한국지방행정연구원

투자사업 이력관리 정보의 활용도 제고 방안 연구: 수요자별 맞춤형 정보제공을 중심으로 본 연구에서는 투자사업 이력관리를 통해 수집되는 방대한 정보자산(사업정보)을 기존과 동일하게 중점관리사업 선정에만 활용하기보다는, 실제 투자사업을 추진하고 관리하는 지자체 담당자들이 효과적으로 점검하고, 관리할 수 있도록 정보의 활용도를 제고하고자 하였다. 공무원 교육 참석자 및 투자심사 담당자를 대상으로 2차례 설문조사를 실시하였다. 설문결과, 투자심사 이후 상시관리체계가 부재하다는 점을 알 수 있었으며, 분석정보에 대한 요구도가 상당히 높다는 것을 확인할 수 있었다. 본 연구에서는 유사시스템 사례조사, 투자사업 현황 및 실태 분석 등을 통해 정보수요자 및 분석정보항목을 설정하였다. 설정된 분석정보 항목에 대한 대면조사를 통해 항목에 대한 적절성을 검증하였다. 축적되는 사업정보를 토대로 도출된 분석정보는 통계분석이 불가능하거나, 활용도가 낮은 항목은 제외하였으며, 231개의 1차통계와 178개 2차통계 형태로 구분하였다. 분석항목 검증을 위해 총 409개의 분석정보를 대분류로 7개 항목[①사업추진 현황(사업수), ②투자심사정보(통과율), ③사업일정정보(사업지연정보), ④총사업비정보(총사업비 증가사업수), 재원조달계획정보(⑤재원규모, ⑥재원변동), ⑦중점관리사업 및 재심사대상 가능성판단]으로 구분하여, 설문조사를 실시하였다. 그 결과, 재심사 유무 판단과 관련된 항목(⑦)이 3.56점으로 가장 높았으며, 7개 항목 모두 평균(3.00) 이상으로 도출되었다. 따라서 선정된 항목은 적정한 것으로 볼 수 있을 것이다. 또한, 행정안전부에서 수행하고 있는 투자심사 사후평가제도와 재정공시제도를 대체할 수 있는 방향으로 분석정보의 활용도를 제고하게 된다면 투자사업 관리자들의 업무 효율성이 더욱 증진될 것으로 판단된다. 이와 더불어, ‘차세대 지방재정관리시스템’을 구축하기에 앞서 투자사업 이력관리 DB를 활용하여 정보 수요자별로 요구를 충족시킬 수 있는 실효성 있는 컨텐츠 설정 연구를 선제적으로 수행하였다. 따라서 향후 시스템에서 분석정보를 제공하는 기능을 개발할 시에 기여할 수 있을 것으로 판단된다.

기타2019

여규동,최성원,박선영

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포용적 지역균형발전정책의 구상 우리사회도 미국 및 유럽의 국가들처럼 배제와 소외의 증가에 따라 갈등이 높아지고 있다. 이런 상황에서 이 연구는 포용성을 강화시킬 수 있는 지역균형발전정책을 개발, 제시하는 것을 목적으로 하고 있다. 포용적 지역균형발전정책은 지역균형발전정책의 한계와 문제점을 극복하고 각각의 지역이나 구성원 모두가 발전으로부터 소외되거나 배제됨이 없이 고루 잘 사는 것을 목표로 하고 있다. 이러한 연구 목적을 달성하기 위해 첫째 포용적 지역발전에 관계된 이론적 논의를 검토했다. 우선 현재까지 논의되고 있는 포용적 성장의 다양한 개념을 살펴보았다. World Bank, OECD, IMF, WEF 등 국제기구 뿐 아니라 주로 경제학자들 사이에서 논의되기 시작한 포용적 성장의 논의 배경이 무엇인지를 살펴보았다. 경제학자들 사이의 논의들은 성장과 배분간의 균형 문제가 초점이었으며, 국제기구들의 논의는 주로 2000년대의 시대상황과 관련성이 많은데, 이 시기에 들어와서 보다 심화되고 있는 사회적 양극화나 경제적 불평등으로 인해서 증가하고 있는 갈등을 과연 어떻게 하면 해소할 수 있을까 하는 것이 초점이었다. 그 다음 지금까지의 포용 성장의 개념에 대한 논의를 검토하여, 본 연구에서 언급하는 포용성장의 개념을 조작적으로 정의했다. 아울러 포용성장을 구성하고 있는 항목이나 요소를 종합적으로 검토, 종합하여 그동안 우리가 추진해왔던 우리나라 지역발전정책의 포용성 정도를 측정하기 위한 토대를 구축했다. 이렇게 구축한 포용성장의 구성 항목과 요소는 제도 및 환경적 측면, 참여와 거버넌스 측면, 의사소통 측면, 공간개방성 측면, 주체 측면 등이었다. 그 다음은 이를 토대로 포용성 정도를 이들 부문의 관점에서 뿐 아니라 종합적 관점에서 2,000년대 이후 현재까지 역대 정부 지역발전정책의 포용성 정도를 측정, 가늠해 보았다. 물론 정부별로 차이가 있었으며, 또 포용성의 부문별로도 차이와 특성이 있었다. 이명박 정부와 박근혜 정부에 비해 노무현, 문재인 정부가 포용성이 대체로 높은 특징을 보여 주었다. 전체적으로 볼 때 노무현 정부는 지역간의 균형발전을, 이명박 정부와 박근혜 정부는 경쟁력과 효율성, 그리고 행복을, 문재인 정부는 포용성이 가미된 지역균형발전을 추진하고 있는 점에서 차이점이 있었다. 외국의 사례 파트에서는 정책적 함의를 도출하기 위해 외국 뿐 아니라 외국의 주요 도시들을 살펴보았다. 국가는 EU와 영국 등이었다. 이들은 포용성 강화를 명시적인 목표로 제시하고 있었으며, 이를 달성하기 위한 시책을 개발, 추진하고 있었다. 외국의 지역으로는 바르셀로나, 뉴욕, 라이프찌히, 말뫼를 살펴보았다. 이들은 다소간의 차이는 있었지만 대체로 차별과 배제에서 오는 갈등을 최소화하기 위해 포용적 발전을 지역발전의 명시적인 목표로 제시하고 이를 위한 정책을 설계하고 있었다. 지역 내의 공간적 균형발전은 물론 일자리, 교육, 커뮤니티 등에서 사회적 약자의 배제를 최소화하는 다양한 시책을 추진하고 있는 특징을 보여주었다. 이 연구의 마지막 파트에서는 포용적 지역균형발전정책의 대안을 개발, 제시하고 있다. 먼저 포용적 지역균형발전정책의 원칙과 방향을 제시하고 있다. 원칙으로는 지역 어디에 살든지 간에 삶의 질 여건의 균등화를 통해 지역과 구성원의 배제와 소외가 없는 공간 정의적 발전을 추구하는 것을 설정했다. 그 다음으로는 이전 및 현재까지의 지역균형발전정책과 다른 향후에 우리가 추진해야 할 포용적 지역균형발전정책의 개념화를 도모하고 있다. 이전에 비중을 두었던 집계적, 결과적 균형의 달성과 달리 정책의 제반 의사결정에의 형평성 있는 참여가 보장되고 이를 통해 만들어지는 결과와 성과에서도 배제가 되지 않는 것이 핵심이라고 할 수 있다. 그 다음으로 본 연구는 이를 추진하기 위한 과제를 사람의 포용성, 공간의 포용성, 거버넌스 포용성 측면에서 제시하고 있다. 여기에 더해 이를 실천하기 위한 중앙과 지방이 협력하고 사회적 약자를 배려하는 추진체계와 이를 달성하기 위한 회계 및 재원의 재편, 법률의 개정 방안 등을 제시했다.

지역발전2019

김현호

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미세먼지 저감을 위한 지방자치단체 대응방안 주민이 체감할 수 있는 만족도를 제고할 수 있는 지역에서 발현되는 대기환경(미세먼지) 측면에서의 정책적 방향이 제시되어야함에도 불구하고, 주민의 체감 만족도는 전반적으로 제시되고 있으나 이를 상향시킬 수 있는 대기환경 측면의 정책적 방향에 대한 연구가 필요하다. 대기환경 오염 물질 중 미세먼지에 대한 원인 및 대책을 논의하는 단계에 직면하였지만 지역차원에서의 원인 및 대응 방안은 미비한 실정이며, 따라서 대기환경 오염을 주민수요와 연계해 정책을 설정하여 주민의 삶의 질을 증대시킬 수 있는 방향성 제시 및 토대 구축이 필요하다. 또한 대통령 국정과제에 대한 실증적인 영향을 주민체감 차원에서 국민과 함께하는 정책의 영향을 실증적으로 제시할 수 있는 방향의 설정이 필요하다. 기존 국정과제 중 하나인 미세먼지 저감 대책에 대한 지방자치차원에서의 대응방안을 모색함으로써, 대외 운영에서 제시되지 않았던 경제적인 효과측면을 고려한, 해당 정책 변화에 대한 타당성을 제시하였다. 환경변화에 대비한 지방자치단체의 대응 전략을 구축하기 위해서는, 환경변화 요인 중 미세먼지 발생으로 인한 영향이 증대되고 있어 지방자치단체 차원에서의 대응방안을 모색하여 지방자치단체 특성에 맞는 실전적인 대응전략을 마련하는 것이 필요하다. 따라서 본 연구는 2010년부터 2016년까지 미세먼지의 영향 원인 파악 및 지역 간 연계성을 파악하였으며, 지자체의 효율적인 미세먼지 대응방안을 설정하기 위한 대응 방안을 제시하였다. 이를 위해 사전적으로 시·도별 및 국내·외 수범사례 및 정책 현황, 사회조사를 활용한 만족도조사 결과를 파악하였으며 미세먼지 대응정책과 주민만족도를 연계하였다. 미세먼지와 관련된 기존 연구에서는 미세먼지 발생 요인을 지역 내에서의 원인과 외부적인 영향으로 구분하고 있으나, 외부 요인에 의한 영향에 대한 연구는 상대적으로 미흡한 실정이다. 더불어 미세먼지의 원인으로 산업화 및 산업활성화, 산업구조 변화 등이 논의되었으나 지역 내로 한정되었으며, 국외 요인에 대해서는 크게 도려되지 못하였다. 또한 지역 간 연계가 되어있는 미세먼지 흐름의 특성을 반영하지 못하였다. 따라서 본 연구에서는 미세먼지와 초미세먼지로 구분해 지역별 원인을 사전적으로 파악하였으며, 이를 통한 결정요인을 도출하였다. 그 결과 미세먼지의 지역별 연계에 대해서는 지역 간 연계가 이루어지는 것으로 나타났으며, 개별 지역별로 영향을 받는 지역에 대한 파악이 가능하였다. 또한 특광역시를 권역별로 구분하여 초미세먼지의 상호 인과관계가 존재하는 정도를 권역별로 제시함으로써, 특정 지역 및 권역에서의 미세먼지와 초미세먼지가 변화하게 될 경우 영향을 받게 되는 지역 및 권역을 도출하였다. 미세먼지 및 미세먼지 발생의 원인을 파악하기 위한 패널자료를 활용한 모형 구축으로 인구밀도, 2차 산업 활성화, 지역의 발전정도가 영향을 주는 것으로 파악되었다. 더불어 외부에서의 영향을 파악하기 위하여 풍향, 풍속, 베이징의 농도 변화를 고려한 결과, 북향, 풍속 증대, 베이징 농도의 변화에 따라 국내의 미세먼지 및 초미세먼지 발생 정도는 증가하는 것으로 나타났다. 따라서 미세먼지 저감을 위한 중앙정부의 역할로 국가 간 공동연구 및 협력 강화로 오염도 개선을 위한 기초연구 강화, 미세먼지 대응체계 제도기반 구축, 지역 및 권역별 맞춤형 미세먼지 정책 설정의 필요성 등을 제시하였다. 이를 위해 국외 및 국내 요인에 따른 유형별 정책을 제시하였으며, 실질적인 미세먼지 저감 관리체계 구축을 위한 역할을 제언하였다. 더불어 지방자치단체 차원에서의 대응방안으로 실질적인 저감 기본계획 및 조례 설정, 주민참여를 통한 미세먼지 저감, 지방자치단체 간 연계를 고려한 지방자치단체 협업형 미세먼지 대응방안 구축, 미기후를 고려한 도시계획 수립, 도시숲 확대 등을 제시하였다.

