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현대 국가에서 지방분권은 행정의 효율성을 높이고 지역의 다양성과 특수성을 공공정책에 반영하기 위한 필수적 과제이며, 중앙정부가 보유한 권한과 기능을 지방정부에 이전하는 지방이양은 이러한 지방분권을 제도적으로 실현하는 핵심 장치이다. 그러나 우리나라에서 지금까지 추진되어 온 이양의 방식은 대체로 중앙정부 주도의 하향식 구조와 행정적 편의 중심의 절차에 머물러 왔다. 그 결과, 지방정부는 실제 정책 설계와 집행에 대한 자율적 재량을 충분히 확보하지 못한 채 추가적인 책임만을 떠안는 ‘형식적 분권’의 함정에 빠질 위험이 지속적으로 제기되어 왔다. 이러한 구조적 제약은 지방정부가 지역 주민의 삶과 직접적으로 연계된 정책을 능동적으로 설계·집행하는 데 한계를 야기하며, 장기적으로는 국가 전체의 거버넌스 역량을 저.....
현대 국가에서 지방분권은 행정의 효율성을 높이고 지역의 다양성과 특수성을 공공정책에 반영하기 위한 필수적 과제이며, 중앙정부가 보유한 권한과 기능을 지방정부에 이전하는 지방이양은 이러한 지방분권을 제도적으로 실현하는 핵심 장치이다. 그러나 우리나라에서 지금까지 추진되어 온 이양의 방식은 대체로 중앙정부 주도의 하향식 구조와 행정적 편의 중심의 절차에 머물러 왔다. 그 결과, 지방정부는 실제 정책 설계와 집행에 대한 자율적 재량을 충분히 확보하지 못한 채 추가적인 책임만을 떠안는 ‘형식적 분권’의 함정에 빠질 위험이 지속적으로 제기되어 왔다. 이러한 구조적 제약은 지방정부가 지역 주민의 삶과 직접적으로 연계된 정책을 능동적으로 설계·집행하는 데 한계를 야기하며, 장기적으로는 국가 전체의 거버넌스 역량을 저해하는 결과로 이어질 수 있다. 본 연구는 이러한 문제의식을 바탕으로 권한이양의 실효성을 단순한 권한의 양적 확대가 아니라 절차적·구조적 정당성에 기반하여 재정립할 필요성을 제기한다. 즉, 권한이양은 무엇을 얼마나 넘기는가의 문제가 아니라, 어떤 방식으로 결정하고 조정하며 이행하는가의 문제라는 점에 주목한다. 이에 따라 본 연구는 중앙정부와 지방정부가 상호 협력과 조정을 통해 합의된 원칙 아래 권한이양을 설계·운영하는 ‘지방이양 협상 제도’를 새로운 패러다임으로 제시한다. 이러한 접근은 지방정부를 단순한 정책 수용자나 하위 집행 기관이 아니라, 정책의 공동 설계자이자 대등한 협상 주체로 자리매김함으로써 실질적 자치분권의 토대를 강화하는 데 그 목적이 있다.
제2장에서는 먼저, 지방이양의 개념을 명확히 하고, 지방이양을 하나의 정책수단으로 설계할 때 무엇을 목표로 삼고 어떤 제약·기회 구조 속에서 정책이 형성되는지를 종합적으로 검토함으로써, 정책설계의 출발점이 되는 ‘정책 설계 공간(design space)’을 체계적으로 설정하고자 하였다. 이는 지방이양을 단순한 제도 조정이 아닌 정책설계의 대상으로 간주하고, 그 내재적 목적과 외부 환경을 분석하여 지방이양 제도가 작동할 수 있는 범위를 구조적으로 규명하려는 시도라고 할 수 있다. 이러한 분석을 통해 본 연구에서는 우리나라의 기존 지방이양 정책이 중앙정부 주도의 일방적 권한 이전 방식에 머무르고 있으며, 이로 인해 실질적 자율성 확보, 주민 중심의 자기 통치, 정책결정 과정의 민주화라는 지방분권 및 지방자치의 궁극적 목표가 충분히 실현되지 못하고 있음을 지적하였다. 이로 인해 지방정부는 권한을 이양받더라도 정책 기획과 집행의 실질적 재량을 갖지 못한 채, 여전히 중앙의 지침·승인·평가체계에 종속되는 구조 속에 머물러 있는 것으로 평가되었다. 이러한 구조적 한계는 지방정부가 권한을 이양받고도 스스로 주도적으로 정책을 설계할 수 없는 ‘형식적 분권(formal decentralization)’의 현실을 낳았고, 결과적으로 주민의 역할 역시 정책 과정에서 배제되는 이중적 제약을 초래하고 있었다. 이에 따라 본 장에서는 지방이양의 새로운 패러다임으로서 ‘과정적 전환’, ‘관계적 전환’, ‘가치적 전환’이라는 세 가지 방향을 제시하였다. 이는 지방이양을 단순한 사무 이전이 아니라, 중앙과 지방, 더 나아가 주민을 포함한 다양한 행위자들이 어떤 절차와 원칙 아래에서 권한을 조정하고 함께 책임을 나누는 구조로 재정의하려는 시도이다. 특히, 과정적 전환은 권한이양의 절차적 정당성과 투명성을 담보하는 것을 의미하며, 관계적 전환은 중앙–지방 간 수직적 통제를 넘어 수평적 파트너십을 구축하는 것을 목표로 한다. 그리고, 가치적 전환은 자율성·책임성·민주성·협력성과 같은 공공가치를 제도 운영의 기준으로 내재화하는 것을 뜻한다. 그리고 이러한 세 가지 패러다임 전환을 현실화하기 위한 제도적 장치로서 ‘협상’ 개념의 도입 필요성을 강조하였다. 협상을 통한 지방이양은 지방정부를 지방이양 정책의 ‘공동 설계자’로 자리매김하게 하며, 중앙과 지방이 명확한 원칙과 객관적 기준을 바탕으로 권한·책임·재정 범위를 합의하는 수평적 거버넌스 구조를 구축하게 한다. 이는 기존 하향식 방식의 한계를 넘어 실질적인 자치역량을 확립하고, 주민의 자기결정권을 제도적으로 실현할 수 있는 핵심 기제로 작용할 수 있을 것이다.
제3장에서는 ‘지방이양 협상제도’의 개념을 정립하고, 그 제도적 정당성과 정책적 타당성을 이론적·실증적으로 검토하였다. 먼저 기존 협상 이론 및 선행 연구들을 바탕으로 지방이양 과정에서 협상이 갖는 제도적 함의와 가능성을 분석하였다. 이를 통해 협상이 단순한 갈등 조정 수단을 넘어, 중앙과 지방이 상호 신뢰에 기반하여 권한·재정·책임을 재조정하고 공동의 공공가치를 창출하는 체계적 장치로 기능할 수 있음을 확인하였다. 특히, 지방이양 협상은 전통적 분쟁 해결 방식처럼 승자와 패자를 가르는 대립의 기술이 아니라, 이해관계자 간의 상호 적응, 상대의 관점에 대한 이해, 지속 가능한 관계 형성 등을 중시하는 ‘협상의 댄스’, 그리고 문제를 공동으로 해결하기 위한 통합적 협상, 객관적 기준과 절차적 공정성을 바탕으로 합의를 도출하는 원칙 협상의 관점에서 이해될 필요가 있다. 이러한 협상 개념은 지방이양이 단순한 권한 분배를 넘어, 자율성·책임성·민주성·협력성이라는 핵심 공공가치를 제도적으로 구현하는 협력적 거버넌스 프레임워크로 전환되는 데 필수적인 이론적 기반을 제공한다. 본 연구에서는 이와 같은 지방이양 협상 제도를 세 단계의 제도화된 프로세스로 설계하였다. 첫 번째 단계는 지방정부의 상향식 제안권을 제도적으로 보장하고, 이양 대상·범위·조건 등에 대한 정보공유, 사전 평가, 의제 설정이 이루어지는 협상 준비 및 개시 단계이다. 두 번째 단계는 중앙과 지방이 대등한 주체로 참여하여 권한·재정·책임 배분에 대한 조율을 수행하고, 객관적 기준과 절차에 따라 합의를 도출하는 협상 실행 및 조정 단계이다. 마지막으로 세 번째 단계는 합의 내용을 법·제도적으로 제도화하고, 이행 여부에 대한 모니터링과 협상 과정의 학습·개선이 이루어지며, 다음 주기의 협상 설계로 이어지는 협상 이행 및 환류 단계이다. 이렇듯, 협상 과정과 각 단계를 제도적으로 구조화함으로써, 권한이양이 특정 시기의 정치적 판단이나 일시적 정책 환경에 의해 임의적으로 좌우되는 것을 방지하고, 중앙과 지방이 반복적 조정과 학습을 통해 지속 가능한 분권 운영체계로 발전할 수 있는 기반을 마련하고자 하였다. 또한, 본 장에서는 지방이양 협상 제도의 개념적 모형에 대하여, 중앙 및 지방공무원을 대상으로 실시한 설문조사를 통해 협상제도 도입에 대한 기대와 우려를 다각도로 분석하였다. 조사 결과, 본 연구에서 설계한 지방이양 협상 제도가 지향하는 절차적 투명성, 지방정부의 상향식 제안권 강화, 협상 결과의 제도화를 통한 책임성 확보 등에 대하여 전반적으로 높은 기대가 존재함을 알 수 있었다. 그러나 이와 동시에, 협상 불이행 시의 책임 장치 미비, 지방정부의 역량 불균형, 중앙 행정의 일관성 저해 가능성 등 실질적 운영 과정에서 발생할 수 있는 우려 요인도 다수 제기되었다. 이러한 분석은 지방이양 협상제도의 도입이 단순한 정책 선택이 아니라, 중앙–지방 간 관계 구조와 행정적 역량을 재정비해야 하는 복합적 과제임을 시사하였으며, 제도 설계 과정에서 고려해야 할 구체적 문제점을 파악하는 데 기여하였다.
