미국 영국 프랑스 지방선거 제도와 선거공영제

 

안영훈(한국지방행정연구원, 생활안전연구센터 소장)

 

I. 선진국의 지방선거제도 1) 

1. 미국

 

가. 지방선거 개요

 

○ 지방의원 선출 방식
- 크게 대선거구제, 소선거구제 및 절충형 등 세 가지
- 대선거구제는 의원들이 지역이기주의에 구애받지 않고 소신껏 일할 수 있다는 장점
- 반면 선거구역이 넓어 유권자들이 후보자를 잘 알지 못하고 아시안 등 소수집단보다는 지역의 주류집단의 대표들만 지방의원으로 선출될 가능성이 높다는 단점이 있음
- 소선거구제는 유권자들이 후보자를 자세히 알 수 있으며 아시안 등 소수집단의 밀집거주 지역에서는 소수그룹으로 의회에 진출할 가능성이 높다는 장점. 반면에 역시 의원들이 지역이기주의에 치우쳐 균형 있는 지방정부 발전에는 저해가 될 수 있음
 
○ 지방의원의 임기
- 지방의원, 단체장 등의 임기는 보통 4년 규정
- 뉴욕주의 Westchester, 미시간주의 Kalamazoo, 위스콘신주의 Madison 등 일부 지방정부 의원들의 임기는 2년인 곳도 있음
- 지방의원 연임 제한이 없는 상황이 일반적임. Arizona주의 Mesa, 매사추세츠주의 Cambridge 등 일부 지역은 2회만 연속 연임을 허용

 

○ 지방의원 후보자의 정당 공천
- 정당공천은 지방정부별로 상이하나 전체적으로 정당공천을 의무화한 지방정부가 20%정도
- 정당공천을 의무화하지 않은 지방정부가 80% 수준
- 정당공천을 의무화한 지방정부에서는 예비선거에서 각 정당별로 후보자를 먼저 선출한 다음 최종 (11월) 본선거에서 정당 공천후보자들만 출마하여 선거를 실시함
- 정당공천을 의무화하지 않은 지방정부에서는 입후보자가 정당의 추천 없이 자유롭게 선거에 출마할 수 있으며 총 투표자의 50% 이상을 득표한 후보자가 당선됨
 
○ 지방의원의 정수
- 미국 지방정부의회 의원의 수는 평균적으로 7명 정도. 가장 의원이 많은 곳은 뉴욕시로 51명, 가장 의원이 적은 곳은 코네티컷주 Greenwich시로 2명
 
○ 선거인 등록
- 미국에서는 일반적으로 선거권을 갖는 시민이라도 선거인 등록을 하지 않으면 투표할 수 없음. 등록요건은 각 지방정부마다 다르며, 일반적으로 이주를 했을 때, 개명을 했을 때, 자기가 지지하는 정당을 변경했을 때 등의 경우에는 다시 등록이 필요함
- 등록은 직접 선거관리 사무소에 가는 방법, 전화로 등록하는 방법, 우편으로 하는 방법, 인터넷으로 온라인 등록하는 방법 등이 있음
- 등록 마감일은 지역에 따라 다름. 메인 주, 미테소타 주, 뉴햄프셔 주, 위스콘신 주, 와이오밍 주, 아이다호 주와 같이 선거당일 투표소에서 등록하는 것도 가능한 주가 있음

 

나. 로스엔젤레스(LA)시 지방선거 사례

 

○ LA시의 선출직 공직자류
- 지방정부 선거제도에 의해 선출되는 공직자는 주로 시장, 시의원, 시감사관(City Controller), 시검사(City Attorney)가 주된 선거 대상. 이외에도 학교구 교육위원회 위원, 커뮤니티 대학구의 평의원회 의원 등의 선거가 있음. 그 가운데 중요한 보직은 의회의 동의를 얻어 시장이 임명하기도 함
- 로스엔젤레스시는 우리나라 지방자치단체와 마찬가지로 시장-시의회제의 기관대립형을 채택. 시장과 시의회의원을 주민들이 선출하고 또한 시검사와 시감사관을 선거로 선출하고 있음

 

○ 선출직 공무원의 재임횟수제한 유무
- 선출직 공무원인 시장, 시검사, 시감사관, 시의회의원의 재임기간은 모두 4년. 선거가 끝난 다음의 7월 1일부터 시작해 후임자가 취임하는 전날까지 계속됨
- 특이한 점으로 시의회의원 선거가 2년에 한 번씩 이루어짐. 공석이 되었을 경우 그 잔여임기가 2년을 초과하는 경우는 특별선거를 하며, 이 경우 선거가 끝난 후 2년 만에 선거가 이루어지게 됨. 현재 15명 의원 중에서 2007년 시의회의원 선거는 7명을 선출하였고, 2011년 선거는 8명을 선출하였음. 자연스럽게 2년마다 부분 교체하는 방식
 