지역발전2019

박승규,김도형

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지방자치단체 공유경제 활용 방안 제4차산업 혁명은 사람들의 행태 및 삶의 방식에도 큰 영향을 미칠 것으로 예견되는데, 이러한 4차산업 혁명과 함께 새롭게 등장한 개념 중에 하나가 공유경제이다. 공유경제는 물건, 공간, 지식, 재능 등 유무형의 재화와 서비스를 소유하는 형태에서 벗어나, 온라인을 기반으로 개인 간 교환, 공유, 대여 등의 방식을 사용하는 사회적 경제 모델을 지칭한다. 기존의 영리경제와 달리 공유경제는 비가격적인 사회적 관계가 중요한 역할을 한다고 본다. 그동안 공유경제에 대한 관심은 플랫폼기반의 숙박(Airbnb), 차량(Uber) 공유 서비스 등에 초점을 두고 확산되어 왔으며, 타 분야 공유경제 활용에 대한 논의는 상대적으로 부족한 편이다. 이에 최근에는 민간 소비 중심의 협의의 공유경제 비즈니스 모델에서 벗어나 공유경제를 통한 지역경제 활성화나 공유경제 활성화를 위한 공공부문의 역할 및 지원체계에 대한 논의가 필요하다는 주장이 제기되고 있다. 특히 공유경제가 사회 전반에 불러올 수 있는 경제적·사회적 영향을 고려한다면, 민간부문뿐만 아니라 공공부문의 공유경제 활용 및 지원확대에 대한 관심이 확대될 필요가 있다는 것이다. 공공부문의 공유경제 활용 및 지원확대에 대한 관심의 필요성은 도시 및 지역단위에서의 공유경제 활용 필요성에 대한 논의로도 이어진다. 지역 내 유휴 물적·인적자본의 활용을 촉진할 수 있는 공유경제 개념의 확산을 통해 새로운 일자리를 창출하고 환경문제를 개선할 수 있을 뿐만 아니라 효율성을 제고함으로써 결과적으로 지역활성화에 기여할 수 있다는 것이다. 그리고 이를 위해서는 지자체 차원에서 공유경제 활성화에 적극적으로 대응해야 한다는 것이 그 요지이다. 실제로 지자체 단위에서 공유경제를 활용한 정책을 추진하고자 하는 시도가 나타나고 있는데, 서울, 부산, 대전, 광주 등이 대표적이다. 기초 지자체 단위에서도 공유경제 관련 조례를 제정하는 등 공유경제 관련 정책을 추진하고자 적극성을 보이고 있지만, 선도 지자체의 성공 사업을 벤치마킹하는 차원에 머무르고 있어 지역의 특성과 여건을 고려한 차별적인 정책(사업) 아이디어 발굴이 긴요한 실정이다. 이에 본 연구는 지자체 단위에서 지역활성화를 촉진시키기 위한 공유경제 정책 추진의 방향성과 세부 전략을 모색하는 것을 주요 목적으로 한다. 특히 공유경제 개념의 도입 및 활용에 관심을 갖고 있는 지자체들이 고려할 수 있는 정책추진의 방향 및 단계별 전략, 추진체계 모델을 제시함으로써, 공유경제 정책이 실질적인 지역활성화 전략으로 발전할 수 있는 토대를 마련하고자 한다. 우선 제1장에서 연구의 배경 및 목적 그리고 범위와 방법을 제시한다. 제2장에서는 공유경제와 공유도시를 둘러싼 이론적 논의를, 그리고 제3장에서는 중앙정부와 지방정부 단위에서의 공유경제 정책 추진 현황을 검토하였다. 특히 각 지방자치단체가 지역의 공유경제 활성화 전략의 법적 기반으로 공유경제 관련 조례를 제정하고 있음을 확인하고, 이들 조례의 현황 및 내용, 그리고 특성을 분석하였다. 제4장에서는 이어 미국과 일본을 대상으로 공유경제 정책동향과 사례를 분석하고, 우리나라 지자체 차원에서 벤치마킹 가능하거나 유의미한 정책시사점을 도출하였다. 제5장에서는 공유경제 활용 선도지자체 사례를 분석하고 시사점을 도출한다. 서울, 부산, 대전 경우 비교적 일찍부터 공유경제 관련 정책을 지역활성화의 수단으로 활용해 왔으며, 기초단위에서는 전주시가 최근 공유경제 관련 정책을 적극적으로 추진중이다. 이들 선도사례를 대상으로 현재 추진되고 있는 공유경제 관련 정책(사업)의 목적 및 내용, 그리고 정책 효과를 객관적·비교적 관점에서 분석하였다. 특히 공유경제 개념을 다양한 목적 실현을 위해 활용하고 있는 선도 사례를 분석함에 있어 다양한 유형화를 시도하고(예: 공유 목적(경제적/사회적/환경적), 자원제공 주체(공공자원/민간자원), 자원이용주체(공공분야/민간분야), 공유내용(공간/물품/지식 및 정보/기타) 등), 이를 통해 타 지자체가 공유경제 정책을 추진함에 있어 고려해야 할 유효한 시사점을 도출하였다. 마지막으로 제 6장에서는 정책분석 및 국내외 사례분석 결과를 바탕으로, 지방자치단체 공유경제 활용 정책 모델 및 전략을 제시하였다. 우선 지방자치단체 공유경제 활용을 위한 기본방향 설정에 있어서는 ‘공유’ 개념 재인식에 기반한 공유도시(지역)로의 전환, 지역 여건과 특성을 반영한 공유정책 방향의 설정, 공유경제에 있어 공공부문의 역할 인식, 공유경제의 명암을 고려한 법적·제도적 기반 마련, 참여주체간 협력 및 지역사회 합의를 통한 제도 구축 등이 강조될 필요가 있다. 공유경제 정책 모델 및 전략 수립에 있어서는 지역사회 전체적인 측면에서 공익성과 지속가능성을 담보할 수 있는 방향으로 그 목적과 방향성이 정립될 필요가 있으며, 안정적 정책 프레임 구성을 위해서는 정책목표(효과), 공유경제 구성요소, 혁신요소를 고려할 필요가 있다. 공유 정책 활용 목적에 따라서는 크게 경제적, 사회적, 환경적 측면으로 나누어 정책 목표와 전략을 수립할 수 있다. 정책 목표에 따라 단계별 목표, 세부전략이 다르게 구성될 수 있으며, 각 유형별 세부전략 및 공통전략을 구체적으로 제시하였다. 마지막으로 공유경제 관련 정책의 실효성 있는 추진을 위해서는 법적·제도적 기반을 마련하는 것이 매우 중요한데, 이를 위해서는 조례제정, 기본계획 수립, 정기적 실태조사, 정책 지원체계 구축이 이루어져야 한다. 정책 지원체계 구축의 세부 전략으로는 행정 지원체계의 명확화, (가칭)공유제도개선자문단의 설립 및 운영, 공유경제 중간지원조직 설립(지정) 및 운영, (가칭)공유촉진위원회 설립 및 운영을 통한 민관 협력적 지원체계 구축을 적극적으로 검토할 수 있다.

지역발전2019

김상민,임태경

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중앙-광역-기초정부 간 재정관계 재정립 정부 간 재정관계에 있어서 중앙과 지방 간 연계·협력이 중요하게 인식되고 있으며, 최근 들어 지방재정의 자율성과 책임성을 제고하기 위한 다양한 정책들이 추진되고 있다. 그러나 여전히 지방재정에 대한 권한과 책임은 중앙정부에 집중되어 있는 실정이며, 지방자치단체의 권한은 상대적으로 부족하다. 이러한 측면에서 본 연구는 선행연구 및 해외사례 검토, 현황분석 등을 통해 우리나라의 정부 간 재정관계를 보다 협력적이고 분권적인 방향으로 구축하기 위한 방안들을 검토하였다. 이를 위해 중앙-광역-기초 간 재정관계를 기능배분, 세원배분 그리고 재정조정의 측면으로 구분하여 살펴보았으며, 주요 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 기능배분 측면에서 현재 관련법에 규정되어 있는 정부 간 사무배분에 관한 기준은 명확하지 않은 것으로 나타났다. 이로 인해 공동사무 등의 형태로 법령상 규정과는 다른 형태의 사무 처리가 이루어지고 있다. 또한 지방자치단체 중 기초자치단체의 세출예산은 광역자치단체보다 상대적으로 더 큰 규모와 증가율을 보이고 있지만, 이 중 상당부분이 중앙정부 및 광역자치단체로부터의 이전재원이라는 점에서 기초자치단체는 자신들이 보유하고 있는 세원에 비해서 더 많은 기능을 수행하고 있는 것으로 나타났다. 따라서 보조금 형태로 수행되고 있는 기초자치단체의 위임사무, 특히 사회복지 분야 위임사무의 적절성에 대한 검토가 필요한 것으로 나타났다. 둘째, 세원배분 측면에서 2018년 기준 중앙-광역-기초정부 간 세원배분 비중은 77.5:15.5:7.0으로 나타났다. 특히 광역자치단체의 세원이 기초자치단체보다 2배 이상 많으며 연평균 증가율 역시 더 높은 것으로 나타났다. 광역-기초 간 기능배분 현황을 고려할 때, 광역-기초 간 세원배분 및 재정조정 방안에 대한 검토가 필요한 것으로 나타났다. 또한 국세와 지방세의 보편성, 신장성·안정성, 충분성 등을 검토하였다. 국세 중에서는 개별소비세와 소득세, 지방세 중에서는 지방소비세와 자동차세가 보편성이 높은 세목으로 나타났다. 신장성·안정성의 경우 국세 중에서는 소득세와 부가가치세, 지방세 중에서는 재산세와 지역자원시설세가 높게 나타났다. 충분성의 경우 국세 중에서는 소득세와 법인세, 지방세 중에서는 취득세와 지방소득세가 높은 것으로 나타났다. 셋째, 재정조정 측면에서 국고보조금에 대한 국비 및 시·도비 보조율을 중심으로 살펴보았다. 국고보조금의 경우 광역자치단체가 기초자치단체에 비하여 더 많은 국고보조금을 배분받은 것으로 나타났다. 국고보조사업에 대한 기준보조율 준수 여부의 경우 법에서 규정하고 있는 사업들 중 상당부분에 대하여 기준보조율이 준수되고 있지 않은 것으로 나타났고, 시·도비 사업에 대한 기준보조율 역시 기준보조율이 준수되지 않은 경우가 기준보조율이 준수되는 경우보다 훨씬 더 많은 것으로 나타났다. 이와 관련하여 현재 법 상에는 규정되어 있지만 실제로는 지방자치단체에서 전혀 수행되고 있지 않은 사업이 존재하고 있기 때문에, 이에 대한 개선이 필요한 것으로 나타났다. 마지막으로 중앙-광역-기초 간 재정관계의 개선방안을 앞에서 살펴본 3가지 영역별로 제시하였다. 먼저 기능배분 체계의 개선방안과 관련해서는 정부 간 기능배분 및 지방자치단체의 권한에 대하여 법률상의 규정을 좀 더 명확히 할 필요가 있고, 중앙-광역-기초 간 기능배분과 관련한 계약 및 조정을 담당하는 기구를 신설하는 것에 대하여 검토할 필요가 있다는 점 등을 제안하였다. 세원배분 체계의 개선방안과 관련해서는 기초자치단체의 세수 증가를 위해 세원의 편재가 큰 자치구세를 세원의 편재가 작은 특·광역시세와 교환하는 방안과 보편성과 충분성이 높은 지방소비세에 대하여 공동세를 운영하는 것에 대하여 검토하는 것 등을 제안하였다. 마지막으로 재정조정 체계의 개선방안과 관련해서는 국고보조사업의 기준보조율에 대한 정비 방안을 제시하였는데, 특히 사회복지 분야에 대한 중앙-기초 간 배분원칙을 합리적으로 설정할 필요가 있다는 점 등을 제안하였다.