제4장은 한국형 협상 기반 지방이양 모델 설계를 위해 영국의 분권협상(Devolution Deals)과 프랑스의 국가-레지옹 계획계약(CPER)에 대한 비교 분석을 수행하였다. 두 국가는 모두 중앙–지방 간 권한 조정을 제도화된 협상 메커니즘을 통해 추진해 왔다는 공통점을 가지고 있으며, 특히 정책 목표의 공유, 법·제도적 근거 확보, 권한이양과 재정지원의 연계, 성과 환류 체계 구축이라는 네 가지 측면에서 유사한 구조적 특징을 보였다. 영국은 「레벨링업 및 재생법(LURA)」을 통해 단계별 협상 프레임워크를 마련하고 프랑스는 NOTRe법을 통해 레지옹을 전략적 중심 주체로 재규정하여 CPER이 헌법적 분권 구조의 실천 메커니즘으로 기능하도록 제도적 기반을 강화했다. 영국은 지자체 연합기구(CA)를 중심으로 지방정부의 상향식 제안권을 보장하고 역량 강화 인프라를 체계화하며 단일재정구조를 통해 재정 자율성을 높였고 프랑스는 국가와 레지옹의 재정 공동 분담 구조를 확립했다. 또한 양국 모두 게이트웨이 평가와 CoPil 등 성과 환류 체계를 법적 의무 사항으로 제도화했다. 이와 같이 영국과 프랑스의 사례는 협상을 통한 지방이양이 단순한 제도 도입이 아니라, 절차·권한·재정·거버넌스를 함께 재구성하는 종합적 개혁임을 보여주며, 한국형 지방이양 협상제도 설계에 중요한 기준점을 제공한다. 그러나 양국 모두 실질적인 결정권이 중앙에 집중되어 하향식 통제 구조라는 비판을 받고 있으며, 협상 과정의 비공개로 인해 주민참여가 형식적 수준에 머물고 투명성이 충분히 확보되지 않는다는 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 또한 갈등 발생 시 조정·중재를 담당할 독립적 메커니즘이 부재하고, 협상 성과가 정치적 상황에 따라 선택적으로 활용될 위험, 대도시 중심으로 권한과 자원이 집중되는 비대칭 분권의 심화 등 구조적 한계 역시 꾸준히 지적되고 있다. 영국과 프랑스에서의 이러한 한계들이 한국에서 재현되지 않도록, 지방이양 협상 제도 초기 설계 단계부터 이를 예방·완화하기 위한 대응 방안을 마련할 필요가 있다.
제5장에서는 지방의 실질적 자율성과 협력적 거버넌스를 구축하기 위한 지방이양 협상 제도를 ‘협상 준비 및 개시 단계 – 협상 실행 및 조정 단계 – 협상 제도의 이행 및 환류 단계’별로 설계하였다. 이를 위해 앞선 장에서 도출된 이론적 논의, 해외 사례 분석, 중앙·지방공무원을 대상으로 한 수용성 조사 결과를 종합적으로 반영하였으며, 더 나아가 전문가를 대상으로 협상제도 설계의 세부 요소에 대한 설문조사를 실시하여 설계의 근거로 삼았다.
‘협상 준비 및 개시 단계’와 관련된 주요 설계 내용은 다음과 같다. 협상 의제의 범위는 권한·재정·성과관리라는 세 가지 축을 공식적인 협상 대상으로 제도화하는 것을 원칙으로 하되, 이 가운데 특히 재정 지원과 관련된 항목이 지방의 실질적 자율성 확보를 좌우하는 핵심 의제이다. 협상 의제의 구성 과정은 중앙정부의 일방적 통보 방식이 아니라, 지방자치단체가 주민참여 절차를 전제로 스스로 의제를 도출·정리하는 상향식 방식이 바람직한 것으로 나타났다. 다만 정책 간 연계성과 갈등 예방을 위해 중앙의 의견을 일정 부분 반영할 필요가 있으며, 의제의 전문성과 협상력을 높이기 위해 전문가 검토 절차를 제도적으로 도입하는 방안도 요구된다. 협상 의제의 구성 방식과 관련해서는, 영국의 ‘Menu with Specials’ 방식과 유사하게 지방이양의 최소한의 실효성을 담보하는 공통 기본 항목과 지역 특수성을 반영할 수 있는 선택적 특수 항목을 병렬적으로 구성하는 것이 적절하다. 이를 통해 지역 간 형평성을 유지하면서도 각 지방의 여건과 수요를 반영할 수 있는 유연한 의제 구성이 가능하다는 점에서 정책적 의의가 크다. 지방정부의 협상 개시권과 관련해서는, 단기적으로는 광역자치단체를 중심으로, 장기적으로는 광역자치단체와 특별지방자치단체까지 포함하는 방향으로 행사 주체 범위를 확대하는 것이 바람직하다. 협상 개시권의 실효성을 확보하기 위해서는 지방정부의 협상 개시권과 협상 대상·내용을 법률 또는 상위 규범에서 명시하고, 협상 개시 요청에 대한 중앙정부의 대응 절차를 표준화한 운영 지침을 마련할 필요가 있다. 또한 협상 개시 제안서 작성과 사전 분석을 지원하기 위한 외부 자문 및 전문성 보완 체계를 구축하고, 중앙정부가 협상 개시에 대해 무의사결정이나 일방적 거절로 일관하는 것을 방지하기 위한 제도적 견제 장치가 요구된다. 더불어, 협상 개시 이전 단계에서부터 지역주민과 지방의회가 참여하는 절차를 제도화함으로써 민주적 정당성과 대표성을 확보하는 것이 중요하다. 협상팀 운영 측면에서는 협상전담조직의 설치, 인적 구성, 인력 확보 방식, 권한 범위 및 구성원 동기 부여 체계를 포괄적으로 설계할 필요가 있다. 지방 차원에서는 광역자치단체를 중심으로 상시 협상전담조직을 설치하되, 지역적 여건에 따라 기초지자체 협의체를 기반으로 한 공동 협상 조직을 병행하여 운영하는 방안을, 중앙 차원에서는 범정부 차원의 관계부처 공동 협상조직을 구성하여 부처 간 조정을 제도화하는 방안이 필요하다. 인적 구성은 지방의 경우 지방공무원, 외부 전문가, 지방의회 대표를 중심으로, 중앙의 경우 관계부처 공무원, 외부 전문가, 지자체 파견 공무원을 중심으로 하는 것이 적절한 것으로 평가되었다. 이와 함께 민주성을 보완하기 위해 시민사회 또는 주민 대표의 참여를 허용하는 보조적 참여제도를 운영하는 방안도 고려할 수 있다. 인력 확보 방식은 중앙과 지방 모두 상시 전담인력을 배치하는 것을 원칙으로 하되, 지방의 인력 부족 문제를 완화하기 위해 국가 차원의 재정·인력 지원 방안을 병행해야 한다. 중앙의 경우 일정 수준의 겸직 운용 여지를 인정하되, 고도의 전문성이 요구되는 사안은 외부 전문가와 자문단을 연계하여 보완하는 형태가 바람직하다. 마지막으로 협상전담조직의 권한 범위는 협상 의제의 설정과 안 작성, 협상 과정에서의 조정 기능에 실질적 권한을 부여하되, 최종 승인 권한은 지방정부(단체장·의회)와 중앙정부(관계부처·기획부처)가 분점하는 이원적 통제 구조로 설계하는 것이 제안된다. 이는 협상 실무의 전문성과 정치적 책임성을 동시에 확보하기 위한 장치이다. 구성원 동기 부여 측면에서는 성과급, 승진 우대 등 인사·보상 인센티브를 제공하고, 협상 과정에서의 우수사례를 포상하는 체계를 도입함으로써 협상 업무가 개인과 조직 모두에게 긍정적 경력 자산으로 인식되도록 하는 것이 중요하다. 제재보다는 지원과 유인을 중심으로 하는 동기부여 시스템을 운영함으로써 협상전담조직이 안정적으로 작동할 수 있는 환경을 조성해야 한다.
‘협상 실행 및 조정 단계’에서는 우선 협상 기구의 구성 방식이 핵심 과제로 제기된다. 협상 기구는 협상 당사자인 중앙정부와 지방정부만으로 한정하기보다, 다양한 역할을 수행할 수 있는 복수 주체가 참여하는 협력 체계로 설계할 필요가 있다. 특히 협상 실행 과정의 효율성을 높이기 위해서는 관련 중앙정부 기관의 참여가 필수적이며, 지방정부의 협상 역량을 보완하기 위해 4대 지방협의체와 같은 광역 협의 기구의 참여, 정책 타당성 검토와 대안 제시, 갈등 예방 및 중립적 조정 역할을 수행할 수 있는 전문가 집단을 함께 참여시키는 방안이 요구된다. 이를 통해 협상 기구는 단순한 교섭 창구를 넘어, 정보·전문성·조정 역량을 결합한 복합적 거버넌스 플랫폼으로 기능하도록 설계되어야 한다. 정보 비대칭의 해소 역시 협상 실행 및 조정 단계에서 중요한 과제로 나타난다. 정부 간 정보비대칭을 완화하기 위해서는 지방이양 관련 공동 조사·연구 기구를 설치하여 중앙과 지방이 동일한 데이터와 분석 결과를 공유할 수 있는 기반을 조성해야 한다. 아울러 협상 결과와 이행 상황을 정기적으로 공개·평가하는 체계를 구축하고, 협상 의제에 관한 사전 정보 공개를 의무화함으로써 협상 준비의 수준을 제고할 필요가 있다. 정보의 신뢰성을 담보하기 위해 제3의 독립적 검증기관을 활용하는 방안도 병행될 수 있다. 정부–주민 간 정보 비대칭의 해소를 위해서는 협상 전 과정과 결과를 가능한 범위에서 투명하게 공개하여 주민 참여와 정책 수용성을 높이고, 주민의 알 권리를 보장함으로써 과정의 민주성과 정당성을 확보해야 한다. 다만 민감 사안에 대해서는 예외조항을 두고, 단계적 공개 원칙을 적용함으로써 정보공개의 실효성과 책임성을 균형 있게 확보하는 것이 중요하다. 협상 과정에서 불가피하게 발생하는 갈등에 대응하기 위한 제도적 장치도 필요하다. 쟁점별로 추가 협상 기회를 보장하여 협상의 연속성과 유연성을 확보하고, 모든 쟁점에 대한 일괄 타결만을 목표로 하기보다 부분 합의를 인정하여 합의된 사안부터 우선적으로 실행함으로써 정책 추진의 실효성과 상호 신뢰를 축적하는 전략이 요구된다. 나아가 협상 실패를 협상 관계의 종료로 간주하기보다, 일정 기간 ‘중단된 상태’로 관리한 후 재개할 수 있는 구조로 설계함으로써, 중앙과 지방 간 지속적인 협의와 재조정이 가능하도록 제도적 여지를 남겨두는 것이 중요하다. 이러한 장치는 협상제도가 일회성 이벤트가 아니라 장기적·점진적 분권을 이끄는 조정 메커니즘으로 기능할 수 있도록 하는 기반이 된다.