○ 선거방식
- 로스엔젤레스시에서 시행되는 선거는 예비지명선거(Primary Nominating Election), 일반선거 및 특별선거(Special Election) 등이 있음
- 예비선거는 후보자를 결정하는 선거이며, 일반선거는 당선자를 결정하기 위한 선거이고, 특별선거는 의원이 사직, 사망 등으로 결원이 생긴 경우에 의원을 보충하기 위하여 실시하는 선거
- 선거는 동시선거와 통합선거를 하는 것이 특징. 동시선거는 모든 선거를 같은 날에 선거하는 것이며, 통합선거는 특별선거의 경우 로스앤젤레스 안에서 이루어지는 연방, 주, 카운티 단위의 선거와 함께 실시
- 선거일은, 예비지명선거는 홀수 년도의 3월에 첫 번째 월요일이 있는 주의 첫 번째 화요일에 시행. 일반선거는 홀수 년도의 5월 세 번째 화요일에 시행

 

○ 선거관리
- 선거관리는 시 법무의회기록관실(Office of City Clerk)의 선거과(Election Division)에서 관리. City Clerk는 시장 소속 하의 기관으로 선거사무 외에도 다양한 사무를 관장
- 예를 들면 시의회의 사무원으로 봉사하고, 시의회 및 시정부의 기록물을 유지관리 하고, 시 소유의 부동산 기록을 관리하는 등 다양한 기능을 수행

 

2. 영국

 

○ 선출방식
- 영국 지방선거는 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드의 의회선거, 런던대도시(GLA)의 시장과 의원선거, 각 지방정부별 단체장과 의원선거가 실시되고 있음
- 선출방식은 지역, 계층별로 다양하게 나타나고 있는데 다음의 선출방식이 주로 활용되고 있음
- 대다수의 잉글랜드와 웨일즈의 지방선거는 단순다수 투표제가, 스코틀랜드와 북아일랜드의 지방선거에는 단기이양식투표제가 활용됨.
- GLA의 경우, 시장은 보완투표제, 의원은 소선거구비례대표병용제로 선출되고 있음

○ 선거구
- 선거구는 지방정부가 결정권을 가지고 있지 않고 국가기관인 선거위원회  (The Electoral Commission)가 결정
- 각 지구의 선거위원회 하에 설치된 선거구획정심의회가 10∼15년마다 유권자들간의 불평등을 시정하는 것을 목적으로 선거구를 심의, 재획정함 
- 소선거구제와 중선거구제 혼합

 

○ 다양한 선거주기
- 지방선거의 주기는 ① 지방의원 전원을 4년마다 선출(whole council system) ②부분적으로 선출(partial renewal) 하는 방식으로 나뉘며, 부분선출 방식에서도 매 2년마다 1/2씩 선출, 또는 4년 중 3년째 매년 1/3씩 선거(election by thirds)하는 방식으로 운영
- 단, 2007년 지방자치법 개정으로 선거주기를 4년에 1회로 일치시키는 방침 하에 중앙정부  동의 없이 지방의원 선거를 4년마다 동시에 선출하는 방식의 변경권을 지방정부에 부여

 

○ 선거인 등록
- 선거에 참여하기 위해서는 반드시 소속 지방정부의 선거인 명부(register of electors)에 등록. 지방정부는 매년 선거인등록표를 통한 조사를 실시하여 그 해 10월에 최신 선거인등록부를 갱신
- 선거인 등록을 하지 않을 경우 투표자격이 상실되며 이는 전체 유권자의 약 7%정도 되는 것으로 나타나고 있음. 등록시 이름과 주소가 선거인명부에 드러나 안전이 위협당할 수 있는 경우에는 익명으로도 등록 가능
- 선거인 온라인 등록제도(CORE)가 도입되었고 투표일의 11일전까지 선거인 등록이 가능. 우편투표, 대리투표, 부재자 투표가 실시되고 있음
- 2009년 공직선거법(Political Parties and Elections Act 2009)에 따라 북아일랜드외의 지역에서도 세대별이 아닌 개인단위의 선거인등록이 도입됨

 

○ 선거(관리)위원회(The Electoral Commission)
- 국가기관인 선거위원회는 영국의회가 설립한 독립적인 조직으로, 초당파적인 입장에서 10명 커미셔너(Commissioners)가 위원회의 전략과 정책적 우선순위를 결정
- 주로 정당, 선거재정, 선거규칙에 관한 업무를 담당. 구체적으로는 ①선거구뿐만 아니라 국가단위의 행정구역을 조정하며, ②지방정부의 선거관리관과 선거등록관의 선정기준 및 가이드라인을 규정 ③정당등록사무와 국민투표의 감리 등 전국적인 규모의 선거관리를 담당
- 모든 정당은 선거위원회에 기부뿐만 아니라 융자에 관한 내용도 재정보고서에 담아 재출하도록 2006년 선거관리법에서 개정. 이는 2006년 3월 영국 노동당이 상원위원후보로 지명한 인물이 이전에 당에 융자했던 사실을 수상관저가 은폐한 것이 폭로되면서 정치스캔들로 비화되었기 때문임

 

○ 개별 지방정부가 지방선거 관리
- 지방정부에는 선거담당부서가 설치되어 있으며 선거관리관(Returning Officer)이 담당하고 있음
- 선거관리관은 각종 선거관련 사항의 주민통보, 투표소의 지정,  후보자 등록과 접수, 선거비용에 대한 검토, 투개표 감독과 투개표 위원 임명, 당선자의 확정 등을 담당함
- 선거관리관은 투표당일 해당 선거구의 후보자들을 한자리에 집결시켜 개표를 한 뒤, 당선자를 확정함