기타2019

홍근석,김봉균

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문재인정부 재정분권의 성공적 추진전략에 관한 연구 - 세입분권을 중심으로 - 본 연구는 문재인 정부 들어서서 국정과제로 추진하고 있는 재정분권의 성공적 추진전략을 강구하는데 목적을 두고 있다. 재정분권은 자체가 목적이 아니라, 공동체의 지속가능한 발전을 위한 기제라는 점에서 연구자들은 재정분권의 본질을 지역주민의 삶의 질 제고로 인식하였다. 제도적 측면에서 볼 때 재정분권의 설계는 재정에 관한 의사결정권을 지방에 이양하고, 정부계층간의 기능배분, 세원배분 및 이전재원에 관한 내용이 포함되어야 한다. 이러한 맥락에서 본 연구의 정책제안 방향은 향후 정부 간 재정관계가 지역주민의 삶의 질 제고에 기여하기 위한 중요한 실천적 방안이라는 점을 전제하고 있다. 따라서, 연구의 정책제안은 지방재정의 이론적 근거와 현행 정책계획이 기초한 실증분석을 토대로 제시된다는 점에서 기존의 연구와 차별화되고, 제안된 제도개선방향의 실효성은 높다고 본다. 연구는 기존 학술연구 및 정책보고서에서 제시했던 재정분권의 개별 쟁점사항을 미시적인 접근에 따른 제도개선을 도모하기 보다는 전략적, 거시적 차원에서 틀과 방향성을 제시하고자 하였다. 아울러 2단계 재정분권의 핵심 이슈가 지방교부세 폐지와 소득세·법인세의 공동세화, 국세의 지방이양 등 지방세입 확충이라는 점을 고려하여 세입분권에 중점을 두고 수행하였다. 연구의 주요내용은 다음과 같다. Ⅱ장에서는 역대 정부의 재정분권 성과를 질적, 양적 측면에서 진단하고, 향후 재정분권 추진 시 고려해야 할 정책적 교훈을 얻고자 하였다. Ⅲ장은 현 시점에서 확정된 재정분권의 파급효과를 분석하고, 이를 바탕으로 1단계 재정분권의 성과와 한계, 2단계 재정분권과 관련된 정책함의를 도출하였다. Ⅳ장에서는 2단계 재정분권 추진 시 예상되는 쟁점사항을 검토하였다. 2단계 재정분권에서는 조세배분론에 입각하여 정부 간 조세할당의 방향성을 정립하였고, 이에 근거하여 지방분권세와 지방이양 대상 국세의 타당성과 정책의 우선순위를 제시하였다. 마지막으로 Ⅴ장에서는 본 연구를 요약, 정리하면서 성공적 재정분권 추진전략을 압축적으로 제안하였다. 연구범위를 보면, 지방자치단체의 예산 세입에 포함되어 있는 지방세와 지방교부세, 국고보조금, 조정교부금 등을 포함한 세입자료를 활용하였고, 현황파악을 위해서는 최근 20여년의 자료를 활용하였다. 또한, 문재인 정부의 재정분권의 파급효과를 분석을 위해서 지방소비세율 인상과 이로부터 영향을 받는 보통교부세, 조정교부금, 교육비특별회계전출금, 지역상생발전기금 등 관련 재정조정재원의 2018년도 및 2019년도 세입을 추정하여 활용하였다. 연구에서 활용한 연구방법은 다음과 같다. 첫째, 이론적 배경과 역대정부의 재정분권은 문헌연구 및 최근의 연구보고서를 토대로 재정분권정책의 규범적 논의를 기초로 재정분권의 필요성과 범위를 구체화하였다. 둘째, 문재인 정부의 재정분권 1단계와 재정분권 2단계의 실증분석은 재정자료를 활용한 통계 및 시뮬레이션기법을 이용하였다. 구체적으로 재정분권 1단계에서는 지방소비세 인상에 따른 다양한 시나리오를 선정하여 시뮬레이션 결과를 도출하고, 이를 토대로 시나리오별 재원확충효과나 지역 간 재정격차 파급효과를 지니계수 분해기법(Gini decomposition)을 사용하였다. 재정분권 2단계의 국세이양과 관련된 논의에서는 향후 진행될 제도적 변화에 따른 파급효과를 추정할 필요성에 제기되어, 현재 시점에서의 지방자치단체의 세입자료를 기초로 재정조정제도의 변화에 따른 시뮬레이션 작업을 수행하여 현행 재정조정제도와 비교분석의 근거를 마련하였다. 본 연구를 통해서 얻는 주요 분석결과 및 정책제언은 다음과 같다. 첫째, 역대정부의 재정분권을 볼 때, 지방의 세입규모를 증대하는 방향으로 지속되어왔으나, 실질적인 지방세입 확충효과는 미미하였다는 점을 확인하였다. 또한, OECD 국가와 비교할 때, 우리나라의 세입분권은 국가들의 평균 수준에 근접하였으나, 경제규모의 성장 속도와 연계하여 볼 때 과세자주권을 신장시켜 내실을 다지는 실질적 재정분권이 필요하다는 시사점을 도출하였다. 둘째, 1단계 재정분권을 국고보조사업의 지방이양 (약 3.6조원 규모)과 지방소비세 10%p 인상의 제약조건으로 한정하여, 광역지자체와 기초 시·군·구의 시나리오별 시뮬레이션 분석한 결과, 수도권 광역지자체 위주의 지방소비세의 인상에 따른 지방세 확충효과가 일부 확인되었으나, 비수도권의 지자체 경우 지방소비세의 인상과 국고보조사업의 지방이양의 상쇄에 따라 오히려 지방세입 규모가 줄어든 결과를 보여주었다. 특히, 지방소비세는 광역시·도세이고, 국고보조사업의 부담은 기초 시·군·구인 점을 고려할 때, 실질적으로 다수 기초 시·군·구의 지방세입은 오히려 줄어드는 효과를 가져왔다는 점이다. 이와 같은 분석결과는 1단계 재정분권정책이 단순한 총량적 재정분권 접근(국세-지방세 7:3)에 기인하여 기초 시·군·구의 재정세입에 관한 정밀한 제도적 설계가 부족한 점을 보여주고 있다. 따라서, 광역-기초 지자체 간 재정분권 논의가 2단계 재정분권을 성공적으로 추진하기 위한 실질적 재정분권 수행의 중요한 과제라는 점을 시사한다. 셋째, 2단계 재정분권 분석에서는 기획재정부에서 주도하고 있는 (가칭) 지방분권세의 도입과 국세의 지방이양에 관한 논거와 타당성을 검토하였다. 지방분권세 도입에 따른 시뮬레이션 분석 결과, 현행 보통교부세를 대체하기 위해서는 약 65조 원의 재원의 규모 (국세와 지방세 6:4)에 이르러서야 현실적인 수행의 실효성이 제고될 수 있다는 점을 확인하였고, 국세의 지방세 이양에 따른 세목 검토를 통해서, 지방소비세와 지방소득세의 인상이 국세의 지방이양 보다 더 나은 대안으로 고려할 필요성을 제기하였다. 넷째, 2단계 재정분권의 성공적 추진전략을 위해 two-track 전략을 제시하였다. 이를 위해, 현행 국세와 지방세 7:3의 비율에 목적을 두고 세입재원의 규모 이전을 위한 전략을 “형식적 재정분권”으로 구분하였고, 지방재정의 책임성을 제고하여 주민 삶의 질 향상에 방향을 둔 전략을 “실질적 재정분권”으로 구분하였다. 우선 형식적 재정분권전략에서는 “(가칭)지방분권세”도입의 한계를 지적하였다. 그리고, 세입재원의 규모 달성을 위한 재정분권이 실효성을 거두기 위해서, 1) 지방소비세 인상, 지방소득세 인상 및 국세의 지방이양이 병행되어야 하고, 2) 동시에 보통교부세와 조정교부금의 구조적 개선전략의 중요성을 제시하였다. 구체적으로, 보통교부세의 경우 지방세가 30% 확충되면 교부세 불교부단체가 자연적으로 확대되는데, 자연증가에 더하여 정책적으로 불교부단체가 확대되도록 산정제도를 보완할 필요가 있다. 이와 함께 보통교부세 구조를 재원보장계정과 재정형평계정으로 분리하는 개편안을 검토할 필요가 있다. 또한, 조정교부금은 시·군·구 단위까지 재정분권의 수혜가 확산될 수 있도록 총량의 확대가 선행되어야 한다. 이에 맞추어 현행 조정교부금 산정기준도 세입·세출 보전방식으로 전환하여 보통교부세와 정책연계를 강화하며, 동시에 보통교부세와 마찬가지로 불교부단체를 확대시켜 지역 간 재정격차를 완화하도록 하여야 한다. 특히, 자치구 조정교부금은 총량 및 산정기준과 관련된 주요 사항들을 법령에 규정하여 광역시 상호간 재정불평등을 해소하되 운영·관리 측면에서도 산정내역과 산정결과를 의무적으로 공개토록 하여 투명성이 제고되어야 할 것이다. 다음으로 실질적 재정분권전략을 성공적으로 추진하기 위해서 1) 지방세로서 지방소비세의 개선이 지방세원리에 부합하는 지방세제의 개편이 선행적으로 검토되어야 할 것이다. 지방소비세 안분제도와 관련하여 단기적으로는 소비지수를 개선하는 방식으로 대응하면서 중장기적으로 안분제도를 폐지하는 전략이 필요하고, 중장기적이라 하여도 안분제도를 폐지할 경우에는 재정형평계정의 설치 등 보통교부세의 구조개편, 불교부단체의 확대나 차등산입률제도의 도입 등의 산정제도 보완, 자치구 조정교부금에 대한 법정률을 27%에서 47% 이상으로 확대하는 총량 확충 등의 관련 제도의 정비가 병행되어야 할 것이다. 2) 지방소득세의 경우 국세의 이양의 효과분을 지방소득세율 인상으로 하되 인구가 많은 시 지역부터 도입한 후, 점진적으로 중소도시 및 군 지역까지 확대하는 전략을 검토할 필요가 있다. 3) 아울러, 과세자주권 확대를 위한 선택과제와 탄력세율의 확대가 요구된다. 예를 들면, 재산세 탄력세율제도 개선을 위해 부동산시장 안정과 과세자주권 신장, 과세의 공정성까지 동시에 실현하는 수단으로서 부동산 공시가격에 대한 자치단체의 결정권 확대를 적극 검토하는 방안이 필요하다. 또한, 지방세법에 법정외세로 활용할 수 있는 세목을 늘리고, 자치단체는 열거된 지방세목 중 지역특성이나 재정형편을 고려하여 선택할 수 있는 권한을 부여하되, 우선 임의세 성격의 지역자원시설세나 레저세의 과세대상 확대추진 방안이 모색될 필요가 있다. 4) 더 나아가, 보통교부세의 개편방안으로 기준재정수입의 정산제도 폐지, 표준세율제도의 도입, 인센티브제도의 개편, 차등산입률제도 도입이 시급하다.

