한국지방행정연구원

계족산 권역 특성화를 위한 규제개선 방안 2025년 대전광역시 정책이슈리포트 보고서입니다.

지방의정·지방규제

황해동, 전영준

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경기도형 수상레저산업 육성 및 지원방안 - 내수면 수상레저활동을 중심으로 2024년 경기도 정책연구 보고서입니다.

지방의정·지방규제

정기용, 선소원, 김해솔, 김민정

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지방규제 영향분석 방안 마련 연구 2024년 행정안전부 정책연구 보고서입니다.

지방의정·지방규제

전대욱, 정기용, 김필, 김해솔

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지방이양정책의 진단 및 평가 연구: 사무이양정책 및 지역맞춤형 특례정책을 중심으로 중앙정부 주도로 사회문제를 해결하는 방안과 수단은 보편성과 전문성을 특징으로 갖는다. 하지만 현대사회의 정책문제는 엉성한 구조(ill-structured)를 띤 매우 복잡한 난제들이 대부분이기 때문에 지역의 다양한 문제를 지역이 주도적으로 해결해 나갈 수 있도록 하기 위하여 우리나라는 중앙권한을 지방자치단체로 이양하기 위한 노력을 지속적으로 기울이고 있다. 그러나 여전히 중앙정부에 대한 권한 집중의 문제는 지속적으로 제기되고 있으며, 지방이양을 위한 노력에도 불구하고 중앙정부뿐만 아니라 지방자치단체 차원에서도 적극적인 사무이양은 여전히 미흡한 수준으로 이루어지고 있으며, 심지어 지방이양의 효과성에 대한 의문 역시 지속적으로 제기되고 있는 실정이다. 이에 본 연구는 우리나라 지방이양정책을 평가하고 다양한 측면에서 발생하는 문제점을 도출하여 효과적인 지방이양정책의 추진방향을 모색하고자 하였으며, 주요 연구결과를 요약하여 제시하면 다음과 같다. 지방이양정책의 평가모델은 지방이양정책의 각 단계별 고려 사항을 토대로 개발하였으며, 특히 지방이양정책에 대한 평가를 위하여 6가지 기준(경제적 규제완화, 지방공무원 역량강화, 효율성 증진, 지방분권 증진, 적합성 제고 및 대응성 확보)을 토대로 평가지수를 도출하였다. 이러한 지방이양정책평가모델을 적용하여 정책단계별 지방이양정책의 문제점을 분석한 결과, 광역과 기초 모두 유사한 문제점이 지적되었다. 첫째, 과정적 측면에서 재원조치의 불충분성, 기관위임사무·집행적 성격 위주의 사무 이양에 따른 문제, 전문성에 대한 우려, 적기의 지방이양의 어려움 및 단위사무 위주의 이양 등이 도출되었다. 지방이양정책의 결과적 측면에는 대체로 긍정적인 평가가 나타났다. 특히 지방이양의 타당성에 대해서는 모든 이양방식에서 타당성이 있다는 응답이 다수 나타났고, 지방이양정책으로 인한 행정주체 등의 관심 변화도 유의미하게 높아졌다고 응답하였다. 셋째, 지방이양정책의 영향적 측면에서는 특히 지역의 특성을 고려하지 않은 정책의 추진은 오히려 지역 간 격차를 심화시킬 수 있다는 점에서 면밀한 검토가 필요하며, 지방자치단체가 주도적으로 이양된 권한과 업무를 수행할 수 있는 자율권이 확대될 필요가 있다는 점이 제기되었다. 한편, 기능별 지방이양정책의 평가지수를 비교하면, 각 기능별로 지방이양 평가지수가 다르게 나타나는 것으로 나타났고, 광역/기초에 따라 균등이양방식과 차등이양방식의 평가지수 역시 다르게 나타났다. 특히 주민의 삶에 직접적인 영향을 미치는 영역의 경우 지방이양 평가지수가 높게 나타났으며, 균등이양방식이 보다 효과적인 것으로 나타났다. 반면, 지역적 특색이 반영될 필요가 많은 기능에 대해서는 차등이양방식이 보다 효과적인 것으로 나타났다. 마지막으로 지방이양정책의 성과와 파급효과를 제고시키고 환류를 강화하기 위한 방안을 모색하기 위한 동태분석 결과, 중앙행정기관의 정책저항과 지방자치단체로의 재정보전 조치 등이 지연될 경우 지방이양정책의 효과성이 낮아질 수 있음을 밝혔다. 또한 주요 정책수단을 토대로 시나리오 분석을 실시한 결과, 정책의 성과 및 파급효과를 가장 두드러지게 창출하는 정책수단은 분권정책의 추진, 차등분권에 대한 지자체의 노력 강화, 재정분권 노력 강화, 중앙행정기관의 이양정책에 대한 저항의 통제 순으로 나타났다. 이상의 논의를 토대로 정책적 제언을 제시하면 다음과 같다. 먼저 제도적 측면의 제언으로 첫째, 지역의 여건과 사무특성 등을 반영한 유연한 지방이양방식을 고려할 필요가 있다. 둘째, 단위사무 대신 기능중심의 지방이양정책을 추진할 필요가 있으며, 이를 위하여 포괄적인 권한 이양이 가능할 수 있는 법 규정이 마련되어야 한다. 셋째, 지방이양 초기단계에서의 재원조치 방안 마련 및 재정분권을 위한 노력을 강화할 필요가 있다. 다만, 재원보전은 수단적 조치라는 원칙 하에서 원활한 지방이양의 토대 마련을 목표로 이루어져야 할 것이다. 넷째, 우리나라 지방이양 정책의 효과를 측정할 수 있는 수단으로서 지방이양정책 평가지수를 활용할 수 있을 것이다. 다만, 인식조사에 기반하고 있는 본 평가지수의 한계를 보완할 수 있는 후속 연구가 이루어져야 할 것이다. 운영적 측면에서의 정책적 제언으로 첫째, 지방이양사무에 대한 사후관리 등 체계적 관리방안이 모색될 필요가 있다. 지금까지는 지방으로 권한이나 사무가 이양된 이후에 대한 관심은 전무한 실정이다. 따라서 지방이양 이후에 대한 면밀한 검토를 위한 체계를 구축하여 보다 바람직한 방향으로 지방이양정책으로 추진할 필요가 있다. 둘째, 전문성 등 지방자치단체의 역량을 강화할 필요가 있다. 이를 위하여 지방자치단체의 역량 강화를 위하여 컨설팅, 교육훈련 등의 지속적인 지원방안이 모색될 필요가 있다. 마지막으로 지방이양정책의 주민체감도를 높이고 주민들이 보다 긍정적으로 지방이양정책을 인식할 수 있도록 하는 홍보 등의 방안도 모색해야 한다.

