한국지방행정연구원

스마트 사회의 지방자치단체 재난안전관리 강화방안 재난의 대형화·복잡화는 전통적인 재난대응체계로 해결될 수 없는 근본적인 문제내지 한계를 의미하는 것으로 새로운 방식의 통합적 재난관리체계 구축을 통한 재난관리의 역량강화가 필요한 시점이다. 특히 주민접점의 최일선 행정기관으로서 자치단체의 재난관리는 특히 그 실효성을 확보하지 않으면 안된다. 재난안전관리가 실효성을 담보하기 위해서는 재난안전관리의 내용뿐만 아니라 재난안전관리가 작동하는 과정이 체계적일 필요가 있다. 재난안전을 위한 예방/대비의 체계화, 재난대응 시점에 인원과 장비의 적정한 투입 및 체계적 지휘체계 구축 등은 효과적인 재난안전관리를 위해 필수적이고 기본적인 사항이다. 이 연구에서는 자치단체를 중심으로 재난관리의 단계적 개선방안을 모색하기 위하여 4차 산업혁명시대의 정보기술을 활용한 정보기술이 재난안전관리에 어떻게 활용될 수 있는지를 사례중심으로 검토하였다. 그리고 재난안전관리에 있어서 자치단체와 관련된 재난안전 주체간의 역할 및 대응실태 등을 분석하여 시사점을 중심으로 재난안전관리의 개선방안을 모색하고자 하였다. 이러한 목적을 달성하기 위해 지방자치단체 차원의 종합적인 재난안전관리 개선방안에 초점을 두고 스마트 정보기술측면과 재난안전관리체계를 분석하였다. 우리나라의 스마트 정보기술 활용수준에 대한 종합적인 검토결과를 요약하면, 중앙정부차원에서는 기술표준과 전국적인 확산을 위한 추진체계 측면에서 재난안전 선진 국가들과 비교하여도 경쟁력 있는 수준으로 평가할 수 있다. 다만, 이러한 정보기술을 활용한 재난안전관리의 필수요건인 첨단정보기기의 유지관리, 재난현장에서의 활용 등의 문제는 지속적으로 개선할 필요가 있다. 재난관리의 정책적 방향과 관련하여 중앙정부의 방향설정은 바람직하다고 여겨지지만, 이러한 정책이 의도한 목표를 달성하기 위해서는 재난 및 안전관리기본법에 대한 전반적인 개정이 요구되고 있다. 또한 재난 발생시 대응기준 및 요건의 체계화를 통한 일상의 생활재난과 대규모 재난 또는 비상재난 상황에 중앙과 지방정부의 역할 분담을 재설계할 필요가 있다. 특히, 자치단체의 경우 재난안전계획의 수립 및 추진에 지역의 환경여건을 반영하여 실현가능성을 제고할 필요가 있으며, 재난관리 조직운영체계를 재난현장에서 효율성 제고에 필요한 조직체계를 설계하기 위해서는 현재의 재난안전관리 조직체계에 전면적인 재검토가 병행되어야 한다.

기타2018

이병기,고경훈

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지방자치단체 성과관리 혁신방안 지방자치단체의 성과관리제도는 2003년부터 도입되어 실시되어 왔으며, 2006년정부업무평가기본법이 시행되면서 모든 지방자치단체가 의무적으로 시행하고 있다. NPM의 공공부문 도입은 지방자치단체의 경쟁력과 생산성에 대한 논의를 촉진시키고 성과관리 도입의 타당성을 제고하였다. 그러나 성과관리가 지방자치단체의 평가 만능주의를 조장하는 부정적 효과와 조직구성원의 저항과 불신을 초래하기도 하였다. 본 연구는 지방자치단체 성과관리시스템의 현황과 문제점 그리고 경험을 분석하여, 성과관리제도의 안정적 운영과 활용성을 제고시키기는 것을 목적으로 하였다. 또한 조직 몰입을 제고하고 직무동기를 촉진할 수 있으며, 조직의 성과와 생산성을 제고할 수 있는 혁신적 방안을 제시하고자 연구를 추진하였다. 현재 지방자치단체에서 시행되고 있는 성과평가제도는 BSC기반 성과관리제도를 기반하고 있다. 이를 통해 성과지표 달성도와 성과품질, 주요업무추진실적을 중심으로 부서 및 개인평가가 실시되고 있다. 또한 평가결과는 개인직무성과 및 부서 평가를 위한 자료로 활용되어 지고 있다. 애리조나 주정부와 오클라호마 주정부의 성과관리 프로그램은 서열화보다는 코칭의 필요성과 중요성을 강조하고 있으며, 조직의 목표와 방향성을 충분히 반영하는 제도운영을 하고 있다. 따라서 목표설정이 분명하고, 성과지표의 달성이 수월하고 측정가능하며, 지표 자체의 타당성이 높다는 시사점을 제시하고 있다. 성과관리의 혁신적 방안을 모색하기 위한 설문조사를 지방자치단체 성과관리 담당공무원, 그리고 지방자치단체 성과관리에 대한 자문과 평가 경험이 있는 학자 및 전문가를 대상으로 실시하였다. 설문결과는 성과관리제도가 비교적 정착되어간다는 결론을 얻었으며, 지표의 타당성과 업무관계성을 제고할 필요성을 도출하였다. 또한 이는 개인의 성과평가가 조직의 성과평가 결과와 연계될 수 있는 대안을 요구하고 있다. 성과평가제도가 조직 구성원의 직무만족도와 몰입도에 긍정적 영향을 제공할 수 있어야하며, 개인역량 제고와 조직의 효율성을 제고할 수 있는 성과평가제도의 정착을 요구하고 있다. 성과관리제도의 혁신적 제도개선과 정착을 위해서는 창의적 조직문화로 개선될 필요가 있다. 또한 경쟁을 필요로 하는 성과관리제도에서 개인의 역량개발과 구성원 간의 협업적 업무수행이 성과평가에 긍정적이라는 방향으로 인식의 전환이 요구되고 있다. 이러한 서열식 계급문화에서 동반자로서 상호간의 협력과 창의성을 보장하는 조직문화의 정착은 직무목표에 몰입하는 조직구성원의 연대의식을 강화할 수 있으며, 특히 관리자와 구성원간의 코칭을 향상시키는 계기가 될 수 있다. 관리자의 지속적인 점검과 코칭은 구성원의 개인역량을 제고하고, 성과목표를 보다 효과적으로 달성할 수 있는 성과관리제도의 정착과 이에 따른 혁신을 달성할 수 있을 것이다.

기타2018

한부영,김건위

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지방보조금의 관리체계 개선방안 민선 7기 지방선거를 마친 최근 지방행정의 운영방향은 자치분권 강화, 자율성 확대, 지역 적합형 사업 발굴 및 추진이며, 이러한 방향은 지역의 특수성과 주민의 눈높이를 1차적으로 고려한다는 차원에서 지방자치가 좀 더 성숙되고 있는 분위기라고 할 수 있다. 특히 문재인 정부 들어서 실질적인 자치분권을 위해서는 재정분권이 동시에 시행되어야 한다는 점에서 국세의 지방세로 대폭 이양 등 지방세입의 확충방안이 다양하게 제시되었다. 먼저 지방의 자율성 확대 차원에서는 2018년도 예산편성단계부터 그 기준들이 완화되었는데, 현행 예산편성운영기준의 9개 기준경비를 7개로 축소하였으며, 기준경비에 현실을 반영하여 그동안 지방자치단체에서 불편 및 불합리하다고 제기한 사항들을 개선하였다. 지방보조금 관련해서도 이전까지는 지방보조금을 편성할 수 없는 단체를 구체적으로 열거하고 있던 규정을 관련 법(「비영리민간단체 지원법」)의 요건을 참조하여 개별 단체에 대한 지원여부를 자치단체가 자율적으로 판단할 수 있도록 변경하였다. 그리고 지방보조금의 부서별 한도액을 폐지하고, 총액 한도액 범위에서 자치단체가 자율적으로 편성할 수 있도록 개선하였고, 지방의 활발한 일자리사업 발굴·시행을 위해 고용노동부 등 관계부처에서 일자리사업으로 분류한 일자리와 직접 연계된 사업은 지방보조금 총액한도 산정 시 제외하였다(행정안전부 지방보조금관리기준, 2017). 또한 국세의 지방세로의 이양 검토 과정에서 국고보조사업이 일부 지방으로 이양되는 방안이 논의되고 있는데 이러한 방향은 지방이 주체적으로 계획하고 집행 및 관리해야 하는 사업의 규모가 대폭 증가할 것이라는 것은 예측이 어렵지 않다. 지방이 자신들의 지역환경과 여건, 특히 지역 주민들이 무엇을 원하고, 지역주민들에게 시급한 정책은 무엇이며, 지역 주민들에게 수혜가 골고루 돌아갈 수 있는 사업이 무엇인지 주민의 의견들을 자주 경청하고 고민한 끝에 사업을 기획하고 집행하는 것은 매우 중요하며 이러한 지역의 사업들 중 실질적으로 주민을 지원하는 사업이 바로 지방보조사업이다. 지방보조사업을 담당하는 사업부서 담당자 및 예산편성을 담당하는 예산부서 직원들과 지방보조금관련 대화를 나누다보면 가장 많이 호소하는 내용이 사업수가 너무 많고 사업성격들도 다양해서 현실적으로 실질적 관리가 어려운 점과 인력부족, 보조사업자들의 보조금에 요약 대한 의식이 권리화 되어서 삭감 및 일몰이 어렵다는 점이다. 먼저 지방보조사업의 수는 적게는 수백 개에서 많게는 수천 개에 이르고(행정안전부, 2017) 사업의 성격도 국도비 사업, 공공단체보조, 민간보조, 경상보조, 자본보조, 운영비보조, 행사보조, 개인보조, 단체보조 등 여러가지 조합의 형태로 다양하다. 지자체별로 지방보조금 담당자의 경우 광역은 1명, 기초는 0.5명 정도가 많게는 수천개의 사업을 예산심의부터 성과평가까지를 관리하고 있다. 사실 지방보조금의 경우 국고보조금에 비해 관심이 적어왔던 점을 부정할 수 없다. 2015년 1월에야 행정안전부 예규로서 지방보조금 관리기준이 제정되었고, 2016년부터 성과평가가 의무화 된 것에서도 알 수 있듯이 사업의 수는 많지만 소액 사업이 많아서 관심이 적은 분야 중의 하나이었다. 그러나 지방보조사업의 경우 지자체장이 임의로 사업을 신설할 수 있고 그 대상 또한 관할 지역주민이라는 점에서 지역을 위한 사업이 아닌 자칫 다음 선거를 의식한 사업, 사적인 의도가 담긴 사업 등이 기획될 개연성이 높다는 점에서 지방재정 전반적으로는 건전한 관리가 될 수 있도록 관심을 높여가야 할 필요가 있다. 특히 2018년도 초에 이영학 사건(일명 어금니 아빠)으로 인해 보조금에 대한 관심이 증폭되면서 국고보조금과 더불어 지방보조금의 관리에 대한 필요성 또한 크게 대두되고 있는 상황이다. 이에 정부는 지방보조금 관리에 관한 법률로의 분법 추진 등 관리 사각지대에 있는 지자체 자체운영 보조금에 대한 관리체계를 마련할 계획이며, 이를 위해 지방재정법상 지방보조사업의 정의, 교부절차, 집행·사후관리 방법 등을 보완한 '지방보조금 관리법' 제정안을 준비하고 있다. 법적으로 체계를 갖춤과 동시에 심각하게 고려되어야 할 요소 중의 하나가 바로 관리체계이다. 사업 수가 매우 많고 예산규모와 성격 또한 다양한 지방보조사업들이 현재는 일률적인 기준과 절차에 의해 관리되어서 사업기획 및 예산편성, 집행, 성과평가까지 상당히 형식적으로 운영되고 있다는 것이고, 이러한 현실은 결국 예산낭비와 비효율적인 세출관리로 이어진다는 것이다. 이상의 문제의식과 배경을 가지고 본 연구는 다음과 같은 목적을 가지고 수행되었다. 선행연구들을 살펴보면 전술한 현안들을 개선하기 위해 지방보조금심의위원회의 개편, 성과평가 기준 구체화 등의 대안들을 제시하고 있다. 여기에 더불어서 본 연구는 수 많은 사업들을 모든 단계의 절차를 밟는 등의 일률적 관리에 따른 비효율성을 개선해서 궁극적으로는 지방보조사업 관리의 효율성을 높이는 것이다. 따라서 본 연구의 목적은 아래와 같이 세 가지이다. 첫째, 지방보조사업을 유형화하는 것이다. 지방보조사업들을 유형화해서 유형별로 사전심의 단계에서 집중적으로 살펴보아야 할 것과 사후평가 단계에서 성과평가를 면밀히 해서 다음 해 예산에 반영해야 할 사업들을 분류하는 유형화 방안을 모색하였다. 둘째, 문제점들이 지적되어오고 있는 광역지자체부터 기초지자체의 보조사업자에게 이르기까지의 전달체계를 분석해보고 좀 더 간단하고 부정수급 등이 감소될 수 있는 전달체계 방안을 제시하였다. 셋째, 행안부 예규(지방보조금 관리기준) 제정 3년차를 맞으면서 그간 지적되어오고 있던 지방보조금심의회 심의 전 사전심의에 대한 도입 필요성과 3년 유지필요성 평가 존치 여부 대해 검토해보고 대안을 제시하였다. 이를 위해 전국 243개 지자체와 계층별 데이터를 검토하고 대안단계에서 사업의 유형화를 위해 사례 지자체를 선정, 유형별 사업리스트를 분석하고 연결해서 유형화된 사업의 관리강화방안까지 연결하고자 하였다.

지방재정2018

김성주,윤태섭

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지방자치단체 주민참여예산제 발전방향 주민참여예산제는 그동안 정부가 결정해 오던 예산의 일부를 주민이 결정하는 제도이다. 이 때문에 주민참여예산제는 참여민주주의와 주민자치의 이념을 실현하기 위한 제도이기도 하다. 향후 지방자치단체의 주민참여예산제는 더욱 발전할 것이며 활성화 될 것으로 전망된다. 본 연구는 주민참여예산제가 실질적으로 작동되고 새로운 방향으로 운영될 수 있는 발전방향과 과제들을 도출하여 제시하였다. 첫째, 향후 지방자치단체의 주민참여예산제 운영은 주민이 참여할 수 있는 범위를 확대하고 참여방법을 다양화해야 한다. 현재 공모사업 중심의 주민참여 범위를 넘어서 예산 및 재정 전체에 대한 주민참여가 이루어져야 한다. 주요 사업계획에 주민이 참여하도록 주민설명회 등이 강화되어야 하며, 특정의 정책사업에 대하여는 공론방식의 주민참여도 이루어져야 한다. 또한 주요 사업 및 예산 집행과정에 주민이 모니터링 할 수 있는 장치도 마련되어야 한다. 둘째, 지방자치단체가 주민참여예산제를 실질적으로 운영하기 위해서는 주민참여예산위원회, 지역회의 등 주민참여구조를 구축해야 한다. 그리고 읍면동 중심의 지역회의를 활성화해야 한다. 지역회의는 주민들이 모여 각자 의견을 직접 발표하고 결정하는 장(場)이기 때문이다. 특히 주민참여기구 구성 시에는 주민의 대표성을 확보하는 것이 무엇보다도 중요하다. 주민의 대표성을 확보하기 위한 다양한 대안적인 방법들도 마련해야 한다. 셋째, 주민참여예산제의 성패는 주민의 자발적인 참여가 좌우하기 때문에 주민참여 플랫폼을 구축해야 하며, 주민이 적극적이고 실질적으로 참여할 수 있도록 유도해야 한다. 주민참여 플랫폼은 온·오프라인으로 구축해야 하며 대표적으로는 주민총회를 활성화하고 웹페이지를 구축하여 주민이 쉽게 참여할 수 있도록 해야 한다. 주민의 적극적이고 실질적인 참여를 유도하기 위해 주민제안 상시화, 사업제안 편리성을 제고해야 하며, 주민제안사업의 직접 시행 등도 검토되어야 한다. 또한 주민참여 방식에서도 공론방식, 주민청원 등 다양한 방식을 채택할 필요가 있다. 넷째, 주민참여예산제의 활성화 및 발전을 위해서는 각종 지원이 강화되어야 한다. 우선 지방자치단체의 관련 조직 및 인력의 보완이 필요하다. 또한 행정조직의 보완 외에 주민참여예산제 운영의 역량 강화를 위해 시민단체 및 사회활동가들의 적극적인 지원도 필요하다. 주민참여예산제는 지역의 주민자치조직과 긴밀하게 연계되어 운영되어야 한다. 뿐만 아니라 중앙정부의 적극적인 지원도 필요하다. 주민참여예산제는 획일적인 법·제도에 의해 운영되기 보다는 각 지역별로 특성을 고려하여 운영되어야 하기 때문에 기초 연구, 모델 개발, 우수사례 발굴 보급, 컨설팅 등을 필요로 한다. 때문에 중앙에서는 지방자치단체를 지원하기 위한 조직과 노력이 필요하다.