지방재정2019

조기현, 전성만

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지역별 고용창출을 위한 지방재정 개선 방향 본 연구에서는 산업별 고용지표 분석을 통해 지역 일자리 정책의 방향을 제시하였다. 먼저 연구의 2장에서는 국내 지역경제의 환경변화와 주력산업 침체로 인한 지역경제 침체의 국내 및 해외사례를 살펴보았다. 제3장에서는 각각 시도의 경기변동이 전국 공통요인의 영향을 상당부분 받지만, 시도 고유 충격의 크기도 정책적 고려의 대상임을 제시하였다. 제4장에서는 지방재정지출의 효과를 분석하고자, 지역경제활성화 예산비율이 임계치를 넘어섰을 때 다음연도 지방세수에 미치는 긍정적 효과를 제시하였다. 제5장에서는 산업별 지역별 고용구조 분석을 시도하고, 광역 자치단체별로 산업별 고용구조 분석을 시도하였다. 제6장에서는 중앙과 지자체의 일자리 정책의 현황과 개선방향을 제시한다. 연구에서 제시한 바와 같이 침체에 빠진 지역경제를 위한 적극적 재정지출이 지출에 그치지 않고, 지역경제 회복에 도움이 된다는 분석은 국가재정 뿐만 아니라 지역재정의 경우에도 적극적 재정의 필요성을 제시한다. 한편 국가경제와 지역경제 움직임의 상이성은 지역의 고유한 일자리 재정정책의 필요성으로 연결된다. 국가경제와 지역경제의 구조는 상당한 차이를 보이며, 따라서 적극적 재정투입을 위한 정책의 우선순위가 달라질 수 있음을 시사한다. 지역에 맞는 고용창출 전략의 필요성에 맞추어, 본 연구에서는 산업별 고용구조 분석을 제시하였다. 통계청이 발표하는 경제총조사를 이용하여, 산업 대분류별로 ‘업체당 종사자수’, ‘업체당 매출액’, ‘1억 원 당 종사자수’, ‘종업원 1인당 급여’ 지표를 산출하였다. 산출된 지표값을 산업별 파악해 보고, 각 시도별로 산업의 노동집약도를 판단하여 지역별 고용정책 수립의 기초 자료로 제시할 수 있었다. 또한 산업별 고용지표를 시도별로 확장하여 분석하고, 시도별 고용구조의 특징을 도출하였다. 본 연구에서 제시하는 지역별 고용지표는 재정 투입 한 단위당 고용창출 능력을 높일 수 있는 산업의 우선순위를 제시하였다는데 의의가 있다. 분석된 산업별 고용지표를 요약하면, ① 농업, 임업 및 어업은 1억 원당 종사자수가 평균을 하회하고 있어 고용효과가 큰 산업은 아니었다. ② 광업의 경우 억 원당 종사자수는 평균을 약간 상회하는 수준으로 고용효과가 평균이상이나 1인당 급여액은 높은 편이다. 따라서 추가적인 고용 확대에 필요한 재원은 다소 클 것으로 생각된다. ③ 제조업의 업체당 종사자 수는 전 산업 평균의 1.8배이며, 억 원당 종사자수가 평균의 0.6에 불과하여 지표상으로 고용효과는 낮은 것으로 나타났다. ④ 전기, 가스, 증기 및 수도사업은 많은 양의 자본 투입이 전제되어야 하는 장치산업으로, 규모의 경제가 작용하는 산업이다. ⑤ 하수, 폐기물 처리 원료, 재생 및 환경복원업은 매출액 대비 고용효과가 있는 산업으로 분류되었으나, 1인당 급여는 평균대비 1.3배 수준이었다. 다음으로 ⑥ 건설업은 업체의 고용규모가 산업 평균대비 비교적 큰 편이었으며, 노동집약적 산업이라고 볼 수 없어 고용효과가 크지는 않은 편이다. ⑦ 도매 및 소매업의 경우 매출액 대비 종사자의 규모가 작은 것으로 나타났으며, ⑧ 운수업은 노동집약적 성격을 띠는 것으로 판단되며, 고용효과가 있는 산업으로 분류할 수 있었다. ⑨ 숙박 및 음식점업은 사업체의 규모가 매우 작은 편이나, 매출액 대비 종사자가 매우 많은 산업으로서 고용효과 큰 편이며, 고용비용도 산업평균의 0.3에 불과한 수준이다. ⑩ 출판 영상, 방송통신, 및 정보 산업은 기업규모가 큰 편이어서 업체당 고용은 많은 편이나, 노동집약적 산업은 아니었다. ⑪ 금융 및 보험업은 업체당종사자수가 전 산업 평균의 3.3배로 많은 수준으로 업체당 규모가 큰 산업이다. 업체당 매출은 전 산업 평균의 13.2배로 월등하게 높은 수준이었으나, 고용효과는 매우 작은 것으로 측정되었다. ⑫ 부동산업 및 임대업은 1억 원당 종사자수는 1.3으로 기업체 규모는 작으나 고용은 비교적 활발한 것으로 판단된다. 1인당급여는 평균 대비 0.7 수준으로서 고용증대 비용이 크지 않은 것으로 보이나, 고용효과는 높은 편에 속했다. ⑬ 전문, 과학 및 기술 서비스업은 매출액 규모로 보아 업체당 규모가 평균 이상이며, 노동을 많이 고용하는 산업적 특성이 함께 작용하여 고용효과 있는 편으로 나타났다. 다만 1인당급여는 평균의 1.2배 수준으로 평균을 상회하였다. ⑭ 사업시설 관리 및 사업지원서비스업은 매출은 작으면서 종사자수는 많아 고용효과가 큰 산업이었다. 1인당 급여 수준은 평균보다 낮은 0.9로 산출되어 고용증대의 비용이 적게 들 것으로 생각된다. ⑮ 공공행정, 국방 및 사회보장 행정은 공공부문의 특성상 노동집약적 성격을 지니고 있었다. 업체당 종사자 수는 전 산업 평균의 10.3배, 업체당 매출액은 6.2배로 산출되었다. ⑯ 교육서비스업은 업체당 매출액을 볼 때 기업 규모가 작은 편인데도 업체당 종사자수는 많은 편이어서 노동 집약적 산업으로 분류할 수 있다. ⑰ 보건업 및 사회복지 서비스업은 업체당 종사자수가 전 산업 평균대비 2.1배이며 업체당 매출액은 평균대비 0.6으로 낮았다. ⑱ 예술, 스포츠 및 여가관련 서비스업은 업체별 규모가 영세한 편이나 종사자 수는 다소 많은 것으로 나타났다. 1인당 급여는 평균대비 낮은 0.5 수준이어서 고용증대 비용은 크지 않을 것으로 생각된다. 마지막으로 ⑲ 협회 및 단체, 수리 및 기타 개인 서비스업은 업체당 종사자수가 평균대비 0.4로 매우 낮았다. 업체당 매출액 또한 전 산업 평균 대비 낮은 0.1에 불과하였다. 국가의 일자리 재정을 구성하는 유형별 예산의 비중을 살펴본 결과 2019년을 기준으로 고용장려금 25.2%, 직접일자리 창출 16.1%, 창업지원 11%, 직업훈련사업 8.4%, 고용서비스가 4.6%로 파악되었다. 또한 지자체 일자리 추진 전략의 현황을 평가하면, 지자체는 신산업 일자리 유치에 대한 계획은 있으나 지역의 주민들이 신산업에 고용될 수 있도록 돕는 지원책은 부족한 것으로 판단된다. 따라서 모든 지자체가 경쟁적으로 유치하고자 하는 신산업 일자리에 집중하기 보다는 지역내 산업별 고용지표 분석을 통해 일자리 창출 능력이 높다고 판단되는 산업을 중심으로 정책수단 배분을 고려해야 할 것이다. 한국경제는 전통적으로 제조업 기반의 산업구조를 바탕으로 수출중심의 경제 성장을 추구해 왔다고 할 수 있다. 우리나라의 제조업 주력산업인 자동차, 기계, 조선 및 철강 등의 기간산업은 특정 지역을 중심으로 클러스터를 형성해 발전해 왔다. 가령 자동차는 울산과 군산, 기계는 창원, 조선은 거제 등의 산업 거점 도시에 집중되어 왔고, 이들 도시의 지역경제는 해당 산업의 부침과 함께해 왔다. 지역의 주력산업이 한창 성장하던 고도 성장기에는 울산, 군산, 거제 등의 도시들은 인구와 지역경제가 함께 증가하는 과실을 누릴 수가 있었다. 하지만 주력산업의 국제 경쟁력이 하락하고, 산업쇠퇴가 지역의 위기로까지 이어지는 일부 지자체의 상황은 침체극복을 위한 적극적인 정책역량의 동원을 요구하게 된다. 즉, 앞서 사례에서 살펴본 바와 같이 우리보다 먼저 산업쇠퇴가 지역침체와 지역 쇠퇴로까지 이어진 미국 러스트 벨트(rust belt)의 경우를 반면교사로 삼을 필요가 있는 것이다. 첫째, 본 연구에서 제시한 지역별 고용구조 분석의 의의로는 특정 산업에 편중된 지역 산업을 끊임없이 다각화할 필요가 있다는 점을 꼽을 수 있다. 지역내 산업의 다각화가 이루어진 지역과 그렇지 않은 지자체를 비교할 때 산업 다각화의 장점은 분명하다. 특정 산업이 외부 충격에 의해 쇠퇴하거나 소멸되었을 때, 산업 다각화가 진행된 도시는 노동력이 다른 산업으로 쉽게 옮겨갈 수 있을 것이다. 다시 말하면, 산업 다각화가 이루어진 지역의 경우 산업 침체가 일자리를 찾아 타 지역으로 이주하는 가구이동으로 인한 인구감소 가능성 상대적으로 적을 것이다. 둘째, 실업에 처한 지역주민들이 일자리를 찾아 타 지역으로 유출되는 것을 막기 위한 정책적 대안마련이 필요하다. 현재 우리나라의 인구구조는 저출산, 고령화 구조의 고착으로 요약될 수 있으며, 인구증가를 위한 정책적 지원에도 불구하고 합계 출산율은 감소추세에 있다. 다시 말해서 앞으로 인구정책을 지속가능한 지역공동체의 유지는 타 지역으로 부터의 유입보다는 가능한 현재의 지역주민들의 유출을 방지하는데 초점을 맞춰야 한다. 인구 유출을 막기 위해서는 일자리를 찾아 이주하는 주민들을 가급적 지역내에 머물도록 하는 정책적 고민이 필요하다고 할 수 있다. 마지막으로 연구결과에서 제시한 바와 같이 지자체 스스로가 적극적 재정, 생산적 재정의 효과를 인식하고 지역경제 침체 극복을 위한 능동적 역할을 수행할 필요성이 높다. 지방재정의 경우 아직까지 세입에서 자체재원이 차지하는 비중이 높지 않고, 지자체가 지역여건에 맞는 고유의 정책을 펼치기 위한 가용재원도 충분치 않은 것이 현실이다. 그럼에도 불구하고 자치단체 예산 집행과 이월은 중앙에 비해 높다는 지적이 꾸준히 제기되어, 이에 대한 원인 파악과 집행률 증대를 위한 노력이 동시에 필요하다고 할 수 있다.