지방의정·지방규제

주희진, 고경훈, 전대욱, 유수동

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지방의회 자율성 제고 방안에 관한 연구: 자치입법권 및 자치조직권을 중심으로 1991년 지방자치가 부활한 이후 지방과 지방의회의 자율성(autonomy) 확대에 대한 논의가 계속되고 있고, 2022년 1월 전부개정된 지방자치법 시행됨에 따라 지방의회의 자율성을 확대하기 위한 여러 가지 제도적 기반이 마련되었다. 그럼에도 불구하고 여전히 지방의회 현장과 학계에서는 지방의회의 자율성이 기대한 만큼 제고되지 못하였다는 목소리가 나오고 있는 반면, 일각에서는 여러 가지 제도적 장치가 마련되었음에도 불구하고 지방의회가 이를 제대로 운영하지 못하기 때문이라는 비판도 동시에 나오고 있다. 이에 본 연구는 새로운 정책 환경 하에서 지방의회의 현 자율성 실태를 분석하고 기관별 수준을 진단하여 우리나라 지방의회의 자율성 확보방안을 모색하고자 한다. 특히 지방의회를 둘러싼 제도·환경은 많은 변화를 겪고 있으며 지방의회에게 요구되는 역할과 기능 역시 변화되고 있는 가운데 이를 반영한 지방의회의 자율성 확보 및 미래상을 실현하기 위한 구체적 개선방안을 모색하고자 한다. 본 연구는 총 5개 장으로 구성되며, 제1장은 서론으로 연구의 배경 및 목적을 제시한다. 제2장은 이론적 논의로서 지방의회의 의의 및 지방의회의 자율성, 지방의회의 기관간 관계에 대한 이론적·제도적 논의를 제시한다. 특히 지방의회의 관련 기관간의 관계를 기준으로 수직적(국회-광역의회-기초의회) 관계와 수평적 관계(지방의회-집행부)로 구분하고, 자율성 제약의 발생 요인에 따라 공식적 통제(법·제도에 의한 자율성 제약 요인)와 비공식적 통제(관습 등 운영 과정에서 발생하는 자율성 제약 요인) 등으로 구분한 분석 틀을 제시하였고, 이를 토대로 제3장 이하에서 지방의회의 자치입법권·자치조직권의 수준을 진단하였다. 제3장은 지방의회 자치입법권의 실태분석 및 수준을 진단하였다. 지방의회 자치입법권과 관련하여 자치법규 등의 규모는 지속적으로 증대하고 있음에도 불구하고 「헌법」과 「지방자치법」 등에 의한 자치입법권의 범위 등의 제약, 중앙정부·상위 지방자치단체 및 집행부로 인한 재의·제도 등 자치입법권의 자율성을 제약하는 주요 요인으로 제시되었다. 이러한 자치입법권의 제약 요인은 대체로 공식적 통제에 의한 제약이 주로 발생하고 있었으며, 관계적인 측면에서 살펴보면 수직적 제약이 수평적 제약보다 더 많이 발생하는 것으로 나타났다. 이는 자치입법권은 주로 법률에 의하여 부여되는 권한이기 때문에 이에 대한 제약 역시 법률에 근거하여 주로 나타나고 있었다. 또한 자치입법권의 자율성 수준을 진단한 결과, 지방의회는 국회 및 집행부에 비하여 자율성의 수준이 낮은 것으로 나타났다. 제4장은 지방의회 자치조직권의 실태분석 및 수준을 진단하였다. 지방의회 자치조직권과 관련하여 최근 전부개정된 「지방자치법」을 통한 여러 조직 관련 제도가 개선되고 있음에도 불구하고 여전히 지방의회의 조직에 대한 자율성은 미흡한 수준으로 나타났다. 구체적으로 자치조직권의 제약 요인으로는 첫째, 기구설치의 제약으로서 사무기구 설치 기준에 따른 자율적 기구 설치의 제약과 의회사무기구 설치기준의 비탄력성, 둘째, 기구구성의 제약으로서 지방의회의 조직구성권 부재, 셋째, 직급의 제약으로서 의회사무기구, 전문위원의 직급 제약 및 의회와 집행부간 직급 불균형, 넷째, 정수의 제약으로는 전문위원과 지원(보좌)인력의 정수의 제약이 도출되었다. 