‘협상 이행 및 환류 단계’에서는 무엇보다 협상 결과의 제도적 구속력을 확보하는 것이 핵심 과제로 제기된다. 이를 위해 공공협약 체결과 법제화를 병행하는 이중의 제도적 장치를 활용하는 방안이 필요하다. 공공협약을 통해 중앙과 지방이 협상 결과에 대한 상호 의무와 책임을 명시하고, 동시에 주요 내용을 법령·시행령·고시 등으로 신속히 반영할 수 있도록 이른바 ‘패스트트랙’ 방식의 법령 정비 절차를 보완적으로 적용함으로써, 협상 결과가 정치적 환경 변화나 행정 편의에 따라 임의적으로 변경·후퇴되지 않도록 해야 한다. 성과관리 및 환류 측면에서는 중앙–지방이 공동으로 운영하는 성과 평가 체계를 마련하여, 협상 이행 여부와 그 효과를 정기적으로 점검하는 구조를 제도화할 필요가 있다. 평가 결과에 따라 권한의 범위를 재조정하거나 재협상을 개시할 수 있는 환류 메커니즘을 명시함으로써, 협상이 일회성 이벤트가 아니라 지속적으로 보완·발전하는 과정으로 기능하도록 해야 한다. 이 과정에서 성과 미달 시 책임성을 확보할 수 있도록 행정적·제도적 보완 장치를 마련하는 것이 중요하며, 중장기적으로는 주민참여 기반의 모니터링 체계를 확대하여 성과 점검 과정의 민주성과 투명성을 강화할 필요가 있다. 아울러 협상 결과의 이행력을 담보하기 위한 장치도 병행되어야 한다. 협상에 따라 약속된 재정 지원이 이행되지 않는 경우에 대비하여 법·제도적 제재 장치를 마련하고, 협상 결과에 대한 행정적·법적 구속력을 강화함으로써 이행 의무를 분명히 해야 한다. 동시에 협상 장기화나 갈등 발생 시에는 행정심판·소송 등 법적 해결 절차로 연계할 수 있는 구조를 마련하여 분쟁 대응력을 제고하되, 이러한 법적 수단은 기본적으로 협상을 보완하는 보충적 장치로 설계하는 것이 바람직하다. 마지막으로, 지방이양 협상 전담 기구 설치 여부와 그 위상·권한에 대해서도 신중한 검토가 요구되며, 필요 시 이 기구가 협상 결과의 이행 점검과 환류를 총괄하는 거버넌스 허브로 기능할 수 있도록 제도적 위상을 부여할 필요가 있다.
본 연구는 기존 지방이양 논의를 비판적으로 성찰하면서, 지방이양을 단순한 사무·기능의 분배가 아니라 정치적‧제도적 분권 메커니즘으로 재정의하고, 자율성·책임성·민주성·협력성이라는 핵심 공공가치를 중심으로 지방분권의 방향성을 제시하였다는 점에서 학술적 의의를 지닌다. 특히 협상 이론과 ‘협상의 댄스’라는 역동적 은유를 접목하여 중앙과 지방이 대등한 정책 파트너로 참여하는 상호협력 구조를 제도 설계 차원에서 구체화하고, ‘협상 준비 및 개시–협상 실행 및 조정–협상 이행 및 환류’라는 3단계 모형과 각 단계별 핵심 장치를 제안함으로써, 협상 기반 지방이양을 실질적 분권 체제로 전환하기 위한 실행 프레임워크를 제시했다. 아울러 중앙·지방 공무원 및 전문가 대상 설문조사를 통해 협상제도 도입에 대한 기대·우려·수용성·설계 선호를 실증적으로 분석하고, 영국과 프랑스 사례를 통해 협상 개시권 보장, 법적 구속력, 재정 연계, 성과 환류 등 한국형 제도 설계에 필요한 요소를 도출함으로써 정책 설계의 구체성과 현실 적합성을 높이는 근거를 마련하였다. 다만, 본 연구는 실제 도입·운영 경험에 기반한 것이 아니라는 점, 설문조사의 표본과 대상이 제한적이라는 점, 협상 역학·다른 분권 수단과의 조합·한국 특유의 협상 문화와 조직문화를 충분히 반영하지 못했다는 점 등에 있어 여러 한계를 지닌다. 이러한 점을 보완하기 위해 제도 시행 이후의 운영 사례 분석, 보다 다양한 이해당사자를 포함한 설문조사, 협상 과정의 전략적·문화적 요인을 다루는 이론적·경험적 후속 연구가 필요하다.
제2장에서는 먼저, 지방이양의 개념을 명확히 하고, 지방이양을 하나의 정책수단으로 설계할 때 무엇을 목표로 삼고 어떤 제약·기회 구조 속에서 정책이 형성되는지를 종합적으로 검토함으로써, 정책설계의 출발점이 되는 ‘정책 설계 공간(design space)’을 체계적으로 설정하고자 하였다. 이는 지방이양을 단순한 제도 조정이 아닌 정책설계의 대상으로 간주하고, 그 내재적 목적과 외부 환경을 분석하여 지방이양 제도가 작동할 수 있는 범위를 구조적으로 규명하려는 시도라고 할 수 있다. 이러한 분석을 통해 본 연구에서는 우리나라의 기존 지방이양 정책이 중앙정부 주도의 일방적 권한 이전 방식에 머무르고 있으며, 이로 인해 실질적 자율성 확보, 주민 중심의 자기 통치, 정책결정 과정의 민주화라는 지방분권 및 지방자치의 궁극적 목표가 충분히 실현되지 못하고 있음을 지적하였다. 이로 인해 지방정부는 권한을 이양받더라도 정책 기획과 집행의 실질적 재량을 갖지 못한 채, 여전히 중앙의 지침·승인·평가체계에 종속되는 구조 속에 머물러 있는 것으로 평가되었다. 이러한 구조적 한계는 지방정부가 권한을 이양받고도 스스로 주도적으로 정책을 설계할 수 없는 ‘형식적 분권(formal decentralization)’의 현실을 낳았고, 결과적으로 주민의 역할 역시 정책 과정에서 배제되는 이중적 제약을 초래하고 있었다. 이에 따라 본 장에서는 지방이양의 새로운 패러다임으로서 ‘과정적 전환’, ‘관계적 전환’, ‘가치적 전환’이라는 세 가지 방향을 제시하였다. 이는 지방이양을 단순한 사무 이전이 아니라, 중앙과 지방, 더 나아가 주민을 포함한 다양한 행위자들이 어떤 절차와 원칙 아래에서 권한을 조정하고 함께 책임을 나누는 구조로 재정의하려는 시도이다. 특히, 과정적 전환은 권한이양의 절차적 정당성과 투명성을 담보하는 것을 의미하며, 관계적 전환은 중앙–지방 간 수직적 통제를 넘어 수평적 파트너십을 구축하는 것을 목표로 한다. 그리고, 가치적 전환은 자율성·책임성·민주성·협력성과 같은 공공가치를 제도 운영의 기준으로 내재화하는 것을 뜻한다. 그리고 이러한 세 가지 패러다임 전환을 현실화하기 위한 제도적 장치로서 ‘협상’ 개념의 도입 필요성을 강조하였다. 협상을 통한 지방이양은 지방정부를 지방이양 정책의 ‘공동 설계자’로 자리매김하게 하며, 중앙과 지방이 명확한 원칙과 객관적 기준을 바탕으로 권한·책임·재정 범위를 합의하는 수평적 거버넌스 구조를 구축하게 한다. 이는 기존 하향식 방식의 한계를 넘어 실질적인 자치역량을 확립하고, 주민의 자기결정권을 제도적으로 실현할 수 있는 핵심 기제로 작용할 수 있을 것이다.
제3장에서는 ‘지방이양 협상제도’의 개념을 정립하고, 그 제도적 정당성과 정책적 타당성을 이론적·실증적으로 검토하였다. 먼저 기존 협상 이론 및 선행 연구들을 바탕으로 지방이양 과정에서 협상이 갖는 제도적 함의와 가능성을 분석하였다. 이를 통해 협상이 단순한 갈등 조정 수단을 넘어, 중앙과 지방이 상호 신뢰에 기반하여 권한·재정·책임을 재조정하고 공동의 공공가치를 창출하는 체계적 장치로 기능할 수 있음을 확인하였다. 특히, 지방이양 협상은 전통적 분쟁 해결 방식처럼 승자와 패자를 가르는 대립의 기술이 아니라, 이해관계자 간의 상호 적응, 상대의 관점에 대한 이해, 지속 가능한 관계 형성 등을 중시하는 ‘협상의 댄스’, 그리고 문제를 공동으로 해결하기 위한 통합적 협상, 객관적 기준과 절차적 공정성을 바탕으로 합의를 도출하는 원칙 협상의 관점에서 이해될 필요가 있다. 이러한 협상 개념은 지방이양이 단순한 권한 분배를 넘어, 자율성·책임성·민주성·협력성이라는 핵심 공공가치를 제도적으로 구현하는 협력적 거버넌스 프레임워크로 전환되는 데 필수적인 이론적 기반을 제공한다. 본 연구에서는 이와 같은 지방이양 협상 제도를 세 단계의 제도화된 프로세스로 설계하였다. 첫 번째 단계는 지방정부의 상향식 제안권을 제도적으로 보장하고, 이양 대상·범위·조건 등에 대한 정보공유, 사전 평가, 의제 설정이 이루어지는 협상 준비 및 개시 단계이다. 두 번째 단계는 중앙과 지방이 대등한 주체로 참여하여 권한·재정·책임 배분에 대한 조율을 수행하고, 객관적 기준과 절차에 따라 합의를 도출하는 협상 실행 및 조정 단계이다. 마지막으로 세 번째 단계는 합의 내용을 법·제도적으로 제도화하고, 이행 여부에 대한 모니터링과 협상 과정의 학습·개선이 이루어지며, 다음 주기의 협상 설계로 이어지는 협상 이행 및 환류 단계이다. 이렇듯, 협상 과정과 각 단계를 제도적으로 구조화함으로써, 권한이양이 특정 시기의 정치적 판단이나 일시적 정책 환경에 의해 임의적으로 좌우되는 것을 방지하고, 중앙과 지방이 반복적 조정과 학습을 통해 지속 가능한 분권 운영체계로 발전할 수 있는 기반을 마련하고자 하였다. 또한, 본 장에서는 지방이양 협상 제도의 개념적 모형에 대하여, 중앙 및 지방공무원을 대상으로 실시한 설문조사를 통해 협상제도 도입에 대한 기대와 우려를 다각도로 분석하였다. 조사 결과, 본 연구에서 설계한 지방이양 협상 제도가 지향하는 절차적 투명성, 지방정부의 상향식 제안권 강화, 협상 결과의 제도화를 통한 책임성 확보 등에 대하여 전반적으로 높은 기대가 존재함을 알 수 있었다. 그러나 이와 동시에, 협상 불이행 시의 책임 장치 미비, 지방정부의 역량 불균형, 중앙 행정의 일관성 저해 가능성 등 실질적 운영 과정에서 발생할 수 있는 우려 요인도 다수 제기되었다. 이러한 분석은 지방이양 협상제도의 도입이 단순한 정책 선택이 아니라, 중앙–지방 간 관계 구조와 행정적 역량을 재정비해야 하는 복합적 과제임을 시사하였으며, 제도 설계 과정에서 고려해야 할 구체적 문제점을 파악하는 데 기여하였다.