지역발전2019

여효성,이장욱

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재정분권 추진에 따른 지방재정조정제도의 개선방안 본 연구는 현재 정부가 추진 중에 있는 재정분권 추진방안의 내용과 그것이 지방재정에 미칠 영향을 파악과 함께 현행 재정분권 추진방안의 한계점을 분석한 후 향후 지방재정조정제도가 나아가야 할 방향에 대해 제시하는 것을 목적으로 한다. 현재 진행 중인 재정분권의 추진방향은 단편적인 국세와 지방세 비율 7:3 이라는 목표에 치중한 나머지 수단적 장치로 지방소비세율 인상에만 치중하고 있는 모습을 보이고 있어 지방재정을 둘러싼 큰 틀에서의 미래의 방향에 대한 논의가 생략되어 있는 모습을 보여주고 있다. 다시 말하면, 정부 간 재정관계의 재설정이라는 중요한 정책을 시행함에 있어 정부 간 재정조정의 검토라는 기본선이 생략된 상태로 재정분권의 추진 및 가시적 성과에 몰입한 나머지 지방자치단체 간 세원배분에만 치중하고 있는 것이 현재 1단계 재정분권 추진방안이라고 할 수 있다. 즉, 현재 추진 중에 있는 재정분권 추진방안이 지방소비세율 인상을 통한 국가와 지방 간 세원배분 문제 즉, 조세제도 개편에 집중되어 있는 만큼, 이에 대응하여 정부 간 재정관계의 한 축을 담당하고 있는 이전재원 제도의 변화 방향에 대해 논의하는 것은 매우 중요하다. 정부가 추진하고 있는 재정분권이 단순히 지방세수를 조금 늘리는 것이 아니라 국가 총 조세에서 지방세가 차지하는 비중을 5% 이상 제고시키는 세원조정의 문제이니 만큼 2단계 재정분권 추진방안을 수립함에 있어 지금이라도 국가와 지방자치단체 간 기능과 사무의 배분상태에 대한 점검을 통한 현재 상황에 대한 이해와 더불어 향후 방향에 대한 거시적 관점을 가져야 할 것이다. 이를 통해 정부 간 재정관계의 재조정 또는 재구조화를 하여야 하는 합리적 근거가 확보될 것이며 이를 바탕으로 정부 간 재정관계 재조정의 합리적 접근의 토대가 구축될 것이다. 이에 지방재정조정제도의 재정형평화 기능과 재원보전 기능의 효과적 수행의 요구가 커지게 된다. 첫째, 국세의 지방세 이양에 따른 지방세 확충 효과와 이로 인한 조세제도와 이전재원 제고 간 역학관계의 변화로 인한 지방자치단체 간 재정불균형의 발생과 이의 해결을 위한 방안으로의 재정형평화 기능 수행으로의 지방재정조정제도의 개선 요구이다. 둘째, 국가 기능의 지방이양에 따른 추가적인 재원소요분과 지방세 확충을 통한 세입확충규모의 차이로 인하여 발생하게 되는 재정부족 문제와 이의 해소를 위한 재원보전 기능으로서의 지방재정조정제도의 개선 요구이다. 이상의 재정분권 추진에 따른 지방자치단체 재정환경 변화에 따라 요구되는 지방재정조정제도에 대한 개선요구를 우리나라의 대표적인 지방재정조정제도인 지방교부세와 국고보조금에 대입하여 논의할 필요가 있으며, 이의 핵심은 보통교부세가 담당하고 있는 재원보장 기능과 재정형평화 기능에서 재원보장 기능으로 일원화하는 지방교부세 제도의 개선이다. 이에 본 연구는 (가칭)지역재정형평화기금을 하나의 축으로 하는 지방재정조정제도 개편방안을 제시한다. 이외 2단계 재정분권 추진을 앞두고 지역재정형평화기금을 설계하기 위해 재정분권 추진으로 인한 자치단체별 세입변화를 살펴본다. 그러나 아직 2단계 재정분권 추진방안이 구체적으로 제시되고 있지 않은 상황에서 재정분권 추진이 지방자치단체에 미치는 영향을 살펴보는 것은 매우 어렵다. 이에 본 연구는 2단계 재정분권의 시나리오를 설정하여 그 영향을 예측하였으며 시나리오를 바탕으로 지방재정조정제도의 개선안을 제시한다.

지방재정2019

김성주,윤태섭

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국가와 지방자치단체간 사무배분 원칙과 기준 재정립 방안 연구 현재 지방자치법 제9조의 사무범위에 대한 규정과 지방자치법 제10조 및 제11조의 국가사무와 지방사무 구분 기준에 대한 규정은 추상적 원칙에 불과하여 실제 사무배분시 적용에는 많은 어려움이 있다. 자치분권 관점에서 사무 조사를 통하여 지방사무로 판별할 수 있는 새로운 영역을 발굴하여 지방사무 기준을 재분류해보고 법령 분석을 통하여 실무적으로 사무배분에 적용할 수 있는 새로운 기준을 발굴하려는 노력이 필요하다. 이에 본 연구는 자치분권을 효과적으로 추진하기 위한 사무배분에 대한 새로운 원칙과 기준의 재정립을 목적으로 하였다. 국가와 지방자치단체 간 사무배분의 기준을 명확하게 하는 것은 사무구분 기준의 적용 가능성을 제고하고 지방이양 대상 사무 발굴을 활성화시키는 밑거름이 된다. 분석한 법령에 따르면, 입법자는 국민의 법적 안정성 측면에서 많은 법령상 사무를 공동사무로 규정하고 있다. 이러한 입법적 조치는 어느 행정부처든지 국민에게 서비스를 제공하게 하는 장치로 이해할 수 있다. 반면에, 관할권이 중첩되고 사무에 대한 권한과 책임이 불분명해지는 결과로 귀착되기도 한다. 중앙-광역-기초로 연결되는 사무의 책임기관은 현실에서는 책임감있는 관할기관이 불명료해질 수 있는 문제점을 야기할 수 있다. 법령의 제·개정과정에서 모든 사무에 대한 권한과 책임이 일치되고 관할권이 명료화 될 때 행정기관은 완결성을 가지고 책임행정을 구현할 수 있으며, 주민은 민원이나 행정서비스를 쉽고 간편하게 제공받을 수 있다. 자치분권이념을 실천하고 주민만족 서비스를 제고하기 위해서는 지방자치단체의 권한이 지금보다 강화될 필요가 있다. 현재 정부는 중앙권한의 지방이양 대상 사무 발굴, 이양사무의 효과분석 등을 통한 법령개정을 실시하고 있다. 이러한 자치분권의 실질적 조치들이 효과를 발휘하기 위해서는 법령의 제·개정과정에서 전권한성의 원칙과 보충성의 원칙을 고려하여야 한다. 또한, 입법과정에서 주민의 복리증진에 대한 헌법적 선언을 고려한 제·개정이 이루어져야 한다. 더불어, 사무배분과정에서 중앙-광역-기초자치단체로 이어지는 공동사무의 판별기준이 절차적 합리성을 보장받아야 할 것이다. 법률의 제·개정과정에서 이해당사자의 참여를 통한 의견수렴과 기초자치단체와의 협의, 광역자치단체와의 협의를 절차적으로 제도화할 필요가 있다. 입법과정에서의 이해당사자나 주민참여는 입법의 효과를 극대화하고, 입법으로 불이익을 당할 우려가 있는 국민의 거부감을 최소화할 수 있다. 이러한 절차적 합리성은 법적 정당성을 제고할 수 있는 요인이 된다. 또한, 법령의 제·개정과정에서 법률에 의해 규제받는 주민에서 탈피하여, 법률로부터 복리를 제공받는 주민으로의 인식 전환이 필요하다. 이를 위해서는 주민이 언제든지 접근할 수 있는 근거리 기초자치단체에서 민원이나 행정서비스를 신청하고, 그 결과를 통보받을 수 있는, 완결성있는 자치분권이 실현되어야할 것이다. 본 연구에서 제시하고 있는 사무배분의 원칙과 기준이 법령의 제·개정과정에서 고려되어야 할 것이다. 2019년 7월 1일부터 시행되는 자치분권사전협의제의 빠른 정착을 통해 법령의 제·개정과정에서 지방자치단체의 권한과 책임을 촉진하는 계기가 되어야 할 것이다. 자치분권사전협의제를 통한 분권화는 지방자치단체의 비용의 증대를 가져오지 않도록 제도를 보완할 필요가 있으며, 지방이양 또는 자치분권을 위한 법령 제·개정이 지방자치단체의 부담만을 키우는 법령협의가 되지 않도록 지속적 관심과 지원이 필요하다.