지방재정2018

서정섭,이장욱

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재정분권시대 보통교부세 발전방향: 재정형평성을 중심으로 정부는 지방소비세와 지방소득세 확대를 통하여 국세와 지방세 비율을 지금의 8:2에서 7:3으로 조정하고, 장기적으로는 6:4까지 높이겠다는 구상을 갖고 있다. 이러한 세입분권이 실행될 경우 지역별 수혜도, 지역간 재정격차에 대한 파급효과와 예상되는 문제점, 그리고 이를 시정할 수 있는 대안은 무엇인지에 대한 대응책이 강구되어야 할 시점이다. 이때, 단순히 배분기준과 관련된 미시적인 보완에 그치지 않고 지방분권과 지역균형발전이라는 거시적, 전략적 관점에서의 접근이 필요하다. 이와 관련하여 본 연구는 보통교부세의 역할을 분명히 정립한 후, 정책목적을 효과적으로 달성하는 방향으로 대응책이 마련되어야 한다는 입장을 취하고 있다. 그동안 보통교부세는 재원보장을 주기능으로 하면서 재정형평을 부수적인 기능으로 간주하였다. 재원보장기능과 재정형평기능의 관계가 모호한 상태에서 운영됨에 따라 산정제도의 투명성, 객관성, 합리성 측면에서 비판을 받았다. 따라서 세입분권에 대비한 재정형평기능을 제고하면서 그동안 누적된 산정제도의 불합리한 요소를 개선하기 위해서는 보통교부세의 정체성을 재원보장기능과 재정형평기능 어디에 둘 것인 지부터 정립하여야 한다. 보통교부세의 정책목적과 우선순위를 재정형평에 두기 위해서는 실증적 근거가 선행되어야 한다. 이를 위하여 본 연구는 보통교부세의 정책성과를 재원보장, 재정형평, 지역균형발전 측면에서 실증적으로 검증하였다. 이어서 세입분권 시행 시 재원보장과 재정형평에 미치는 파급효과를 분석하였으며, 이를 토대로 보통교부세의 재정형평기능을 제고하기 위한 발전방향을 제시하였다. 본 연구에서 수행된 실증분석 결과의 요지를 정리하면 다음과 같다. 보통교부세는 재원보장기능에 충실하면서 보충적으로 재정형평기능을 발휘하였다. 보통교부세의 재정형평기능은 지역균형발전을 다소 촉진하는 역할도 수행하였다. 다만, 최근 재정형평기능이 저하되고 있으며, 세입분권이 확대될 경우 더 저하될 것으로 예상되어 지역간 재정격차가 심화될 것으로 보인다. 지역균형발전 측면에서도 보통교부세의 재정형평기능의 약화는 지역간 경제격차 완화에 부정적인 영향을 줄 것으로 예측되었다. 구체적으로 빈곤지표로 분석한 재원보장기능의 경우, 보통교부세는 지방세의 상대적 빈곤율 해소에 기여하였다. 특히, 시․도의 지방세에 대한 상대적 빈곤율이 보통교부세의 교부로 완전히 해소되었다. 상대적 빈곤율의 이러한 저감효과는 보통교부세 총량의 안정적 증가가 큰 영향을 주었다. 이는 보통교부세가 재원보장기능을 효과적으로 발휘하는데 있어서 내국세의 19.24%로 운영되는 법정률제도가 매우 중요한 위치에 있다는 것을 말해준다. 보통교부세의 재원보장기능은 패널 VAR모형과 VECM모형에서도 확인되고 있다. 충격반응함수와 예측오차의 분산분해에 의하면, 재정부족이 보통교부세에 미치는 충격은 일시적이었으며, 보통교부세 변동에 미치는 영향력도 극히 제한적이었다. 장기균형 조정계수도 (+) 부호를 보여 재정부족으로 불균형이 발생하여도, 보통교부세는 자신의 장기균형치로 복귀하는 메커니즘을 갖고 있었다. 즉, 보통교부세는 재정부족 문제를 단기간에 흡수한 후, 원래 수준으로 복귀하려는 성향이 매우 강하였다. 여기서 말하는 원래 수준이란 과거의 개별 자치단체에 교부되었던 교부액의 추세치를 뜻하며, 일시적으로 부족재원이 발생하여 더 교부되었다 하여도 재원보장이 완료된 이후에는 당해 자치단체의 과거 추세치 수준으로 산정, 교부된다는 의미이다. 때문에 보통교부세는 기본적으로 당해 자치단체에 교부되어야 할 장기균형 교부액을 보장하는 방향에서 운영하는 것으로 이해된다. 재원보장의 안정성, 예측성 측면에서 높게 평가할 수 있는 부분이다. 보통교부세는 안정적, 효과적 재원보장과 달리 재정형평기능은 최근 하락하는 경향을 보였다. 보통교부세의 재정형평기능은 2002년 이후 개선되는 추세를 보이다가 2014년 이후 악화되고 있으며, 수도권과 비수도권간 재분배기능도 약화되었다. 이런 상황에서 재정분권이 실제 실행될 경우 지역간, 수도권과 비수도권간 재정형평성이 후퇴하게 되며, 상대적 박탈감에서 비롯되는 빈곤율도 다시 증가한다는 것을 확인할 수 있었다. 이러한 결과는 보통교부세의 산정체계가 지역균형발전을 도모하는 방향으로 꾸준히 발전하여 왔지만, ① 기초수요 위상이 여전히 절대적이며, ② 기초수요 조차도 인구의 영향력이 매우 크고, ③ 반대로 지역균형수요를 통한 수요보강은 매우 미흡하여, ④ 지방세에 대한 보통교부세의 역진적 기능과 재분배효과가 제한적으로 작동하는데서 연유한다. 이런 상황에서 지방세 위상 제고를 필두로 하는 재정분권을 추진할 경우 지역간 재정격차는 심화될 개연성이 높으며, 보통교부세가 이를 교정하기에는 한계가 있을 것으로 예상된다. 이에 따라 본 연구는 정책목적과 정책수단이 일대일 대응관계를 갖도록 지방교부세제도의 구조개편을 적극 검토할 것을 제안하고 있다. ① 지금의 보통교부세는 재원보장기능에 정체성을 두도록 한다. 재원보장의 범위는 지금의 기초수요에 보정수요를 일부 가미하는 정도로 하며, 산정체계는 세입․세출 차액보전방식을 유지하도록 한다. ② 재정형평기능은 별도의 재정지원제도, (가칭)지역균형발전교부금을 설치하도록 한다. 동 교부금은 지방교부세 내에서 재정형평기능을 수행하는 요소를 통합하도록 한다. 통합 대상에는 보통교부세 내 지역균형수요를 근간으로 하여 부동산교부세, 지역상생발전기금이 있다. 동 교부금의 배분기준은 재정형평 수준의 목적을 설정한 후, 이 목표치를 달성하도록 설계한다. 본 연구에서는 동종단체 내 평균적 위치에 있는 표준단체를 선정한 후, 표준단체 1인당 재정력의 90% 이상에 도달하도록 배분하는 방안을 제시하였다. 이 경우 순위역전의 문제가 크게 발생하지 않도록 유의하여야 한다. 아울러, 구조개편으로 교부액이 급감하는 자치단체가 발생할 수 있는 바, 이를 완충하도록 영국의 RSG제도와 같은 안정장치(safety-net)를 마련하도록 한다. 다른 한편으로 현행 산정제도 내에서 재정형평기능을 제고하는 대안도 검토할 수 있다. 먼저, 차등산입률제도의 도입을 검토할 수 있다. 차등산입률의 대상은 기준재정수입으로 하며, 지방세 기준 빈곤선 기준으로 를 적용한다. 차등산입률제도의 도입은 재정형평효과를 개선하는 것으로 분석되었다. 다만, 일부 시․군에서 보통교부세가 크게 줄어드는 결과가 관찰되었는데, 자치단체의 수용성을 높이기 위해서는 지방소득세 확대 시점에 도입하는 방안도 있다. 다음으로 지역균형수요 산정제도에 대한 미시적인 개선도 검토할 수 있다. 낙후지역 선정기준이 본격적인 인구감소시대 도래를 대비하여 개선될 필요가 있다. 특히, 인구감소율이 전년대비가 아니라 과거 30년 이전으로 대체되어야 한다. 일반관리비, 지역관리비에 적용되는 낙후지역 가중치도 인상될 필요가 있다. 다만, 이 경우 재정형평기능이 개선되기 위해서는 관련 지역균형수요 측정항목에서 동시에 같이 인상되어야 한다.

지방재정2018

조기현,여효성

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재정분권 확대에 따른 지방자치단체 재정책임성 제고방안 최근 정부는 지방재정의 자율성과 책임성을 제고하기 위해 재정분권 확대를 추진하고 있으며, 특히 중앙과 지방의 세입구조 개선을 통해 지방자치단체의 재정자율성을 획기적으로 개선하는데 초점을 맞추고 있다. 그러나 재정분권 확대를 통한 지방자치단체의 재정자율성 제고는 지방자치단체의 재정책임성 약화를 초래할 가능성이 있다. 따라서 재정분권 확대를 통해 지방재정의 자율성을 강화하는 동시에 지방자치단체의 재정책임성을 제고할 수 있는 방안을 모색할 필요성이 있다. 이 연구는 지방자치단체의 재정책임성 제고방안을 모색하는 것을 목적으로 하였으며, 주요 결과는 다음과 같다. 첫째, 재정분권의 개념과 관련하여 이 연구는 지리적 분산에 의한 형식적 재정분권과 권한이양에 의한 실질적 재정분권을 구분하였다. 그리고 궁극적인 측면에서 중앙정부에서 지방자치단체로 이양된 재정적 권한과 책임은 지역주민에 귀속되어야 한다는 점을 제시하였다. 둘째, 이 연구는 지방자치단체의 공공서비스 공급과 관련된 행위자들 간의 관계를 중심으로 재정책임성의 개념을 파악하였다. 즉, 정보와 자원의 흐름을 중심으로 지방자치단체의 재정책임성 대상을 파악하였으며, 특히 지역주민과 중앙정부와의 관계에 초점을 맞추고 재정책임성의 개념을 검토하였다. 연방제 수준의 재정분권을 성공적으로 추진하기 위해서는 지역주민과의 관계 측면의 재정책임성(시민사회 책임성, 재정 설명책임성, 민주적 책임성, 지방의회와 지역주민을 향한 아랫방향 책임성 등)이 보다 강화되어야 한다는 점을 제시하였다. 셋째, 주요 국가들의 재정책임성 관련 제도에 대한 검토를 통해 지방자치단체의 재정책임성 제고방안에 관한 시사점을 도출하였다. ① 미국(세입·세출제한제도, 균형예산제약, 불황대비기금, 시민 주도 성과평가제도), ② 일본(재정조정기금, 건전 재정에 관한 조례, 외부감사제도), ③ 프랑스(재정책임성 관련 법령 정비, 지역회계원, 지방재정 및 공공관리 옵저버), ④ 독일(재정준칙, 주민참여예산제도), ⑤ 스위스(재정주민투표, 주민총회), ⑥ 영국(지방정부 성과평가제도, 지방채 자율발행제도) 등의 재정책임성 사례를 검토하였다. 넷째, 기존 정부 간 관계 측면의 재정책임성에서 지역주민과의 관계 측면의 재정책임성으로의 변화가 필요하며, 이를 위해 ① 추진주체, ② 운영방식, ③ 정보공유, ④ 평가기준의 4가지 측면에서 변화가 필요하다는 점을 제시하였다. 즉, 지역주민과의 관계 측면에서 지방자치단체의 재정책임성을 제고하기 위해서는 ① 추진주체 측면에서의 변화(중앙정부 중심에서 지역주민과 지역사회 중심으로), ② 운영방식 측면에서의 변화(사전통제 중심에서 사후관리 중심으로), ③ 정보공유 측면에서의 변화(공급자 중심의 정보공개 및 공유방식에서 수요자 중심의 정보공개 및 공유방식으로), ④ 평가기준 측면에서의 변화(투입 중심에서 성과 중심 평가로)가 필요하다는 점을 제시하였다. 다섯째, 지방자치단체의 재정책임성 제고방안 역시 정부 간 관계 측면과 지역주민과의 관계 측면으로 구분하여 제시하였다. 먼저 정부 간 관계 측면의 재정책임성 제고 방안으로는 ① 재정준칙 도입, ② 재정안정화기금 확대, ③ 재정건전화조례 제정, ④ 지방채 자율발행제도 도입을 제시하였다. 그리고 지역주민과의 관계 측면의 재정책임성 제고 방안으로는 ① 주민참여 확대를 위한 법령 정비, ② 주민참여 확대, ③ 외부감사제도 도입, ④ 지역주민 참여형 성과관리제도 도입, ⑤ 수요자 중심 지방재정공시제도 운영을 제시하였다. 마지막으로 지방자치단체의 재정책임성 제고를 위한 9가지 방안들을 책임성 유형, 추진주체, 책임성 유형, 주요 내용, 유사 사례, 추진시기, 신규 도입 여부 등에 따라 분류하여 제시하였다.