제4장은 한국형 협상 기반 지방이양 모델 설계를 위해 영국의 분권협상(Devolution Deals)과 프랑스의 국가-레지옹 계획계약(CPER)에 대한 비교 분석을 수행하였다. 두 국가는 모두 중앙–지방 간 권한 조정을 제도화된 협상 메커니즘을 통해 추진해 왔다는 공통점을 가지고 있으며, 특히 정책 목표의 공유, 법·제도적 근거 확보, 권한이양과 재정지원의 연계, 성과 환류 체계 구축이라는 네 가지 측면에서 유사한 구조적 특징을 보였다. 영국은 「레벨링업 및 재생법(LURA)」을 통해 단계별 협상 프레임워크를 마련하고 프랑스는 NOTRe법을 통해 레지옹을 전략적 중심 주체로 재규정하여 CPER이 헌법적 분권 구조의 실천 메커니즘으로 기능하도록 제도적 기반을 강화했다. 영국은 지자체 연합기구(CA)를 중심으로 지방정부의 상향식 제안권을 보장하고 역량 강화 인프라를 체계화하며 단일재정구조를 통해 재정 자율성을 높였고 프랑스는 국가와 레지옹의 재정 공동 분담 구조를 확립했다. 또한 양국 모두 게이트웨이 평가와 CoPil 등 성과 환류 체계를 법적 의무 사항으로 제도화했다. 이와 같이 영국과 프랑스의 사례는 협상을 통한 지방이양이 단순한 제도 도입이 아니라, 절차·권한·재정·거버넌스를 함께 재구성하는 종합적 개혁임을 보여주며, 한국형 지방이양 협상제도 설계에 중요한 기준점을 제공한다. 그러나 양국 모두 실질적인 결정권이 중앙에 집중되어 하향식 통제 구조라는 비판을 받고 있으며, 협상 과정의 비공개로 인해 주민참여가 형식적 수준에 머물고 투명성이 충분히 확보되지 않는다는 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 또한 갈등 발생 시 조정·중재를 담당할 독립적 메커니즘이 부재하고, 협상 성과가 정치적 상황에 따라 선택적으로 활용될 위험, 대도시 중심으로 권한과 자원이 집중되는 비대칭 분권의 심화 등 구조적 한계 역시 꾸준히 지적되고 있다. 영국과 프랑스에서의 이러한 한계들이 한국에서 재현되지 않도록, 지방이양 협상 제도 초기 설계 단계부터 이를 예방·완화하기 위한 대응 방안을 마련할 필요가 있다.
제5장에서는 지방의 실질적 자율성과 협력적 거버넌스를 구축하기 위한 지방이양 협상 제도를 ‘협상 준비 및 개시 단계 – 협상 실행 및 조정 단계 – 협상 제도의 이행 및 환류 단계’별로 설계하였다. 이를 위해 앞선 장에서 도출된 이론적 논의, 해외 사례 분석, 중앙·지방공무원을 대상으로 한 수용성 조사 결과를 종합적으로 반영하였으며, 더 나아가 전문가를 대상으로 협상제도 설계의 세부 요소에 대한 설문조사를 실시하여 설계의 근거로 삼았다.
‘협상 준비 및 개시 단계’와 관련된 주요 설계 내용은 다음과 같다. 협상 의제의 범위는 권한·재정·성과관리라는 세 가지 축을 공식적인 협상 대상으로 제도화하는 것을 원칙으로 하되, 이 가운데 특히 재정 지원과 관련된 항목이 지방의 실질적 자율성 확보를 좌우하는 핵심 의제이다. 협상 의제의 구성 과정은 중앙정부의 일방적 통보 방식이 아니라, 지방자치단체가 주민참여 절차를 전제로 스스로 의제를 도출·정리하는 상향식 방식이 바람직한 것으로 나타났다. 다만 정책 간 연계성과 갈등 예방을 위해 중앙의 의견을 일정 부분 반영할 필요가 있으며, 의제의 전문성과 협상력을 높이기 위해 전문가 검토 절차를 제도적으로 도입하는 방안도 요구된다. 협상 의제의 구성 방식과 관련해서는, 영국의 ‘Menu with Specials’ 방식과 유사하게 지방이양의 최소한의 실효성을 담보하는 공통 기본 항목과 지역 특수성을 반영할 수 있는 선택적 특수 항목을 병렬적으로 구성하는 것이 적절하다. 이를 통해 지역 간 형평성을 유지하면서도 각 지방의 여건과 수요를 반영할 수 있는 유연한 의제 구성이 가능하다는 점에서 정책적 의의가 크다. 지방정부의 협상 개시권과 관련해서는, 단기적으로는 광역자치단체를 중심으로, 장기적으로는 광역자치단체와 특별지방자치단체까지 포함하는 방향으로 행사 주체 범위를 확대하는 것이 바람직하다. 협상 개시권의 실효성을 확보하기 위해서는 지방정부의 협상 개시권과 협상 대상·내용을 법률 또는 상위 규범에서 명시하고, 협상 개시 요청에 대한 중앙정부의 대응 절차를 표준화한 운영 지침을 마련할 필요가 있다. 또한 협상 개시 제안서 작성과 사전 분석을 지원하기 위한 외부 자문 및 전문성 보완 체계를 구축하고, 중앙정부가 협상 개시에 대해 무의사결정이나 일방적 거절로 일관하는 것을 방지하기 위한 제도적 견제 장치가 요구된다. 더불어, 협상 개시 이전 단계에서부터 지역주민과 지방의회가 참여하는 절차를 제도화함으로써 민주적 정당성과 대표성을 확보하는 것이 중요하다. 협상팀 운영 측면에서는 협상전담조직의 설치, 인적 구성, 인력 확보 방식, 권한 범위 및 구성원 동기 부여 체계를 포괄적으로 설계할 필요가 있다. 지방 차원에서는 광역자치단체를 중심으로 상시 협상전담조직을 설치하되, 지역적 여건에 따라 기초지자체 협의체를 기반으로 한 공동 협상 조직을 병행하여 운영하는 방안을, 중앙 차원에서는 범정부 차원의 관계부처 공동 협상조직을 구성하여 부처 간 조정을 제도화하는 방안이 필요하다. 인적 구성은 지방의 경우 지방공무원, 외부 전문가, 지방의회 대표를 중심으로, 중앙의 경우 관계부처 공무원, 외부 전문가, 지자체 파견 공무원을 중심으로 하는 것이 적절한 것으로 평가되었다. 이와 함께 민주성을 보완하기 위해 시민사회 또는 주민 대표의 참여를 허용하는 보조적 참여제도를 운영하는 방안도 고려할 수 있다. 인력 확보 방식은 중앙과 지방 모두 상시 전담인력을 배치하는 것을 원칙으로 하되, 지방의 인력 부족 문제를 완화하기 위해 국가 차원의 재정·인력 지원 방안을 병행해야 한다. 중앙의 경우 일정 수준의 겸직 운용 여지를 인정하되, 고도의 전문성이 요구되는 사안은 외부 전문가와 자문단을 연계하여 보완하는 형태가 바람직하다. 마지막으로 협상전담조직의 권한 범위는 협상 의제의 설정과 안 작성, 협상 과정에서의 조정 기능에 실질적 권한을 부여하되, 최종 승인 권한은 지방정부(단체장·의회)와 중앙정부(관계부처·기획부처)가 분점하는 이원적 통제 구조로 설계하는 것이 제안된다. 이는 협상 실무의 전문성과 정치적 책임성을 동시에 확보하기 위한 장치이다. 구성원 동기 부여 측면에서는 성과급, 승진 우대 등 인사·보상 인센티브를 제공하고, 협상 과정에서의 우수사례를 포상하는 체계를 도입함으로써 협상 업무가 개인과 조직 모두에게 긍정적 경력 자산으로 인식되도록 하는 것이 중요하다. 제재보다는 지원과 유인을 중심으로 하는 동기부여 시스템을 운영함으로써 협상전담조직이 안정적으로 작동할 수 있는 환경을 조성해야 한다.