기타2019

한부영,박재희

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지방자치단체 조직관리제도의 발전적 개선방안 연구 문재인 정부에서는 “획기적인 자치분권 추진과 주민참여의 실질화”를 주요 국정과제 채택하여 추진하고 있다, 특히 자치분권과 관련해서는 자치입법권, 자치행정권, 자치조직권, 자치재정권 등 4대 지방자치권을 보장하겠다는 공약을 제시하였다. 이러한 자치분권 기조 하에 정부에서는 지방자치권 보장을 위하여 다양한 방안을 마련하고 있다. 자치조직권 강화와 관련해서는 지방자치단체의 기구 및 정원관리의 자율화 등 지방조직 운영의 자율성 강화를 위한 다양한 방안을 마련하고 있다. 행정안전부는 지방자치단체의 자율적 정원관리 및 책임성 강화를 통해 자치단체가 기준인건비를 초과하여 인건비를 집행하는 경우에도 별도의 제약을 적용하지 않는 등 지방자치단체 공무원에 대한 정원규제로 작동해 온 기준인건비 제도를 개선하는 등 자치조직권의 자율성을 확대하기도 하였다. 그러나 지방자치단체에서는 자치조직권의 완전한 자율성 보장을 요구하고 있으며, 특히 대한민국시도지사협의회에서는 지방정부의 역할 확대에 따른 자치조직권 보장을 위해 시도지사 공동의견서를 채택하여 국회와 정부에 전달하기로 하는 등 자율성 확대를 강력하게 요구하고 있다. 지방자치의 기본정신을 살리고 지방자치단체가 변화하는 행정수요에 효과적으로 대응하기 위해서는 지방자치단체의 주요 조직관리제도인 기구설치 및 정원관리 자율화는 자치분권 시대의 선결요건이 되고 있다. 그러나 한편으로는 자치조직권의 확대에 따른 지방자치단체의 조직관리 책임성에 대한 우려가 있는 것도 사실이다. 본 연구는 이러한 문제인식 하에서 현행 우리나라의 지방조직관리제도 및 주요 선진국의 조직관리제도를 진단하고, 이를 토대로 지방조직관리제도의 발전적 개선방안을 제시하고자 하였다. 먼저 미국, 일본 독일, 프랑스 등 주요 선진국 사례에 대한 분석결과를 조직관리의 자율성과 책임성의 관점에서 종합하면 다음과 같다. 미국과 독일의 경우에는 지방자치단체가 자율성을 가지고 조직을 운영하고 있었으며, 책임성 또한 지방자치단체가 스스로 책임지는 조직관리시스템을 가지고 있었다. 반면에 프랑스의 경우에는 상위 직급에 대한 부분적인 관리를 통하여 지방조직을 관리하고 있었으며, 일본의 경우에도 효율적인 조직관리 유도나 정보 제공 등 간접적인 개입을 통하여 지방조직을 관리하고 있었다. 그리고 책임성의 경우에는 일본과 프랑스 모두 지방자치단체가 전적으로 책임을 지는 조직관리시스템을 가지고 있었다. 다음으로 우리나라의 지방자치단체 조직관리제도에 대한 분석결과는 다음과 같다, 우리나라의 경우 지방자치단체의 조직관리에 대한 자율성과 책임성은 모두 낮은 수준으로 나타났다. 지방자치단체의 기구설치권에 관한 내용은 대통령령인 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정에서 정하는 바에 따르도록 하고 있었다. 지방자치단체의 소속행정기관인 직속기관, 사업소, 출장소, 합의제행정기관의 설치 역시 대통령령이 정하는 바에 따라야 하며, 부단체장의 정수, 직급 등도 대통령령으로 정하고 있었다. 지방자치단체의 정원관리 역시 중앙정부에서 정한 기준인건비 범위 내에서 하도록 규정하고 있었다. 따라서 우리나라 지방자치단체의 조직관리 방향은 단기적으로는 책임성을 확보하기가 어렵기 때문에 신축적인 조직관리 모형으로 운영해 나가고, 장기적으로는 책임성 확보장치를 마련한 후 자율적인 조직관리시스템으로 운영해 나가는 것이 바람직하다 판단된다. 즉, 지방의회 및 지역사회에 의한 통제 등 책임성을 확보할 수 있는 장치가 마련되면 자율적인 조직관리 모형으로 운영해 나가는 것이 바람직하다고 판단된다. 이러한 기본적인 방향 하에서 본 연구는 지방자치단체의 조직관리 발전방안으로 다음과 같은 세 가지를 제시하였다. 첫째, 지방자치단체의 신축적인 인력운영을 위하여 기준인건비에 대한 보다 정교한 모형의 설계가 필요하다는 것이다. 기준인건비의 안정성을 확보하기 위한 방안으로 전년도 대비 증가율을 적용하여 기준인건비를 산정하는 방안, 행정수요가 증가하는 기능을 중심으로 신규지표를 발굴하여 모형을 재구성 방안, 지방자치단체 유형화 개선방안 등을 제시하였다. 둘째, 지방자치단체의 책임성을 강화하기 위해서는 지방자치단체의 자체 조직관리역량을 강화해 나가야 한다는 것이다. 이를 위한 구체적인 방안으로는 지방자치단체의 자체 조직역량 강화 방안, 상시적인 조직진단시스템을 구축 방안 등을 제시하였다. 셋째, 지방자치단체의 자치조직권이 자율화 될 경우 사후적인 조직관리시스템이 필요하다는 것이다. 이를 위한 구체적인 방안으로는 지방자치단체에 대한 조직정보공개시스템 체계화 방안, 지방자치단체 조직진단센터 설립방안 등을 제시하였다.

기타2019

주재복,고경훈

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지역혁신성장을 위한 규제혁신에 관한 연구 세계적인 불경기와 그에 따른 여파로 우리나라 경제사정은 어려워지고 있다. 일자리 창출, 지역경제 활성화, 그리고 국민 불편 해소를 위한 지역중심의 해결방안이 필요한 시점이다. 이 시점에서 지역차원에서의 규제혁신이 소기의 성과를 거두지 못하는 있는 원인을 파악하고 이에 대한 해결책을 제시하는 것이 이 연구의 목적이다. 이론적 논의에서는 지역혁신성장을 일자리 창출에 초점을 맞춘 의미로 파악하였다. 이를 토대로 중앙에서 세운 정책이 지방에 제대로 집행되고 있는지를 분석하는데 초점을 맞춰서 중앙-지방의 관계(구조), 지자체의 특성(기능), 이를 둘러싼 공감대 형성(환경)을 중심으로 분석틀을 구성하였다. 현황 및 문제점 부분에서는 첫째, 법·제도적 측면에서는 행안부 및 지자체 역할에 대한 미흡한 내용을 파악하였다. 여기에 상위 법률의 기속을 받는 조례의 속성으로 인한 지자체 역할의 한계도 있었다. 둘째, 체계적 측면에서 지자체 및 행안부의 규제애로 사항 등의 발굴을 통한 중앙부처에 대한 건의가 해결되지 못하고 누적되고 있는 사항을 파악하였다. 셋째, 운영적 측면에서는 정권별로 규제를 발굴하여 관리를 하고 있으나 지역별로 편차가 발생하고 있었다. 지자체당으로 나눠서 살펴보면, 평균적으로 148.9건이 지방규제로 등록되고 있는 것으로 나타났다. 특히 일부 지역을 제외하고는 도에서 지방규제등록 건수가 많은 것으로 나타났다. 이러한 지자체의 규제등록의 근거가 되는 조례를 분석한 결과를 보면 상위법령 위반(위임범위 일탈, 불일치 등 포함)유형이 주요 유형별 건수에서 차지하는 비중이 크게 나타났다. 여기에 공무원의 적극행정을 가로막는 감사 등의 문제점이 더해지고 있었다. 최근 대한상공회의소의 지방규제지수 측정결과를 보면 지자체의 규제관련 제도는 개선되고 있으나, 기업이 체감하는 서비스는 크게 향상되지 않은 것으로 나타나고 있다. 이는 최근의 행안부의 지역현장 규제애로 발굴조사에서 기업체가 느끼는 것과 유사하다고 볼 수 있다. 국내외 사례분석은 제주특별자치도와 거기에 속한 행정시의 건축 인허가 사례를 살펴보았다. 같은 지역에서도 그 기준이 달라 이를 통일하는 과정을 소개하였다. 하지만 근래의 공유경제와 관련하여 법적 해석의 차이 즉 규제편차가 존재하여 문제점이 발생되는 것도 살펴보았다. 미국과 일본의 사례를 보면 우리와 같이 애로를 겪고 있는 것을 확인할 수 있었다. 최근 트럼프 행정부의 규제혁신을 위한 노력을 보면 규제 총량을 유지하려는 노력과 아울러, 일자리 신설을 위해 기존 규제에 대해 폐지를 의무화해서 할당하고 있는 점이다. 일본의 경우는 우리나라의 중앙-지방의 관계와 유사하지만 소기의 성과는 거두고 있지 못한 것으로 보여 진다. 즉, 하향식 정책집행의 문제와 공무원의 행태문제를 여실히 보여주고 있는 경우라 할 수 있다. 지역혁신성장을 위한 지방규제의 문제점과 개선방안을 규제를 담당하는 시도 및 기초지자체 공무원에게 설문조사를 통해 물어보았다. 결과를 보면, 현재 추진하는 규제혁신은 조금의 효과는 있으나, 개선할 부분이 많음을 보여주고 있었다. 제도적 측면에서는 지자체에서 직접 개혁할 수 있는 권한이 거의 없다는 의견이 많았다. 구조적 측면에서 규제의 특징이나 소관 부처에 따라 규제혁신 추진 절차가 다르고 복잡하고, 상위 수준에서 규제를 정한 법령이 개·폐될 경우 지자체의 조례에 바로 반영되기 어렵다는 의견이 많았다. 운영적 측면에서 정권이 바뀔 때마다 반복되는 하향식 규제혁신 추진에 피로감을 느낀다는 의견과 지자체 일선 공무원의 적극적인 법령 해석 및 업무 추진으로 감사를 받거나 본인의 노력 여부에 관계없이 결과에 대해 책임을 져야 하는 상황을 피하고 싶다는 의견이 많은 것으로 확인되었다. 상기의 여러 측면을 다각적으로 검토한 결과, 지역혁신성장을 위해 지방규제의 혁신방안의 기본방향은 주민-기업체-지자체가 네트워크로 강하게 연결되어 규제를 완화하는 상향식 접근방법의 강화, 주민의 체감도를 제고시켜 지속적 규제혁신의 동력이 될 수 있는 공감대를 형성, 이를 지원할 행안부 및 지자체의 규제인프라 확충을 꼽았다. 세부방안으로는 첫째, 중앙-지방간 의사소통 원활화이다. 이를 위해 지자체간 규제편차를 완화하여 규제형평성을 확보해야 한다. 또한 법제심사 체계를 구축하여 중앙의 법률이 지방에서의 조례와 연동되어 상위법령의 내용을 충실히 반영할 수 있도록 해야 할 것이다. 둘째, 행안부 및 지자체의 규제권한의 강화이다. 이를 위해 규제개선 청구권을 제도화 시켜야 한다. 행안부 및 지자체의 규제발굴에 따른 결과는 초라하기 때문이다. 개선 청구권이라도 제도화 시켜야 수용률을 제고할 수 있을 것이다. 또한 지자체 규제혁신기구의 실질적 기능을 강화해야 한다. 규제를 담당하는 부서 입장에서는 지방규제를 집행하는 실무부서가 아니기 때문에 여러 규제로 인해 발생되는 문제점에 대해서 정확히 아는 데 한계가 있을 수밖에 없기 때문이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 지자체의 규제개혁위원회에 실질적인 권한을 부여하여 규제에 대한 심의·발굴 기능을 강화시키는 것이 필요하리라 본다. 또한 중앙-지방간 규제협의체를 설치·운영하여 지속적인 협의와 의견교환을 통해 규제혁신을 도모해야 한다. 셋째, 지자체 공무원의 행태를 개선할 수 있도록 장치를 마련하여야 한다. 우선적으로 실질적인 적극행정을 위해 면책제도 등이 도입되어야 한다. 이를 위해 기본 매뉴얼에 해당하는 행정기본법의 제정을 적극 검토해야 한다. 여기에는 도덕적 해이를 방지하는 기재로 검토되어야 한다.

