일본의 지역정당 제도

김필두 (한국지방행정연구원 연구위원)

  지역정당(local party, 地域政黨)은 선거에 있어서 전국 규모에서는 폭넓은 지지를 받지 못하나 특정의 지역, 선거구에서는 뿌리 깊은 지지기반을 확보하고 있는 정당을 말한다. 지역정당은 전국적인 규모를 가진 전국정당에 대응하는 개념이다. 지역정당은 특정지역 고유의 정책과제를 중심으로 결성되어 있는 경우가 많기 때문에 지역 정체성이 강한 지역에서는 그 지역의 이름을 당명으로 한 정당이 존재하는 경우도 있다. 스웨덴의 경우, 전국적으로는 득표수가 적어도 특정 지역의 선거구에서 일정 수준 이상의 득표을 한 정당에게는 의석을 잠정적으로 제공하는 제도를 채택하고 있다(네이버 지식백과, 「21세기 정치학대사전」, 한국사전연구사). 따라서 전국적인 조직망을 갖추고 있지 않아도 특정지역의 조직만으로도 정당을 유지하고 활동을 전개할 수 있는 것으로 해석된다. 지역정당의 활동범위는 특정지역에 국한되기도 하고 특정지역의 이슈를 전국적으로 확산시키기 위하여 전국적인 단위로 활동범위를 넓히기도 힌다.

  일본에서 지역정당은 국가의 일부 지역에서 활동하는 정당을 가리키는 언론과 유권자에 의한 편의상의 통칭이다(https://ja.wikipedia.org/wiki/地域政党). 일본의 지역정당은 일본의 공직선거법이나 정당조성법 등에서 규정하고 있는 정당의 구성요건(국회의원 5인 이상 보유, 가장최근의 전국단위 선거에서 유효투표 2% 이상 득표 등)과 같은 법적인 구성요건이 규정되어 있지 않다. 이상과 같은 정당의 법적 구성요건을 충족하고 있는 일본의 지역정당은 현재 존재하지 않는다. 정당의 법적 구성요건을 충죽시키지 않은 채 활동하고 있는 정치단체 중 지역 정당으로 활동하면서 국회에 의석을 가지고 있는 지역정당은 오키나와현 오키나와 사회대중당(沖縄県の沖縄社会大衆党)과 홋카이도의 신당대지만(北海道の新党大地のみ) 등으로 각각 한 석의 국회의원을 확보하고 있다. 이상과 같이 국회에 의석을 확보하고 있는 지역정당도 있지만, 오사카 유신회(大阪維新の会)와 나고야 감세일본(減税日本) 처럼 단체장이 소속되어 있고 지방의회에서 과반수 이상의 의석을 차지하는 규모가 큰 지역정당도 있고, 반대로 지방의원이 한 명도 소속 하지 않은 작은 규모의 지역정당도 존재한다. 물론 내거는 정책이나 이념도 각 지역 정당별로 크게 다르다. 이상과 같이 지역정당을 통일적으로 정의할 수 없지만, 일반적으로 국가정당처럼 국정목표를 지향하는 것이 아닌 지방을 중시하고 활동하는 정치단체가 지역 정당이라고 정의할 수 있다.

  일본 지역정당의 선구자는 메이지 초기에 지방에서 잇따라 탄생한 민권파의 지방 정당이다. 그러나 1890년에 성립한 제국의회의 영향으로 힘을 잃게 되고 중앙의 대정당에 흡수통합되고 말았다. 1970 년대 후반부터 전국 각지에서 기성 정당의 정치인들이 정치권력을 잡는 상황을 바꾸기 위하여 소비자 단체가 시민의 대표자나 대리인을 지방의회에 보내는 '대리인 운동'이 전개되면서 지방정당이 활성화되었다. 특히 도쿄 생활자 네트워크(東京都の生活者ネット)와 가나가와현의 가나가와 네트워크 운동(神奈川県の神奈川ネットワーク運動)은 지역정당이 도의회·현의회에 의석을 가질 정도로 활성화되었다. 미국이 오키나와 지역을 관장할 때, 오키나와제도에는 많은 정치단체가 결성되었다. 1972년 오키나와가 일본 본토에 복귀된 후에도 오키나와 사회대중당 같은 지역정당이 활동하고 있다. 1990년대에 들어서면서 세계는 냉전체제가 붕괴되고 세계화가 진행되었다. 일본도 버블붕괴에 따른 경제의 불안정 등으로 사회불안이 증대하여 기성정당에 대한 불신에서 신당붐이 일어났다. 정치권의 변화물결은 지방에도 영향을 미치고, 지역정당이 잇달아 설립되었다. 기성정당의 지역조직이 독립된 지역정당, 혁신계의 지방의원들이 결집해서 만든 지역정당, 시민운동과 환경운동을 모체로 설림한 지역정당 등 다양한였다. 그러나 그 대부분은 오래 가지 못하고 점차적으로 사라져 갔다. 2000년대 후반 무렵부터 중앙집권체제와 도쿄일극집중에 반발과 지방분권에 대한 관심이 높아지고, 기성정당에 대한 불신감, 지방행정 및 정치개혁을 요구하는 목소리의 증가 등을 배경으로 지역정당이 다시 주목을 받고 있다.

  일본의 지역정당은 의원 혹은 단체장(정치가) 중심의 지역정당, 소비자운동형 지역정당 등으로 구분할 수 있다. 물론 이 분류에 포함되지 않는 지방정당들도 매우 많다. 특히, 지방의회에 의석을 가지는 지역정당은 물론 의석을 가지지 못하는 확인단체들도 무수히 존재하고 있다.