 

○ 지방선거에서 정당관계
- 보수당, 노동당, 자유민주당 등 3개의 주요 전국 정당이 있음
- 지방선거는 전국정당 및 지역정당이 경쟁하는 구도
- 특히 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드에는 지역정당이 존재하여 지역자주적인 주장을 통해 주민들의 지지를 얻고 있음
- 대부분의 자치단체에서 단일정당이 과반을 차지하지 못하고 둘 또는 그 이상의 정당이 공식･비공식적으로 권력을 공유하고 있음
- 스코틀랜드의 경우, 1934년에 창당된 Scottish National Party(SNP)가 우세하며 2007년에는 처음으로 스코틀랜드 의회선거에서 노동당을 누르고 제1당이 되었고, 2011년에는 압승을 거두어 단독과반 정부(129석 중 65석)를 구성
- 웨일즈의 경우, 1925년 창당된 Plaid Cymru은 웨일즈의회에서 2013년 1월 기준으로 제3당으로서(60석 중 11석)으로 활동 중
- 북아일랜드의 경우, 하나의 우세한 지역정당이 존재하기 보다는 여러 지역 정당들이 경쟁, 연합하는 형세. 2013년 1월 기준으로 북아일랜드 의회에서 108석 중 Democratic Unionist Party(DUP, 1971년 창당)이 38석,  Sinn Fein(1970년 창당) 29석, Ulster Unionist Party(UUP, 1905년 창당)이 15석을 차지하며 연합정권을 구성

 

3. 프랑스

 

○ 기초(코뮨) 지방의회 의원 선출 방식 2)

 

○ 선출방식
- 기초정부(commune)의 지방의회(conseil municipal)는 6년 임기의 혼합명부투표(scrutin de liste mixte)로 선출됨(인구 3,500명 이상 commune). 그 이하의 작은 기초정부는 다수명기식투표(scrutin plurinominal)를 통해 선출
- 기초의회의원 선거에서의 투표방식은 인구규모에 따라 달리하고 있음. 주민 3,500명 이상 기초정부에서는 명부가 고정되어 혼합투표를 인정하지 않고, 2회 투표하는 결선투표 방식의 다수명부 투표방식(scrutin de liste majoritaire à deux tours avec listes bloquées sans panachage)을 채택. 주민 3,500명 미만의 기초정부에서는 혼합투표와 함께 2회 다수명부 투표방식(scrutin de liste majoritaire à deux tours avec panachage)을 채택함
 
○ 주민수 규모별 투표방법 및 의석배분

○ 데파르트망(도 중간자치정부) 지방의회의원 선거구
- 데파르트망 지방의회는 캉통(canton)단위로 한 명의 의원을 선출하는 2차에 걸친 단기 다수대표제(un scrutin uninominal majoritaire à deux tours)를 채택.
- 프랑스 선거법 제191조에서는 “데파르트망의 각 캉통은 데파르트망 의회 1명의 의원을 선출한다”고 하여 캉통이 선거구가 되어 데파르트망 의회의원 수를 결정
- 가장 최근 지방선거가 있었던 2010년 현재 100개 데파르트망에 4,037개 캉통이 존재하므로 4,037명의 데파르트망 의회의원이 선출됨. 데파르트망 의회의원은 6년 임기로 선출됨(1995년까지는 3년마다 의원의 절반을 개선하였음)

 

○ 레지용(광역도 자치정부) 의회의원 선거
- 레지용 의회 의원은 데파르트망 단위로 명부투표에 의한 비례대표제를 채택. 의석배분 방식은 혼합투표，선호투표 없이 비례대표로 배분하고 남은 의석은 최고평균법에 따라 배분
- 레지용의회 의원 정수와 각 지역의 데파르트망 사이에 배분하여야 할 의석 수의 결정은 공식적인 인구조사 이후 법에 의해서 선출의원 수가 결정됨. 가장 최근에 치러진 2010년 지방선거에서 레지용 의원수는 1,880명임
- 이에 투표결과를 고려하여 위에서 예시한 의석수 배분방식에 따라 반드시 제출한 후보명부의 명단 순서에 따라서 의원 지명을 해야 함

II. 선진국의 자치단체장 임기

 

1. 미국

 

○ 지방선출직 공무원의 재임회수 제한 유무 : 제한 없음

○ 대도시 시장: 시카고
- 시카고 시장은 미국 대통령 선거 전 해에 보통 선거로 선출
- 선거방식은 결선투표제이며, 비정당표방제를 기반으로 시행
- 시카고는 시장의 임기제한이 없는 미국에서 가장 큰 도시
- 시장과 더불어 시서기관, 시재무관, 시의원도 임기제한은 없음

 