지방자치분권2019

김건위,이병기

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사회적 가치 중심의 주민서비스 강화방안 국회에 제출된 『공공기관의 사회적 가치 실현을 위한 기본법안』에 의하면 사회적 가치란 “사회적 가치는 인권, 안전, 환경, 사회적 약자 배려, 양질의 일자리 창출, 상생협력 등 공공의 이익과 공동체 발전에 기여하는 가치로서 안전에 대한 국민적 우려가 확대되고 고용불안과 양극화 등으로 국민의 삶의 질이 악화되는 상황에 국민적 불안을 해소하고 사회통합을 이루어 나가기 위해서 추구해야 할 핵심적 가치”라고 규정하고 있다. 최근 국내·외적으로 사회적 가치에 대한 관심과 중요성, 그리고 이에 따른 사회적 가치를 실현할 수 있는 공공서비스의 생산과 공급에 대한 논의가 급속도로 진행되고 있다. 이러한 논의는 공공분야뿐만 아니라 민간분야에서도 뜨거운 이슈로 자리매김하고 있는데, SK그룹은 기업의 사회공헌활동에 많은 관심을 기울여 왔고, 대기업 중에서는 최초로 사회적 가치를 연구하는 비영리 연구재단을 2018년 4월 설립하였다. 문재인 정부는 “사회적 가치 실현을 선도하는 공공기관”을 국정운영의 중요한 기준으로 제시할 정도로 사회적 가치에 대한 논의는 크게 이슈화되고 있는 상황이다. 현재 우리 사회는 자본주의의 부정적 효과로 인해 저성장, 실업, 소득 및 부의 불평등 등 다양한 사회문제가 심화되어 왔다. 이러한 경제적 부정적 효과는 저출산 고령화, 환경문제 등의 사회문제와 맞물리면서 그 회복이 어려운 시점에 도달해 있다. 이러한 문제의 원인은 불변의 경제적 가치를 중심으로 공공정책과 민간경제가 운영되고 있고, 이로 인해 수요자인 주민 혹은 공동체가 원하는 공공서비스 전달의 문제라고 해석될 수 있다. 이를 해결하기 위해서는 공동체, 혹은 시민사회가 공통적으로 추구하고자 하는 사회적 가치에 대한 파악이 우선시 되어야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 현재까지의 정부 정책은 이러한 수요가치에 대한 논의에 대해서는 적극적이지 못해왔다. 정부가 제공하는 공공서비스는 공동체 혹은 시민사회가 원하는 공공서비스가 제공되어야만 만족도가 높아지고, 그들이 원하는 삶의 질을 향상시킬 수 있을 것이다. 또한 지방자치 환경이 지속적으로 변화되어 지방정부의 역할이 증대되고 있고 이에 따라 중앙정부 주도의 주민서비스 정책이 지방자치단체 중심으로 변화되어가고 있고, 2019년 공공기관 경영평가에 사회적 가치를 반영하는 등 정부의 사회적 가치 실현을 위한 정책의지를 뒷받침하기 위해서도 사회적 가치에 대한 논의는 필요할 것이다. 더불어 기업, NGO, 정부 등 사회 구성 조직들이 사회의 지속가능한 발전에 기여하도록 책임 있는 활동을 하는데 필요한 지침 제공, 세계인권선언, ILO협약, 기후변화협약, OECD소비자분쟁해결권고, UN-GC 등 국제지침들을 총망라한 종합적인 ‘사회적 책임의 국제이행 지침인 ISO26000, 가입한 기업과 시민단체들은 공통적으로 인권, 노동, 환경, 반부패와 관련한 10가지 원칙을 구현하기 위해 노력해야 한다는 협약인 UN Global Compact, GRI 지속가능경영보고서(G3), 유럽연합의 “사회적 책임조달 가이드라인(2010) 등 사회적 가치 실현을 위한 세계적인 흐름에 적극적으로 대응해야 할 시점에 있다. 본 연구는 지방자치 환경이 지속적으로 변화되고 지방정부의 역할이 증대되어 주민서비스 정책이 중앙정부에서 지방정부로 그 중심이 변화되어 가고 있는 시점에서 사회적 가치가 중심적인 논의의 대상으로 부상하고 있는 상황에서 사회적 가치를 중심으로 주민서비스 정책이 추진될 수 있도록 주민서비스를 강화할 수 있는 방안을 마련하고자 진행되었다. 본 연구의 목적은 크게 3 가지이다. 첫째, 사회적 가치의 개념과 논리의 정리이다. 사회적 가치에 대해서는 다양한 개념 정의가 이루어지고 있다. 본 연구에서는 이러한 다양한 사회적 가치의 정의를 통해 공공서비스에 적용 가능한 사회적 가치의 개념과 논리를 정리하는 것이다. 둘째, 주민서비스의 이론적 논의를 전개하고, 이를 바탕으로 전문가 조사를 통해 주민서비스가 지향해야 할 사회적 가치를 도출해 내는 것이다. 본 논문에서는 공공서비스의 논의와 이론적 배경을 논의하고 이를 바탕으로 주민서비스가 무엇인지에 대한 개념정의를 하고자 한다. 셋째, 전문가 조사와 이론적 논의, 사례분석을 통해 사회적 가치 중심의 주민서비스 강화방안을 제시하고자 한다. 강화방안에는 사회적 가치 중심 주민서비스 정책의 기본방향, 주민서비스 정책의 사회적 가치 재정립, 사회적 가치와 주민서비스의 연계와 이를 위한 주민참여의 활성화, 정책집행과정에서의 사회적 가치 반영 방안, 사회적 가치 중심의 주민서비스 정책의 평가 및 피드백 등의 대안을 제시하고자 한다. 본 연구는 연구의 추진 해인 2019년을 기준점으로 하여 현재 시점에서의 다양한 주민서비스 관련 정책의 사회적 가치에 대한 전문가 조사를 실시하고, 기존의 중앙정부와 지방자치단체의 주민서비스의 사회적 가치 실현 실태를 조사하고자 한다. 본 연구의 내용적 범위는 첫째, 사회적 가치의 개념과 논리를 분석하고, 주민서비스의 개념과 논리를 분석한다. 둘째, 주민서비스 관련 정책의 변화를 살펴보고, 주민서비스의 사회적 가치지향 실태와 문제점을 전문가 조사를 통해 분석한다. 셋째, 사회적 가치 중심의 주민서비스 사례를 연구하고, 이를 통해 마지막으로 사회적 가치 중심 주민서비스의 강화방안을 논의하는 것이다. 본 연구를 통해 실질적인 사회적 가치 중심의 주민서비스 강화방안을 제시하기 위해 주민서비스 전문가, 지방자치 전문가, 사회적 가치 전문가, 사회적 경제 전문가 등 다양한 분야의 전문가들을 대상으로 설문조사 및 심층설문조사를 실시하였다. 연구의 목적을 달성하기 위하여 우선 문헌연구를 통해 사회적 가치 관련 이론과 개념을 분석하였다. 둘째, 주민서비스가 지향해야 할 사회적 가치의 도출, 현재 주민서비스가 가지고 있는 사회적 가치 실현의 문제점과 개선 방안 등을 도출해 내기 위해 1차적으로 구조화된 설문지를 사용하여 전문가 인식조사를 실시하였다. 셋째, 설문조사를 통해 도출된 사회적 가치와 문제점을 재정리하여 이를 토대로 전문가들(30명)과 심층면접조사를 통해 주민서비스가 지향해야 할 분야별 사회적 가치가 무엇이고, 이러한 사회적 가치를 중심으로 주민서비스를 제공하기 위한 방안을 도출하였다. 제2장에서는 사회적 가치와 주민서비스의 개념과 논리에 대하여 서술하였다. 사회적 가치의 개념은 다양하고 시기적, 대상적, 주체적 등의 구분에 따라 매우 상이하게 나타나고 있다. 한국행정학회(2017)도 사회적 가치는 개인의 가치와는 다른 사회 구성원들에 의해 구성되는 보편적 원리로서의 특성이 있고, 경쟁이나 효율 등과 같은 경제적 가치와는 구분되는 다양한 구성원리가 존재하고, 또한 문화와 규범, 인간관계의 상호작용, 교육·종교·지역·경제적 상황 등에 영향을 받게 된다고 하였다. 따라서 사회적 가치는 공동체 및 사회마다 중요시하는 가치 및 영역이 상이할 수 있다. 본 연구에서는 사회적 가치가 공동체의 성격 및 상황, 그리고 다양한 경제적 특성 등에 따라 상이하게 나타날 수 있고, 또한 사회변화에 따라 사회적 가치가 다양하게 나타날 수 있음을 전제로 하여, 변화 가능성과 다양성이 내재되어 있는 “공공의 이익과 공동체의 발전에 기여할 수 있는 가치”로 사회적 가치를 정의하였다. 이상과 같은 사회적 가치의 개념정의를 논리적으로 뒷받침하기 위하여, 공익으로서의 사회적 가치에 대하여 논의하였고, 주민참여와 사회적 가치의 관계에 대하여 서술하였다. 또한, 사회적 가치 실현을 위한 제도적 장치로 영국의 ‘공공서비스(사회가치)법, 미국의 ‘사회혁신청’ 등 외국의 사회적 가치 관련 법과 제도를 검토하였고, 국내의 사회적 경제 기본법, 사회적경제 기업 제품의 구매촉진 및 판로지원에 관한 특별법, 공공기관의 사회적 가치실현에 관한 기본법안 등에 대하여 살펴보았다. 주민서비스와 관련하여 공공서비스 개념과 유형을 검토하고, 주민서비스와 관련된 이론으로 시장의 관점에서 공급자와 수혜자의 관계를 규정하는 신공공관리론과 정부의 주인인 시민, 민주주의의 원리 실현, 거버넌스 방식의 공공서비스의 생산과 공급 등의 실천적 원리를 앞세워, 시민참여 욕구를 해소하고, 다양한 공익의 차원을 성취하고, 상황변화에 따라 정부의 역할을 규범적으로 제시하고 있는 이론인 신공공서비스론을 제시하였다. 신공공관리론이나 신공공서비스이론에서는 현대사회가 직면해 있는 지역적 문제의 해결에는 한계가 있었다고 판단되어 공동체이론을 논리적 근거로 삼았다. 또한, 서비스 이용자가 소비자가 아닌 적극적인 생산자로 가정하고, 서비스의 생산과 소비라는 이원적인 공공서비스 전달-소비 방식에서 탈피하여 정부와 소비자가 협력하는 관계를 설정하는 공동생산 이론을 제시하였다. 제3장에서는 사회적 가치 중심의 주민서비스의 실태에 대하여 분석하였다. 조사는 조사표에 의한 인식조사와 심층면접조사, 사례조사 등 3가지 방법으로 실시하였다. 주민서비스의 사회적 가치 지향에 대한 전문가의 의견을 분석하기 위해 50명의 지방자치, 공공서비스, 사회적 가치 등 전문가를 대상으로 인식조사를 진행하였다. 인식조사에서는 50명 중 41명이 응답하여 82.0%의 응답률을 나타냈으며, 인식조사는 전문가 심층 면접조사를 위한 기초자료로 사용하였다. 심층면접조사는 인식조사를 바탕으로 30명의 전문가들에게 심층면접조사를 실시하였다. 인식조사의 결과를 텍스트 분석을 통해 전문가들이 가지고 있는 사회적 가치 지향에 대한 의견을 도출하고, 심층면접조사를 위한 기초자료로 사용하였다. 심층면접조사에서는 주민서비스 관련 정책이 어떠한 사회적 가치를 추구해야 하는지, 그 문제점은 무엇인지, 그리고 향후 이러한 문제를 해결하기 위해 어떠한 방향의 개선방향이 있는지 등에 대한 설문조사를 바탕으로 사회적 가치 중심으로 주민서비스 관련 정책의 개선 방안 도출의 자료로 활용하였다. 사례조사는 행정안전부에서 사회적 가치 실현 우수사례로 선정한 지방자치단체의 사업을 대상으로 분석하였다. 제4장에서는 사회적 가치 중심 주민서비스의 강화 방안을 제시하였다. 4장을 중심으로 해서 주민서비스가 사회적 가치 중심으로 강화되기 위한 몇 가지 정책을 건의하였다. 첫째, 사회적 가치를 도출하기 위한 합의시스템의 구축이 전제되어야 할 것이다. 사회적 가치는 다양하게 나타날 수밖에 없는 일정한 규범성을 가지고 있다. 따라서 중앙정부나 지방자치단체는 정책이나 제도를 수립·시행하는 경우 정책이나 제도가 지향해야 할 사회적 가치에 대한 합의를 우선적으로 도출할 수 있는 합의시스템을 구축해야 할 것이다. 이러한 합의 시스템은 정부가 주도하는 것이 아니라 시민이 자발적이고 적극적으로 참여할 수 있는 시스템이어야 한다. 둘째, 사회적 가치를 도출하기 위한 숙의과정에 주민이 적극적으로 참여하기 위해서는 주민의 참여와 소통 역량의 배양이 필수적이다. 주민이 적극적으로 참여하고 소통할 수 있는 역량배양을 위해서는 민주시민으로서의 주민의 인식개선이 전제되어야 하지만, 중앙정부나 지방자치단체가 좀 더 적극적으로 교육이나 홍보 등을 통해 주민역량을 강화하는데 노력해야 할 것이다. 형식적인 주민참여가 아닌 실질적 주민참여가 어떤 긍정적 효과가 있는지 그러기 위해서는 어떤 행태가 따라야 하는지 등의 교육과 홍보가 반드시 필요하다. 셋째, 주민서비스가 사회적 가치 중심으로 혁신적으로 변화하기 위해서는 공공부문의 인식과 행태의 변화가 필수적이다. 공무원들이나 정치인들에 대한 교육과 홍보, 제도적인 페널티 등의 다양한 정책들을 통해 공무원의 인식과 행태의 개선이 필요하다.

