한국지방행정연구원

광주광역시 사회재난 위험성 평가 및 위험저감 개선방안 마련 2025년 광주광역시 정책이슈리포트 보고서입니다.

스마트지방행정

김수동, 이재용

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지방주도의 디지털 전환 전략 연구: 디지털 전환 수준별 유형화를 중심으로 본 연구의 목적은 지방자치단체의 디지털 전환 수준을 다차원적으로 진단 및 유형화하고, 해당 유형에 따른 실효성 있는 디지털 전환 추진 전략을 설계하는 것이다. 현재 공공분야의 디지털 전환은 중앙정부가 주도하고 있지만, 지방자치단체 역시 각고의 노력으로 관련 정책을 추진 중이다. 하지만 지방자치단체 차원에서의 디지털 전환 추진은 자체적이고 산발적이어서 중앙정부 및 타 자치단체, 유관 주체들과의 연계가 부족한 실정이다. 또한, 자치단체 간 디지털 전환 수준의 차이가 존재하기 때문에, 이는 지역에 따라 공공서비스의 질적 차이가 발생할 수 있음을 의미한다. 본 연구의 결과를 통해 중앙정부는 디지털 전환에 필요한 자치단체별 지원 정책을 설계할 수 있고, 자치단체는 현재의 수준을 스스로 진단하고 정책 방향을 설정함으로써 보다 현실적이고 실행력 있는 디지털 전환 전략을 수립할 수 있을 것이다. 디지털 전환은 기술의 도입과 적용을 넘어 조직 경쟁력 향상, 효과성 및 효율성 확보를 통해 가치를 창출하는 행정 혁신의 과정이다. 이를 실질적으로 구현하기 위해서는 기술적 변화(Technological Transformation, TT)와 행동적 변화(Behavioral Transformation, BT)가 결합되어야 한다. 기술적 변화는 조직에 디지털 기술을 전략적으로 통합하는 체계적 변화로 이해할 수 있다. 한편, 행동적 변화는 기술 수용 과정에서 나타나는 인간 중심의 심리적·행동적 변화라고 할 수 있다. 본 연구에서는 전술한 두 변화의 관점에서 지방자치단체의 디지털 전환 수준을 측정하였다. 구체적으로 본 연구에서는 문헌 분석 결과를 통해 기술적 변화의 측정 지표로 데이터 관리 및 활용, AI/자동화 기술 도입, 보안 및 개인정보 보호, 스마트 거버넌스 도입을 선정하고, 세부 요소로는 11개의 내용을 고려하였다. 또한 행동적 변화의 측정을 위해 구성원과 주민 대상 측정 지표를 구분하고, 전자의 경우 구성원의 디지털 기술 수용 및 인식, 조직 내 학습 및 혁신문화 등과 관련된 11개의 내용을, 후자는 주민의 디지털 수용 관련 3개의 내용을 각각 측정하였다. 공간적 범위는 17개 광역자치단체를 대상으로 하였으며, 시간적 범위는 2025년 기준으로 하되, 필요시 2022~2024년 데이터를 보완적으로 활용하였다. 분석 결과, 기술적 변화의 종합점수(11지표 합산, 90점 만점)는 29.1~78.7점으로 자치단체 간 편차가 크고, 소수의 상위권은 70점대, 다수는 30~40점대에 집중되어 대부분의 자치단체가 기초적인 수준에 있는 것으로 나타났다. 전반적으로 데이터 개방 및 표준화의 경향을 확인할 수 있지만, 빅데이터 분석 수준은 대부분 1~2점대로 나타나 데이터 활용 수준의 향상이 필요하고, 데이터 거버넌스 체계, 데이터 연계 및 공유와 관련한 격차가 크게 나타났다. 또한 빅데이터, AI 등의 신기술 도입과 관련한 지역 간 격차가 크게 나타나며, 이에 따라 중앙정부의 일괄적인 정책 추진보다는 지역을 고려한 맞춤형 지원, 그리고 전문 인력, 재정 지원의 필요성이 제기된다. 한편, 행동적 변화에서는 항목 간 편차가 뚜렷하게 나타났다. 전반적으로 공무원의 디지털 리터러시, 신기술 수용 의지는 높지만, 이를 장기적인 관점에서 제도화·구체화할 수 있는 리더십 및 정책 지원이 낮아 성과가 조직 차원으로 흡수되지 못하는 병목이 확인되었다. 