‘협상 실행 및 조정 단계’에서는 우선 협상 기구의 구성 방식이 핵심 과제로 제기된다. 협상 기구는 협상 당사자인 중앙정부와 지방정부만으로 한정하기보다, 다양한 역할을 수행할 수 있는 복수 주체가 참여하는 협력 체계로 설계할 필요가 있다. 특히 협상 실행 과정의 효율성을 높이기 위해서는 관련 중앙정부 기관의 참여가 필수적이며, 지방정부의 협상 역량을 보완하기 위해 4대 지방협의체와 같은 광역 협의 기구의 참여, 정책 타당성 검토와 대안 제시, 갈등 예방 및 중립적 조정 역할을 수행할 수 있는 전문가 집단을 함께 참여시키는 방안이 요구된다. 이를 통해 협상 기구는 단순한 교섭 창구를 넘어, 정보·전문성·조정 역량을 결합한 복합적 거버넌스 플랫폼으로 기능하도록 설계되어야 한다. 정보 비대칭의 해소 역시 협상 실행 및 조정 단계에서 중요한 과제로 나타난다. 정부 간 정보비대칭을 완화하기 위해서는 지방이양 관련 공동 조사·연구 기구를 설치하여 중앙과 지방이 동일한 데이터와 분석 결과를 공유할 수 있는 기반을 조성해야 한다. 아울러 협상 결과와 이행 상황을 정기적으로 공개·평가하는 체계를 구축하고, 협상 의제에 관한 사전 정보 공개를 의무화함으로써 협상 준비의 수준을 제고할 필요가 있다. 정보의 신뢰성을 담보하기 위해 제3의 독립적 검증기관을 활용하는 방안도 병행될 수 있다. 정부–주민 간 정보 비대칭의 해소를 위해서는 협상 전 과정과 결과를 가능한 범위에서 투명하게 공개하여 주민 참여와 정책 수용성을 높이고, 주민의 알 권리를 보장함으로써 과정의 민주성과 정당성을 확보해야 한다. 다만 민감 사안에 대해서는 예외조항을 두고, 단계적 공개 원칙을 적용함으로써 정보공개의 실효성과 책임성을 균형 있게 확보하는 것이 중요하다. 협상 과정에서 불가피하게 발생하는 갈등에 대응하기 위한 제도적 장치도 필요하다. 쟁점별로 추가 협상 기회를 보장하여 협상의 연속성과 유연성을 확보하고, 모든 쟁점에 대한 일괄 타결만을 목표로 하기보다 부분 합의를 인정하여 합의된 사안부터 우선적으로 실행함으로써 정책 추진의 실효성과 상호 신뢰를 축적하는 전략이 요구된다. 나아가 협상 실패를 협상 관계의 종료로 간주하기보다, 일정 기간 ‘중단된 상태’로 관리한 후 재개할 수 있는 구조로 설계함으로써, 중앙과 지방 간 지속적인 협의와 재조정이 가능하도록 제도적 여지를 남겨두는 것이 중요하다. 이러한 장치는 협상제도가 일회성 이벤트가 아니라 장기적·점진적 분권을 이끄는 조정 메커니즘으로 기능할 수 있도록 하는 기반이 된다.
‘협상 이행 및 환류 단계’에서는 무엇보다 협상 결과의 제도적 구속력을 확보하는 것이 핵심 과제로 제기된다. 이를 위해 공공협약 체결과 법제화를 병행하는 이중의 제도적 장치를 활용하는 방안이 필요하다. 공공협약을 통해 중앙과 지방이 협상 결과에 대한 상호 의무와 책임을 명시하고, 동시에 주요 내용을 법령·시행령·고시 등으로 신속히 반영할 수 있도록 이른바 ‘패스트트랙’ 방식의 법령 정비 절차를 보완적으로 적용함으로써, 협상 결과가 정치적 환경 변화나 행정 편의에 따라 임의적으로 변경·후퇴되지 않도록 해야 한다. 성과관리 및 환류 측면에서는 중앙–지방이 공동으로 운영하는 성과 평가 체계를 마련하여, 협상 이행 여부와 그 효과를 정기적으로 점검하는 구조를 제도화할 필요가 있다. 평가 결과에 따라 권한의 범위를 재조정하거나 재협상을 개시할 수 있는 환류 메커니즘을 명시함으로써, 협상이 일회성 이벤트가 아니라 지속적으로 보완·발전하는 과정으로 기능하도록 해야 한다. 이 과정에서 성과 미달 시 책임성을 확보할 수 있도록 행정적·제도적 보완 장치를 마련하는 것이 중요하며, 중장기적으로는 주민참여 기반의 모니터링 체계를 확대하여 성과 점검 과정의 민주성과 투명성을 강화할 필요가 있다. 아울러 협상 결과의 이행력을 담보하기 위한 장치도 병행되어야 한다. 협상에 따라 약속된 재정 지원이 이행되지 않는 경우에 대비하여 법·제도적 제재 장치를 마련하고, 협상 결과에 대한 행정적·법적 구속력을 강화함으로써 이행 의무를 분명히 해야 한다. 동시에 협상 장기화나 갈등 발생 시에는 행정심판·소송 등 법적 해결 절차로 연계할 수 있는 구조를 마련하여 분쟁 대응력을 제고하되, 이러한 법적 수단은 기본적으로 협상을 보완하는 보충적 장치로 설계하는 것이 바람직하다. 마지막으로, 지방이양 협상 전담 기구 설치 여부와 그 위상·권한에 대해서도 신중한 검토가 요구되며, 필요 시 이 기구가 협상 결과의 이행 점검과 환류를 총괄하는 거버넌스 허브로 기능할 수 있도록 제도적 위상을 부여할 필요가 있다.
본 연구는 기존 지방이양 논의를 비판적으로 성찰하면서, 지방이양을 단순한 사무·기능의 분배가 아니라 정치적‧제도적 분권 메커니즘으로 재정의하고, 자율성·책임성·민주성·협력성이라는 핵심 공공가치를 중심으로 지방분권의 방향성을 제시하였다는 점에서 학술적 의의를 지닌다. 특히 협상 이론과 ‘협상의 댄스’라는 역동적 은유를 접목하여 중앙과 지방이 대등한 정책 파트너로 참여하는 상호협력 구조를 제도 설계 차원에서 구체화하고, ‘협상 준비 및 개시–협상 실행 및 조정–협상 이행 및 환류’라는 3단계 모형과 각 단계별 핵심 장치를 제안함으로써, 협상 기반 지방이양을 실질적 분권 체제로 전환하기 위한 실행 프레임워크를 제시했다. 아울러 중앙·지방 공무원 및 전문가 대상 설문조사를 통해 협상제도 도입에 대한 기대·우려·수용성·설계 선호를 실증적으로 분석하고, 영국과 프랑스 사례를 통해 협상 개시권 보장, 법적 구속력, 재정 연계, 성과 환류 등 한국형 제도 설계에 필요한 요소를 도출함으로써 정책 설계의 구체성과 현실 적합성을 높이는 근거를 마련하였다. 다만, 본 연구는 실제 도입·운영 경험에 기반한 것이 아니라는 점, 설문조사의 표본과 대상이 제한적이라는 점, 협상 역학·다른 분권 수단과의 조합·한국 특유의 협상 문화와 조직문화를 충분히 반영하지 못했다는 점 등에 있어 여러 한계를 지닌다. 이러한 점을 보완하기 위해 제도 시행 이후의 운영 사례 분석, 보다 다양한 이해당사자를 포함한 설문조사, 협상 과정의 전략적·문화적 요인을 다루는 이론적·경험적 후속 연구가 필요하다.
In contemporary states, decentralization is an essential task for enhancing administrative efficiency and incorporating regional diversity and particularity into public policy. The transfer of authority and functions from the central government to local governments—referred to as devolution—is a core institutional mechanism for realizing decentralization. However, the approach to devolution pursued thus far in South Korea has largely remained within a central government–driven, top-down structure centered on administrative convenience. As a result, local governments have long faced the risk of falling into the trap of “formal decentralization,” in which they assume additional responsibilities without securing meaningful discretion over policy design and implementation. These structural constraints limit the capacity of local governments.....
In contemporary states, decentralization is an essential task for enhancing administrative efficiency and incorporating regional diversity and particularity into public policy. The transfer of authority and functions from the central government to local governments—referred to as devolution—is a core institutional mechanism for realizing decentralization. However, the approach to devolution pursued thus far in South Korea has largely remained within a central government–driven, top-down structure centered on administrative convenience. As a result, local governments have long faced the risk of falling into the trap of “formal decentralization,” in which they assume additional responsibilities without securing meaningful discretion over policy design and implementation. These structural constraints limit the capacity of local governments to actively design and implement policies that directly affect residents’ lives and, in the long run, may impede the governance capacity of the state as a whole.
Building on this problem awareness, this study argues for redefining the effectiveness of devolution not as the quantitative expansion of transferred powers but as a matter grounded in procedural and structural legitimacy. In other words, the central question is not simply what or how much authority is transferred, but how decisions are made, coordinated, and implemented. Accordingly, this study proposes a “Negotiation-Based Devolution System” as a new paradigm in which the central and local governments jointly design and operate devolution under mutually agreed-upon principles. This approach positions local governments not as passive recipients or subordinate executing bodies but as co-designers and equal negotiating partners, thereby strengthening the foundations for substantive local autonomy.
Chapter 2 first clarifies the concept of devolution and systematically examines the goals, constraints, and opportunity structures that shape devolution when it is designed as a policy instrument. Through this analysis, the chapter establishes a structured “policy design space” that serves as the starting point for designing devolution policies. This approach treats devolution not as a mere adjustment of institutional arrangements but as an object of policy design, identifying the range within which devolution can function by analyzing its intrinsic purposes and external policy environments.
The findings highlight that South Korea’s existing devolution policies remain confined to unilateral transfers of authority led by the central government. As a consequence, the fundamental goals of decentralization and local self-governance—such as securing substantive autonomy, enabling resident-centered self-rule, and democratizing policy processes—have not been sufficiently realized. Even when authority is devolved, local governments often lack real discretion over policy planning and implementation and remain embedded within central guidelines, approval systems, and evaluation frameworks. These structural limitations have produced a form of “formal decentralization,” in which local governments cannot design policies autonomously despite receiving additional authority, and residents, in turn, remain excluded from policy processes.
To address these challenges, the chapter proposes three directions for a new paradigm of devolution: “a procedural shift”, “a relational shift”, and “a value shift”. The procedural shift emphasizes ensuring procedural legitimacy and transparency in devolution processes. The relational shift aims to move beyond vertical central–local control and build horizontal partnerships. The value shift seeks to internalize public values—such as autonomy, accountability, democratic participation, and cooperation—into the operation of devolution institutions. As a mechanism to actualize these paradigm shifts, the chapter underscores the need to institutionalize negotiation within devolution processes. Negotiated devolution positions local governments as co-designers of devolution policy and establishes a horizontal governance framework in which central and local governments agree upon the scope of authority, responsibility, and financing based on clearly defined principles and objective criteria. This institutional arrangement has the potential to overcome the limitations of existing top-down practices, strengthen substantive local governance capacity, and give institutional effect to residents’ self-determination.
Chapter 3 defines the concept of a “Negotiation-Based Devolution System” and examines its institutional legitimacy and policy relevance through both theoretical and empirical analyses. Drawing on existing negotiation theories and prior research, the chapter first analyzes the institutional implications and potential contributions of negotiation within the devolution process. This analysis demonstrates that negotiation can function not merely as a conflict‐management mechanism, but as a structured instrument through which the central and local governments recalibrate authority, fiscal resources, and responsibilities based on mutual trust, thereby generating shared public value.