기타2018

홍근석, 김성찬

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사회혁신을 위한 참여적 지역 거버넌스 체계 구축방안 본 연구는 지역단위 사회혁신을 촉진시키기 위한 한 가지 접근 방식으로, 지역의 다양한 주체가 함께 참여하여 지역의 의제를 발굴하고, 열린 숙의과정을 통해 혁신적인 대안과 해결방안을 모색하는 절차적 과정으로서의 참여적 지역 거버넌스 체계에 초점을 맞춘 연구이다. 사회혁신에 대한 개념정의는 학자들마다 매우 다양하게 이루어지는데, 통상 ‘기존의 방식으로 해결되지 않는 사회적 난제를 해결하기 위한 새로운 방식’이라는 포괄적인 관점을 갖고 있는 것이 특징이다. 이에 본 연구는 지역사회 혁신의 개념을 ‘참여적·협력적 시스템에 기반한 혁신적 문제해결 과정’으로 조작적으로 정의하고, 지역사회 혁신을 위한 다양한 접근 방식 중 참여적·협력적 거버넌스 시스템에 초점을 두고 있다. 실제로 지역 지자체들은 지역의 다양한 문제를 해결하기 위해 사회경제적 정책 및 사업을 추진하게 되는데, 이 추진과정에서 지역사회 내 주요 주체들의 적극적인 참여와 협력에 기반한 민관 협력적 거버넌스를 구축하는 등 참여적·협력적 정책(사업) 추진을 모색하게 된다. 즉 사회혁신을 위해 지역단위에서 추진하는 다양한 사회경제적 정책(사업)들은 내용적 측면으로 이해 가능하며, 이 과정에서 지역 거버넌스 구축을 기반으로 한다는 점에서 지역 거버넌스는 절차적 측면으로 이해할 수 있다. 본 연구가 주목하는 것은 그 거버넌스의 구조와 전략이 사회혁신을 촉진시킬 수 있는, 즉 사회혁신 친화적 형태로 작동이 되어야 한다는 것이다. 따라서 본 연구에서는 사회혁신의 절차적 측면, 즉 거버넌스 구조 및 전략에 초점을 맞추고, 지역단위에서 이루어지는 다양한 거버너스 구조의 특성과 사회혁신적 전략을 분석하고, 이를 토대로 사회혁신을 위한 지역거버넌스 구축 방안을 모색하는데 주요 목적이 있다. 이에 제2장에서는 사회혁신과 지역 거버넌스와 관련된 이론적 논의를 통해 사회혁신과 지역거버넌스의 관계에 대해 논거를 제시하고, 이를 바탕으로 연구분석틀을 설정하였다. 구체적으로 사회혁신의 등장배경 및 개념, 사회혁신의 원천 및 층위, 사회혁신의 유형 및 구성요소, 사회혁신의 단계 등 사회혁신과 관련된 이론적·실천적 논의들을 검토하였다. 특히 지역단위에서 사회혁신이 등장하는 배경요인과 사회혁신을 위한 지자체 단위의 과정, 그리고 사회혁신의 결과에 이르는 이론적 모델을 검토하였다. 또한 지역 거버넌스 관련 논의를 통해 거버넌스 개념의 등장과 변화, 그리고 지역거버넌스에 관련된 이론적 논의를 살펴보았다. 이를 바탕으로 사회혁신과 지역거버넌스가 어떻게 연결될 수 있는지에 대한 논거를 제시하고, 사회혁신 친화적 거버넌스의 구조와 전략을 개념화하는 연구 분석틀을 설정하였다. 제 3장에서는 실제 지자체 단위에서 이루어지는 지역거버넌스 구조 및 운영실태를 사회혁신적 전략의 측면에서 분석하기 위해 서울시 성북구와 충청남도 홍성군의 사례를 각각 도시지역과 농촌지역의 사표사례로 선정하였다. 또한 각 사례를 거버넌스 구조와 사회혁신적 전략, 그리고 제도적 지원의 측면에서 비교적 관점에서 분석하였다. 사례분석은 인터뷰 및 현장조사에 기반한 심층사례분석과 각 지역 거버넌스 주요 참여자들의 평가로 이루어지는 설문조사 방법을 병행하였다. 우선 참여자 구성과 의사소통 전략으로 이루어지는 거버넌스 구조의 측면인데, 성북구의 경우 기존의 각 부문별로 구성·운영되어 있던 부문별 거버넌스가 구정 거버넌스(협치성북)의 하부 부문으로 결합되는 중층적 거버넌스 구조를 마련하고 있는 것이 특징이었다. 이를 통해 다양한 주체들의 참여를 촉진하고 다양성을 확보하고는 있으나, 기존의 정책과정에서 배제되었던 소수그룹의 포용에 있어서는 한계로 나타났다. 홍성군 역시 군정단위 홍성통이라는 거버넌스 구조를 통해 행정과 민간의 적극적 교류 및 참여확대가 이루어진 것으로 나타났다. 그러나 원활한 의사소통에도 불구하고 의결권에 대한 제약으로, 논의된 내용이 실제 집행으로 이어지지 못한다는 한계점을 발견할 수 있었다. 이는 단순히 거버넌스 구조의 마련과 운영이 중요한 것이 아니라, 의사소통을 통해 도출된 결과가 실제 정책으로 반영될 수 있도록 거버넌스 구조의 공식화 및 의결권 확보가 중요함을 시사한다. 두 번째 사회적 수요충족, 새로운 아이디어의 실천, 효과성 증진, 사회의 실천 역량 증진, 부문 간 교차, 개방적·협력적 네트워킹의 세부요인으로 구성된 사회혁신적 전략의 측면이다. 사회적 수요충족의 경우 두 사례 모두 지역 사회 의제 발굴을 통한 공동의 문제해결이라는 분명한 목표의식 하에 운영되고 있었다. 그러나 홍성군의 경우 논의된 의제를 실제 정책으로 추진할 수 있는 추진력이 미흡한데, 이는 홍성통 설립과 운영에 대한 법적 근거의 부재에서 비롯되는 문제점이라 할 수 있다. 양 사례는 거버넌스 운영을 통해 다양한 지역의제가 발굴되고 논의되어 실제 정책으로 반영될 수 있도록 구조화하는 것이 관건임을 보여준다. 새로운 아이디어 실천의 경우 두 사례 모두 지역에서 필요한 새로운 아이디어를 실천하려는 노력이 이루어지고 있음을 확인할 수 있었다. 효과성 증진의 측면에서는 성북구의 경우 거버넌스 구축 및 운영이 오래되지 않아 실제 효과성 증진에 대한 분석은 한계가 있었다. 홍성군의 경우에는 홍동면의 사례가 홍성군 전체로 확대되는 등의 효과성을 확인할 수는 있었지만, 각 지역별 내부 역량의 차이로 인해 성과는 고르지 못하였다. 장기적으로는 거버넌스 평가체계 마련을 통해 거버넌스 체계 및 운영의 실질적 효과성을 증진시킬 수 있는 방안의 모색이 필요하다. 사회의 실천역량 증진의 측면에서는 두 사례 모두 다양한 교육 프로그램이나 주민조직의 교류협력 촉진을 통해 거버넌스 참여 주체들의 역량강화 및 실천역량 증진하고 있음을 확인할 수 있었다. 그러나 홍성군의 경우 농촌지역의 특성으로 인한 인재부족의 문제는 지속적으로 제기되고 있는 상황이다. 사회혁신을 위한 참여적 지역 거버넌스 체계 구축의 측면에서 본다면, 협치학교, 협치 교육프로그램 등 지역 거버넌스 운영 활성화를 위한 주민교육과 인재육성, 그리고 이를 통한 실천역량의 확보 방안을 마련하는 것이 중요함을 의미한다. 부문간 교차의 측면에서는 성북구와 홍성군 모두 다양한 부문의 참여자간 교차 및 소통 촉진을 목표로 한다는 점에서 부문간 교차 노력은 분명히 확인할 수 있었다. 그러나 그 과정에서 발생하는 갈등의 문제도 새로운 이슈로 대두되어, 부문간 교차시 발생하는 갈등문제의 해결방안 모색도 필요함을 시사한다. 마지막으로 개방적·협력적 네트워킹의 측면에서는, 두 사례 모두 긍정적인 측면에서 평가가 가능하였다. 특히 네트워킹의 측면에서는 다양한 차원의 네트워킹 활성화가 고려될 필요가 있는데, 지역사회 민간단체 간, 민간-공공 간, 또는 지역주민-지역조직 간 네트워크 구축 및 활성화를 위한 방안이 모색될 필요가 있다. 세 번째 제도적 지원의 측면은 사회제도적 지원과 재정적 지원의 측면에서 분석하였다. 양 사례 모두 참여적 지역 거버넌스의 안정적 구축 및 운영을 위해서는 지원조례 및 법적 근거가 마련되어야 하며, 이와 함께 행정지원체계 역시 명확히 구축되어야 할 필요성을 드러냈다. 재정적 지원의 측면에서는 두 사례 모두 상당한 한계점이 나타나, 향후 지역 거버넌스의 안정적 운영을 위한 재정지원 확보 노력이 꼭 필요함을 도출할 수 있었다. 심층사례분석에 이어 제 5장에서는 거버넌스 참여자에 의한 거버넌스 운영 및 실태 평가에 대한 설문조사를 실시하였다. 그 결과 두 사례 모두 사회혁신적 특성 및 거버넌스 성과의 측면에 있어서는 긍정적인 평가가 우세함을 확인할 수 있었다. 이는 사회혁신을 위한 참여적 지역 거버넌스 구축 및 운영의 필요성에 대한 중요성을 뒷받침한다고 할 수 있다. 그러나 우수사례로 추천된 두 사례의 경우에서도 거버넌스 운영을 위한 재정 및 인력·조직지원, 조례 등 제도적 지원 마련이 더욱 확대될 필요가 있으며, ‘수행 정책(사업)의 지속성’, ‘정보공유와 소통’, ‘예산과 인력의 지원’에 대한 개선이 필요한 것으로 나타나, 타 지역의 경우에는 더욱 시급성이 높을 것으로 유추된다. 마지막으로 제 6장에서는 심층사례분석과 설문분석에 따른 분석결과를 바탕으로, 사회혁신을 위한 참여적 지역거버넌스 체계 구축 방안을 제시하였다. 우선 사회혁신의 필요성에 대한 인식확대 및 공감대 형성을 바탕으로 참여 거버넌스의 구축 및 전략설계가 이루어져야 한다. 구체적으로는 첫째, 지역사회를 포괄하여 다양한 부문이 연계·협력할 수 있는 중층형·융합형 거버넌스 체계 구축, 둘째, 공적 문제해결을 위한 절차적 과정으로서의 거버넌스 공식화 및 권한 강화, 셋째, 지역특성을 반영한 참여 거버넌스 체계 및 운영전략 수립, 넷째, 참여자의 폭 및 다양성 확보 전략 다각화, 다섯째, 의사소통 방식 및 통로의 다양화를 위한 제도 및 절차 구비, 여섯째, 상호학습을 통한 공동성장, 공진화(co-evolution) 유도 등이 적극적으로 고려될 필요가 있다. 또한 사회혁신성 촉진을 위한 전략 마련이 필요한데, 본 연구는 세부적으로 사회문제의 공공성 인식 및 공적문제 해결이라는 분명한 목표 설정, 새로운 아이디어의 발굴 및 실천을 위한 전략적 지원, 실질적 효과성 증진을 위한 평가 및 모니터링 체계 마련, 다층적(개인적·조직적·지역사회) 측면에서의 실천역량 증진, 부문 간 교차를 통한 시너지 창출, 거버넌스의 개방성 확보 및 홍보 확대 등의 전략마련이 필요함을 강조한다. 마지막으로 법·제도적 지원체계의 확립을 위해서는 우선 사회혁신을 위한 메커니즘으로서 협치 실현을 위한 방향을 설정하고, 지원 추진체계를 마련하여야 한다. 구체적으로는 전담조직 또는 전담 논의의 장의 확립, 협치 지원조례 등이 제정될 필요가 있다. 재정적 지원의 측면에서는 민관협치 운영에 대한 재정지원뿐만 아니라 민관협치 예산제도의 운용을 통해 구조적 변화를 촉진할 필요가 있다.

지역발전2018

김상민,이소영

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인구, 물가, 최저임금 변화에 의한 지역경제적 파급효과 분석 및 정책적 대응 방안 급변하는 인구변화에 대한 고려는 인구 소멸지역에 대한 예측에서 향후 인구변화로 인해 유발되는 상쇄요인에 대한 검토로 확장되고 있다. 더불어, 물가 상승으로 인한 가계의 부담 가중에 대한 관심과 최저임금 증가로 인한 영향을 실증적으로 파악해야하는 필요성이 대두되고 있다. 2017년 출범한 문재인 정부에서도 역시 인구변화, 생산인구, 물가변화, 최저임금에 대한 관심 증대되어 환경변화(임금, 임금) → 일자리(노동) → 인구변화 → 생산인구변화 → 노동변화 → 환경변화로 순환되는 구조를 밝힘으로써 관련 정책을 수행하기 위한 객관적인 근거를 파악하기 위한 노력이 수반되고 있다. 따라서, 본 연구는 인구변화를 총량적으로 반영하는 기본적인 인구변화 외에 기존연구에서 제시한 인구상쇄 요인과 성장모형에서 인구측면에서 고려해야할 요인을 반영함으로써 인구변화에 생산성을 고려한 경우, 생산성과 효율적인 인적자본을 고려한 경우, 인적자본과 연령구조를 고려하여 연령구조의 영향을 추가적으로 고려한 경우, 실버세대에 대한 고령인구를 고려한 경우의 인구변화를 고려함으로써 인구변화를 다양한 측면에서 고려하였다. 더불어, 가계의 효용을 구성하는 소비의 행태 변화에 영향을 주는 물가의 변화를 실증적으로 적용함으로써 물가 변화에 따른 산업별 효용 및 가계의 효용 변화를 제시하여 물가 증감에 대한 객관적인 결과를 도출하였다. 끝으로, 최저임금의 증감에 따라 유도될 수 있는 노동, 산출, 소비의 변화를 제시함으로서 소득주도 성장의 객관적인 근거 제시와 함께 지역의 성장을 도출할 수 있는 최저임금에 대한 효율적인 대안을 제시하였다. 현재의 인구변화를 고려할 경우에는 시부와 도부 에서 자본, 생산, 소비의 균형상태가 고르게 감소하는 것으로 나타났다. 또한, 생산성을 고려할 경우에는 경제성장이 안정화 상태로 점근하였으며, 효율적인 인적자본을 고려한 경우에는 시부는 인적자본을 확충하여 균형상태로의 점근을 빠르게 하는 측면이 효율적이며, 도부는 인적자본 보다는 양적인 노동자의 확충을 통해 성장을 도모하여 수렴속도를 증진시키는 노동력 확충 방안이 보다 효율적인 것으로 분석되었다. 기술력을 갖은 효율적인 인적자본을 고려한 경우와 인구의 연령구조를 고려한 경우에는 생산, 인적자본, 생산, 소비, 생산성이 모두 일반적인 인구증가의 경우보다 증가하는 것으로 분석되었다. 특히, 기술력을 갖은 인적자본의 증가를 경제인구 증가와 병행하여 고려한 경우에는 시부의 자본과 생산은 각각 1.6%, 1.4%, 도부는 각각 2.95, 1.2% 증가하는 것으로 나타났다. 따라서, 경제인구를 추가적으로 고려하는 경우에는 성장에 대한 근거를 추가적으로 확보할 수 있는 특성이 도출되었다. 또한, 노동인구에 비해 고령인구와 같은 비노동인구가 증가할 경우에는 지역 경제성장 요인의 감소가 유발되는 결과가 도출되었다. 반면, 생산성은 상대적으로 증가하는 것으로 시부와 도부에서 나타남으로써 지역성장을 위해서는 생산성의 증가가 보다 필요한 근거가 확보되었다. 그러나, 고령인구를 포함한 노동력을 확보할 경우에는 시부와 도부의 자본, 생산, 소비가 모두 증가하는 것으로 나타났다. 최근 최저임금 증가로 인한 소득 증대로 인하여 소비자 체감 물가가 증대된 것으로 제시되고 있다. 따라서, 물가에 대한 가계의 효용이 어떻게 변하는지를 파악하기 위하여 가계, 기업에 의한 수요 공급 균형을 고려하여 가계의 효용과 가계의 효용을 구성하는 산업별 효용계수의 변화를 물가의 증감 변화를 고려하여 산출하였다. 시도별 사회계정행렬을 구축하여 산업별 거래량을 고려하고, 가계와 기업의 효용 및 산출 극대화를 고려한 경우 일반적으로 시부보다는 도부에서의 효용이 보다 크게 나타났다. 반면, 이는 물가변동이 반영되지 않아 물가변동을 고려하여 시도별 사회계정행렬을 활용한 연산일반균형모형으로 가계의 효용 변화를 제시하였다. 따라서, 물가가 증가할 경우에는 시부와 도부의 가계 효용이 모두 감소하며, 상대적으로 감소할 경우에는 역으로 가계 효용이 증가하는 것으로 분석되었다. 특히, 물가가 1% 증감할 경우의 산업별 효용계수의 변화를 파악한 결과, 물가가 증가할 경우의 효용 변화를 시부 및 도부의 산업별 효용으로 구분하여 제시함으로써 물가 변화에 대한 산업별 변화를 제시하여 기존 연구와 차별되었다. 소득주도 성장에 의한 최저임금 증가의 실효성을 파악하기 위하여 한국은행의 투입산출표를 응용한 지역간계량가격투입산출모형을 실증적으로 분석한 결과, 최저임금이 증가하여 노동자가 다소 감소하더라도 중심 지역 역할을 하는 특광역시에서는 소비 진작으로 지역경제성장이 유발되었으나, 농촌 및 도농지역의 거점 역할을 하는 광역도의 경우에는 최저임금 증가로 소비가 증가해도 지역의 경제성장은 감소하는 것으로 나타났다. 따라서, 지역의 고른 성장을 유도하기 위해서는 임금 증가가 하나의 방안으로 고려될 수는 있지만 지역별 차별성을 반영하기 위해서는 임금 증가 외의 추가적인 방안이 고려되어야 하는 점이 도출되었다. 이러한 특성은 특광역시의 소비와 산출의 유통구조 형성으로 소비 증가로 인해 산출이 유도되었지만, 광역도는 소비진작이 되더라도 산출 증가로 연결되는 연결고리가 부재한 것을 의미한다. 따라서, 현재 논의되고 있는 임금 변화에 따른 고용 변화와 성장 변화는 단지 임금 상승으로 소득이 상승할 때 지역의 성장이 유도되는 것이 아닌 지역의 경제산업 특성과 연계하여 고려할 때에 보다 효과적인 지역성장 유도 정책이 운영되어야 하는 근거가 제시되었다. 본 연구는 2003년부터 2013년까지의 16개 시도를 대상으로 하였으며, 시도별 인구, 물가, 임금 변화에 의한 지역경제 효과를 실증적인 모형 구축으로 그 영향 정도를 파악하였다. 이를 제시하기 위하여 2장은 인구, 물가, 임금변동에 대한 현황과 관련 정부 정책, 지자체가 직면한 문제 및 주요 이슈, 기존 선행연구로 부터 도출된 문제점을 제시하며 인구, 물가, 임금의 변화에 의해 영향을 받는 경제변화에 대한 선험적인 결과를 검토하여 실증적인 모형 구축에 대한 사전정보를 제공하였다. 3장은 인구, 물가, 임금에 대한 시부 및 도부의 기술통계와 개별 주제별 이론모형에 근거해 구축된 실증적인 접근 방식을 제시하였다. 4장은 인구, 물가, 임금변화에 대한 성장모형, CGE, 계량가격투입산출 모형의 분석결과와 개별 요인들의 변화에 대한 시나리오 구축에 의한 시나리오 분석으로 사전 및 사후 모의시험 결과를 제시하여 해당변수의 변화에 따른 지역경제적 변화를 제시하였다. 5장은 실증분석 시행으로 도출된 지역경제적 효과에 대한 결론과 함의를 도출하였으며, 인구, 물가, 임금에 대한 정책제언과 본연구의 수행으로 도출된 기대효과와 한계점을 기술하였다.