지방자치단체의 디지털 전환 수준 측정 결과를 바탕으로 기술적 변화와 행동적 변화를 두 개의 축으로 하는 4사분면 유형을 도출하였다. Ⅰ사분면은 기술적 변화와 행동적 변화 수준이 모두 높은 ‘디지털 전환 선도형’으로 구분된다. 이 유형에는 서울, 경기, 제주가 해당되며, 제도·재정·기술·거버넌스·역량·협력 네트워크 등의 디지털 전환 기반이 유기적으로 결합되어 있다. 다만, 데이터 파편화로 인해 활용성이 높지 않으므로, 통합과 협력 문화 강화가 필요한 것으로 보인다. Ⅱ사분면은 기술적 기반은 상대적으로 낮지만, 행동적 변화의 수준은 높은 ‘참여 선도형’으로 구분할 수 있다. 이 유형에는 경남, 대구, 울산, 전북, 충남, 충북이 속한다. 해당 유형은 법·예산을 바탕으로 한 행동적 변화가 강점이지만, 기술 역량·자원이 부족해 성과로 연결되기에 제약이 존재한다. Ⅲ사분면은 기술적 변화와 행동적 변화가 필요한 ‘잠재 성장형’으로, 강원, 광주, 경북, 대전, 전남이 해당한다. 이 유형은 법·실무 중심 적용, 기초자치단체와의 연계를 통한 효율화 시도. 다양한 요인의 상호작용으로 인해 다각적인 차원의 접근이 필요한 것으로 판단된다. Ⅳ사분면은 기술적 기반은 비교적 높은 수준이나, 공무원의 변화 수용 태도나 조직문화가 뒷받침되지 못하고 있는 ‘기술 주도형’으로 분류할 수 있다. 인천, 부산, 세종이 해당되며, 기술 투자에 비해 조직 공감대 및 현장 활용이 낮은 유형으로 기술과 행동 간 불균형을 해소하고 거버넌스 체계를 개선하는 것이 핵심 과제이다. 또한 본 연구는 전술한 유형별 디지털 전환 성공 및 장애요인을 분석하였다. 분석 기준으로는 법·제도, 재정, 기술, 거버넌스, 교육 및 역량 구축, 정보 및 소통, 협력 네트워크 등 7가지 영역을 고려하였다. 디지털 전환 선도형(H-H)은 조례의 제정, 데이터·AI 인프라 구축, 충분한 예산, 민관 협력, 인재 양성, 광역 MOU 등을 성공 요인으로 꼽을 수 있다. 반면, 데이터 파편화와 품질관리 지연이 한계로 지적된다. 참여 선도형(L-H)은 조례의 제정 및 국비 유치 등 행동적 강점이 나타났으나, 이를 성과로 연결할 수 있는 기술 역량 및 자원이 부족하다는 장애요인이 나타났다. 잠재 성장형(L-L)은 법적 기반 마련, 실무중심의 기술 적용, 기초단체와의 연계 등이 강점으로 나타났다. 반면, 요인 간 상호작용에서 악순환이 존재해 구조적 지원이 필요할 것으로 보인다. 기술 주도형(H-L)은 높은 수준의 인프라 대비 조직 공감·현장 활용이 낮아 기술과 행동을 연계하기 위한 전략적 설계가 필요할 것으로 판단된다. 분석 결과를 바탕으로 도출된 유형별 핵심 전략은 다음과 같다. 디지털 전환 선도형은 데이터 기반 정책결정 체계의 고도화, 공공서비스 자동화 및 AI 기반 행정 혁신, 신뢰 기반 디지털 거버넌스 구축, 시민 참여·환류형 스마트 거버넌스의 정착, 디지털 포용 및 역량 강화를 제안할 수 있다. 참여 선도형은 데이터 기반 정책결정 시스템의 구축, AI 패키지의 단계적 도입, 신뢰 기반 디지털 거버넌스의 제도화, 시민 참여형 스마트 거버넌스 확립, 디지털 역량강화가 필요할 것으로 보인다. 기술주도형은 변화관리 및 조직문화 혁신, 공공서비스 자동화 및 업무 재설계, 주민 체감형 공공서비스 리디자인, 중앙-지방-민간이 연계된 합동 보안관제체계 구축, 행동적 변화에 중점을 둔 성과관리 체계 전환, AI 윤리 및 책임성 프레임워크의 제도화를 제안할 수 있다. 잠재 성장형은 기초 인프라 확충 및 인적 역량강화에서 시작해 데이터 관리체계 구축, 포용적 디지털 사회로의 이행 등을 단계적으로 추진할 필요성이 존재한다.