다섯째, 운영적 제약으로는 전문위원 운영에 대한 불명확성, 집행부와의 직급 불균형에 따른 견제·감시 기능의 약화, 광역의회와 기초의회간 전문성 격차 문제, 승진 적체 및 의회근무 기피, 공무원 순환보직으로 인한 전문성과 견제·감시기능 약화, 정책지원관의 지역별 편차 및 인력 확보의 문제, 의회 공무원과 집행부 공무원간 갈등으로 인한 업무처리 혼란, 의회 내 일반직 공무원과 임기제 공무원간 갈등 등이 도출되었다. 구체적으로 살펴보면, 공식적 통제는 「지방자치법」과 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 의해 이루어지고 있으며, 주로 의회사무기구의 ’구조적인 측면‘에서 공식적 통제가 많이 이루어지는 것으로 나타났다. 반면, 운영적 측면’은 비공식적 방식에 의한 통제가 많이 나타나고 있었다. 이러한 점을 보았을 때 지방의회의 자치조직권은 법과 규정에 의한 제도에 의한 공식적 통제뿐만 아니라 실제 조직을 운영하는 과정에서 발생하는 다양한 사회·문화적 환경이 지방의회의 자율적인 조직운영을 제약하는 큰 요인으로 작용한다는 점을 확인할 수 있다. 또한 자치조직권의 자율성 수준을 진단한 결과, 자치입법권과 마찬가지로 지방의회는 국회 및 집행부에 비하여 자율성의 수준이 낮은 것으로 나타났다. 특히 비공식적 통제와 수평적 제약이 상대적으로 더 많이 발생하고 있는 자치조직권의 경우 광역의회와 기초의회에 따라 중요하게 인식하는 자치조직 제약요인이 상이하게 나타나고 있었다. 이는 지방의회의 여건과 상황에 따라 지방의회의 자율성도 달라질 수 있음을 시사한다. 제5장에서는 연구요약 및 지방의회의 자율성 및 위상 제고 방안을 제시하였다. 지방의회의 자율성을 확대하기 위한 방안으로 먼저 자치입법권의 경우 자치입법 역량의 강화, 자치입법권 범위의 확대, 자치입법권의 실효성 확보, 자치입법절차의 개선, 중앙 및 지방정부의 관계 재정립(재의요구제도의 정비) 등을 제시하였다. 한편, 자치조직권의 자율성을 확대하기 위해서는 「지방자치법」과 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 등 법·제도의 정비, 인사시스템의 정비(단기: 인사교류시스템 정비, 중기: 지방의회 내 인사위원회 등 정비, 중장기: 의회직렬 신설), 지방의회에 대한 조직구성권 부여, 지방의회 전문성 제고 등을 위한 역량 강화 등의 방안을 제시하였다. 마지막으로 지방의회의 자율성을 확대하고 나아가 지방의회의 위상을 제고하기 위하여 먼저 지방의회 활성화를 위한 지방분권형 개헌, 지방의회의 권한과 위상을 확대할 수 있는 다양한 기관구성 형태 논의, 「지방의회법」의 제정 등 자치입법 환경의 개선 등을 제안하였다. 이상의 논의를 토대로 본 연구는 그동안 지방의회를 둘러싸고 논의되고 있었던 자치입법권과 자치조직권을 통제·제약하는 요인과 형태에 따라 재분류하였다. 또한 이러한 문제를 실제 지방의회의 현장에서 어느 정도 중요하고 시급한 문제로 인식하는지 검증함에 따라 지방의회의 자율성을 확대하고 나아가 지방의회의 위상을 제고하기 위한 정책적 제언을 제시하였다는 점에서 의의가 있다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 지방의회의 자율성 제약 요인을 외부적 요인에 한정하였다는 점, 지방의회 자율성 제약 요인의 실태를 분석하기 위한 현장 조사로서의 조사 대상자가 지방의회 관계자에 한정하였다는 점 등은 한계로 지적될 수 있을 것이다. 따라서 향후 연구에서는 지방의회의 자율성을 제약하는 내부적 요인 및 보다 다양한 이해관계를 가진 조사대상자에 대한 후속 연구가 필요할 것이다.

지방의정·지방규제

주희진,고경훈,정기용

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