지역발전2018

박승규,김도형

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지방분권형 균형발전정책의 실효적 추진방안: 균특회계를 중심으로 60년대 이후 우리나라는 신속한 경제부흥을 위해서 국가주도로 성장거점(growth pole) 위주의 지역정책을 꾸준히 추진한 결과 수도권의 과도한 집중과 지역간 불균형 문제를 초래했다. 이에 오랫동안 자원과 의사결정권한을 독점해온 국가가 특정지역을 중심으로 지역정책을 추진해 왔고, 지역격차 및 지역 불균형은 바로 그 산물이기 때문에 불균형을 조장한 국가가 나서서 수도권 집중 억제와 지역간 격차를 완화하는 ‘국가균형발전정책’을 추진하기 시작하였다. 2003년 균특법 제정 이후 현재 우리나라 국가균형발전정책의 추진체계는 크게 이를 총괄하는 대통령 직속의 국가균형발전위원회와 광특회계 개편 이후 포괄보조금의 예산배분권을 가지고 있는 기획재정부로 양분되어 있다. 국가균형발전사업을 추진함에 있어서는 균특법을 소관하고 있는 지역산업 주관부처인 산업부, 도시공간정책을 주관하는 국토부, 농산어촌지역 발전정책을 주관하는 농림부 등 각 중앙의 사업부처가 개별사업을 주관하고 있는 체계다. 문재인 정부는 출범 이후 저출산‧고령화‧저성장‧불평등 확대 등 지역발전의 메가트렌드 여건변화 속에서 지역 간 불균형을 해소하기 위해서 골고루 잘사는 균형발전과 분권형 거버넌스를 강조하고 있다. 그러나 현 정부의 지방분권형 균형발전정책은 기존 균특회계의 포괄보조금제도 안에서 작동될 수 밖에 없기 때문에 균특회계 포괄보조사업의 추진시스템을 지방이 주도하는 분권형 균형발전 추진시스템으로 바꾸지 않는 한 실효적일 수 없다는 한계가 있다. 이에 본 연구는 국가의 고른 발전을 위한 자치분권과 균형발전정책이 균특회계의 틀 안에서 실제로 연착륙할 수 있도록 실질적인 지방분권형 균형발전 추진시스템을 도출하고자 하였다. 현재 지방분권형 균형발전이란 균특회계 균형발전사업의 내용이나 컨텐츠보다는 추진시스템, 즉 추진체계에 방점이 있기 때문이다. 연구의 대상은 구체적으로 균특회계 지역자율계정 시도자율편성사업을 대상으로 하였다. 먼저 제2장에서 균형발전과 지방분권의 관련이론 및 관계이론, 균형발전의 추진주체에 대한 관점을 고찰하여 본 연구에서의 ‘지방분권형 균형발전’의 개념을 정의한 다음 현재 균형발전정책의 문제점 및 개선방안을 도출한 선행연구를 고찰하였다. 본 연구는 현재의 균특회계 추진시스템이 지방의 권한을 제약하고 있다고 보았기 때문에 중앙-지방 간 권한 및 자율성을 측정한 선행연구의 분석방법을 함께 고찰하였다. 제3장에서는 참여정부, 이명박 정부, 박근혜 정부를 거쳐 현재 문재인 정부까지 2004년 제정된 균특법 하에서 추진되고 있는 그간의 국가균형발전정책과 국가균형발전특별회계, 포괄보조금제도의 성과를 정책구조와 추진시스템 측면에서의 분석틀 속에서 살펴본 다음 그 한계를 사업계획 및 선정단계, 사업집행 및 예산배분단계, 그리고 사업평가단계로 구분하여 도출하였다. 2010년 도입된 포괄보조금제도는 형식적인 포괄보조금 제도일 뿐 실질적으로는 지자체의 포괄적 자율성을 제약하고 있으며, 예산신청절차, 사업선정, 예산편성, 사업평가 등 회계 운용방식은 여전히 하향식을 벗어나지 못하고 있었다. 또한 2006년 전북의 동부권 발전지원조례가 제정되면서 추진되기 시작한 광역자치단체의 지역균형발전 지원조례의 설치현황과 조례 하에서 운용되고 있는 자체 균형발전특별회계의 추진실태를 함께 분석하였다. 현재 지역균형발전 지원조례는 경기, 강원, 충북, 충남, 전북, 전남, 경북, 경남, 제주의 9개 도와 서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 울산의 6개 특광역시에 마련되어 있다. 제4장에서는 균특회계 사업을 추진하고 있는 광역자치단체 공무원들의 인식 및 의견조사를 실시하였으며, 제5장에서는 광역자치단체 차원에서 지역균형발전 관련 조례를 제정하고 자체 지역균형발전특별회계를 설치하여 사업을 추진하고 있는 광역자치단체의 지역균형발전 추진시스템(governance)을 심층적으로 사례분석하였다. 먼저 공무원 인식조사는 현재 포괄보조금제도로 운용되고 있는 균특회계가 실제 지방자치단체 수준에서 사업이 추진되면서 실질적인 자율성과 책임성 정도를 자치단체들이 어떻게 주관적으로 인식하고 있는지를 조사한 다음 분권형 균형발전사업 추진시스템 측면에서 바람직한 사업추진방향을 모색하기 위하여 실시되었다. 조사항목은 실질적인 자율성 인식정도, 포괄보조금 운영체계 선호도와 만족도, 역할분담 및 협력수준, 그리고 사업개편방향으로 구성되었다. 조사는 2018년 9월 3일부터 9월 18일까지 진행되었으며, 응답항목이 상당부분 누락되어 있는 6부와 기초자치단체 소속 공무원들이 응답한 19부의 25를 제외하고 총 330부의 유효 설문지로 분석하였다. 광역자치단체의 균형발전 추진시스템 심층사례분석은 국가균형발전정책과 별도로 광역자치단체 차원에서 지역균형발전 관련 조례를 제정하고 자체 특별회계를 설치하여 운용하고 있는 자치단체의 지역균형발전 추진시스템(governance)을 구체적으로 분석하기 위하여 시행되었다. 전라북도는 2006년에 최초로 「동부권발전 지원조례」를 제정하고 2010년에 자체 특별회계를 설치하여 2011년부터 동부권 특별회계 사업을 추진해오고 있으며, 자체 지역균형발전특별회계는 충남과 충북이 각각 2007년 3월과 4월에 최초로 「지역균형발전 지원조례」에 의거하여 설치하였다. 이에 본 연구는 지역균형발전 지원조례를 최초로 제정한 전북과 자체 특별회계를 처음 운영하기 시작한 충북을 그 대상지로 정하였으며, 균형발전사업 추진시스템의 주요 정책분석요소로는 추진주체 및 역할분담체계, 자율성과 책임성 및 권한 등을 포괄하는 정책의사결정체계, 참여와 상호협력, 추진역량 및 지역특성의 4가지 요소를 고려하였다. 이를 통해서 광역의 지방분권형 균형발전 추진시스템을 원활 또는 저해하는 내부적, 외부적, 제도적 요인을 진단하고 평가하였다. 심층사례 분석결과 전북과 충북은 첫째, 지역의 특성에 기초한 합리적인 대상지역 선정기준 및 사업선정기준, 재원배분기준을 마련하고, 자체 성과평가시스템을 구축하여 환류시키며, 지속적인 컨설팅을 통해 사업의 효과성을 높여 나가고 있었다. 둘째, 지방의 자율적 의사결정체계를 기반으로 광역자치단체의 내생적 지역발전역량 및 다양성을 발휘하여 광역 내 지역간 균형발전 및 지역의 개성에 기반한 특성화･차별화 발전을 자체적으로 도모하고 있었다. 특히, 인적, 물적, 공동체적 잠재력이 낮아서 자생적으로 발전하기 힘든 지역들에 대해서 포괄지원방식의 특화된 지역균형발전사업에 대한 장기적인 기본계획을 수립하고, 주민의 생활영역에서 복합적이고 통합적으로 사업을 특화하여 추진해오고 있었다. 셋째, 전북은 기획실을 중심으로 지역균형발전사업 추진체계를 일원화하고 있으며, 충북은 전담조직을 도청 산하에 별도로 두고 있었지만 도의 예산부서, 기획부서, 사업부서 및 시군의 사업부서 간 유기적이고 협력적인 추진체계를 구축하고 있었으며, 넷째, 전북과 충북은 광역주도의 지역균형발전정책을 추진하기 위한 법적 근거인 관련조례를 제정하고, 자체 지역균형발전특별회계를 설치하는 등 법적･제도적 기반을 마련하고 있었다. 제6장에서는 먼저 균형발전정책의 주체문제와 관련하여 이제는 지방이 주도하는 다변화된 균형발전을 수용하고, 지방의 자주적 지역발전 추진역량을 신뢰하며, 균형발전정책 추진시스템 분권화에 방점을 두는 시대를 전제로, 광역주도의 지역균형발전정책 추진시스템 구축방안과 이를 지원하는 국가의 제도적 지원방안을 제안하였다. 그리고 더 나아가 국가균형발전정책 추진시스템에 있어 광역의 권한을 증대시키는 구체적인 정책방안을 지방분권형 균형발전정책의 추진전략으로 제안하였다. 먼저 단기적으로는 광역자치단체가 광역이 주도하는 지역균형발전정책 추진시스템을 구축하고, 중앙정부는 균특회계 지역자율계정 시도자율편성사업에 광역이 주도하는 지역균형발전정책을 지원할 수 있도록 기재부 소관의 (가칭)광역자치단체 지역균형발전정책 지원사업을 신설하는 방안을 제안하였다. 광역이 주도하는 지역균형발전정책 추진전략은 구체적으로 협의가능한 지원대상지역 선정기준 마련, 지역균형발전 기본계획 수립, 포괄지원방식의 특화된 지역균형발전사업 추진, 합리적･탄력적인 재원배분방식 마련, 자체 성과평가･환류시스템 운영방안과 협력적 추진체계 구축, 그리고 지역균형발전 제도기반 마련 등의 방안을 제시하였다. 또한 광역자치단체가 지역균형발전정책 지원사업을 추진함에 있어 자율성을 침해당하지 않도록 중앙부처의 개입을 배제시키는 제도적인 조치방안을 제안하였다. 즉 중앙부처 개입이 배제된 포괄보조방식의 (가칭)광역자치단체 지역균형발전정책 지원사업의 재원을 확보해주기 위해서 필요한 제도개선방안과 균특법 개정(안), 그리고 지방분권형 사업평가체계 도입(안)을 제시하였다. 장기적으로는 균특회계 지역자율계정 시도자율편성사업에 대한 추진시스템을 광역주도로 개편하는 방안을 제안하였다. 균특회계 지역자율계정 추진시스템의 광역권한을 증대시키기 위해서는 중앙이 주도하는 균특회계 예산편성절차를 견제하고 광역의 권한을 제도화함으로써 광역의 역할을 실질적으로 보장하도록 제도를 개선해야 한다. 또한 광역자치단체의 선택을 강화하는 방향으로 사업을 재편하고 지역자율계정을 재구조화하며, 지방비 매칭비율을 개선할 필요가 있다.

지역발전2018

박진경,이제연

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타당성 조사를 위한 고용효과 분석방법론 연구 목 차 제Ⅰ장 서 론 제1절 연구의 배경 및 목적 제2절 연구의 범위 및 방법 제Ⅱ장 고용효과 분석의 개념과 방법론 제1절 고용효과 분석의 개념적 정의 제2절 양적 효과 분석방법론 제3절 질적 효과 분석방법론 제4절 소결 제Ⅲ장 고용효과분석 제도 및 모델 사례분석 제1절 개요 제2절 고용영향평가 가이드라인 제3절 예비타당성조사의 고용효과분석 제4절 해외의 고용효과분석 제도화 사례 제5절 소결 제Ⅳ장 지방투자사업 심사제도에서의 고용효과 추정 제1절 지방재정투자심사의 고용효과 추정 제2절 타당성조사 일반지침의 고용효과 추정 제3절 지방재정투자사업의 고용효과 추정사례 분석 제4절 소결 제Ⅴ장 결론 : 지방재정심사제도의 개선과 타당성 조사의 고용효과 분석 도입방안 참고문헌

기타2017

전대욱, 김서경, 김한준

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지방투자사업의 지방재정영향분석 연구 목 차 제Ⅰ장 서 론 1. 연구의 필요성과 목적 2. 연구의 범위와 방법 3. 연구의 분석틀: 접근방법 제Ⅱ장 지방재정영향분석 관련 이론 및 제도적 특성 1. 지방재정영향분석 관련 이론 2. 지방재정영향분석의 필요성과 기존 타당성분석의 비교 3. 지방재정영향분석 관련 선행연구 제Ⅲ장 지방재정영향분석 관련 지방재정운영제도에 대한 종합적 점검 1. 우리나라의 관련 제도 검토에 대한 기본 인식 2. 지방재정영향분석 관련 현행 지방재정운영제도에 대한 종합적 점검 제Ⅳ장 지방재정영향분석의 개념과 분석체계 1. 지방재정영향분석의 개념과 정의 2. 재정영향분석의 위치: 경제적 타당성･재무적 타당성분석과의 관계 3. 재정영향분석의 의의와 필요성 4. 본 연구의 접근 제Ⅴ장 지방재정영향분석의 기본 틀과 접근 1. 지방재정영향분석의 기본 틀 2. 지방재정영향분석의 재정수입과 재정지출에 대한 추정방법 3. 우리나라의 지방세 구조와 지방재정분석의 적용 4. 종합: 지방재정영향분석의 전체 틀과 접근 제Ⅵ장 지방재정영향분석의 사전 점검과 잠재적 위험요인 1. 재정여건 분석 2. 투자사업의 사업비와 재원조달계획 3. 채무 및 부채관리 4. 미래 재정위험에 대한 검토: SPC 사업방식에 의한 재정영향 검토 5. 재정압박(재정 건전성 영향요인) 종합 6. 잠재적 재정위험 요인: 재정의 지속가능성 영향 7. 지방투자사업의 재정영향분석 관련 기타 고려요인 참고문헌

지방재정2017

이효, 전성애

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지방재정투자사업 재무적 할인율 기초연구 목 차 제Ⅰ장 연구 개요 제1절 연구의 필요성 및 목적 제2절 연구의 범위 및 방법 제Ⅱ장 재무적 할인율에 대한 이론적 논의 제1절 재무성 분석과 재무적 할인율 제2절 자본비용(cost of capital)의 개념 제Ⅲ장 재무적 할인율에 대한 국내외 사례 검토 제1절 예비타당성조사의 재무적 할인율 제2절 기타 국내 재무적 할인율 관련 연구 제3절 재무적 할인율 해외사례 제Ⅳ장 지방재정투자사업의 재무적 할인율 추정방법론 제1절 지방재정투자사업 재무적 할인율 개요 제2절 지방재정투자사업의 재원구조 제3절 재원조달주체에 따른 자본비용 추정방법 제4절 재무적 할인율 차등제시 방안 검토 참고문헌

기타2017

송지영, 박소연

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산업단지 조성사업 편익 추정 방법 개선을 위한 기초 연구 목 차 제Ⅰ장 서론 1. 연구 배경 및 목적 2. 연구 내용 및 범위 제Ⅱ장 산업단지 개요 및 기존 편익 추정 방법론 1. 산업단지 개요 2. 산업단지 관련 주요 현황 3. 기존 편익 추정 방법론 제Ⅲ장 주요 산업단지 조사 사례 검토 1. LIMAC 조사 사례 2. PIMAC 조사 사례 3. 지방공기업평가원(ERC) 조사 사례 4. 기존 조사 사례 비교 제Ⅳ장 편익 추정 방법론 및 사례 검토를 통한 시사점 제1절 편익 추정 방법론 상의 주요 검토내용 1. 부가가치액을 편익으로 설정하는 것에 대한 검토 2. 설문을 통한 수요 및 신규투자율을 추정하는 것에 대한 검토 3. 유효가동률 추정 방법에 대한 검토 제2절 결론 및 향후 연구 제언 참고문헌