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이재용 · 김수동

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인공지능 기술 전환기의 지방행정 혁신 방안 연구: 주민중심의 AI 거버넌스 구축 본 연구는 인공지능(AI) 기술 전환기에 직면한 지방정부의 행정환경과 정책 여건을 종합적으로 진단하고, 정부의 공공부문 인공지능 정책이 지역 현장에서 실효성 있게 구현되기 위한 주민중심 AI 거버넌스 기반의 지방행정 혁신 방안을 제시하는 것을 목적으로 수행되었다. 최근 생성형 AI의 확산과 디지털 전환 가속화는 행정서비스 제공 방식과 정책결정 구조 전반에 근본적인 변화를 요구하고 있으며, 이에 따라 공공부문 인공지능 활용은 단순한 기술 도입을 넘어 정부 차원의 핵심 정책 과제로 부상하고 있다. 특히 정책 설계와 집행 과정에서 데이터와 알고리즘의 활용 가능성이 확대되는 한편, 책임성·투명성·신뢰성 확보에 대한 사회적 요구 역시 강화되고 있다. 그러나 지방자치단체 간 인공지능 도입 수준과 제도·조직·재정 여건의 격차로 인해 중앙정부의 정책 기조가 지역 단위에서 균등하게 작동하지 못하는 구조적 한계 역시 동시에 확인되고 있다. 이에 본 연구의 주요 연구결과를 요약하여 제시하면 다음과 같다. 제2장에서는 인공지능 기반 행정혁신과 공공부문 AI 거버넌스에 관한 국내외 이론과 정책 논의를 검토하였다. 기존 연구들이 기술 효율성과 행정 자동화에 초점을 두어 온 반면, 본 연구는 공공부문 인공지능 활용이 행정의 공공성과 민주성을 어떻게 재구성하는지에 주목하였다. 이를 바탕으로 설명가능성, 책임성, 투명성, 참여성을 핵심 요소로 하는 주민중심 AI 거버넌스 개념을 분석틀로 설정하였다. 또한 지방정부가 인공지능 기술의 단순 수요자에 머무르지 않고, 지역 특성에 맞는 정책 실험과 조정을 수행하는 주체로 기능해야 한다는 분석 관점을 도출하였다. 제3장에서는 인공지능 관련 법·제도 환경과 지방자치단체의 도입 현황을 체계적으로 검토하고, 전국 지자체를 대상으로 한 현황조사 결과를 중심으로 지방정부의 AI 도입 기반을 분석하였다. 분석 결과, 「인공지능 기본법」을 비롯한 관련 법령의 정비가 진행되고 있음에도 불구하고, 책임성 확보 방식, 위험평가 절차, 설명가능성 기준 등 세부 운영 기준은 아직 충분히 구체화되지 못한 것으로 나타났다. 이로 인해 지자체별 정책 적용 방식과 행정 대응 수준에 상당한 편차가 발생하고 있음을 확인하였다. 또한 전담조직 설치 여부, 관련 조례 제정 현황, 데이터 인프라 구축 수준, 인력 및 재정 여건에서도 지자체 간 격차가 뚜렷하게 나타났으며, 다수의 기초자치단체는 여전히 실험적·부분적 활용 단계에 머무르고 있는 것으로 분석되었다. 제4장에서는 시민과 공무원을 대상으로 한 인식조사를 통해 공공부문 인공지능 활용에 대한 기대와 우려 요인을 심층적으로 분석하였다. 조사 결과, 행정 효율성과 서비스 품질 향상에 대한 기대는 비교적 높게 나타난 반면, 개인정보 보호, 알고리즘 편향, 오작동 및 오류 발생 시 책임 소재 불명확성 등에 대한 우려 역시 강하게 확인되었다. 특히 연령, 디지털 역량, 생성형 AI 사용 경험 등에 따라 인공지능에 대한 신뢰도와 정책 수용성에서 유의미한 차이가 나타났으며, 공무원의 경우에도 인공지능 활용의 필요성을 인식하면서도 전문성 부족과 책임 부담으로 인해 실제 행정 적용에는 신중한 태도를 보이는 경향이 확인되었다. 