  2011년 통일지방선거 이후 일본에서는 지역정당 붐이 전국적으로 확산되고 있다. 특히 오사카지역에서 하시모토(橋本徹)지사가 오사카유신회(大阪維新の会)를 결성하여 당선된 이후 일본 전역에서 지역정당이 결성되고 있다. 더구나 오사카유신회(大阪維新の会)의 성공은 전국정당으로 이어져 일본유신정당이 결성되기에 이르렀다. 가와무라(河村)나고야시장을 지역으로 하는 감세일본(減税日本)은 다른 지역의 정당과 연대를 형성하기도 하였다. 정치가 중심의 지역정당의 특징은 정치인 개인이 가지고 있는 인기에 의존하고 있는 측면이 강하다. 단체장이 지방정부의 행정개혁을 추진하기 위하여 지방의회 내 다수파 형성을 목표로 하는 경우도 있다.

<표 1> 일본 의원 혹은 단체장(정치가) 중심의 지역정당 현황

<자료 : https://ja.wikipedia.org/wiki/地域政党>

  지방에서는 현안의 정책과제로 인식하고 있지만 중앙정부나 국회에서는 정책과제로 채택되지 못할 경우, 그러한 지역의 정책과제에 관심을 가진 시민(유권자)을 지지기반으로 탄생한 지역정당은 대개 소비자 운동을 중심으로 하고 있다. 여기에 해당하는 지역정당은 1970년대부터 존재해 왔던 동경생활자네트워크조직, 가나가와현을 지역기반으로 하는 가나가와 네트워크 운동, 생협운동, 대리자 파견운동, 그리고 녹색당과 같이 환경문제를 쟁점으로 조직된 전국의 녹색당그린재팬(緑の党}グリーンズジャパン) 등이다.

<표 2> 일본의 소비자운동형 지역정당 현황

<자료 : https://ja.wikipedia.org/wiki/地域政党>

  일본 전국에서 지역정당들이 활발하게 정치활동을 전개함에 따라서 나타나는 긍정적인 효과로는 지방분권의 가속화, 지역의 자율성 강화 등이다. 각 지역이 기존의 수직적인 중앙-지방 관계에서 벗어나 중앙정부에 대해서도 지역의 목소리를 독자적으로 낼 수 있는 지방자치를 활성화 시킬 수 있게 되었다. 또한, 지역간 연대를 통해서 다수의 지역이 연계되어 있는 지역의 공동과제나 문제를 효율적으로 해결하고 있다.

  일본에서 지역정당이 활발하게 활동하게 된 배경에는 지방의회의 구조개혁이 진전되지 않게 되면서 주민의 불만이 높아진 상황변화도 빼 놓을 수 없다. 1990년대 이후 일본에서 개혁파 지사들이 정보공개제도와 주민참가제도를 개혁하는 과정에서 지방의회를 경유하지 않고도 주민의 요구가 행정기관에 전달될 수 있는 제도적 장치로 지역정당을 활용하였다. 또한, 주민참가의 활성화와 ｢헤이세이(平成)대합병｣을 계기로 자치단체의 중요한 문제를 의회의 의결을 통하지 않고 주민투표로 직접 해결하려는 움직임도 보이고 있다.

  지방자치 발전과 지역 문제 해결을 위해선 지역정당이 필요하다는 점에는 일본과 마찬가지로 한국의 학자나 정치인도 공감하는 편이다. 하지만 한국의 정당법은 지역정당의 출현을 원천적으로 가로막고 있다. 한국의 정당법은 “정당은 수도에 소재하는 중앙당과 특별시·광역시·도에 각각 소재하는 시·도당으로 구성한다”고 규정하고 있다(정당법 제3조). 또, 정당으로 중앙선거관리위원회에 등록하기 위해서는 5 이상의 시·도당을 가져야 하며(정당법 제17조), 각각의 시·도당은 당해 시·도당의 관할구역 안에 주소를 두고 있는 1천인 이상의 당원을 가져야 한다(정당법 제18조). 정당법에 따라서 한국에서는 전국적인 정당만을 인정하고 있다.

  갈수록 다양해지는 지역문제를 해결하고, 나날이 성장하는 시민의 참여욕구를 충족시키기 위해서는 상시적인 주민참여시스템의 구축이 필요하다. 지역정당은 주민주권의 강화와 상시적 참여민주주의 활성화를 위하여 반드시 필요한 제도이다.

  최근 문재인정부의 출범과 더불어 지방분권를 강화하여야 한다는 목소리가 높아지고 있다. 국회에 지방분권개헌특별위원회가 활동 중이고 지방4단체를 중심으로 전국지방분권협의회를 결성하고 시민단체를 중심으로 지방분권개헌국민회의가 출범되어 지방분권형헌법개헌을 강력하게 요구하고 있다. 이러한 지방분권이 효율적으로 추진되기 위해서는 지역정당의 제도화가 필수적이다.

  다만, 지역정당의 중앙정당의 지구당과 구분되어야 하고, 특정지역을 근거로 하는 지역주의 전국정당과도 구분되어야 한다. 지역정당은 중앙권력의 장악을 목표로 하는 정당이 아니기 때문에 대통령 선거나 국회의원 선거에서는 전국정당과 협력할 수도 있겠지만, 지역정당 본래의 역할은 지방분권과 지방자정치의 활성화, 지역발전을 위하여 활동하는 것이다.