기타2017

여규동, 김상기, 박지훈

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지방도사업의 타당성과 지역격차에 관한 연구(경제성과 지역균형발전 분석을 중심으로) 목 차 제Ⅰ장 연구 개요 제1절 연구의 필요성 및 목적 제2절 연구 범위 및 방법 제Ⅱ장 지방도의 기능과 위상 제1절 도로의 기능 및 유형 제2절 도로유형별 권역별 교통량 현황 제Ⅲ장 도로사업 타당성 분석구조 제1절 타당성 조사의 기본구조 검토 제2절 도로사업 편익항목 검토 제3절 사업추진여부 판단 방법 제4절 지역균형발전과 타당성조사 제Ⅳ장 도로시설 타당성조사 사례 분석 제1절 분석의 개요 제2절 예비타당성조사 실증 분석 제3절 예비타당성조사 개별 사례 조사 제4절 도로사업 중앙투자심사 결과 분석 제5절 LIMAC 타당성조사 사례 분석 제Ⅴ장 종합 및 정책제언 제1절 연구결과 종합 제2절 정책제언 및 향후 연구방향

기타2017

송지영, 최성원

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지방분권형 지역균형발전정책의 설계 본 연구는 최근 그 중요성이 높아지고 있는, 지방분권에 의한 지역균형발전정책을 설계하는 데 그 목적을 두고 있다. 먼저 이를 위해 과연 지방분권과 지역균형발전이 상호 선순환하여 시너지 효과를 창출할 수 있는지에 대해 관련 이론을 검토했다. 물론 여기에 대해서는 지역균형발전을 먼저 추진한 다음 지방분권을 수행해야 한다는 관점, 반대로 지방분권을 먼저 추진한 다음 지역균형발전을 수행해야 한다는 관점, 그리고 지방분권과 지역균형발전을 동시에 추진해야 한다는 관점이 있었다. 그러나 학계의 실증연구에서도 이들의 주장 어느 하나가 낫다는 결론이 나 있지 않은 상황이다. 그렇지만 우리나라의 경우, 지방분권과 지역균형발전에 대한 국민의 요구와 열망이 너무나도 높아 양자를 동시에 추진해야 할 수밖에 없다고 할 수 있다. 2000년대 이후의 정부들도 정도의 차이는 있지만 지방분권에 의한 지역균형발전을 무시한 것은 아니었지만 결국 중앙정부가 주도하는 중앙집권적 정책을 추진해 왔음을 알 수 있었다. 여기에 더해 중앙정부의 특별지방행정기관 등을 통해 지방분권을 저해하면서 지역의 발전을 가로막는 사례, 반대로 지방분권을 통해 지역발전을 달성하고 있는 제주특별자치도 사례도 분석했다. 위와 같은 논의와 분석을 토대로 본 연구에서는 2018년 분권개헌에 따라 그 수요가 높아질 것으로 예상되는, 지방분권에 의한 지역균형발전정책을 제시하고 있다. 먼저 정책설계의 접근과 원칙을 밝히고 있다. 여기서는 무엇보다 지방분권에 초점을 둔 정책의 설계, 분권개헌의 의지를 수용한 접근, 인구감소라는 정책환경 변화의 수용, 전체를 망라한 정책설계보다는 핵심 위주 정책개발의 접근을 제시하고 있다. 그 다음 정책 프레임 전환의 방향을 제시하고 있다. 우리나라가 지방분권 국가임을 헌법에 명확하게 적시하고, 정책추진 시스템을 지방화해야 하며, 정책추진을 위한 지역의 역량을 강화하고, 정책토대로서의 재정분권을 강화해야 함과 함께 중앙정부의 보충성 및 국가통합 지원 강화가 여기에 해당된다. 다음으로는 지방분권형 지역균형발전정책을 추진하기 위해서 도입이 필요한 주요 시책을 개발･제시하고 있다. 분권화된 지역발전에 있어서 지역 간 삶의 질 및 생활여건의 균등화를 위한 체계적 관리, 지역의 교육･일자리･의료의 자립 강화, 지방분권과 지역발전의 토대가 되는 다양한 채널의 지역 일자리 창출 시스템 구축, 인구감소 및 고령화에 의한 지방소멸 방지시책의 추진 등이 이에 해당된다. 마지막으로는 이를 위한 조직 및 제도 기반 구축을 제시하고 있다. 지방정부가 주도가 되어 추진하는 발전계획의 공간을 시･도가 중심이 되어 수립하고, 지방재정 분권을 보다 강화하기 위해 균형발전특별회계를 최소화 또는 포괄보조화할 필요가 있음을 제안하고 있다. 또한 지역발전지표 개발에 의해 전국을 발전도에 따라 구분하고 발전도 하위 지역에 대한 조세･재원 등의 지역 차등지원제를 시행하며, 지방분권형 지역균형발전의 거버넌스를 구축하는 것 등에 대해 언급하고 있다. 본 연구의 의의는 2018년 분권개헌으로 그 수요가 증가하게 될 지방분권에 의한 지역균형발전정책을 사전에 설계함으로써 정책설계의 비용을 저감시키고 보다 품질 높은 정책을 설계하는 데 효용이 있을 것이다.

지역발전2017

김현호, 김도형

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공간정보를 활용한 주민생활서비스 접근성 연구 본 연구는 주민이 체감하고 현장과 밀착된 지역정책을 추진하기 위해 저출산·고령화 사회에서 서비스 수요가 증가되는 유아교육시설과 보건시설을 대상으로 접근성 지표를 개발하여 전국 기초자치단체를 대상으로 도시유형별 접근성 격차를 분석하고 이를 개선하는 정책방안을 마련하고자 하였다. 우선 생활환경, 접근성의 개념 및 모형과 관련한 이론과 선행연구를 고찰하였다. 다음으로 유아교육시설과 보건시설의 공급실태를 분석하였다. 셋째, 전국 기초자치단체별 각 시설에 대한 수요를 반영한 접근성 지표를 산출하고, 도시유형별 취약지역을 도출하였다. 마지막으로 도시유형별 유아교육시설과 보건시설의 평균 접근성을 기준으로 취약지역을 도출하고, 접근성 개선을 위해 필요한 정책을 제시하였다. 먼저 제2장에서는 문헌 및 선행연구를 통해서 삶의 질과 공간의 질, 주민생활환경 관련 이론, 접근성의 개념과 모형에 관한 이론적 논의를 검토하였으며, 제3장에서는 교육시설과 보건위생시설을 공급하는 기준을 검토하고, 전국의 어린이집, 유치원, 보건소, 의원급 의료기관의 기초자치단체별 공급현황을 분석하였다. 어린이집과 유치원의 입지여건에 대한 법적 규정이 마련되어 있지만, 배치에 대한 별도의 법적인 의무기준은 없는 상태이다. 보건위생시설과 관련하여서는 보건소와 보건지소에 한해 지역 단위 당 설치 개소수 기준이 마련되어 있다. 제4장에서는 전국 기초자치단체별 주민생활서비스시설의 접근성 지표를 산출하고, 교육시설과 보건위생시설에 대해 도시유형별 취약지역을 도출하였다. 접근성 지표는 지리정보시스템(GIS)의 네트워크 분석을 통해 각 시설까지의 최단거리를 사용하였고, 지역별 인구규모로 표준화하여 접근성 지수를 산출하였다. 도출된 교육시설과 보건위생시설의 접근성 지수를 대도시, 중소도시, 농촌지역으로 구분하여 도시유형별 접근성 취약지역을 도출한 후 개선이 시급한 지역을 제시하였다. 마지막으로 제5장에서는 향후 주민생활서비스와 관련된 정책을 수립하는데 있어 본 연구결과의 활용 가능성을 제시하고 주민생활서비스시설에 대한 접근성이 향상될 수 있도록 제도개선, 생활서비스시설 제공 방안, 도시유형별 시설 공급기준 마련 등 정책을 제안하였다.

지역발전2017

이제연, 박승규

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인구구조 변화에 대응한 유형별 지역발전전략 연구 본 연구는 2000년 이후 출생･사망의 자연적 인구증감과 유입･유출의 사회적 인구증감을 동시에 고려하여 우리나라 지방자치단체의 유형별 인구구조의 변화 특성을 분석하고, 인구유출의 정량적･정성적 원인 및 인구격차 실태를 분석하여 인구구조 변화에 대응한 지역발전전략을 모색하고자 하였다. 이에 첫째, 스마트 성장과 인구감소에 따른 축소도시 논의와 2008년 금융위기 발생 이후 자유주의적 경제체제에 대한 비판과 취약지역에 대한 포용도시 논의, 국토의 균형 있는 개발보다는 지역의 ‘개성’있는 ‘발전’을 중시하는 분권형 지역정책 등 메가트렌드 변화에 따른 지역발전 관련 논의를 검토하고 지역발전 환경변화를 진단하였다. 둘째, 지방소멸의 위기인식 하에서 ｢지방창생법｣을 제정하고 내각부에 지방창생본부를 설치하여 선제적으로 대응하고 있는 일본과 비교하여 임신･출산･양육정책에 매몰되어 있는 우리나라의 인구사회정책, 즉 저출산･고령사회정책을 분석하여 정책적 문제점을 파악하였다. 셋째, 출생과 사망의 자연적 인구증감, 그리고 인구유입과 유출의 사회적 인구증감을 동시에 고려하여 지자체 유형을 구분하고 유형별 인구구조 특성을 비교분석한 다음 주택, 일자리, 교육 등 유형별 인구유출의 원인을 규명하고자 하였다. 인구구조 변화에 따른 자치단체의 실태분석 결과 자연적, 또는 사회적 인구감소가 진행되고 있는 지방자치단체를 대상으로 심층사례분석을 함께 실시하였다. 인구감소는 주택, 일자리, 교육, 의료 등 복합적인 이유로 발생하기 때문에 정량적인 분석만으로는 한계가 있었기 때문이다. 마지막으로 인구구조 변화에 따른 지자체 유형 및 원인분석을 토대로 장기적으로 대응가능한 유형별 지역발전방안을 도출하였다. 먼저 제2장에서는 문헌조사 및 선행연구를 통해서 축소도시(shrinking city)와 스마트성장(smart growth), 포용도시(inclusive city)와 포용적 성장(inclusive growth), 분권형 지역정책에 관한 이론적 논의를 검토하였으며, 제3장에서는 인구변화에 대응하는 일본의 마을･사람･일 지방창생전략을 검토하고 우리나라의 인구대응정책 및 제도를 분석하여 시사점을 도출하였다. 일본과 달리 우리나라의 저출산･고령사회정책은 임신･출산 의료비 및 축하비 지원, 기저귀 분유지원, 영유아 예방접종비용 지원 등의 사업으로 대부분 단편적인 임신･출산･보육지원정책에 한정되어 있었다. 지방자치단체 차원에서는 저출산･고령화로 인한 인구감소 및 인구격차 확대, 인구유출 등으로 인구사회정책 뿐만 아니라 주택, 일자리, 교육, 복지 등 다방면으로 모색하고 있으나 공간정책과 괴리되어 있는 현 정책은 이를 종합적으로 지원할 수 없는 구조로 추진되고 있었다. 제4장에서는 자연적, 사회적 인구증감에 따른 자치단체의 인구유형을 분류하여 유형별 인구구조 변화의 특성을 비교분석하였으며, 인구유출의 원인을 분석하였다. 두 유형간 특성분석은 Mann-Whitney U검증을, 세 유형간 특성분석은 Kruskal-Wallis 검증 등을 이용하여 유형 간 차이를 비교하였다. 2000년 이후 2016년까지 226개 기초자치단체 중에서 총인구가 감소한 자치단체는 138개(61.1%)로 나타났으며, 이 중에서 자연감소와 사회감소가 동시에 일어나는 가장 심각한 유형인 유형 Ⅳ는 77개(34.1%)로 대부분 군지역이 해당되어 지역 간 인구격차는 심화되고 있었으며, 자연증가하지만 사회감소하여 총인구가 감소하고 있는 유형 Ⅴ는 61개로 27.0%를 차지하고 있었다. 2000년 이후 우리나라 지방자치단체의 인구감소 및 지역격차는 자연증감보다는 사회증감에 더 큰 영향을 받고 있었다. 연령대별 인구구조 변화의 가장 큰 특징은 9세 이하 소아인구의 급격한 감소와 20〜30대 젊은 인구의 감소, 그리고 1차 베이비붐 세대와 초고령인구의 급격한 증가였다. 10〜30대 인구가 증가하고 있는 유형 Ⅰ과 달리 유형 Ⅳ는 65세 이상 고령인구 비중이 가장 크게 증가한 반면 20〜30대 젊은 인구 비중은 크게 감소했다. 유형 Ⅰ과 흡사한 인구 피라미드를 가지고 있지만 전 연령대의 유출로 인구가 감소하는 유형 Ⅴ는 서울의 대부분 자치구와 창원시, 목포시, 경주시, 익산시 등이 포함되어 있었다. KOSIS의 국내이동통계 마이크로데이터를 활용하여 사회감소가 발생하고 있는 지자체 유형의 인구유출 원인을 분석한 결과 대도시 자치구는 주택 때문에 전출하는 비율이 가장 높은 반면 군지역은 직업, 즉 일자리 때문에 전출하는 비율이 가장 높았다. 중소도시지역은 대도시에 비해서 주택 때문에 전출하는 비율이 낮은 편이었다. 제5장에서는 자치단체 인구실태분석결과 인구가 감소하고 있는 유형별 사례지역을 선정하여 보다 구체적인 분석을 시행하였다. 사례지역은 인구구조특성과 지역특성, 지역수요(유출원인)을 고려하였으며, 주로 농촌지역과 중소도시를 대상으로 선정하였다. 농촌 교육여건 개선형, 화천군과 청년 일자리 창출형, 곡성군, 그리고 고령자 복지 및 공동체형, 정읍시를 대상으로 지역 및 인구특성, 정책배경과 정책결정 및 정책 집행의 정책분석을 시행한 결과 첫째, 지역 인구감소의 원인에 대해 자체적으로 진단을 실시하여 가장 시급한 문제점이 무엇인지에 대한 우선순위를 선정하고, 문제해결을 위해 선택과 집중의 전략을 취하고 있었다. 둘째, 조례나 기본계획 수립 등의 법제도적 지원체계를 확립하고, 전담 조직을 구성하여 추진체계를 정비하고 있었으며, 셋째, 인구대응 전략과 세부 사업추진에 있어 여전히 국비에 상당부분 의존하고 있다는 공통점이 있었다. 자체사업을 확대하여 추진하려고 노력하고 있으나, 창의적이고 실효성 있는 시책발굴이 필요하다 판단된다. 마지막으로 제6장에서는 스마트 축소 지향 지역발전정책 전환, 지역발전정책상 인구취약지역 포용, 인구감소지역에 대한 분석적이고 종합적인 접근이라는 인구구조 변화에 대응한 지역발전정책의 기본방향을 설정하고, 자치단체 유형별 인구감소대응 정책방안 및 중앙정부와 지방자치단체의 제도개선방안을 도출하였다. 먼저 이미 우리나라 지방자치단체는 중앙정부보다 앞서 인구위기를 감지하고 출산율 제고노력 뿐만 아니라 인구유입을 장려하는 대책을 전방위적으로 추진하고 있었다. 중앙은 현 지방의 발빠른 대응책을 지원할 수 있도록 시스템을 전환시켜 나가야 하며, 지방자치단체의 자율성을 침해하는 구조가 아니라 지방이 스스로 인구감소에 효율적으로 대응하기 위해서 꼭 필요한 사업에 투자할 수 있도록 전폭적인 지원을 강화해 나가야 한다. 이를 위해서 보건복지과를 중심으로 한 추진체계가 아니라 기획실 산하에 (가칭)인구정책조정관 등 인구정책 전담부서를 설치하는 등 지역단위에서의 추진체계를 재정비하고 중앙과 지방의 연계를 강화해 나갈 필요가 있다. 지방은 스스로 ‘인구정책비전’을 설정하고 종합적인 관점에서 선택과 집중하고 커뮤니티가 공유할 수 있는 (가칭)인구활력 5개년계획을 수립하여 지역 맞춤형 인구활력 추진전략을 추진해 나가야 한다. 이를 위해서 중앙은 표준적인 지역인구분석 지침을 개발하여 보급할 수 있어야 한다. 심각한 인구구조 변화에 선제적으로 대응하기 위해서는 지방자치단체 차원에서의 전방위적인 정책 및 사업조정이 불가피하기 때문이며, 사전･사후 (가칭)인구영향평가제도 등을 도입하여 인구활력5개년계획 상 수립되어 추진되는 사업을 평가할 필요도 있다. 중앙은 인구감소지역 등을 지정하여 해당지역만을 지원하는 시스템이 아니라 일본의 ｢지방창생법｣과 같이 국가의 담대한 선언 하에서 (가칭)인구･지방활력법을 제정하여 정책전환을 추진해 나가야 한다.