In particular, negotiated devolution should not be understood as a zero-sum technique that produces winners and losers, as in traditional dispute-settlement approaches. Rather, it must be conceptualized through the lens of “negotiation as a dance,” which emphasizes mutual adaptation, understanding of counterpart perspectives, and the cultivation of sustainable intergovernmental relationships. It also aligns with the principles of integrative negotiation—which seeks joint problem-solving—and principled negotiation, which derives agreements from objective criteria and procedural fairness. These theoretical foundations are essential for reconceptualizing devolution as a cooperative governance framework that institutionally embeds the core public values of autonomy, accountability, democratic participation, and collaboration.
Based on these principles, the study designs the Negotiation-Based Devolution System as a three-stage institutional process. First, the initiation and preparation stage guarantees local governments a formal right to propose issues from the bottom up. This stage includes information sharing, preliminary assessments, and agenda setting related to the scope, conditions, and targets of devolution. Second, the negotiation and coordination stage involves the central and local governments participating as equal actors to deliberate on the distribution of authority, fiscal responsibilities, and administrative duties. During this stage, agreements are reached according to objective criteria and clearly defined procedures. Third, the implementation and feedback stage institutionalizes the agreed-upon arrangements in law and regulation, monitors compliance, and incorporates learning and refinement into subsequent negotiation cycles. By formalizing the negotiation process and structuring each of its stages, the study aims to prevent devolution from being arbitrarily shaped by temporary political judgments or short-term policy environments. Instead, the framework is designed to enable the central and local governments to build a sustainable system of decentralization through iterative coordination and learning.
In addition, the chapter provides an empirical analysis of the conceptual model through a survey of central and local government officials, examining expectations and concerns regarding the introduction of a Negotiation-Based Devolution System. The results indicate strong support for key features of the proposed system—such as procedural transparency, the strengthening of local governments’ bottom-up proposal authority, and enhanced accountability through the institutionalization of negotiation outcomes. At the same time, respondents raised several operational concerns: the absence of clear enforcement mechanisms for non-compliance, disparities in local government capacity, and the potential risk of undermining coherence within central administration. These findings suggest that institutionalizing negotiated devolution is not merely a matter of policy choice but a complex reform requiring a recalibration of intergovernmental relations and administrative capacities. The analysis thus contributes to identifying specific challenges that must be addressed during the institutional design process.
Chapter 4 conducts a comparative analysis of the United Kingdom’s Devolution Deals and France’s State–Region Planning Contracts (CPER) as reference models for designing a Negotiation-Based Devolution System suitable for South Korea. Both countries share the characteristic of institutionalizing central–local authority reallocation through formal negotiation mechanisms. They also exhibit notable structural similarities in four dimensions: (1) shared policy objectives, (2) establishment of statutory and institutional foundations, (3) linkage between devolution and fiscal support, and (4) development of performance feedback systems.
In the United Kingdom, the Levelling-up and Regeneration Act (LURA) has created a phased negotiation framework, whereas France’s NOTRe Act redefined the région as a strategic governing entity and strengthened CPER as the operational mechanism of its constitutional decentralization structure. The United Kingdom guarantees local governments a bottom-up proposal authority primarily through Combined Authorities (CAs), builds systematic capacity-development infrastructure, and expands fiscal autonomy through consolidated funding structures. France, in turn, has institutionalized a co-financing arrangement between the state and the région. Moreover, both countries have formalized performance feedback systems—such as the Gateway Review in the UK and Comités de Pilotage (CoPil) in France—making them legal obligations within their respective devolution frameworks. These examples demonstrate that negotiated devolution is not merely an institutional reform but a comprehensive restructuring of procedures, authority, fiscal arrangements, and governance. As such, they offer valuable benchmarks for designing a Negotiation-Based Devolution System in the South Korean context.
However, both the UK and French models are subject to persistent criticism. Despite formal negotiation mechanisms, substantive decision- making authority remains concentrated at the central level, reinforcing a top-down control structure. The non-transparent nature of negotiation processes has also limited meaningful resident participation, resulting in procedural opacity and only symbolic forms of civic engagement. Furthermore, both countries face structural constraints, including the absence of independent mechanisms for arbitration when conflicts arise, the risk that negotiation outcomes may be selectively utilized according to political circumstances, and the intensification of asymmetric decentralization in which powers and resources disproportionately favor metropolitan areas. To prevent these limitations from being reproduced in South Korea, it is necessary to incorporate mitigation strategies from the initial design stage of the Korean Negotiation-Based Devolution System.
Chapter 5 designs the Negotiation-Based Devolution System required to establish substantive local autonomy and cooperative governance, structuring it into three stages: “the preparation and initiation stage”, “the negotiation and coordination stage”, and “the implementation and feedback stage”. The design integrates the theoretical discussions from earlier chapters, findings from the comparative analysis of international cases, and the results of the acceptability survey conducted with central and local government officials. In addition, a supplementary expert survey was conducted to validate and refine specific design elements of the negotiation framework.
The main design principles concerning the preparation and initiation stage are as follows. The scope of negotiation agendas should institutionalize three pillars—authority, finance, and performance management—as formal negotiation items. Among these, finance-related items are particularly crucial, as they directly determine the extent to which local governments can secure substantive autonomy. The agenda-setting process should not take the form of unilateral notification by the central government; rather, a bottom-up approach—where local governments independently formulate agendas based on resident participation procedures—was identified as the preferred model. Nonetheless, to ensure policy coherence and prevent conflicts, a limited incorporation of central government perspectives is necessary. Moreover, to strengthen the technical rigor of agendas and enhance their negotiation viability, the institutionalization of expert review mechanisms is required.
With respect to the configuration of negotiation agendas, a structure analogous to the United Kingdom’s “Menu with Specials” model is appropriate. This entails combining a set of common core items—necessary to guarantee the minimum effectiveness of devolution—with optional items that reflect regional characteristics. This hybrid structure provides policy value by allowing flexibility tailored to regional conditions while maintaining equity across jurisdictions.
Regarding the initiation authority for negotiations, the recommended approach is to begin—at least in the short term—by granting such authority primarily to metropolitan governments, and gradually expanding the eligible entities in the long term to include metropolitan governments and special local governments. To ensure the practical effectiveness of negotiation initiation, the authority to initiate negotiations, as well as the scope and content of negotiation items, should be explicitly stipulated in law or higher-level norms. Standardized operational guidelines are also needed to formalize the central government’s required response to a negotiation request. Supporting systems such as external advisory services and technical-assistance mechanisms must be established to help local governments prepare negotiation proposals and conduct preliminary analyses. At the same time, institutional safeguards are necessary to prevent non-decisions or unilateral refusals by the central government. Additionally, to ensure democratic legitimacy and representativeness, procedures for resident and local council participation must be institutionalized from the pre-negotiation stage onward.
Concerning the operation of negotiation teams, it is essential to design a comprehensive framework encompassing the establishment of dedicated negotiation units, personnel composition, staffing methods, authority allocation, and incentive structures. At the local level, metropolitan governments should establish permanent negotiation units, while allowing for joint negotiation bodies based on inter-municipal cooperation in regions where conditions warrant such arrangements. At the central level, an inter-ministerial joint negotiation body should be created to institutionalize coordination across ministries.
Personnel composition should primarily include local government officials, external experts, and representatives of local councils on the local side, and relevant ministry officials, external experts, and seconded local officials on the central side. To reinforce democratic principles, the introduction of supplementary participation mechanisms involving civil society or resident representatives may also be considered. In terms of staffing, both central and local governments should assign dedicated full-time personnel, supplemented by national-level financial and personnel support to address capacity gaps in local governments. At the central level, limited dual-role arrangements may be permitted, but issues requiring high levels of specialization should be supported through external experts and advisory groups.
Regarding authority allocation, negotiation units should be vested with substantive authority over agenda formation, proposal drafting, and coordination during negotiations. However, final approval authority should be distributed in a dual-control structure between local governments (chief executives and local councils) and the central government (line ministries and central planning ministries). This division is necessary to balance the professional autonomy of negotiation teams with political accountability.
In terms of motivation and incentives, it is important to develop personnel and compensation systems—such as performance rewards and promotion advantages—that encourage active engagement in negotiation tasks. Additionally, a system for recognizing exemplary negotiation practices should be introduced so that negotiation work becomes a positive career asset at both the individual and organizational levels. By prioritizing supportive and incentive-based mechanisms rather than punitive approaches, the negotiation units can operate in a stable institutional environment conducive to sustained cooperative governance.
In the negotiation and coordination stage, the composition of the negotiation body emerges as a central design issue. Rather than limiting participation to the two primary parties—the central and local governments—the negotiation body should be structured as a cooperative framework involving multiple actors capable of fulfilling diverse roles. To enhance the effectiveness of negotiation processes, the participation of relevant central government agencies is essential. To supplement the negotiation capacity of local governments, participation should also be extended to metropolitan-level cooperative bodies—such as the four major local government associations—as well as expert groups capable of conducting policy validation, proposing alternatives, and performing neutral conflict-prevention and mediation functions. Through such a design, the negotiation body should function not merely as a bargaining venue but as a complex governance platform integrating information, expertise, and coordination capacity.
Addressing information asymmetry is another key priority in this stage. To mitigate intergovernmental information asymmetry, a joint central–local research and analysis institution should be established to ensure that both levels of government share identical data and empirical assessments. Furthermore, a system for regularly disclosing and evaluating negotiation outcomes and implementation status must be institutionalized. Mandatory pre-disclosure of information related to negotiation agendas is required to enhance the quality of preparation. Independent third-party institutions may also be utilized to verify the reliability of information. To address information asymmetry between government and residents, transparency should be maximized by disclosing negotiation processes and outcomes to the extent feasible. This approach strengthens democratic legitimacy, enhances public participation, promotes policy acceptance, and upholds residents’ right to information. However, for sensitive matters, exceptions should be provided, and a phased disclosure principle should be applied to balance the effectiveness and accountability of information disclosure.