○ 카운티 단체장: 뉴저지 주 버겐 카운티
- 버겐 카운티(Bergen County)는 뉴저지(New Jersey) 주의 오리지널 카운티(original county) 네 개 중 하나
- 버겐 카운티는 지방선거로 카운티 단체장, 보안관, 서기관, 유언검인 판사(각 1명)와 카운티의원(7명)을 직접 선출
- 카운티 단체장은 카운티장은 행정부 수장으로서 임기는 4년, 카운티가 운영하는 교육기관에 도 직접 책임짐
- 카운티 단체자장을 비롯해 선출직 공무원은 재임회수에 제약을 받지 않음
- 지방선거에서 단체장 이외에도 보안관, 서기관, 유언검인 판사 및 카운티의원 모두 횟수의 제한 없음
- 1912년 주정부 법에 카운티 의회 의원의 정수를 9명 이하로 규정 (현 7명으로 임기 3년)

 

○ 뉴욕시장 등 지방선출직에 대한 제한
- 뉴욕시의 경우 선출직 공무원의 임기는 4년
- 시장과 시의원, 시민권리감독관, 회계감사관, 구청장 임기는 4년
- 뉴욕시 헌장의 개정으로 1994년 1월부터 시장, 시의원, 시민권리감독관, 회계감사관, 구청장 등 모든 선출직 공무원의 재임기간의 경우 동일한 직위에 8년 이상(임기 4년 2회)을 금지하였음. 동일 직위가 아닌 경우라도  4년의 시의원 경력은 여타의 선출직의 근무에 해당되어 4년 이상의 공백기가 있은 경우는 예외로 하기도 하였음
- 하지만 2008년 시의회는 재선 이상의 금지조항을 수정하여 3선으로 수정하였음. 이때 주민투표를 거치지 않아 시민들이 연방법원에 소를 제기하였으나 기각되어 현재는 3선으로 유지함

 

2. 영국

 

○ 지방의원 (리더) 겸 자치단체장의 기관통합형이 주류
- 전통적으로 지방의원 의원 중에서 리더가 자치단체장을 겸직하는 내각리더형 통합지방정부가 주류를 이루고 있으며, 모든 선출직은 임기 4년으로 연임 제한규정을 두지 않음
- 4년 임기이나 보결선거로 당선된 경우에는 전임 의원의 잔여 임기만 수행
- 하원의원이나 유럽의회 의원 등을 겸직할 수 있으나 실제로는 거의 없음
- 직선 단체장(mayor)의 유형도 임기 4년으로 대외적으로 지방정부를 대표하고 의사결정에 중요한 역할을 담당하는 강력한 리더십을 발휘함
- 단체장은 의원 중에서 내각구성원을 임명하며, 내각은 예산과 정책지침 하에 정책을 실행함

 

○ 직선시장 선거
- GLA 등 직선시장 선거에서는 “보완투표(supplementary vote=SV)”제가 채택되고 있음
- 입후보자가 3명 이상의 경우에는 유권자가 2명의 후보자를 선호 순서를 표시하여 각 1표씩 투표
- 먼저 1순위 후보의 득표(first preference vote)만을 개표하여 이 중 과반수를 획득한 후보가 있으면 해당 후보가 당선
- 그렇지 않으면 1순위 득표의 1위와 2위 후보에 대해 해당 후보 외의 후보에 1순위를 표시한 유권자의 2순위 득표(second preference vote)를 가산하여 합계득표가 많은 후보가 당선됨

3. 프랑스

 

○ 지방의회 의장과 집행부 최고책임자인 단체장의 겸직 제도
- 프랑스 지방정부는 획일적인 기관통합형으로 운영되므로, 주민의 직접선거에 의해 구성되는 지방의회와 의회에서 선출되는 단체장이 의장을 겸직하는 제도

 

○ 자치단체장의 선출 및 임기
- 지방의회 의원으로서 의장을 겸직하는 자치단체장은 임기 6년으로 연임 제한 규정이 없음
- 통합지방자치법전(CGCT : Code général des collectivités territoriales)에 규정
- 의장 겸직의 단체장을 포함한 의회가 지방정부의 모든 정책결정권 및 자치입법권을 보유하면서 동시에 자치행정의 궁극적 책임을 맡음
- 단체장 선출이 형식적으로 의회 간선이나ㅡ 실제로 지방선거에서 다수당 정당명부 1순위가 단체장 겸 지방의회 의장의 후보가 되어 주민직선에 의한 다수당 대표로 주민대표성을 확보함

 

○ 자치단체장 및 지방의원의 겸직 허용 범위
- 프랑스는 지방의원에 대한 상당한 정도의 겸직을 허용하고 있는 나라로써 중앙 정치인 중 약 3/4의 상･하원의원이 지방에서 단체장이나 지방의원을 겸하고 있어 지방정치에 대한 주민의 관심이 상대적으로 상당히 높은 편임
- 또 기초의원 선거에서 한 사람이 여러 기초자치단체에 후보자로 출마할 수 있으며 한 곳 이상에서 지방의원으로 선출되었을 때에는 선거결과 후 10일 이내에 한 의원직을 선택하도록 허용하고 있음. 기초의회의원은 다른 (광역)의회의원 직을 하나 더 겸임할 수 있으나, 다른 기초의회의원을 겸직 할 수는 없음. 물론 기초단체장은 다른 기초단체장직을 겸할 수 없음
- 그러나 선출직과 관련하여 겸직제도의 제한을 둔 공직: 유럽의회의원, 레지용의원, 데파르트망 의원, Paris시 의회의원, Paris시 외의 인구 2만명 이상 코뮨(기초)자치단체장, 인구 10만명 이상의 코뮨(기초)자치단체 부시장 등의 선출직 겸직 금지
- 기초의회의원이 겸직할 수 없는 직위는 국가임명지사 및 부지사, 도 사무총장, 국가경찰 공무원, 국립병원장, 시립 고용증진 센터장 등임
- 또한 지휘관급 경찰공무원, 공안경찰관, 수사관, 경찰서장 등 특정 고위직 국가공무원들에 대해서도 지방의원 후보자가 될 수 없도록 규정