인구감소2017

박진경, 김상민

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지방자치단체 가용재원 중장기전망과 정책대응 저출산 및 고령화에 따른 세출수요의 팽창, 저성장으로 인한 지방세입 신장성 둔화가 현실로 대두됨에 따라 지방재정의 지속가능성에 대한 우려가 높아지는 시점에 있다. 본 연구는 이러한 지방재정의 대내외 환경변화가 과거와 다른 차원에서 위험요인으로 작용할 수 있다는 관점에서 자치단체 가용재원을 전망하고 있다. 본 연구는 가용재원을 자치단체가 재량적으로 동원할 수 있는 재원으로 정의한 후, 총세입에서 의무지출을 차감한 나머지를 가용재원으로 정의하였다. 이때 의무지출은 법령에 지출의무가 부과된 경비나 사전적 의미에서 의무지출로 보기는 어렵지만 사실상 의무지출이라 하여도 무방할 정도로 경직성이 매우 강한 경비를 포함시켰다. 또한, 법령의 범위에는 조례를 포함한 자치법규도 포함하여 지방재정의 현실을 반영하였다. 가용재원 산출모델에 따라 지역내총생산을 변수로 하여 시･도 지방세에 대한 장기전망이 시도하였다. 시･군･구 지방세수입과 세외수입, 조정교부금은 시･도 지방세수입 장기전망치에 연동하여 추계하였다. 지방교부세와 국고보조금은 국회예산정책처의 장기전망치를 활용하였다. 의무지출은 최근 3년간 세입에서 차지하는 비중의 평균치가 향후에도 지속된다는 가정 하에 추계하였다. 중장기 전망에 의하면 2030년 이후부터 자치단체 가용재원이 급격히 악화되는 결과를 얻었다. 특히, 자치구의 경우에는 2020년대 중후반부터 가용재원이 줄어들어 재정여건이 매우 악화되는 것으로 전망되었다. 무엇보다 인구변화 요인을 반영한 모형에서 가용재원의 감소폭과 속도가 우려할 정도로 컸다. 본 연구에서 추계한 가용재원으로 지속가능한 재정운영이 가능한지에 대한 평가를 시도하였다. 법정의무 사회복지 재정사업에 대한 충당능력에 대한 분석을 시도한 결과에 의하면 현 시점에서 군 자치단체의 충당능력은 매우 높은 수준이나 시간 경과에 따라 급격히 하락하였으며, 2030년대 후반에는 충당능력이 마이너스 상태로 전환되었다. 가용재원 충당능력이 가장 취약한 자치단체는 자치구이며, 2020년대 중반부터 가용재원으로 의무지출 복지사업을 수행할 수 없을 것으로 전망되었다. 시･도의 경우에도 가용재원 충당능력은 대단히 미흡한 수준으로 측정되었다. 이에 더하여 기초연금 인상과 비정규직의 정규직 전환 등의 정부정책이 시행될 경우 가용재원 충당능력은 상당한 손상을 입을 것으로 추정되었다. 이러한 분석 결과는 현 시점부터 강력한 세출통제와 함께 세입확충을 위한 제도적, 정책적 기반 조성이 필요하다는 것을 시사한다. 본 연구에서는 국고보조금 감축, 지방세 확충을 대상으로 가용재원 충당능력을 비교 분석하였다. 다양한 정책조합 중에서 지방세 확충은 단기효과측면에서 우월하였으며, 국고보조금 감축은 장기효과에서 나은 대안으로 판단되었다. 따라서 제도적, 정책적 환경을 조성하는데 상당한 시간이 소요되는 지방세 확충 보다는 자치단체 내부적으로 즉시 시행할 수 있고, 장기적으로 효과가 입증된 국고보조 감축이 우선적으로 시행될 필요가 있다. 국고보조 감축은 국가재정 관점에서도 재정자원의 효율적 배분에 반드시 필요할 뿐 아니라 지방재정의 지속가능성을 유지하는 수단으로서 의의도 높아 정부 차원의 적극적 노력이 요구된다. 본 연구의 장기전망 결과와 전술한 당면현안을 고려하면, 다음과 같은 정책대응이 선제적으로 추진될 시점이라 사료된다. 첫째, 대폭적인 국고보조사업의 정비가 요구된다. 국고보조사업은 613개에서 2005년 359개로 대폭 정비되었으나 2014년에는 919개로 크게 늘어난 실정이다. 국고보조금의 이러한 팽창은 지방재정은 물론이고 중앙재정까지 어려움에 직면하는 주된 요인이 되고 있다. 국고보조 사업 정비를 위해서는 먼저 국고보조사업은 소관 부처가 직접 수행방식으로 전환하는 기조를 확립하여야 한다. 또한 부처별 국고보조사업의 한도제를 운영하는 방식과 국고보조금에 대한 재정준칙제도의 도입을 검토할 수 있다. 복지보조금에 대해서는 중앙･지방간 재정협력체계의 구축이 필요하다. 둘째, 국세의 지방이양을 통한 적극적인 지방세 확충 노력이 필요하다. 현재 국세 세목 가운데 지방이양 대상으로 검토될 수 있는 세목으로는 종합부동산세, 양도소득세, 개별소비세, 농어촌특별세, 주세 등을 들 수 있다. 이중에서 지방세입의 실질적인 확충효과는 물론 조세원리에 부합하고, 지방세 징세행정의 효율성 측면에서 긍정적 효과가 기대되는 세목으로는 부동산분 양도소득세와 개별소비세 중 담배, 입장행위, 유흥업소행위와 관련된 과세대상 세원을 들 수 있다. 셋째, 현재 추진계획으로 있는 지방소비세 확대와 지방소득세 세율 인상의 경우에는 세심한 제도설계가 요구된다. 문재인정부가 구상하는 바에 따라 지방소비세 확대와 지방소득세 세율 인상이 추진될 경우에는 보통교부세, 조정교부금의 재정형평기능이 제고되어야 한다. 또한 보통교부세 산정기준에 대한 재검토도 필요하다. 특히 기초수요 중에서 인건비, 일반관리비 등의 경상경비 비중을 낮출 필요가 있다. 보통교부세와 조정교부금의 연계기능을 강화을 강화하고, 조정교부금의 규모, 배분기준 등과 관련된 법제화도 필요하다. 넷째, 국가재정과 지방재정의 합리적 연계방안이 필요하다. 국가재정, 지방재정 불문하고 재정의 지속가능성 문제가 현안으로 대두된 현 시점에서 별개로 운용, 관리되는 것은 바람직하지 않다. 현재 운영되는 통합재정개요를 근간으로 제도를 확대 발전시킬 수 있는데, 이 대안이 가능하기 위해서는 예산순기를 앞당겨야 한다. 또한 지방재정부담심의위원회의 활성화를 모색하는 것이 바람직하다. 마지막으로 자치단체의 자구노력도 동반되어야 할 것이다. 세입 측면에서의 자구노력으로는 지방세 및 세외수입 징수 강화, 지방세 및 세외수입 세원 발굴, 탄력세율 활용, 요금현실화 등의 징세노력을 들 수 있다. 세출 측면에서는 강력한 세출구조조정이 절대적으로 필요하다 판단된다. 실증분석에서 확인하였듯이 재정의 지속가능성은 세출절감이 더 효과적이었다. 세출절감과 관련해서는 유사･중복 재정사업의 정비, 관행적 지출이나, 성과가 미흡한 지출, 환경변화에 대응하지 못하는 지출, 재정력을 고려하지 않은 무리한 투자, 낭비성 행사지출 등이 중점적인 관리대상이다. 이러한 재정사업은 중단, 축소, 통･폐합, 시기조정, 사업방식 전환 등의 세출구조조정이 추진되어야 한다.

지방재정2017

조기현, 여효성

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지방자치단체 사회복지예산 분류체계의 개선방안 우리나라 예산기능의 분류 및 그 체계는 1970년대 이후 사회, 경제, 행정환경에 따라 변화를 거듭해 왔으나, 현재의 지방자치단체 예산분류체계는 해당 지자체의 수입과 지출에 관한 계획을 담아내지 못하고 있다. 이런 이유로 지방자치단체의 예산서가 정책에 관한 재정기록으로서의 역할을 하지 못하고 있다. 이는 지방자치단체의 예산 분류 체계가 중앙의 분류체계를 그대로 준용하고 있기 때문이다. 본 연구의 분석대상이 되는 사회복지분야의 경우 중앙의 예산은 기초생활보장, 취약계층지원, 보육･가족 및 여성, 노인･청소년, 노동, 보훈, 주택, 사회복지 등의 부문으로 구성되어 있다. 또한 이를 준용하여 지방자치단체의 예산서 및 e-호조 기록도 부문까지만 편성되어 관리되고 있다. 이로 인해 각 지방자치단체의 사회복지정책의 방향, 비중 있게 추진하는 사업유형, 최근 들어 지방자치단체 재정에 부담을 주고 있는 노인, 보육, 장애인 등 사회복지 세부분야에 대해 현황을 파악하기 어려운 실정이다. 즉, 위와 같이 편성되는 지방자치단체의 사회복지관련 정책의 예산편성은 다음과 같은 문제점을 가지고 있다. 첫째, 사업계획별 분류를 통해 단위사업별로 예산이 편성되고 있는데, 이러한 단위사업의 경우 자치단체별로 각기 다르게 구성되어 있다. 이러다 보니 각 자치단체의 예산서 내에서 자치단체별 예산구조화 기법의 차이로 사업명을 통한 통계산출이 불가한 구조를 갖고 있다. 둘째, 자치단체별로 사회복지관련 사무의 세부적 관리가 어려운 구조를 가지고 있다. 과거 품목별 예산분류를 사용하였을 때에는 노인복지, 장애인복지, 여성복지, 보육지원 등과 같은 사회복지관련 사무가 세항 단위로 관리되어 지방자치단체 유형별로 과거와 현재의 자료를 손쉽게 산출할 수 있었으며 이를 통해 미래에 대한 예측까지도 가능하였다. 그러나 현행 예산분류체계가 사업별 예산제도로 변환되면서 지방자치단체의 부문 이하의 단위사업이 지방자치단체별로 일관성이 없게 구조화되면서 각종 자료의 산출이 매우 어렵게 되었다. 셋째, 변화하는 지방자치단체 예산 및 재정환경을 예산분류체계가 반영하지 못하고 있다. 일례로 2014년 여성발전 기본법이 전면 개정되어 양성평등기본법으로 변경되었으나 이러한 정책변화가 지방자치단체의 예산에는 반영되지 아니하고 있다. 대표적 예로 사회복지관련 예산의 분야가 아직도 보육･가족 및 여성으로 유지되고 있으며 부문에 있어서도 여성 및 보육･복지 증진으로 되어 있는 등 변화한 정책환경이 예산분류체계에 반영되지 못하고 있다. 다시 말해 지방자치가 실시된 지 23년이 되어감에 따라 중앙의 기능과 지방의 기능이 차이를 보이고 있는 가운데 특히 사회복지분야의 경우 그 예산규모는 점증하고 있으나 지자체의 예산을 표현하는 언어라고 할 수 있는 예산서의 경우 중앙과의 일관성만을 추구하다보니 지방의 사회복지 계획을 충분히 담아내지 못하고 관리도 힘든 구조로 되어 있다는 것이다. 최근 중앙과 지방의 최대 관심 정책 중의 하나인 일자리사업의 경우도 노인 일자리와 청년 일자리, 여성 일자리 사업에 대해 지자체별 예산규모나 수준 등에 대해 파악하기 힘들고 이를 파악하려면 별도의 인력, 시간, 노력을 들여야만 가능한 상황이다. 따라서 본 연구에서는 분야-부문 하위 단계 예산구조의 조정을 통해 노인일자리 창출, 노인복지시설, 노인복지서비스, 청소년 수련시설 운영관리, 청소년 활동지원, 청소년 교육지원과 같이 기존에는 노인･청소년으로만 관리되어 세부사업 단위에서 흩어져 있던 예산의 재구조화를 목적으로 한다. 이를 통해 지자체별로 서로 다른 사업명으로 흩어져 있던 세부사업들을 중요 사안별로 묶일 수 있도록 하여 지자체 내부통계나 자료 관리, 이전 년도와의 비교분석 후 향후 관련사업의 정책방향을 설정하는 등의 기초자료로서 예산서가 쓰일 수 있도록 한다. 또한 국가적으로도 지방교부세 수요산정시 매년 많은 인력과 시간을 투입하여 별도로 산출하는 작업을 최소화시키고 지자체간에도 비교분석이 가능하게 하도록 하는 것이다. 궁극적으로는 예산서의 본래 기능이라고 할 수 있는 세입과 세출을 명기한 재정기록이자 수입과 지출에 관한 예정적 계획이며, 지자체의 정책이념과 사업계획의 구체화 된 내용을 예산서를 통해 파악할 수 있도록 하는 것이다. 이에 본 연구에서는 현행 기능별 예산서에서 분야와 부문에 대해서는 예산편성기준을 적용하고 정책사업 이하 단계의 경우 자치단체의 정책목적 달성과 지역적 특수성을 가미하여 자율적으로 편성할 수 있는 권한을 유지하는 것을 전제로 한다. 그러나 단위사업 단계의 자율적 편성으로 인해 분야-부문-정책사업과 하위의 단위사업 간에 인과관계 부족 현상이 발생하지 않도록 하기 위해 단위사업 단위에서 일치된 예산 편성 안을 제시한다. 이상을 정리하면 본 연구는 두 가지 측면의 개선 안을 제시한다. 첫 번째는 현재의 사회복지 사업 예산의 분류체계에 대한 개선안을 제시한다. 이를 위한 방안으로 우선적 기존의 분야, 부문은 예산편성기준을 준수한다. 정책사업명은 자치단체별 특수성을 감안 자율성 보장하고 단위사업을 과거 항 및 세항 항목을 참고하여 재분류한다. 다시 말하면, 세출예산 사업별 분류는 정책, 단위, 세부사업으로 구분하되 각 자치단체별로 단위사업명은 상이하지만 정책사업명을 전 자치단체 일치시 관련 통계자료 산출이 가능하게 된다. 두 번째 방안으로는 중앙정부와 지방자치단체 사회복지기능을 수행함에 있어 지방자치단체의 단위사업명을 중앙정부의 단위사업명과 일치하여 분류하는 방안을 고려한다. 여기에는 중앙정부의 단위사업명과 지방자치단체의 단위사업명을 정확히 일치시키는 방안과 지역실정을 고려하여 중앙정부의 단위사업명을 준용하되 지방자치단체의 사업내용과 맞지 않는 분류체계는 가감하는 방안을 고려한다.

