유럽지역민주주의헌장(Draft European Charter of Regional Democracy)

김필두(자치행정연구실)

지방자치(local autonomy) 혹은 지방민주주의(local democracy)는 지방이 중앙정부로부터 독립적인 정치·행정체계를 유지하기 위하여 수직적인 분권과 자율에 중점을 둔다면, 지역민주주의(regional democracy)는 주민이 지방자치 내지 지역의 주체라는 것에서 출발한다. 즉, 지방자치가 중앙과의 독립이라는 점에서 ‘단체자치’에 가깝다면 지역민주주의는 직접민주주의에 초점이 있다는 점에서 ‘주민자치’의 성격에 보다 가깝다.

유럽지역민주주의헌장의 초안은 1997년 유럽지방의회와 지역정부회의(CLRAE)에서 작성되었다. 헌장의 기본 취지는 유럽의 효과적인 지역민주주의의 밑바탕이 되는 핵심원칙(재정자치과 입법권한 등)을 규정하는 것이다. 그러나, 헌장은 2002년 헬싱키 각료회의와 2005년 부다페스트 회의에서 다수 회원국의 지지를 얻지 못했다. 회원국의 문제제기를 받아 들여 최근 다시 유럽지역민주주의헌장을 작성하였다.

새로운 유럽지역민주주의헌장은 유럽지방자치헌장안의 실패와 지역의 다양성을 고려하여 매우 유연한 체계와 내용으로 구성되어 있다. 신 헌장에서는 “지방자치” 보다는 “지역민주주의”가 강조되고 있다. 신헌장에서 지역민주주의 기본요소로서 거버넌스의 원칙, 시민, 행정원칙, 지방정부간 상호협력의 원칙, 국가의 영역적 통합에 대한 동의와 존중의 원칙, 화합과 연대의 원칙, 직접 선거의 원칙 등이 제시되고 있다.

신헌장 제1장에서는 지역정부을 중앙정부와 지방정부 사이의 자치단체로 정의하고 있다. 또 전문에서 지역정부(지역민주주의)는 “책임과 책임수행의 방법과 수단에 관한 광범위한 자치와 충분한 자원을 가지고 민주적으로 선출되고 자유롭게 조직된 결정기관을 갖춘 지방정부 수준의 정치체제”라고 정의하고 있다. 따라서 신헌장에서 규정하고 있는 지역정부(지역민주주의)는 지방자치보다 넓게 해석하고 있으며, 민주적 거버넌스에 공헌하는 지방자치정부를 상정하고 있다고 봐도 좋을 것이다. 이는 지역의 다양성을 반영하기 위한 조치라고 생각될 수 있다.

지방자치에 대해서는 “민주적 거버넌스의 원칙”에 관한 “지역자치의 승인과 행사는 민주적 거버넌스의 요소의 하나로 있다”라고 정의하고 있다. 제7안 제3항에서는 민주적 거버넌스는 지방자치단체가, 민주적 원칙, 인권의 존중, 평화, 안정, 번영 및 연대를 기초로 한 지속 가능한 발전의 추구에 기초하고 있음을 의미한다고 규정하고 있다.

신헌장의 제2장에서는 지방자치정부의 존립보장, 기능, 자원, 주요기관, 감독, 그 밖의 공적기관과의 협력에 대해서 가입국이 각각의 자치 수준에 대응해서 3가지의 선택지를 두고 선택할 수 있게 하였다. 이 헌장에 의해 추진된 지역민주주의는 연방제도, 분권화된 지방자치의 제도, 또는 지방자치정부의 협력조직 등 다양한 조직형태를 선택할 수 있도록 하였다. 신헌장에서 지역화의 기능을 유형화해서 복수의 선택지를 제공하는 것은 회원국의 공감대를 형성하고 보다 쉽게 헌장에 서명(가입)할 수 있도록 하기 위한 조치라고 생각된다. 같은 의미로 지역정부의 조직형태에 대해서도 많은 유보조건을 인정하여 보다 유연한 서명(가입)을 유도하고 지역민주주의를 실현하려는 의지를 보이고 있다.

이와 같이 유럽평의회는 유럽 각국의 지역민주주의를 추진하는 법적 수단으로서 다자간 조약(유럽지방자치헌장, 유럽지역민주주의헌장)의 체결을 시도하고 있다.

참고문헌

지역민주주의의 이론과 현황(2016), 한국민주주의연구소

‘Draft European Charter of Regional Democracy’ – Recommendation 240(2008) of the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe, CM/Cong(2009)Rec240 final, 14 September 2009. <https://wcd.coe.int/ViewDoc.