III. 선진국의 지방선거 공영제 및 후원회 제도

 

1. 미국

 

가. 뉴욕시의 지방의원 (선거) 후원회 제도

 

○ (선거)후원금 제도의 배경
- 뉴욕시는 후원회 제도를 매우 합리적으로 개선한 대표적인 미국 지방정부 중의 하나임
- 뉴욕시 선거자금위원회는 1988년 이후 후원회의 후원금과 지방정부의 공공선거자금을 Matching하여 선거후보자의 선거에 대한 경제적 부담을 덜어주기 위하여 꾸준히 노력함
- 적은 금액의 후원과 공공자금으로 뉴욕시의 선거를 실시함으로써 많은 유권자들이 후보자로 참여할 수 있는 기회를 확대하는데 선거자금위원회의 정책적 비중을 두었음. 후원회는 공식으로 선거자금위원회에 등록하여야 하며 후원금액에 따라 시정부로부터 일정한 비례에 따라 공식후원금을 수령할 수 있음

 

○ 후원금 한도
- 후원금의 범위는 현금, 물품 및 서비스 등도 포함됨. 후원한도의 범위를 정하는 기준은 소액다수의 원칙임. 새로운 제도가 정립되기 전에는 뉴욕주법에 따라 선거자금프로그램에 참가하지 않는 후보자의 경우 개인으로부터 $50,000까지 후원금을 받을 수 있었음
- 그러나 현재 더욱 축소되어 특히 기업, 유한회사 및 조합으로부터는 후원금을 받을 수 없도록 되었음. 개인들이 제공할 수 있는 후원금의 한도는 시의원에게는 ＄2,750까지 지원할 수 있음. 뉴욕시를 상대로 영업을 하는 개인은 후원금의 규모가 더욱 축소됨. 이 경우 시의원에게는 ＄250까지 후원금이 허용됨

○ 뉴욕시의 공영자금 지원
- 선거자금위원회가 운영하는 선거자금프로그램에 참가한 공직 후보자는 뉴욕시로부터 선거자금을 지원받음. 이러한 제도는 미국 내에서도 획기적인 제도로서 평가됨
- 뉴욕시의 각종 선거를 금력으로 보호하기 위한 제도로서, 다액 후원자의 정치적 영향을 줄이고 다수의 뉴욕시민들이 선거후보자들의 공정한 경쟁을 조성하기 위한 제도임
- 선거 후보자가 선거자금 대응자금의 요건을 갖추었을 경우 후원금의 $175내에서 뉴욕시가 6배의 선거자금을 지원함. 즉 $1,050을 지원함. 뿐만 아니라 각 공직후보자가 뉴욕시로부터 지원받을 수 있는 지원금은 법정 선거비용 한도액의 55%까지임
- 선거자금프로그램에 비참가자가 선가자금 한도액을 초과하여 선거자금을 사용하는 경우 뉴욕시의 공영자금도 증액됨. 제1차 보너스 상황의 경우 선거후보자는 개인 후원자의 후원금에 대하여 $1,250까지 지원받을 수 있음. 선거자금 한도의 2/3까지 지원받을 수 있음

 

나. 로스엔젤레스시의 지방의원 (선거) 후원회 제도

 

○ 선거자금
- 로스엔젤레스시는 선거과정에서 기부하는 금액을 제한하고 후보자에게 기부한 것이 사용되지 않는 것을 규제함으로써, 정치과정에서 폭넓은 참여를 촉진하기 위해 선거운동에서의 기부를 제한함
- 로스엔젤레스시 선거자금 관련 규제의 기초는 1974년 제정된 정치개혁법(Political Reform Act). 이후 1985년 공직선거 후보자들에 대한 기부 제한을 명시하는 조례를 제정했고, 1990년 조례개정을 통해 시 윤리위원회(City Ethics Commission)를 만들어 선거자금 기부 관련법을 감화하고, 공적대응자금(Public Matching Funds) 프로그램을 새롭게 신설
- 따라서 선거자금을 제한하는 규제관청은 시 윤리위원회임. 시 윤리위원회는 선거와 관련하여 다음과 같은 사항을 처리함
① 선거과정에서 선거관련 법규를 위반한 사항을 시검사에게 보고함.
② 둘째, 선거과정에서 후보자나 후원회가 정리한 보고서나 진술서를 회계감사. 시 윤리위원회는 후보자나 후원회가 사용하고 보고한 사항을 감사하기 위하여 조사관을 고용할 수 있음
③ 시 윤리위원회는 회계감사를 위하여 필요하면 목격자를 소환하여 증언하게 하고, 증거를 확보하는 등 선거법규에 규정되어 있는 사항을 집행함