지방재정2017

김성주, 윤태섭

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공유재산 위탁개발의 효율성 제고 방안 최근 공유재산 활용은 지방재정의 확충을 위해서 적극 개발·활용하는 방향으로 정책적 변화를 꾀하고 있다. 2009년에 도입된 공유재산 위탁개발도 이런 적극적인 공유재산 활용의 일환으로 도입되었다. 원래 공유재산 위탁개발은 수탁기관이 지방자치단체의 승인을 얻어 위탁받은 공유재산에 개발비용을 조달하며, 건물 그 밖의 시설물을 축조한 후 시설물의 준공과 동시에 소유권을 지방자치단체에 귀속시키는 방법이다. 지방자치단체는 사업에 따른 수익귀속 및 위험부담의 주체가 되고 수탁기관은 수수료만을 수취하고 별도의 사용수익권이 부여되지 않는 공유재산 개발방식이다. 하지만 공유재산 위탁개발 방식에 여러 가지 문제점이 나타나고 있는데, 크게 사업구조 측면, 사업주체간 관계 측면, 사업 참여 측면, 마지막으로 다른 개발방식과의 관계 측면에서의 문제점이 그것이다. 우선 사업구조 측면에서는 지방자치단체가 사업에 따른 수익귀속 및 위험부담의 주체가 되고 수탁기관은 선량한 관리자의 의무만을 부담하는 것이 기본 사업구조이다. 하지만 현실적으로 지방자치단체가 공유재산 개발에 대한 경험과 지식이 부족하기 때문에 수탁기관이 사업제안단계부터 적극적으로 개입하고 있는 실정이다. 따라서 사업계획단계부터 사업종료시까지 수탁기관의 의사가 개입되는 만큼 수입구조 뿐 아니라 이에 상응하는 위험분담 문제에 대해서도 전반적인 논의가 필요하다. 뿐만 아니라 사업주체간 관계 측면에서도, 공유재산 위탁개발은 수탁기관이 단순히 사업을 대행해주는 수준에 머물러 있기 때문에 지방자치단체에 모든 소유권과 사업에 대한 위험이 귀속되고 있다. 그 결과 위탁개발 관련 과정 중 사업계획 승인과 계약체결 이후에 발생하는 모든 책임을 위탁기관인 지방자치단체가 부담하도록 하고 있는 실정이다. 이는 사업제안서 및 사업계획서, 그리고 사업계약서에 수탁기관의 책임부분에 대하여 명확히 적시하지 않고 있기 때문이다. 공유재산 위탁개발의 수수료 체계에서도 이런 위험분담에 상응하는 수수료 체계를 가지고 있지 못하다. 우선, 위탁개발의 수수료는 총 건축원가의 4~5%인 개발보수, 개발원리금인 개발비용 외에도 분양 및 관리에 따른 수수료 그리고 초과수익이 발생할 경우 지급하는 성과수수료 등으로 구성되어 있다. 이 중에서 성과가 나지 않거나 위험에 상응하여 불이익을 받는 패널티는 존재하지 않는다. 사업참여 측면에서는 공유재산 위탁개발의 수탁기관 선정 시 참여할 수 있는 기관을 한국자산관리공사(KAMCO), 한국토지주택공사(LH공사), 주택사업과 토지개발사업을 목적으로 설립된 지방공사 등 3개 기관으로 한정하고 있다. 이는 민간의 전문성을 활용하는데 장애요인으로 작용할 뿐만 아니라, 공정한 시장경쟁 체제를 저해하는 요인으로 판단된다. 이런 수탁기관의 제한은 수탁기관을 선정할 때 선정 심사기준에서도 알 수 있다. 지방자치단체 공유재산 운영기준에서 수탁기관 평가점수는 기술 및 지식능력, 유사업무 수행실적, 위탁개발 능력, 위탁개발 계획, 위탁개발 추진의 적정성 등 5가지 심사기준에 총 100점을 부여하고 있다. 이 중에서 기술 및 지식능력과 유사업무 수행 실적, 그리고 위탁개발 능력 등에서는 공유재산 위탁개발 경험이 없는 기관은 선정될 수 없는 구조로 되어 있다. 따라서 수탁기관 선정에 있어서 한 기관에 독점적으로 위탁개발 사업이 편중될 소지가 남아있다. 마지막으로 다른 개발방식과의 관계 측면에서는 공유재산 위탁개발은 사업자 공고 이후 제안서 평가가 이루어지면 바로 사업자를 선정하도록 하고 있다. 반면, 다른 개발방식, 예를 들면, 민간투자사업의 경우에는 비록 사업제안 방식에 따라 약간의 차이가 발생하고 있지만, 사업방식 모두 사업자 공고 이후 제안서를 평가하고 바로 사업자를 선정하는 것이 아니라 협상대상자를 먼저 지정하고 있다. 공유재산 위탁개발방식처럼 사업자를 바로 선정할 경우 지방자치단체와 사업자와의 충분한 협의 기간이 부족할 수 있다. 그리고 위탁개발의 경우 사업자 선정 이후 공유재산심의회 등 내부절차를 진행토록 하고, 내부절차가 완료되면 사업계획을 승인하도록 하고 있어, 내부절차 과정 중 사업자의 의사에 적극적으로 대응하는데 한계가 있을 수 있다. 이와 관련하여 내부절차 과정 중에 사업계획이 변경되어도 기 결정된 사업자의 변경이 불가능하여 전문성이 결여된 사업자라도, 기 사업자가 변경된 사업을 추진하게 될 가능성이 있다. 공유재산 위탁개발의 효율성을 제고하기 위해서는 다음과 같은 개선방향이 논의되어야 한다. 우선 사업체계를 재설정하여야 하는데 현행 공유재산 위탁개발에서 사업구조, 범위, 방법 등에서 쟁점이 있을 수 있다. 사업구조 측면에서는 위탁개발은 지방자치단체의 사업을 수탁기관이 대행하는 구조라고 할 수 있다. 이때 대행의 사전적 의미는 “대신해주는 기관이 재량을 발휘할 여지가 전혀 없이 이행”하는 것을 의미하는데 현실과는 괴리가 발생하고 있다. 비록 지방자치단체가 수탁기관을 선정하고 있지만 수탁기관이 사업제안단계부터 적극적으로 개발에 참여하고 있는 것이 현실이다. 따라서 위탁개발의 사업구조를 “지방자치단체와 수탁기관이 협의하여 사업을 추진하여 공동으로 책임지는 개발방식”으로 변경하는 것이 필요하다. 사업범위 측면에서 공유재산 위탁개발의 사업범위는 “일반재산에 대하여 건축, 대수선, 리모델링”으로 한정되어 있다. 모법에서는 “건축, 대수선, 리모델링”으로 한정하고 있는데 반하여, 운영기준에서는 “공유지 개발”을 위탁개발로 규정함으로써 모법과 충돌의 소지가 있다. 따라서 위탁개발사업의 범위를 “일반재산에 대하여 건축, 대수선, 리모델링 및 토지개발”로 개정해서 양 기준간의 충돌을 방지할 수 있을 뿐 아니라 토지의 위탁개발 또한 가능해진다. 위탁개발 과정에서도 수탁기관이 실제적으로 사업에 참여하고 있기 때문에 이에 걸맞은 위험을 분담할 수 있도록 개선하여야 한다. 이를 위해 사업제안서와 사업계획서에 책임부담에 대한 근거를 마련하는 것이 필요하다. 총 건축비, 임대료, 예상수익, 지방자치단체의 투자재원 규모 등의 항목에서 예측의 오차범위를 벗어날 경우, 이에 대한 위험분담방안을 명시하는 것이 필요하다. 이런 위험을 줄이는 방법으로 수탁기관을 바로 선정하지 않고 민간투자사업과 유사하게 우선협상대상자로 선정한 후에 충분한 논의를 거쳐서 최종 수탁기관으로 선정하는 방법도 위험 분담을 개선하는 방안이 될 수 있다. 마지막으로 사업 참여기관에 대한 제한을 풀고 경쟁을 통해 효율성을 제고하는 쪽으로 유도하여야 한다. 현행 공유재산 위탁개발에서는 수탁기관으로 한국자산관리공사(KAMCO), 한국토지주택공사(LH공사), 지방공사로 한정하고 있는데 이를 개선하여 더 많은 수탁기관이 참여할 수 있도록 하고 행정재산 관리위탁의 수탁기관 자격과 동일하게 “특별한 기술과 능력이 필요한 경우에는 그 기술과 능력을 갖추는 등 해당 재산을 관리하기에 적합한 자”로 범위를 넓히는 것도 하나의 방법이 될 수 있다. 이를 위해 수탁기관 심사할 때에도 유사업무 수행실적이나 위탁개발의 능력 외에 위탁개발 계획에 보다 평가의 중점을 맞추어 좋은 사업계획을 가지고 있고 일정한 수준 이상의 능력이 있다면 참여가 가능하도록 제도적 환경을 만드는 것이 필요하다.

지방재정2017

이삼주, 김성찬

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지방자치단체 채무의 적정수준과 관리에 관한 연구 향후 지방자치단체의 지방채는 지방분권 추진으로 자율적 발행 및 관리의 시대가 전망되고 있다. 본 연구는 지방자치단체의 채무 적정수준에 관한 연구이다. 먼저, 지방채무 적정수준에 대해 이론적으로 살펴보았으며, 지방채 모형을 설계하여 과거 재정위기를 겪은 단체와 그렇지 않은 단체를 비교하여 적정 수준을 탐색해 보았다. 또한 지방자치단체 유형별로 적정수준의 기준을 탐색해 보았다. 본 연구결과에 의하면 지방자치단체 채무의 적정수준 관리는 급격한 외부환경 변화를 고려하여 최대 상한치 보다 낮은 수준에서 관리되어야 재정위기 발생을 예방할 수 있음을 시사점으로 얻었다. 향후 지방자치단체의 지방채무 관리에 대한 방향을 아래와 같이 제시한다. 첫째, 지방자치단체의 지방채 활용에 대한 부정적 인식의 전환이 필요하며, 급격한 외부환경 변화를 고려하여 적정수준의 상한치보다 낮은 수준에서 지방채를 활용할 필요가 있다. 둘째, 지방자치단체 스스로 채무를 관리해야 하며, 다양한 재정지표를 활용하여 지표별 적정수준을 설정하고 그 범위 내에서 활용해야 한다. 현재의 예산대비채무비율 외에도 일반재원, 자체수입 대비 등으로 관리할 필요가 있다. 셋째, 지방채제도 운영의 중장기적 발전과제로 일정규모 이상의 지방채 발행 및 조달에 대해서는 주민투표제를 도입하여 운영할 필요가 있다. 넷째, 중앙정부는 지방자치단체의 채무운영에 대한 사후 모니터링 제도 운영을 강화할 필요가 있다. 중앙정부는 지방자치단체의 지방채 발행 등에 대하여 사전적 규제를 완화함으로서 자율성을 확대하였기 때문에 지방자치단체의 재정책임성 확보를 위해 사후관리를 강화해야 할 것이다.

지방재정2017

서정섭, 이장욱

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지방분권체제 강화를 위한 헌법 비교연구 :프랑스 헌법과 미국 뉴욕 주 헌법 본 연구는 지방분권형 헌법개정안을 마련하기 위해 지방분권 국가 대표로 볼 수 있는 프랑스와 미국 뉴욕 주를 중심으로 헌법체계를 비교분석하였다. 첫 번째 연구 초점은 30년 전에 형성된 현행 헌법체계 틀을 과감하게 벗어나서 좀 더 지방분권을 촉진하고 발전시킬 수 있는 지방분권형 헌법 개정 논의를 위한 보완적 연구 자료를 제공할 필요가 있다는 종합적 견해들을 고려한 끝에 출발하였다. 왜냐하면, 우리나라의 지방자치발전을 위해 지방분권 분야에 관한 헌법 조항 등이 지금까지도 제한적인 규정의 틀 속에서 벗어나지 못하게 되어 있어 1차적으로 현행 헌법체계의 극복이 중요하다는 주장들이 시급하게 제기되었기 때문이다. 지금까지의 헌법 개정 논의는 주로 우리나라 헌법 제117조와 제118조 등 지방자치 관련 2개 조문과 지방자치법 간 관계 속에서 주로 헌법개정안을 논의되었다. 하지만 본 연구에서는 대륙법계를 대표하는 프랑스와 영미법계를 대표하는 미국 뉴욕 주 헌법의 지방분권 중심 헌법체계의 핵심주제 중심으로 실증연구 자료 축적을 주요 연구목적으로 결과를 도출하였다. 둘째, 향후 새 정부의 헌법 개정 제안 등에 대비한 실증적 분석 자료를 정리하여 대안 마련에 활용하였다. 2017년 국회 헌법개정특별위원회의 활동이 2018년 3~6월까지 연장되었지만, 행정안전부 및 한국지방행정연구원에서는 지방분권체제 강화를 위한 지방분권의 주요 주제들인 자치입법권, 자치행정권･재정권, 사무배분체계, 정부 간 재정조정제도 등 기초연구, 비교연구, 성과연구 등이 부족하다고 판단했기 때문에 본 연구에서 그러한 내용과 관련되는 그리고 헌법 개정에 필요한 실무적 토대와 증거 기반이 되도록 두 나라 헌법체계에서 나타난 지방자치 강화 시스템을 분석하였다. 사실 헌법개정안의 대안을 마련하기 위해 필수적으로 주요 선진국과의 헌법과 지방자치법 및 관련사례의 실증적인 비교연구가 필요하였고, 이에 본 연구의 대상이 된 뉴욕 주 헌법의 경우, 미국의 홈룰제도에 의한 지방정부헌장(New York City Charter) 제도가 2000년대 들어서 영국의 개별 지방정부헌법(Local Constitution) 운영체제에 영향을 주었던 점을 중요하게 고려해서 연구하였다. 이는 유사한 제도를 운영하는 일본 지방자치단체의 ‘자치기본조례’, 서울시의 ‘자치헌장조례’(2017년) 등도 같은 맥락에서 발전방향을 제안할 수 있기 때문이었다. 지방정부헌법 제정 필요성과 함께 이를 위한 헌법 개정의 필요하게 된 것은 당연한 것이다. 주요 선진국 중 우리나라의 법체계와 유사한 프랑스와 영미법계를 대표하는 미국의 주 헌법 등을 중심으로 지방분권형 헌법체계를 비교연구 하였다. 그 결과 미국은 뉴욕 주 헌법과 뉴욕시 등 지방정부 수준에서, 프랑스는 지방분권형 2003년 헌법을 중심으로 하여, 지방분권형 헌법체계에 기반을 둔 지방자치권(자치입법권, 자치행정권 및 사무권한, 지방재정에 관한 자율성 등) 분야를 연구하여 다음과 같은 결론을 도출하였다. 1) 기관구성 다양화를 통한 지방의회의 정책결정 지위강화 우리나라의 기관구성은 강시장-약의회형으로 지방자치권의 분립적 상황으로만 운영되어 왔다. 그러나 현재의 지방자치단체 수준에서는 선출직 도지사, 시장과 지방의원이 있고, 전문직으로서 지방공무원들이 일하고 의회활동 등을 지원하고 있는 체제이다. 그러나 외국 지방자치 선진국에서는 의회와 집행부 간 통합형의 집행기구 운영이 대부분이며, 직선시장제 및 직선 도지사 중심의 제도 등은 주로 대도시 지방정부와 지역정부 등을 중심으로 활성화 되어 있는 상황인데, 한마디로 통합형의 지방정부가 더 많다고 볼 때, 우리나리에서도 이러한 통합형 통치구조를 기반으로 한 지방자치단체 운영도 고려해 볼 수 있다. 이러한 통합형의 운영은 결국 지방의회의 자치입법권 강화뿐만 아니라 주민으로부터 위임받은 정치적인 책임성을 더욱 강력하게 수행하는 방식의 하나라고 볼 수 있을 것이다. 즉, 지방의회의 의원들이 주민들의 직선으로 선출되어 자치입법권은 물론 그 자치입법권을 구체적으로 정책에 실현할 수 있도록 하는 정책결정권과 함께 정책집행권도 통합적으로 행사하기 때문에 한편으로는 더욱 무거운 책임감과 함께 조화와 협력을 통한 효과적인 지방자치 운영을 꾀할 수도 있을 것이다. 2) 홈룰제도를 활용한 자치입법권 강화 필요 우리나라와 영미법계 국가인 미국의 근본적인 차이는 ‘홈룰제도(Home-rule)’라고 하는 지방정부의 기본헌법 제도의 운영틀에서 온다. 홈룰제도는 각각의 지방정부는 스스로의 지방통치(local polity, local-self government) 체제를 구축하여 자기 관할구역 내에 속한 지방정부의 ‘재산, 사무, 통치활동’을 자율적 수행하는 체제이며, 이를 법적으로 규정한 것이 바로 지방정부헌법(local constitution, city charter)이다. 미국과 영국에 조금씩 차이가 있지만, (영국의 경우) 지방정부는 주헌법과 국회 법률을 통해서 자치정부(municipality)를 창설할 수 있고, 그 권한도 주헌법과 주법률에 근거하여 자치정부헌장(Charter)을 인정한다. 이를 근거로 자치정부가 자신들의 행재정권, 조직인사권 등을 포괄적으로 규정하여 주민의 투표로 인정을 받아 자치적 선택으로 자치권을 행사는 방식의 ‘홈룰제도’는 그 본질에 있어서는 동일하다. 우리나라와 같은 대륙법계 국가들 중에서도 스페인과 이탈리아의 경우를 보면, 이들 국가의 지역정부 수준에서는 자치헌장 또는 지방정부헌법(Statute of Autonomy)을 제정 운영하고 있다. 일본의 경우도 우리가 지금까지 살펴본 바와 같이 ‘자치기본조례’를 운영하는 곳이 많지만, 지방자치의 발전에 있어 일본 수준의 ‘자치기본조례’ 운영체제만으로는 자치권 행사에는 여전히 많은 장벽이 존재하고 있다고 볼 수 있다. 결과적으로 이러한 장애요인을 뛰어넘기 위해 우리나라의 헌법을 반드시 지방분권적 헌법으로 개정해야 하는 것은 물론이고, 홈룰제도의 기본틀을 함께 도입해 우리나라 지방정부의 자치권 강화를 도모해야 할 것이다. 3) 헌법개정안 제안 기초 및 광역자치단체의 조직권 및 인사권은 지역정부로서의 자치권을 수행하는데 매우 중요한 수단이기 때문에 실질적으로 중앙정부가 광역자치단체의 조직･인사권을 크게 제약하지 못하도록 지방자치단체의 통치구조와 그 운영체제, 집행절차 등을 명시한 기본헌법으로서 지방자치단체 자치기본헌법을 제정하여 자치권의 보장과 강화를 동시에 달성해야 할 것이다. 이를 위해서 헌법 개정이 필수조건이라면, 지방자치단체장들과 각 시도와 시군구의 지방의회의원들은 이를 위한 작업으로 지방분권형 헌법개정을 추진해야 할 것이다. 사실 헌법개정 활동에 가장 앞장서야 할 주체는 지방자치단체의원들이기 하다. 그러나 정치적으로 지방의원들에 대한 공천권 등이 중앙정당과 국회의원들에게 있어서 실질적인 제약이 따른다. 이 모든 점들을 고려해서 각 사회단체 등에서 제안하고 있는 2017년 말 현재까지 헌법개정안으로 제안한 내용들을 분석 정리해서 그 개헌 방향성을 타진하여 본 연구자는 지방분권 강화를 위한 지방분권 체제에 관련된 헌법개정안을 제안하였다.

