프랑스의 지방분권 헌법개정 이후 지방재정력 확보 노력

 

한국지방행정연구원 연구위원 안영훈

 

2003년 지방분권 헌법개정 이후 지방재정력 확보 노력

 

2013년 프랑스와 올랑드 대통령이 집권하는 프랑스 중앙정부는 지방자치를 총괄하던 내무부로부터 ‘지방분권’ 분야를 담당하는 새로운 중앙부처로서 국가개혁·지방분권·공무원부(Ministre de la reforme de l'Etat, de la decentralisation et de la fonction publique)으로 재조직화 하여 2003년 헌법개정 후 지속적으로 지방재정력을 강화시키는 정책을 추진하여 왔다. 이번 프랑스 동향에서는 지방재정력 강화 조치에 대한 내용들을 살펴보기로 한다.

 

1. 추진배경

프랑스가 1982년 지방자치법을 새롭게 만들어 지방분권 정책을 추진해 왔지만, 2003년 수정헌법 전까지 지방정부의 재원의존도를 보면, 지방채 수입원을 제외해 볼 때, 전체적으로 지방세 수입의존도가 레지용은 36%, 데파르트망 도는 43%, 코뮨 기초정부는 48% 수준으로 떨어져 있었다. 10년이 지난 1995년 당시에도 지방정부의 지방세에 대한 재원의존도는 평균 54%로 낮은 수준이라고 인식하고 있었다. 이의 주요 원인은 지방세 제도가 복잡하고, 주민들도 이해하기 어렵고 복잡하고 불투명한 지방세 제도에 그 원인이 있다는 분석이었다. 다른 원인의 하나는 국가가 지방정부에 지원하는 (국가보상 명목의) 보조금제도가 1983년 이후에는 13배, 그리고 1987년부터는 3.3배 수준으로 증가되어 있었다. 이는 지방세에 의한 자주재원 확보 제도의 운영보다는, 국가로부터의 보상제도가 더욱 자치재정권을 잠식해 왔었기 때문이라는 진단의 결과였다. 그 결과 지방세 자주재원과 국가보상재원 간의 경계가 무너질 정도까지 자치권의 침해를 받고 있었고, 이것을 “재정의 재중앙집권화(recentralisation des ressources locales)”로 표현하였다.

그러자 2000년대 들어오면서 프랑스 정치권에는 당시 하원국회에 새로운 다수당의 정권 탄생이 있었고 당시 대통령인 쟈크 시락은 (이미 2002년 주창했고, 법률로 제정된) <풀뿌리 근린통치>의 원칙을 내세우며 헌법개정을 통한 새로운 국가발전의 도약을 천명하였다(2002년 4월~5월). 당시 행정부의 수반인 수상 라파렝(Jean-Pierre Raffarin)도 유럽 차원에서 프랑스의 공화국 지위의 가치와 새로운 국가 창조 등의 기치 하에 “시민들에 가장 가깝고 친근한 이웃과 같이, 시민들의 소리와 요구에 가장 가까이서 귀담아 듣는 공화국”(Republique de proximite, proche des citoyens, attentive a leurs preoccupations, a leur ecoute)을 되찾고자 정치개혁으로서 헌법개정을 주창하여 실행에 옮겼다. 이후 2003년 프랑스 헌법이 헌정사상 45년간 22번째 개정되면서 제1조를 포함한 15개 조항이 바뀌면서 헌법 제34조에서 지방정부의 자치행정권을 다시 한번 확인하하였고, 지방정부의 자체재원에 대한 규정도 명문화 한 바 있다. 이후 2011년에는 ‘사업세 개편에 따른 보완 및 새 수평재정조정제도 설치에 관한 지방재정법’(Loi n° 2010-1657 de finances pour 2011 (completant la reforme de la taxe professionnelle et prevoyant de nouveaux mecanismes de perequation horizontale)을 제정하여 지방재정력 강화를 지속적으로 추진해 왔다.

 

2. 주요내용

지방재정력 보장과 관련해서 프랑스 수정헌법 제72-2조는 “지방정부는 법률이 정하는 조건에 따라 자유롭게 이용할 수 있는 재원을 가지며(제1항)“, “법률이 정하는 한도 내에서 지방정부가 과세표준과 세율을 정하는 것을 인정할 수 있다(제2항)”고 규정하고 있다. 또 같은 조에서 “국가와 지방정부 간의 모든 권한 이양은 그 시행에 충당해 온 동일 규모의 재원배분을 수반하며(제4항)”, “법률은 지방정부 간 형평을 촉진하기 위해 재정조정제도를 정한다(제5항)”고 명시하고 있다. 2003년 수정헌법은 이와 같이 지방정부에 대한 권한의 확대 및 이양에 따른 지방정부간 재정력 격차를 시정하는 조치로 중앙정부 재정조정제도를 헌법에 규정하였다.