이는 지방정부의 AI 도입이 기술적 타당성뿐만 아니라 사회적 신뢰와 조직 역량, 제도적 수용성을 함께 고려해야 하는 복합적인 정책 과제임을 시사한다. 제5장에서는 앞선 분석 결과를 토대로 지방행정의 AI 전환을 위한 종합적 혁신 방향을 제시하였다. 기존의 사후적·분절적 행정 방식에서 벗어나 데이터 기반·연결형·예측 행정으로의 전환 필요성을 강조하고, 지방정부가 기술의 단순한 도입 주체가 아니라 정책 실험자이자 조정자로 기능해야 함을 제안하였다. 특히 주민의 신뢰와 참여를 전제로 한 주민중심 AI 거버넌스 구축을 핵심 축으로 설정하고, 설명가능성·투명성·참여성·위험관리의 제도화를 중심으로 한 운영 원칙을 제시하였다. 이를 통해 인공지능 활용이 행정 효율성 제고를 넘어 공공행정의 책임성과 신뢰를 강화하는 방향으로 작동해야 함을 강조하였다. 제6장에서는 정책 실행을 위한 제도·조직·운영 과제를 종합적으로 정리하고, 단계별·유형별 추진 방향을 제안하였다. 법·제도 측면에서는 표준조례안 마련, 책임성 구조의 명확화, 위험평가 절차의 법제화를 주요 과제로 제시하였으며, 조직·운영 측면에서는 전담조직 구축, 민관 협력 강화, 데이터 공유체계 정비, 정책 설계–집행–평가 전 주기에 걸친 행정 운영 방식의 혁신 필요성을 제안하였다. 더 나아가 지자체의 규모와 여건에 따라 인공지능 도입 단계를 기초–확산–정착 단계로 구분하고, 유형별 맞춤형 추진 로드맵을 제시함으로써 향후 정책 실행을 위한 실천적 기준점을 제공하였다. 또한 본 연구는 지방정부의 AI 활용과 관련된 법·제도·조직·정책 기반과 주민·공무원 인식을 통합적으로 분석한 기초 연구로서, 향후 정부의 공공부문 인공지능 정책 설계와 지방정부의 실행 전략을 연계하는 데 필요한 정책적·분석적 근거를 제공하며, 주민중심 AI 거버넌스 관점에서 지방행정 혁신의 방향성을 구체화하는 데 활용될 수 있음을 제시하였다. 본 연구는 지방정부의 AI 활용과 관련된 법·제도·조직·정책 기반과 주민·공무원 인식을 통합적으로 분석한 기초 연구로서, 향후 정부의 공공부문 인공지능 정책 설계와 지방정부의 실행 전략을 연계하는 데 필요한 정책적·분석적 근거를 제공한다는 점에서 의의를 지닌다. 또한 주민중심 AI 거버넌스라는 관점을 통해 지방행정 혁신의 방향성을 구체화함으로써, 향후 표준조례 개발, 지자체 유형별 정책 모델 고도화, 후속 연구 추진을 위한 기반 자료로 활용될 수 있을 것으로 기대된다.

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주희진, 황정윤, 김필

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상수도 분야 전문인력 고령화 대응 방안 2025년 울산광역시 정책이슈리포트 보고서입니다.

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박해육, 이경은

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지방주도·현장중심 지방행정혁신전략 2025년 자체연구 최종보고서입니다.

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이경은, 강영주, 김지수, 최지민, 이재용, 유자영, 김수동, 박해육

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