 

○ 선거후원금 허용
- 후보자나 후원회(candidate’s controlled committees)는 기부금수탁의향서(Declaration of Intent to Solicit and Receive Contributions)를 시 윤리위원회가 만든 양식에 맞추어 작성하고 시 윤리위원회에 접수할 때까지는 기부금을 요청하거나 요청을 유발하게 하거나 받을 수 없음
- 기부금수탁의향서는 하나의 선거에서 하나만 할 수 있고 2개 이상 하는 것은 금지되어 있음. 후보자나 후원회의 재무담당은 선거자금 관련 법규를 읽고 이해했다고 하는 서약서에 서명을 하여 기부금수탁의향서와 함께 시 윤리위원회에 제출해야 함

 

○ 선거자금에 대한 규제
- 기부를 하는 개인에 대한 규제: 개인이 기부할 수 있는 액수를 제한. 어느 누구도 한 후보자에게 한 선거에서, 시의회의원 선거에서는 총 500달러, 시장, 시검사, 시감사관 선거에서는 총1,000달러 이상을 기부할 수 없고, 후보자나 후원회가 그 액수 이상을 받지 못함
- 한 선거에 개인이 여러 후보에게 기부할 경우 그 기부금의 총액 역시 규제대상. 개인이 한 선거에서 기부할 수 있는 총 기부금의 제한은 매 선거마다 달라지는데, 기본적으로는 선출직 공직자수에 따라 다음의 공식을 따름
- 예: 2009년 중간선거, 예비선거에서 공식은 다음과 같음

[3 Citywide seats(시장, 시검사, 시감사관)×$1,000] + [8 Council District seats×$500] = $7,000.

- 즉 로스엔젤레스시 전체 유권자를 대상으로 선출하는 시장, 시검사, 시감사관 후보 각 1인을 대상으로 1,000달러 기부금과 로스엔젤레스시 8개 시의회 선거구 후보 각 1인에 대해 500달러의 기부금을 합하여 7,000달러까지 기부할 수 있음
- 7,000달러 한도 내에서 다양한 조합으로 기부가 가능함. 예컨대 시의회에 출마한 5명의 후보에게 200달러 씩 1,000달러를 기부하고, 시장 선거에 출마한 6명의 후보에게 각 1,000달러씩 기부할 수 있음

 

2. 영국

 

○ 선거비용
- 지방의회 선거 출마자는 2인의 추천자와 주민 8인의 추천서를 선거관리관에게 제출하며 제출 후 선거대리인(election agent)을 지명해야 함
- 선거대리인은 후보자의 선거운동을 도우면서 후보자의 선거경비를 기록 계산하며 선거 후 선거경비 관련 자료를 선거관리관에게 제출함
- 입후보에 별다른 공탁금이 필요없음
- 후보자에 대한 선거비용 제한액은 후보자당 기본 £600에 선거인 1인당 5페니를 곱하여 그 상한선을 산출함
- 규모가 작은 정당의 사무부담이 경감되고 복수의 소액기부금도 보고하게 됨(2006년 선거관리법 개정)
- 모든 선거에서 4개월 기한을 도입

 

○ 지방의원 등 선출직에 대한 윤리강령이 적용됨
- 지방의원을 포함한 지방공무원을 규율하는 법적체계는 지방자치법과 이를 보완하는 지방정부 및 보건공공참여법(Local Government and Public Involvement in Health Act 2007)에 의해 공통적으로 규정
- 각 지방정부는  잉글랜드 윤리위원회의 표준윤리규범 등과 같은 내용을 참조하여 자신들의 지역 실정에 맞는 행동 강령을 제정함. 지방정부가 표준규범을 수용하지 않거나 이를 대체하는 규정을 가지고 있지 못하는 경우, 표준 행동강령의 강제조항을 적용하는 것으로 간주함

3. 프랑스

 

○ 선거비용 관리 및 후원회 제도

- 선거지원금으로 인정되는 수입원(recettes autorisées) : 선출직 후보자가 선거비용을 마련하는 주요 4가지 방법
- ① 신분을 명확히 확인할 수 있는 일반인(자연인)은 한 선거당 총 4,600유로(현물 포함) 한도 내의 기부금을 후원할 수 있음.
 ※ 일반인이 정당에 후원하는 경우에는 1년에 7,500유로까지 지원 가능
- ② 정당 및 정치단체는 최고한도액의 제한 없이 후보자의 선거비용 관리 대리자가 관리하는 선거비용 관리계좌에 후원할 수 있음.
- ③ 후보자 개인의 선거자금이 세 번째 선거비용의 재원이 됨. 후보자 개인의 선거비용은 후보자 명의의 계약 하에 은행으로부터 차용한 비용까지 포함하며 상한액을 정하고 있지 않지만 반드시 선거비용 관리 대리인이 관리하는 선거비용 관리계좌에 입금 후 선거를 위한 지출비용으로 공식화하여 사용해야 함
- ④ 위 3가지 재원 외에는 기타 여러 경로를 통해서 모금하는 선거자금임. 예를 들면, 후보자를 지원하기 위하여 자율적으로 도움을 주는 시민단체 등이 선거비용 모금을 위해 바자회, 기념품 판매 등 일련의 생산품의 거래를 통해서 모금한 비용을 후보자 선거비용 관리계좌로 입금하면 이러한 금액을 선거자금으로 사용할 수 있음
 