이후 프랑스 정부는 지방정부를 위한 재정조정 및 재정지원에 관해 구체적인 지원 제도를 시행하여 왔다. 첫째, 지역불균형을 시정하기 위하여 1990년대 들어 많은 논란을 거쳐 도시연대교부금, 농촌연대교부금, 수도권 기초정부(코뮨)간 연대기금(1991년 신설)과 레지용 형평교부금(2004년 이전의 지역불균형시정기금) 제도를 채택하였다. 이는 재정력이 우월한 지방정부가 재정력이 열등한 지방정부에게 재원의 지원 내지 재정 불균형을 조정하는데 활용하고 있다. 따라서 프랑스의 수도권 기초정부간 연대기금, 레지용 형평교부금 등과 같은 제도는 우리나라에게도 시사점이 될 수 있다. 둘째, 중앙정부의 특정보조금을 교부금(globalization) 방식으로 대부분 전환하여 국가에 의한 간섭·통제를 감소되고 자율성이 강화되는 결과를 가져왔다. 셋째, 교부금의 배분기준(재정잠재력, 징세노력도 등)과 지표에 대한 계속적인 수정·보완을 통하여 신뢰성과 적정성을 확보하고 있다. 이점에 대해서는 우리나라의 지방교부세 제도의 배분방식이 안고 있는 문제점 개선에 주는 시사점이 될 것이다. 넷째, 중앙정부는 지방정부에 대한 권한이양과 함께 그 업무 수행에 따른 재원을 충당하기 위하여 이에 상응하는 재원이양(일부 세원의 지방정부로의 이양 및 지방분권화교부금을 지급)을 병행하여 재정력을 제고하였다. 우리나라는 1999년 “중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률”, 2008년 “지방분권촉진 특별법” 등을 제정하였지만 단순히 중앙사무의 지방이양에만 그치고 재원과 인력의 뒷받침되지 않아 지자체의 부담요인으로 작용하고 있다. 다섯째, 중앙정부의 지방에 대한 재정지원 시 중앙정부의 자의적인 통제와 간섭을 배제하기 위하여 단체장, 국회의원, 중앙부처 공무원 등으로 구성된 지방재정위원회를 설치, 운영하고 있다.

3. 시사점

2003년 헌법개정으로 지방정부의 자치재정권 원칙을 천명한 것 이외에도 지방이양에 따른 재정보전의 의무사항을 헌법적 가치로 승화하였기 때문에 지금까지 인력이양과 그에 따른 재정보전이 거의 완벽하게 실천된 것으로 평가하고 있다(비용평가자문위원회 2010년 보고서; 지방재정분석위원회 2010년 보고서 등).

보다 구체적으로 크게 3가지 원칙이 명확하게 실천되었다고 본다. 먼저 ① 지방이양 대상사무에 대해서 재정보전은 국가가 그 사무에 소요한 경비의 총액을 보전(integralite) 하도록 하였다. ② 또한 지방정부가 이양된 사무를 수행할 때 부수적으로 발생되는 기타 재원(잉여금, 세외수입)들의 경우도 함께 이양하는(concomitance) 것을 원칙으로 하였다. ③ 소요비용에 대한 산정 결과에 대해서는 비용평가자문위원회(CCEC)의 검토의견을 거쳐 정부령으로 그 근거를 제정한 후 지방정부로 이양하도록 함으로써 사무이양에 따른 소요비용의 이양을 시행할 때 지방정부의 의견수렴 등 사전검토(controle)를 반드시 거치도록 하는 법적 근거를 마련하여 시행하였다는 점 등을 확인할 수 있었다.

프랑스 지방분권 정책에서 보았듯이, 지방정부로 하여금 이양된 사무를 집행할 때 그 지속성을 유지하면서 사무수행을 할 수 있도록 하는 것이 중요하다. 프랑스 정부는 이를 위한 제정보전의 지속성 방법으로, 헌법개정 후 2004년 8월 조직법의 제119조에서 수정헌법의 재정지원 관련조항의 규정대로, “자치재정권을 보장하는 목적에 부합하게”(conformite a l’objectif d’autonomie financiere), “지방정부에 대하여 모든 종류의 지방세수 기반을 보장하도록 하는 (지방세수 설치·운영)”(헌법 제72-2조) 권한을 부여하였다. 지방재정력의 강화는 프랑스의 사례에서 보여준 바와 같이 헌법 차원에서 보장되어야 관련 지방재정법에서 이에 대한 구체적인 실천이 가능하다는 점에서 시사점을 보여주었다.