Institutional mechanisms to address conflicts that arise inevitably during negotiations are also necessary. Allowing additional negotiation rounds for contentious issues helps maintain continuity and flexibility, and adopting partial agreements—rather than requiring all issues to be resolved simultaneously—makes it possible to implement agreed-upon items first, thereby enhancing policy effectiveness and building trust between parties. Furthermore, negotiation failure should not automatically terminate the negotiation relationship; instead, unresolved negotiations should be placed in a “suspended” state, allowing for resumption after a specified interval. Such a mechanism ensures that negotiations remain an ongoing, iterative process, capable of supporting long-term, incremental decentralization rather than functioning as a one-time event.
In the implementation and feedback stage, securing the institutional enforceability of negotiation outcomes is paramount. A dual mechanism—combining public agreements and legislative incorporation—should be established. Public agreements would specify the mutual obligations and responsibilities of the central and local governments, while “fast-track” legislative procedures should be employed to promptly incorporate key contents into laws, enforcement decrees, or administrative regulations. This approach prevents negotiated outcomes from being arbitrarily altered or weakened due to political shifts or administrative convenience.
Regarding performance management and feedback, a joint central–local performance evaluation system should be established to regularly assess implementation progress and the effects of negotiated outcomes. The framework should explicitly institutionalize feedback mechanisms enabling the recalibration of delegated authority or the initiation of renegotiation based on evaluation results. This ensures that negotiation becomes an ongoing, evolving process rather than a one-time transaction. Institutional safeguards must also be introduced to ensure accountability when performance falls short. In the longer term, resident participation in performance monitoring should be expanded to enhance the democratic legitimacy and transparency of the evaluation process.
Furthermore, mechanisms ensuring the enforceability of negotiated outcomes must be developed. Legal and institutional sanctions should be established to address cases in which promised fiscal support is not delivered. Strengthening the administrative and legal binding force of negotiation outcomes is essential to clarify the obligations of both parties. At the same time, channels linking prolonged negotiations or conflicts to legal remedies—such as administrative appeals or litigation—should be created to enhance dispute-resolution capacity. However, these legal mechanisms should serve as supplementary tools, supporting rather than replacing negotiation as the primary means of coordination.
Finally, careful consideration is required regarding the establishment, institutional status, and authority of a dedicated negotiated-devolution body. If deemed necessary, this institution should be endowed with sufficient authority to function as a governance hub responsible for overseeing the implementation and feedback processes related to negotiated outcomes.
This study offers academic significance by critically reassessing existing debates on devolution and redefining devolution not as a mere redistribution of administrative tasks and functions, but as a political and institutional mechanism of decentralization grounded in the core public values of autonomy, accountability, democratic governance, and collaboration. By integrating negotiation theory with the dynamic metaphor of the “negotiation as a dance,” the study concretizes an institutional design for a mutually cooperative structure in which the central and local governments engage as equal policy partners. In doing so, it proposes a three-stage model—preparation and initiation; negotiation and coordination; implementation and feedback—along with the key institutional instruments required at each stage, thereby presenting an actionable framework for transforming negotiation-based devolution into a substantive system of decentralization. Furthermore, through surveys of central and local government officials as well as subject-matter experts, the study empirically analyzes expectations, concerns, perceived acceptability, and design preferences regarding the introduction of a Negotiation-Based Devolution System. The study also derives essential design elements for a Korean-style Negotiation-Based Devolution System—such as guaranteed initiation authority, legal enforceability, linkage between devolution and fiscal resources, and performance feedback mechanisms—by examining the United Kingdom and French cases. These analyses enhance both the concreteness and practical relevance of the proposed policy framework.
Nevertheless, the study has several limitations. The proposals are not based on actual implementation experience; the survey sample and respondent pool are limited; and the analysis does not fully account for negotiation dynamics, the interaction with other decentralization instruments, or Korea’s distinctive negotiation culture and administrative organizational norms. To address these limitations, future research should examine operational cases following institutional adoption, conduct broader surveys that include a wider range of stakeholders, and explore the strategic and cultural dimensions of negotiation through both theoretical and empirical approaches.
Building on this problem awareness, this study argues for redefining the effectiveness of devolution not as the quantitative expansion of transferred powers but as a matter grounded in procedural and structural legitimacy. In other words, the central question is not simply what or how much authority is transferred, but how decisions are made, coordinated, and implemented. Accordingly, this study proposes a “Negotiation-Based Devolution System” as a new paradigm in which the central and local governments jointly design and operate devolution under mutually agreed-upon principles. This approach positions local governments not as passive recipients or subordinate executing bodies but as co-designers and equal negotiating partners, thereby strengthening the foundations for substantive local autonomy.
Chapter 2 first clarifies the concept of devolution and systematically examines the goals, constraints, and opportunity structures that shape devolution when it is designed as a policy instrument. Through this analysis, the chapter establishes a structured “policy design space” that serves as the starting point for designing devolution policies. This approach treats devolution not as a mere adjustment of institutional arrangements but as an object of policy design, identifying the range within which devolution can function by analyzing its intrinsic purposes and external policy environments.
The findings highlight that South Korea’s existing devolution policies remain confined to unilateral transfers of authority led by the central government. As a consequence, the fundamental goals of decentralization and local self-governance—such as securing substantive autonomy, enabling resident-centered self-rule, and democratizing policy processes—have not been sufficiently realized. Even when authority is devolved, local governments often lack real discretion over policy planning and implementation and remain embedded within central guidelines, approval systems, and evaluation frameworks. These structural limitations have produced a form of “formal decentralization,” in which local governments cannot design policies autonomously despite receiving additional authority, and residents, in turn, remain excluded from policy processes.
To address these challenges, the chapter proposes three directions for a new paradigm of devolution: “a procedural shift”, “a relational shift”, and “a value shift”. The procedural shift emphasizes ensuring procedural legitimacy and transparency in devolution processes. The relational shift aims to move beyond vertical central–local control and build horizontal partnerships. The value shift seeks to internalize public values—such as autonomy, accountability, democratic participation, and cooperation—into the operation of devolution institutions. As a mechanism to actualize these paradigm shifts, the chapter underscores the need to institutionalize negotiation within devolution processes. Negotiated devolution positions local governments as co-designers of devolution policy and establishes a horizontal governance framework in which central and local governments agree upon the scope of authority, responsibility, and financing based on clearly defined principles and objective criteria. This institutional arrangement has the potential to overcome the limitations of existing top-down practices, strengthen substantive local governance capacity, and give institutional effect to residents’ self-determination.
Chapter 3 defines the concept of a “Negotiation-Based Devolution System” and examines its institutional legitimacy and policy relevance through both theoretical and empirical analyses. Drawing on existing negotiation theories and prior research, the chapter first analyzes the institutional implications and potential contributions of negotiation within the devolution process. This analysis demonstrates that negotiation can function not merely as a conflict‐management mechanism, but as a structured instrument through which the central and local governments recalibrate authority, fiscal resources, and responsibilities based on mutual trust, thereby generating shared public value.
In particular, negotiated devolution should not be understood as a zero-sum technique that produces winners and losers, as in traditional dispute-settlement approaches. Rather, it must be conceptualized through the lens of “negotiation as a dance,” which emphasizes mutual adaptation, understanding of counterpart perspectives, and the cultivation of sustainable intergovernmental relationships. It also aligns with the principles of integrative negotiation—which seeks joint problem-solving—and principled negotiation, which derives agreements from objective criteria and procedural fairness. These theoretical foundations are essential for reconceptualizing devolution as a cooperative governance framework that institutionally embeds the core public values of autonomy, accountability, democratic participation, and collaboration.
Based on these principles, the study designs the Negotiation-Based Devolution System as a three-stage institutional process. First, the initiation and preparation stage guarantees local governments a formal right to propose issues from the bottom up. This stage includes information sharing, preliminary assessments, and agenda setting related to the scope, conditions, and targets of devolution. Second, the negotiation and coordination stage involves the central and local governments participating as equal actors to deliberate on the distribution of authority, fiscal responsibilities, and administrative duties. During this stage, agreements are reached according to objective criteria and clearly defined procedures. Third, the implementation and feedback stage institutionalizes the agreed-upon arrangements in law and regulation, monitors compliance, and incorporates learning and refinement into subsequent negotiation cycles. By formalizing the negotiation process and structuring each of its stages, the study aims to prevent devolution from being arbitrarily shaped by temporary political judgments or short-term policy environments. Instead, the framework is designed to enable the central and local governments to build a sustainable system of decentralization through iterative coordination and learning.
In addition, the chapter provides an empirical analysis of the conceptual model through a survey of central and local government officials, examining expectations and concerns regarding the introduction of a Negotiation-Based Devolution System. The results indicate strong support for key features of the proposed system—such as procedural transparency, the strengthening of local governments’ bottom-up proposal authority, and enhanced accountability through the institutionalization of negotiation outcomes. At the same time, respondents raised several operational concerns: the absence of clear enforcement mechanisms for non-compliance, disparities in local government capacity, and the potential risk of undermining coherence within central administration. These findings suggest that institutionalizing negotiated devolution is not merely a matter of policy choice but a complex reform requiring a recalibration of intergovernmental relations and administrative capacities. The analysis thus contributes to identifying specific challenges that must be addressed during the institutional design process.
Chapter 4 conducts a comparative analysis of the United Kingdom’s Devolution Deals and France’s State–Region Planning Contracts (CPER) as reference models for designing a Negotiation-Based Devolution System suitable for South Korea. Both countries share the characteristic of institutionalizing central–local authority reallocation through formal negotiation mechanisms. They also exhibit notable structural similarities in four dimensions: (1) shared policy objectives, (2) establishment of statutory and institutional foundations, (3) linkage between devolution and fiscal support, and (4) development of performance feedback systems.
In the United Kingdom, the Levelling-up and Regeneration Act (LURA) has created a phased negotiation framework, whereas France’s NOTRe Act redefined the région as a strategic governing entity and strengthened CPER as the operational mechanism of its constitutional decentralization structure. The United Kingdom guarantees local governments a bottom-up proposal authority primarily through Combined Authorities (CAs), builds systematic capacity-development infrastructure, and expands fiscal autonomy through consolidated funding structures. France, in turn, has institutionalized a co-financing arrangement between the state and the région. Moreover, both countries have formalized performance feedback systems—such as the Gateway Review in the UK and Comités de Pilotage (CoPil) in France—making them legal obligations within their respective devolution frameworks. These examples demonstrate that negotiated devolution is not merely an institutional reform but a comprehensive restructuring of procedures, authority, fiscal arrangements, and governance. As such, they offer valuable benchmarks for designing a Negotiation-Based Devolution System in the South Korean context.