○ 선거지원금으로 인정되지 않는 수입원(recettes interdites)
- 프랑스 선거법 제L.52-8조에서 선출직 후보자가 선거자금으로 모금할 수 없는 기부금의 성격을 규정하고 있음. 즉, 정당 및 정치단체가 지원하는 비용을 제외한, 다른 법인체들이 지원하는 선거자금은 받을 수 없음. 즉 각종 법인체들이 선거비용의 후원자나 재정모금 주체, 어떠한 형태의 무상 기부자 등으로 참여하는 것을 완전히 금지하고 있음
- 뿐만 아니라 후보자에 대해서 어떠한 물적 서비스를 제공하지도 못하고 직･간접적인 수혜적 서비스도 제공할 수 없음. 특히 특정 법인체(법인협회, 주식회사, 공공기관 등)가 어떠한 반대급부 없이 한 후보자 또는 여러 후보자에 대해서 선거비용에 소요되는 기부금을 후원할 수 없도록 하였음. 법인이 업무와 관련하여 제공한 재화 및 서비스에 대해 후보자가 대금결제를 함에 있어서 통상적인 시장 가격보다 저렴한 수준으로 비용을 지급하는 행위도 금지하고 있음
 
○ 선거후원금으로 현금기부 가능성
- 선거후원금으로는 여러 다양한 방법이 허용되고 있음. 하지만 현금 기부는 각 개인의 경우 150유로를 최고 한도액으로 규정하고 있음. 그 이상 초과액은 반드시 수표 또는 2006년 제정된 법률에 따르면, 전자송금, 신용카드 등 현대화 된 여러 가지 방법으로 후원금을 지급할 수 있도록 허용함
- 프랑스 선거법상 선거후원금으로서 현금을 기부하는 방식에 대해서는 보다 엄격한 제한을 두고 있음. 즉, 각 선거자금 후원자에게 제한된 상한액 이외에도 선거법에서는 각 선출직 후보자에 대해서 현금에 의한 선거자금 모금액의 최대 한도액을 규정하고 있음. 그리하여 한 후보자마다 현금으로 모금이 가능한 후원금 총액(15,000 유로 이상의 총액일 경우)은 선거비용으로 지출될 수 있는 전체 총액의 20%를 넘지 않도록 규제하고 있음

 

○ 선거후원금에 대한 관리
- 선거법 제R.39-1조에 근거하면 선거비용 관리 대리인은 모든 선거후원금 기부자에 대하여 그 액수에 관계없이 영수증을 발급해야 함. 이 영수증은 중앙선거비용 관리위원회(CNCCFP)가 정한 영수증서에 매 증서마다 일련번호로 영수확인이 가능한 공식화된 문서로 발급되어야 함
- 선거 마감 후 후보자는 이런 영수증명서를 첨부하고 은행계좌의 총 수입지출 내역서와 함께 (특히 기부자의 총액이 3,000유로 이상이 된 경우에는 선거비용 관리 대리인의 이름과 주소 등을 반드시 기부영수증에 명기한 후) 제출해야 함. 기부영수증서에는 항상 기부총액, 기부자의 이름과 주소 등이 명기되어야 함

 

○ 선거비용의 허용 범주
- 만일 선거후보자가 어떤 사항에 대하여 지출을 하였을 경우, 그것이 선거비용인지 아닌지에 대해서 항시 판단을 해야 함. 만일 선거비용이라고 한다면 이는 반드시 선거비용 관리 대리인을 통해서만 지출해야 하고, 그것도 선거비용 관리계좌에서 지출행위가 이루어져 입출금에 대한 선거비용 계좌 정리가 완결되어야만 함
- 선거법 제L.52-12조에 따라서 선거비용의 기준은 그 사용목적(선거비용), 사용일시(선거일 전 1년부터 법정 선거일까지), 그리고 사용주체(대리인에 의한 선거비용 관리계좌 활용) 등과 관련된 3가지가 일치되어야 함. 주민들로부터 유효표를 얻기 위한 ‘선거비용의 지출’은 주로 후보자를 알리기 위한 후보자에 대한 홍보물 제작, 홍보를 위한 장소대여료 등임
- 이외에도 공공장소에서의 질서유지를 위해 지급하는 인건비도 선거비용의 한 범주에 속하게 됨. 왜냐하면 만일 후보자가 선거에 출마하지 않았다면 이와 같은 비용을 지불하지 않아도 되기 때문임. 이와 반대로 후보자가 일상적으로 지출하는 비용, 식비, 미용 및 화장, 신문구독 등과 같은 지출 등은 선거비용으로 등록될 수 없음

 

