  - 조세지출의 존폐 여부가 탄력적으로 운영될 수 있도록 조세제도가 행정적인 유연

    성을 가지고 있어야 함

  - 조세지출로 인한 편익이 동일한 조세제도 내의 다른 조항에 의해 상쇄되지 않아야

     함

 ○ 요약하면 조세지출은 일반적인 원칙인 기준조세제도를 벗어나면서 OECD에서 제

     시하는 조세지출의 특성을 지니고 있는 경우에 해당한다고 할 수 있음
 
□ 조세지출의 특징

 ○ 조세지출은 일반적으로 재정정책 수단으로서 특정한 사회적·경제적 목표를 달성

     하거나 직접적인 재정지원(보조금 등)을 대체하기 위한 정책수단으로 사용되는데,

     긍정적인 측면과 부정적인 측면을 동시에 가지고 있음
   - 따라서 조세지출은 국가정책의 특성을 고려하여 탄력적으로 운영할 필요가 있음

 ○ 조세지출의 사용을 권장하는 긍정적인 측면을 살펴보면 다음과 같은데, 조세지출

     의 긍정적인 측면은 정부의 적극적인 지원 없이는 달성될 수 없음
   - 정부가 주요한 역할을 하는 경제적, 사회적 프로그램에 민간 부문의 참여를 촉진

     시킴

   - 민간의 의사결정을 정부의 의사결정보다 촉진시킴

   - 민간부문의 자발적 공익적 지출을 촉진함으로써 이러한 지출에 대한 세밀한 정부

     통제의 필요를 감소시킴

○ 다음으로 조세지출의 부정적인 측면은 조세지출의 잠재적 비효과성, 비효율성과

    평성 등과 관련이 있음
   - 비효과성과 관련해서는 일부 조세지출은 경제적 효과를 촉진하기에는 불충분하거

      나 다른 국내 또는 해외 조세규정에 의해서 상쇄되어 효과가 별로 크지 않음

   - 비효율성의 경우는 대부분의 조세지출은 실질적 필요보다는 다양한 이익집단의

     요구에 대한 반응으로, 이러한 조세지출은 일부 부문이나 사업에 혜택을 줌

   - 결국 효율성의 상실로 나타나며, 나아가 사업의 이익가능성을 상대적으로 변경시

     키고 전반적인 투자를 약화시킴

   - 조세지출의 불형평성은 조세지출로 인한 납세자간의 조세부담 완화가 수직적으로

     나 수평적으로 역진적(regressive)이기 때문인데, 대부분 조세지출계획은 납세의

     무가 없는 자(사회적으로 가장 가난한 집단)를 수혜자에서 배제시킴

   - 조세지출은 세입기반을 잠식시켜 세율인하의 여지를 제한함

   - 조세지출은 정부지출의 한도를 늘릴 수 있는 가능성을 제공함

   - 조세지출은 세법을 복잡하게 만들고, 세법의 시행비용을 증가시키며, 지대추구를

     용이하게 함

   - 조세지출은 종종 직접지출을 대체하기 때문에 정부는 조세지출을 통하여 직접지

     출 프로그램의 목표를 추구함으로써 정부의 지출규모를 감소시켜 정부의 규모를

     명확하게 파악하기 어렵게 함

○ 이렇게 조세지출은 긍정적인 측면보다 부정적인 측면이 많음에도 조세지출이 확대

    되고 있는데 그 이유는 다음과 같음
  - 조세지출은 재정지출과 달리 국회나 지방의회의 심의대상에서 제외되기 때문에 행

    정부의 의지만으로도 시행할 수 있어 확대가 용이함

  - 한번 시행된 조세지출은 수혜자 계층의 기득권화로 이를 축소시키기가 어려움

○ 일반적으로 조세지출은 긍정적 효과보다는 부정적 효과가 큰 것으로 나타남
  - 1980년대에 아르헨티나, 브라질, 콜롬비아, 인도네시아, 자메이카와 멕시코는 조세

     지출의 확대로 인한 세수기반잠식을 해결하기 위하여 조세지출을 축소시키는 세

     제개혁을 추진할 수밖에 없었음

  - 조세지출 축소를 통한 세수기반확충은 OECD국가들의 최근 세제개혁의 공통된 특

     징이라고 할 수 있으며, 그러한 의미에서 대부분의 국가들은 재정지출에 대한 효

     율성 및 투명성 제고를 위해 조세지출 예산제도를 도입하고 있음