However, both the UK and French models are subject to persistent criticism. Despite formal negotiation mechanisms, substantive decision- making authority remains concentrated at the central level, reinforcing a top-down control structure. The non-transparent nature of negotiation processes has also limited meaningful resident participation, resulting in procedural opacity and only symbolic forms of civic engagement. Furthermore, both countries face structural constraints, including the absence of independent mechanisms for arbitration when conflicts arise, the risk that negotiation outcomes may be selectively utilized according to political circumstances, and the intensification of asymmetric decentralization in which powers and resources disproportionately favor metropolitan areas. To prevent these limitations from being reproduced in South Korea, it is necessary to incorporate mitigation strategies from the initial design stage of the Korean Negotiation-Based Devolution System.
Chapter 5 designs the Negotiation-Based Devolution System required to establish substantive local autonomy and cooperative governance, structuring it into three stages: “the preparation and initiation stage”, “the negotiation and coordination stage”, and “the implementation and feedback stage”. The design integrates the theoretical discussions from earlier chapters, findings from the comparative analysis of international cases, and the results of the acceptability survey conducted with central and local government officials. In addition, a supplementary expert survey was conducted to validate and refine specific design elements of the negotiation framework.
The main design principles concerning the preparation and initiation stage are as follows. The scope of negotiation agendas should institutionalize three pillars—authority, finance, and performance management—as formal negotiation items. Among these, finance-related items are particularly crucial, as they directly determine the extent to which local governments can secure substantive autonomy. The agenda-setting process should not take the form of unilateral notification by the central government; rather, a bottom-up approach—where local governments independently formulate agendas based on resident participation procedures—was identified as the preferred model. Nonetheless, to ensure policy coherence and prevent conflicts, a limited incorporation of central government perspectives is necessary. Moreover, to strengthen the technical rigor of agendas and enhance their negotiation viability, the institutionalization of expert review mechanisms is required.
With respect to the configuration of negotiation agendas, a structure analogous to the United Kingdom’s “Menu with Specials” model is appropriate. This entails combining a set of common core items—necessary to guarantee the minimum effectiveness of devolution—with optional items that reflect regional characteristics. This hybrid structure provides policy value by allowing flexibility tailored to regional conditions while maintaining equity across jurisdictions.
Regarding the initiation authority for negotiations, the recommended approach is to begin—at least in the short term—by granting such authority primarily to metropolitan governments, and gradually expanding the eligible entities in the long term to include metropolitan governments and special local governments. To ensure the practical effectiveness of negotiation initiation, the authority to initiate negotiations, as well as the scope and content of negotiation items, should be explicitly stipulated in law or higher-level norms. Standardized operational guidelines are also needed to formalize the central government’s required response to a negotiation request. Supporting systems such as external advisory services and technical-assistance mechanisms must be established to help local governments prepare negotiation proposals and conduct preliminary analyses. At the same time, institutional safeguards are necessary to prevent non-decisions or unilateral refusals by the central government. Additionally, to ensure democratic legitimacy and representativeness, procedures for resident and local council participation must be institutionalized from the pre-negotiation stage onward.
Concerning the operation of negotiation teams, it is essential to design a comprehensive framework encompassing the establishment of dedicated negotiation units, personnel composition, staffing methods, authority allocation, and incentive structures. At the local level, metropolitan governments should establish permanent negotiation units, while allowing for joint negotiation bodies based on inter-municipal cooperation in regions where conditions warrant such arrangements. At the central level, an inter-ministerial joint negotiation body should be created to institutionalize coordination across ministries.
Personnel composition should primarily include local government officials, external experts, and representatives of local councils on the local side, and relevant ministry officials, external experts, and seconded local officials on the central side. To reinforce democratic principles, the introduction of supplementary participation mechanisms involving civil society or resident representatives may also be considered. In terms of staffing, both central and local governments should assign dedicated full-time personnel, supplemented by national-level financial and personnel support to address capacity gaps in local governments. At the central level, limited dual-role arrangements may be permitted, but issues requiring high levels of specialization should be supported through external experts and advisory groups.
Regarding authority allocation, negotiation units should be vested with substantive authority over agenda formation, proposal drafting, and coordination during negotiations. However, final approval authority should be distributed in a dual-control structure between local governments (chief executives and local councils) and the central government (line ministries and central planning ministries). This division is necessary to balance the professional autonomy of negotiation teams with political accountability.
In terms of motivation and incentives, it is important to develop personnel and compensation systems—such as performance rewards and promotion advantages—that encourage active engagement in negotiation tasks. Additionally, a system for recognizing exemplary negotiation practices should be introduced so that negotiation work becomes a positive career asset at both the individual and organizational levels. By prioritizing supportive and incentive-based mechanisms rather than punitive approaches, the negotiation units can operate in a stable institutional environment conducive to sustained cooperative governance.
In the negotiation and coordination stage, the composition of the negotiation body emerges as a central design issue. Rather than limiting participation to the two primary parties—the central and local governments—the negotiation body should be structured as a cooperative framework involving multiple actors capable of fulfilling diverse roles. To enhance the effectiveness of negotiation processes, the participation of relevant central government agencies is essential. To supplement the negotiation capacity of local governments, participation should also be extended to metropolitan-level cooperative bodies—such as the four major local government associations—as well as expert groups capable of conducting policy validation, proposing alternatives, and performing neutral conflict-prevention and mediation functions. Through such a design, the negotiation body should function not merely as a bargaining venue but as a complex governance platform integrating information, expertise, and coordination capacity.
Addressing information asymmetry is another key priority in this stage. To mitigate intergovernmental information asymmetry, a joint central–local research and analysis institution should be established to ensure that both levels of government share identical data and empirical assessments. Furthermore, a system for regularly disclosing and evaluating negotiation outcomes and implementation status must be institutionalized. Mandatory pre-disclosure of information related to negotiation agendas is required to enhance the quality of preparation. Independent third-party institutions may also be utilized to verify the reliability of information. To address information asymmetry between government and residents, transparency should be maximized by disclosing negotiation processes and outcomes to the extent feasible. This approach strengthens democratic legitimacy, enhances public participation, promotes policy acceptance, and upholds residents’ right to information. However, for sensitive matters, exceptions should be provided, and a phased disclosure principle should be applied to balance the effectiveness and accountability of information disclosure.
Institutional mechanisms to address conflicts that arise inevitably during negotiations are also necessary. Allowing additional negotiation rounds for contentious issues helps maintain continuity and flexibility, and adopting partial agreements—rather than requiring all issues to be resolved simultaneously—makes it possible to implement agreed-upon items first, thereby enhancing policy effectiveness and building trust between parties. Furthermore, negotiation failure should not automatically terminate the negotiation relationship; instead, unresolved negotiations should be placed in a “suspended” state, allowing for resumption after a specified interval. Such a mechanism ensures that negotiations remain an ongoing, iterative process, capable of supporting long-term, incremental decentralization rather than functioning as a one-time event.
In the implementation and feedback stage, securing the institutional enforceability of negotiation outcomes is paramount. A dual mechanism—combining public agreements and legislative incorporation—should be established. Public agreements would specify the mutual obligations and responsibilities of the central and local governments, while “fast-track” legislative procedures should be employed to promptly incorporate key contents into laws, enforcement decrees, or administrative regulations. This approach prevents negotiated outcomes from being arbitrarily altered or weakened due to political shifts or administrative convenience.
Regarding performance management and feedback, a joint central–local performance evaluation system should be established to regularly assess implementation progress and the effects of negotiated outcomes. The framework should explicitly institutionalize feedback mechanisms enabling the recalibration of delegated authority or the initiation of renegotiation based on evaluation results. This ensures that negotiation becomes an ongoing, evolving process rather than a one-time transaction. Institutional safeguards must also be introduced to ensure accountability when performance falls short. In the longer term, resident participation in performance monitoring should be expanded to enhance the democratic legitimacy and transparency of the evaluation process.
Furthermore, mechanisms ensuring the enforceability of negotiated outcomes must be developed. Legal and institutional sanctions should be established to address cases in which promised fiscal support is not delivered. Strengthening the administrative and legal binding force of negotiation outcomes is essential to clarify the obligations of both parties. At the same time, channels linking prolonged negotiations or conflicts to legal remedies—such as administrative appeals or litigation—should be created to enhance dispute-resolution capacity. However, these legal mechanisms should serve as supplementary tools, supporting rather than replacing negotiation as the primary means of coordination.
Finally, careful consideration is required regarding the establishment, institutional status, and authority of a dedicated negotiated-devolution body. If deemed necessary, this institution should be endowed with sufficient authority to function as a governance hub responsible for overseeing the implementation and feedback processes related to negotiated outcomes.
This study offers academic significance by critically reassessing existing debates on devolution and redefining devolution not as a mere redistribution of administrative tasks and functions, but as a political and institutional mechanism of decentralization grounded in the core public values of autonomy, accountability, democratic governance, and collaboration. By integrating negotiation theory with the dynamic metaphor of the “negotiation as a dance,” the study concretizes an institutional design for a mutually cooperative structure in which the central and local governments engage as equal policy partners. In doing so, it proposes a three-stage model—preparation and initiation; negotiation and coordination; implementation and feedback—along with the key institutional instruments required at each stage, thereby presenting an actionable framework for transforming negotiation-based devolution into a substantive system of decentralization. Furthermore, through surveys of central and local government officials as well as subject-matter experts, the study empirically analyzes expectations, concerns, perceived acceptability, and design preferences regarding the introduction of a Negotiation-Based Devolution System. The study also derives essential design elements for a Korean-style Negotiation-Based Devolution System—such as guaranteed initiation authority, legal enforceability, linkage between devolution and fiscal resources, and performance feedback mechanisms—by examining the United Kingdom and French cases. These analyses enhance both the concreteness and practical relevance of the proposed policy framework.
Nevertheless, the study has several limitations. The proposals are not based on actual implementation experience; the survey sample and respondent pool are limited; and the analysis does not fully account for negotiation dynamics, the interaction with other decentralization instruments, or Korea’s distinctive negotiation culture and administrative organizational norms. To address these limitations, future research should examine operational cases following institutional adoption, conduct broader surveys that include a wider range of stakeholders, and explore the strategic and cultural dimensions of negotiation through both theoretical and empirical approaches.
조직진단분석센터
| 소개 | - 기능재분, 기구편제, 인력규모 등의 컨설팅 | 대표 | 김지수 센터장 |
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