○ (지역)정치정당 당원들의 선거지원 활동에 대한 선거비용의 범주 허용 수준
- 만일 일반 개인이 선출직 후보자를 위한 선거운동 활동을 아무런 대가 없이 제공하였을 때 이러한 행위는 자연히 후보자의 선거운동을 위한 현물 형태의 후원활동으로 기록되며, 결과적으로 후보자의 선거비용 관리계좌에 등록됨. 이때 (지역)정치정당의 당원들이 제공한 후원활동은 이 범주에 속하지 않음. 그렇기 때문에 선거운동에 참여한 정당원들의 후원활동은 선거비용에 계산되지 않음. 즉, 선거후보자를 위한 홍보물 전달, 홍보물 부착, 다른 정당원들의 식사 준비 등 일반 정당원의 활동은 선거비용의 범주에 계산되지 않음

 

○ 후보자 스스로 선거활동의 범주에 대한 자율적 결정권
- 원칙적으로는 선거비용 관리 대리인만이 선거비용 관련사항에 대한 지출을 할 수 있음. 그러나 예를 들면, 고속도로 통행료 등과 같이, 후보자 자신이 개인의 계좌로부터 직접 지출할 경우가 발생할 수 있음. 이 경우에는 후보자 대리인이 직접 환불을 하고 이를 선거활동의 한 행위로 포함하도록 정규화 시키면 됨. 이것은 중앙선거비용 관리위원회가 각 후보자의 개별적 선거활동에 있어서 모든 것을 사전에 정해서 선거활동에 속한다 속하지 않는다 하고 결정하는 것이 아니라 각 후보자가 어느 정도의 법적 테두리 내에서 선거활동의 범주에 포함시킬 수 있다 없다를 스스로 결정하는 방식임
- 그러나 지금까지의 선거사범에 관한 판례의 결과를 고려해 본다면 이와 같은 상황은 전체적으로 선거비용으로 지출된 총액에서 차지하는 비율은 상당히 적음. 국사원 등의 결정 사례(décision n° 2002-3132)를 보면 약 3.6% 정도가 후보자의 자율적인 결정이 가능한 액수라고 할 수 있음
 
○ 선거비용 지출 증명서(영수증)의 관리
- 선거를 위한 비용지출은 반드시 영수증에 근거해서 지출이 허용되어야만 함. 이때 영수증에는 지출내용, 날짜, 부가가치세액을 제외한 실 지출액, 물품일 경우 상공인의 상호 등록번호와 같은 정보가 담겨 있는 공식적인 영수증 처리만이 가능함
- 선거법 제L.52-12조에 따르면, “후보자의 선거비용 계좌에서의 입출금 행위는 영수증 등 정당한 지출을 증명할 수 있는 공식서류로 증명이 첨부되어야 한다”고 규정하고 있음. 여러 후보자가 공동으로 지출한 경우에는 총 금액을 후보자 간에 배분한 내역을 첨부해서 정리해야 함. 이러한 지출이 발생할 때마다 선거비용 관리 대리인은 지출원인 행위가 이루어진 모든 거래에 대해서 매일 날짜, 거래성격, 지출총액 등에 관하여 정리해야 함
 
○ 선거비용 지출 최대 한도액의 결정 및 지출초과시 위반에 대한 처벌
- 기초선거에 있어서 인구 2만명 수준을 기준으로 해서 주민수 각 1인당 기본적으로 사용 가능한 선거비용은 인구 당 1.22유로로 계산됨. 그리고 각 주민 수 5천명을 증가 단위로 하여 총액을 계산함. 즉, 인구 당 1.22유로로 계산하여 주민수가 1만 5천명 이상일 경우부터는 약 18,300유로의 선거비용 총액으로 결정됨. 이후 계산은 주민수 5천명 단위로 증가할 경우 5천명 단위로 계산함. 매년 인구 1인당 지출비용지수는 재산정됨
- 만일 후보자가 이러한 선거비용 지출 제한액을 초과하게 되면, 중앙선거비용 관리위원회는 후보자의 선거비용 관리계좌를 합법적이라고 인정하지 않게 됨. 이는 크게 3가지 불이익을 초래함. 하나는 후보자는 선거결과 후 후보자로써 지출한 선거비용에 대해서 정당한 환불을 받지 못하거나, 둘째 후보자는 중앙선거비용 관리위원회의 결정에 따라서 초과된 액수만큼 국가에 벌금으로서 비용을 지불해야 함. 셋째, 중앙선거비용 관리위원회는 선거법 제L.118-3조에 근거하여 위반사범으로 법원에 소를 제기하고 후보자의 피선거권을 박탈하며, 당선자인 경우에는 그 당선을 무효로 결정하게 함

 

1) 주요 출처는, 안영훈(2012), 선진국 지방자치제도(미국, 프랑스); 하동현(2012), 선진국 지방자치제도(영국), 한국지방행정연구원·행정안전부 발행; 한국지방정책연구소(2010), 주요국의 지방선거제도 비교연구 등 문헌에서 주로 재인용.

 

2) 프랑스 지방의회 투표 및 선거제도에 관해서는 주로 최진혁(충남대) 교수 내용 참조.