지방자치분권2017

안영훈

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지방자치단체 무기계약직 관리방안 우리나라 지방자치단체의 무기계약직 규모는 2015년 말 현재 42,929명으로 지방공무원 302,070명 대비 14.2%의 수준에 이르고 있다. 이처럼 상당한 규모의 수준으로 무기계약직이 운영되고 있으나 지방공무원과의 여러 차이점으로 인해 체계적이고 일관적인 관리체계가 없어 현장에서 관리의 어려움이 호소되고 있다. 즉 무기계약직은 민간인 신분으로 기본적으로 근로기준법의 적용을 받으며, 공무원이 아니기 때문에 행정가치에 대한 인식에도 차이가 있으며, 근무행태도 많은 차이를 보이기 때문에 관리의 어려움이 존재하는 상황이다. 따라서 관리차원에서의 적절한 해결책의 마련이 요구되고 있다. 그러나 관리방안 마련을 위한 체계적인 연구가 상당히 부족한 실정이다. 이에 본 연구는 지방자치단체의 무기계약직의 운영실태와 인식에 대해 종합적으로 파악하고 도출된 문제점에 대한 구체적인 관리방안을 제시하고자 하였다. 2장에서는 지방자치단체 무기계약직과 관련된 이론과 제도를 고찰하였다. 무기계약직은 법률적인 개념은 아니지만 여러 관련 규정을 종합해 볼 때, ‘지방자치단체에서 근무하는 근로기간이 정해지지 않은 민간인’이라고 정의할 수 있다. 무기계약직에 적용되는 법규로는 기본적으로 ‘근로기준법’이 있고, 각 자치단체별 내부 훈령이 있다. 내부 훈령은 주로 정의, 정원, 채용, 보직, 교육훈련, 평가, 보수로 이루어져 있다. 3장은 관련 선행연구를 고찰하고 분석틀을 제시하였다. 기존 무기계약직에 관련된 연구들은 무기계약직 자체의 특징 및 문제점 분석, 중앙행정기관 무기계약직에 대한 연구가 주를 이루고 있다. 또한 지방자치단체 무기계약직에 대한 연구도 일부 이루어지고 있지만, 제주도 등 일부 지역에 한정된 연구, 임금체계에 중점을 둔 연구, 행정안전부의 조사자료를 가공한 제한적 연구에 머물러 있는 실정이다. 이러한 한계를 극복하고 종합적인 실태파악과 관리방안의 마련을 위해 인사관리의 주요요소를 바탕으로 분석틀을 구성하였다. 분석틀의 구성항목은 정원, 채용, 보직, 평가, 보수, 교육훈련으로 선정하였다. 4장은 전국 지방자치단체를 대상으로 한 설문조사의 결과를 제시하였다. 전국 무기계약직 인사담당자를 대상으로 설문조사를 실시하였고, 179개(73.7%) 자치단체의 응답을 받았다. 설문조사 결과 자치단체의 전반적인 무기계약직의 관리는 우려에 비해서는 비교적 무난하게 운영되고 있는 것으로 나타났다. 설문조사의 시사점으로는 무기계약직의 관리문제가 자치단체의 현안이슈이며 자치단체장의 관심이 크다는 점, 저성과자 퇴출제도의 도입이 필요하다는 점, 적절한 평가체계의 구축이 필요하다는 점, 정원 및 채용, 보수 문제의 우선순위가 높다는 점, 노사관계 전문가의 양성이 필요하다는 점 등이 도출되었다. 5장은 구체적인 자치단체 무기계약직의 관리방안을 제시하였다. 우선 심층인터뷰를 통해 나타난 문제점과 쟁점을 정리하고 분석틀의 구성요소별 관리방안을 제시하였다. 정원 및 채용분야에서는 장기적 정원계획의 수립, 채용방법의 공식화, 기간제의 무기계약직 전환 기준과 절차 마련; 보직 및 퇴직분야에서는 무기계약직 담당직무의 지정 및 순환 강화, 퇴출제도의 마련; 교육훈련분야에서는 보직에 맞는 교육훈련방법 개발 및 다양화, 무기계약직 전문 교육기관운영; 평가분야에서는 적절한 평가체계의 구축, 평가의 보수 및 인사관리 반영강화; 보수분야에서는 임금협상 매뉴얼 구축, 성과급적 성격의 보수강화, 무기계약직의 적절한 보수에 대한 기준마련; 기타방안으로 행정안전부의 통일된 자치단체 무기계약직 관리지침 필요, 기준인건비에서 무기계약직 비용 삭제, 무기계약직의 직급도입을 제안하였다.

조직진단2017

김대욱, 사용진

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지방자치단체 적정인력규모 추정모형에 관한 연구 본 연구의 목적은 지자체 기능의 특성과 기능별 인력 배분 현황 분석을 토대로 지방자치단체의 적정 인력 규모를 도출하는 것이다. 이를 위해 본 연구에서는 지방공무원 인력규모에 관한 이론적 논의와 선행연구를 토대로 다음과 같은 분석의 단계를 거쳤다. 첫째, 행정안전부의 기구정원조사 자료를 이용하여 기능별 인력의 현황 및 변화 추이를 파악하였다. 기능별 인력 배분 비율은 최근 10년(2007년부터 2016년까지) 동안 상당한 변화를 보였는데, 지속적으로 감소 추세를 보이는 기능은 지원기능, 산업경제기능, 환경기능, 도시주택기능, 지역개발기능이며, 증가 추세를 보이는 기능은 문화체육관광기능, 보건복지기능, 소방방재민방위기능이다. 이는 국가의 주요 기능으로 최근 문화, 복지와 안전 기능을 강조해온 추세와 일치하였다. 또한 이 자료를 이용하여 인구증가율의 증가 또는 감소가 있는 대표 지자체에서 기능별 인력 배분의 변화가 나타나는지를 분석하였다. 분석 결과, 광역지자체에서는 인구증감에 따른 행정수요의 변화에 보건복지기능이 가장 민감하게 반응하고 있었으며, 기초지자체에서는 인구증감에 따른 행정수요 변화에 지역개발기능과 산업경제기능이 가장 민감하게 반응하는 것으로 나타났다. 다음으로는 법령 또는 업무 자료를 토대로 기능별 업무 및 행정수요가 노동집약적인지 자본집약적인지 여부를 분석하였다. 분석결과, 지원기능의 일부인 행재정기능과 보건복지기능, 소방방재민방위기능은 노동집약적인 특성을 가지고, 나머지 기능들인 문화체육관광기능, 산업경제기능, 환경기능, 도시주택기능, 지역개발기능은 자본집약적인 특성을 가지는 것으로 분석되었다. 자본집약적 특성을 가지는 경우에는 행정수요가 증가함에 따라 반드시 인력을 증가시키지 않는 규모의 경제가 나타나게 된다. 이를 기능별인력과 인구 수와의 산점도를 통해 확인해 보았다. 이러한 분석에 근거하여 기구정원데이터와 행정수요변수를 합친 패널데이터를 이용하여 인력모형을 추정하였다. 규모의 경제가 있는 기능들에는 비선형 함수인 로그 함수를 적용하였다. 각각의 기능별 인력 추정 함수에는 인구 수, 면적 변수가 주요 변수로 포함되며, 필요한 경우에는 기준인건비제 산정에 이용되는 10개 변수-인구 수, 면적, 주간인구 수, 65세이상 인구 수, 사업체 수, 자동차 수, 법정민원건 수, 외국인 수, 농경지면적, 장애인 수-이외에 문화시설수, 어가수와 같은 변수를 추가하여 모형을 설정하였다. 광역지자체와 기초지자체가 수행하는 사무의 특성이 다르게 나타나는 경우가 있으므로 각 기능별로 광역지자체 모형과 기초지자체 모형을 따로 설정하였다. 이와 같이 설정된 회귀모형을 2013년부터 2015년까지의 패널데이터를 이용하여 9개 지자체 유형별로 또는 광역․기초지자체별로 추정하였다. 마지막으로 추정한 회귀식에 2015년 데이터를 대입하여 실제 지자체 공무원 수와 비교한 시뮬레이션 분석 결과를 제시하였다. 본 연구는 지방자치단체의 적정 인력 규모에 관한 연구로서 각 기능별로 특성이 다르기 때문에 행정수요에 대비하기 위한 인력 규모를 추정할 때에는 이러한 특성을 고려하는 것이 더 합리적임을 다차원적인 분석을 통해 제시하였다. 지자체가 수행하는 기능별로 사무의 성격이 다르기 때문에 행정수요의 증감에 대처하는 방식도 달라질 수밖에 없다. 특히 규모의 경제의 특성을 보이는 기능의 경우에는 행정수요가 증가한다고 해서 인력을 비례적으로 증가시킬 필요가 없다는 것이다. 본 연구는 지자체 인력 규모를 추정을 위한 분석 측면에서도 기존의 논의보다 좀 더 심도있는 논의일 뿐만 아니라 지자체 인사관리 측면에서도 시사점을 줄 수 있으리라고 판단된다. 특히나 기능별로 인력 규모를 결정함에 있어 유용한 이론적․실증적 근거롤 제공하였다고 할 수 있다. 이와 같은 연구가 향후에도 좀 더 구체화되어 지속될 필요가 있다. 본 연구의 한계는 각 기능을 대표하는 수요변수에 관한 논의를 좀 더 심도있게 다루지 못했다는 것이다. 물론, 기존의 기준인건비제 모형에 포함되지 않았던 변수들을 추가하여 기능별로 인력 추정 모형의 적합성을 높이고자 시도하였다. 그러나 기초지자체 수준에서의 데이터는 공개되지 않는 경우가 많아 적합한 변수를 충분히 구하지 못했으며 이러한 한계로 인하여 기능별로 설명력이 낮게 나타나는 모형이 있었다. 또한 각 기능별 모형을 설정함에 있어서 규모의 경제 여부를 데이터를 통해 검증하는 방식을 택하지는 않았다. 비록 여러 가지 분석을 통해 규모의 경제 여부를 입증하고자 노력하였으나 보다 엄밀한 모형설정 검증과정을 거치지 못한 아쉬움이 여전히 남아 있다. 마지막으로는 본 연구에서 분석 대상이 된 인력은 일반직 공무원 수에 한정된다. 실제로 지자체의 기능을 수행하는 인력의 범위는 일반직 공무원 이외에도 무기계약직 인력과 기간제 인력, 더 나아가 민간위탁 인력에 이르기까지 확장될 수 있다. 이를 모두 포함하여야 진정한 의미의 지자체 인력 규모라고 할 수 있으나 이는 아직까지는 데이터의 한계 등의 문제로 접근하기가 쉽지 않으므로 향후 연구과제로 남겨 둘 수밖에 없다.

조직진단2017

강영주, 손화정

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지방자치단체 조직관리제도 평가 및 발전방안 이 연구는 지방자치단체의 조직관리제도의 문제점을 살펴보고, 그 개선을 위해 현행 기구설치 기준의 개선책을 모색하는데 목적이 있다. 이를 위해 인구 기준으로 제시된 현행 기구·정원 기준을 기준인건비 산정에 반영되는 10개 행정수요 지표를 사용하여 군집분석으로 자치단체 유형분류를 다시 함으로써 행정환경에 맞는 적합한 기준으로 재구성하는 방안을 모색하고자 한다. 연구결과 기초자치단체는 4개의 유형으로 나누어졌다. 1그룹은 특･광역시의 자치구를 중심으로 하는 도심지역, 2그룹은 도농복합도시 또는 군 지역 중심, 3그룹은 시･군･자치구가 혼재된 복합적인 성격이 있고, 4그룹은 일반 시 가운데 규모가 크고 밀집된 대규모 도시지역 중심으로 분류되었다. 이러한 결과는 인구 수에 근거한 현행 기구설치 기준과 다른 결과로 해석할 수 있다. 예를 들어 대구달성군 같은 경우는 2015년 기준으로 5만 이상 군 가운데 인구 15만 이상으로 실･국 2개 이상 4개 이하를 적용받고 있으나, 실제 대구달성군의 행정 수요적 특성은 시흥시, 김포시, 광주시 같은 인구 50만 미만 시나 상당수 자치구와 유사하여, 기구설치 기준을 달리 적용할 근거가 약하다. 울산울주군, 부산기장군, 음성군, 홍성군, 양평군, 완주군, 칠곡군의 경우에도 인구 50만 미만 시나 도농복합시와 유사하게 나타나고 있다. 또한 4그룹은 인구 50만 이상 시를 중심으로 도농복합시인 평택시와 자치구인 서울강남구까지 아우르고 있다. 이러한 결과들은 시･군･구 조직관리에 있어 인구 수만 반영하여 기구설치 기준을 정하는 것이 자치단체 여건에 맞지 않을 수도 있다는 것을 시사한다. 분석 결과만을 놓고 볼 때, 인구 50만 이상의 대도시는 별도의 기준을 제시하여 기구설치의 자율성을 높이거나 광역시 소속 군을 비롯해 인구 10만 내외의 군 지역은 비슷한 유형의 도시지역과 동일한 기준 적용을 검토해 볼 수 있다. 그러나 이 연구는 기준인건비 10개 지표가 자치단체의 행정수요를 정확하게 반영하고 있다고 보기에는 부족한 문제가 있고, 기준인건비에 10개 지표에 대한 요인분석 결과 인구와 면적이 큰 영향을 미치는 한계가 있었다. 모든 자치단체에서 인구기준은 절대적인 영향력이 있었고, 면적 역시 자치구 정도를 제외하고 모두 영향력이 큰 것으로 나타났다. 그 결과 군집분석 결과를 통해 일부 유의미한 결과를 얻었지만, 기존의 기구설치 기준에서 제안하는 인구기준과 본질적으로 다른 결과를 얻기는 어려웠다. 무엇보다 군집분석에서 개별 군집의 특성을 충분히 분석하지 못한 점이 한계로 남는다. 이는 10개 행정지표와는 별개로 군집분석 결과에 대한 심층적인 조사와 군집에 속한 자치단체의 특성도 분석이 필요하지만, 이 연구에서는 그 단계까지 진행하지 못하였다. 그 결과 개선방안 역시 기존의 기구 설치 기준을 일부 조정하는 수준에 그쳤다. 후속 연구에서는 군집의 특성을 충분히 분석하기 위해 보다 다양한 변수를 적용해볼 필요가 있다.

기타2017

윤영근, 박해육

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