기타2019

김필두,최인수

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주민주도의 숙의민주주의 실천방안 역대정부는 정부신뢰 제고 및 주민자치 강화를 목적으로 주민참여의 영역을 점차 확장해 왔다. 그러나 문재인 정부는 주민의 참여의 목적과 방법 면에서 역대 정부와 차별화되는 목표를 가진다. 즉, 지방자치단체가 주민의 목소리를 듣는 행위만으로 만족하지 않고, 주민이 일정 범위 내에서 지역사회의 문제를 해결하기 위해 정책계획의 수립부터 집행, 성과평가에 이르는 전 과정에서 주도적 역할을 할 수 있는 제도를 모색하고자 한다. 이를 위해 가장 발전된 형태의 주민참여절차이자 이념적 지향으로 제시되는 것이 바로 숙의민주주의이다. 그러나 어떻게 숙의민주주의를 실천할 것인지에 대한 방안에 대한 깊이 있는 연구는 아직 부족한 실정이다. 이러한 상황 속에서 대부분의 지방자치단체들은 기존과 차별화되는 참여방안을 모색하지 못하고 있으며, 일부 선도적인 역할을 하는 지방자치단체들 조차 단지 참여형 의사결정절차를 활용하는 일회성의 숙의민주주의 실천에 그치는 상태이다. 본 연구는 이와 같은 관점에서 숙의민주주의 실천방식을 정부가 주도하는 무작위형 숙의과정과 주민이 주도하는 자기선택형 숙의과정으로 이원화하였고, 다양한 분석을 통해 주민주도의 숙의민주주의 실천방안을 모색하고자 하였다. 먼저 이론적 논의를 통해 본 연구는 학술적 차원에서 한국의 실정에 맞는 숙의민주주의, 숙의과정, 숙의, 미니 퍼블릭(mini-public)의 개념을 정립하고, 숙의과정의 현주소를 진단하기 위한 분석틀을 개발하고자 하였다. 특히 이론적 논의와 선행연구를 통해 정책에 대한 숙의를 하는 제도화된 과정으로서 공론의 장을 설계하기 위한 기준을 ‘참여자의 범위(누가 참여할 것인가?), 참여자의 역할(어떻게 커뮤니케이션 할 것인가?), 참여자의 권한(참여자에게 어떤 권한을 부여할 것인가?)’ 등 3가지와 미니 퍼블릭의 유형 등 4가지로 제시하였다. 이와 같은 분석틀을 적용하여, 첫째, 숙의과정에 대한 법·령 및 조례 분석을 실시한 결과 현재 국민참여 및 숙의에 관한 법적 근거가 미미한 것으로 나타났다. 둘째, 역대정부에서 신설된 주민참여를 종합분석 한 결과에서도 전반적으로 주민참여가 숙의과정 실천을 위한 절차로 설계되었다고 보는 데에는 한계가 있었으며, 대체로 형식적이고 정부주도적인 방식으로 운영되고 있었다. 또한 숙의과정을 운영한 경우에도 대체로 일회성으로 운영되는 정부 주도의 무작위형 숙의과정이 많아 일상에서 주민주도의 숙의민주주의가 실천되고 있다고 보기는 어려웠다. 주민자치회 등을 통해 주민주도의 자기선택형 숙의과정 운영이 이루어지기도 하였으나 매우 소수에 불과했다. 셋째, 무작위형 숙의과정 참여 주민에 대한 인식분석결과에서도 비참여 일반주민과 비교했을 때 참여자들은 공동체의식, 시민역량, 정부역량, 숙의과정 설계에 대해 상대적으로 긍정적으로 인식하는 것으로 나타났다. 특히 타인의 시민역량에 대해서도 긍정적으로 평가하고 있다. 그러나 무작위형 숙의과정에 대한 참여가 지역사회의 다양한 참여로 확대되고 있지는 않는 것으로 나타났다. 따라서 무작위형 숙의과정 만으로는 주민주도의 숙의민주주의 실천에 한계가 있으며, 생활 속에서 주민들의 적극적 참여가 일상화되기 위해서는 주민주도의 자기선택형 숙의과정을 정부의 정책결정과정에 내재화할 필요가 있다고 판단하였다. 넷째, 주민주도의 자기선택형 숙의과정 우수사례를 숙의형 주민제안(서울시·춘천시), 숙의형 주민자치회(성북구·남양주시), 숙의형 주민참여예산(서울시·은평구)별로 분석한 결과 환경적 측면과 숙의과정설계 측면, 결과 측면에서 다음과 같은 의미있는 특징들이 나타났다. 환경측면에서 국가와 지방자치단체 차원에서 숙의민주주의 강화라는 아젠다를 공유하고 다양한 숙의과정 참여의 기회를 제공하는 것은 단순한 동원에 의한 참여자가 자기선택형 숙의과정의 주도적 참여자로 발전되게 하는 원동력이 된다. 이를 위한 법제정비는 자기선택형 숙의과정 활용의 확대의 계기가 된다. 숙의과정설계측면에서는 공통적으로 평범한 일반국민의 직접적 참여 확대를 위해 참여자를 공모와 추첨방식으로 활용하는 것이 확대되고 있었으며, 소수의 주도적 주민이 계획안을 개발하고 자발적으로 참여한 일반주민이 투표를 통해 의제를 선정하는 방식의 활용이 활발해 졌다. 또한 온라인 숙의과정에서도 제안의 정책화를 위해 온·오프라인 공론장에서 시민들이 집단지성을 발휘할 수 있는 절차를 설계하고, 정책화를 위해 전문가와 공무원, 시민이 함께하는 숙성과정을 거치는 것이 의미 있는 것으로 나타났다. 이와 같은 노력들은 결과측면에서 생업으로 참여하기 어려운 시민들에게 정부의 정책결정과정 투명성에 관한 믿음을 강화함으로써 정부신뢰를 제고하였으며, 또 다른 참여 시도와 다른 사람들의 참여를 권하는 문화를 형성하는 데 도움이 되었다. 그러나 여전히 숙의과정이 소수의 주민에 의한 ‘그들만의 리그’가 되지 않기 위해 정부의 제도적인 기반 마련이 필요하다고 볼 수 있다. 이와 같은 분석결과를 바탕으로 본 연구는 주민주도 숙의민주주의 실천방안과 가이드라인을 개발·제시하였다. 먼저 법·제도 측면에서는 숙의민주주의 실천의 기반 마련을 위해 「행정절차법」개정과 ‘숙의형 국민 참여 규정(가칭)’ 제정, 주민자치회 운영에 관한 규정이 새롭게 제시되는 것이 필요하다. 지방자치단체를 위한 공론화절차 매뉴얼의 개발과 지방자치단체를 위한 주민제안 운영 가이드라인 및 플랫폼 간 연계방안의 모색이 필요하다. 공무원 인식 측면에서는 주민참여에 대한 행정안전부의 핵심과제를 개발하고 이를 각 지방자치단체와 공유하는 것이 필요하며, 주민참여에 대한 성과관리를 강화하고 인센티브를 제공하는 등 제도변화를 통해 인식변화를 유도하는 노력이 필요하다. 시민의 인식과 역량 측면에서는 숙의과정 참여기회 확대를 통해 긍정적인 참여 경험을 제고하고, 참여가 경력이 되는 시스템 개발을 통해 다양한 시민의 적극적 참여를 제고하는 것이 필요하다. 또한 시민의 역량강화를 위한 교육 및 자격증 등 지원사업을 확대하는 것이 필요하다. 숙의과정 설계 및 운영 차원에서는 정기적으로 숙의형 주민제안·주민자치회·주민참여예산, 무작위형 숙의과정 운영시 고려해야 할 사항과 운영가이드라인을 개발·제시하였다. 본 연구의 결과는 향후 주민주도의 숙의민주주의 실천을 위한 제도적 개선방안의 모색과 공무원교육 및 시민역량강화를 위한 지원방안 모색을 위한 기초자료로 활용될 수 있을 것이다. 또한 본 연구를 통해 개발된 주민주도의 숙의민주주의 실천을 위한 가이드라인과 구체적인 설계의 방법 등은 새롭게 숙의민주주의 실천을 시도하거나 기존의 방법을 발전시키고자 하는 정책현장에서 활용될 수 있을 것으로 기대된다. 여전히 정책현장은 물론 학술적 논의에서도 정부가 책임져야 할 정책의 결정과정을 왜 시민이 주도해야 하는지에 대한 의문이 제기되기도 한다. 반대로 숙의민주주의 실천의 현장에 참여해본 대부분의 주민들은 일상 속에서 주민이 주도해 운영되는 숙의과정을 통해 정책을 개발·결정하는 것에 대한 기대감을 가지고 있기도 하다. 그러나 정부의 정책결정과정에 적극적으로 참여하는 주민이 있을 때 주민의 기대와 수요에 맞는 정책이 개발될 수 있고, 복잡성과 고도의 전문성을 요하는 사회적 난제에 대해 집단지성의 힘으로 정책을 만들어 나갈 수 있을 것이라는 점을 고려할 때 숙의민주주의의 확대는 계속될 것이다. 따라서 숙의민주주의의 양적 확대가 아닌 본질적 목표를 달성하기 위해서는 제도적 기반 마련을 통한 제도적 정비가 필요할 것이다.

지방의정·지방규제2019

김지수,이재용

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자치분권 영향평가제도 도입방안 연구 정부는 지방분권의 확대를 위한 전략으로 기존의 사후적 접근방식과 달리 사전적 접근방식인 자치분권 영향평가제도를 도입하는 계획을 제시하였다. 이에 따라 여기에서는 자치분권 영향평가제도의 실행을 위한 평가체계를 모색하고 있다. 제2장에서는 자치분권 영향평가제도의 개념과 정부의 정책경과 및 기존연구를 분석하였다. 제3장에서는 자치분권 영향평가제도와 유사한 취지의 기존의 관련제도의 운영실태를 분석하고, 제도적 및 운영적 한계를 제시하였다. 제4장에서는 국내외의 다른 분야의 영향평가제도를 사례로 평가의 목적과 대상, 내용 등을 고찰하여 자치분권 영향평가제도의 평가체계에 필요한 시사ㅣ점을 도출하였다. 전술한 각종의 분석을 기초로 자치분권 영향평가제도의 실행을 위한 평가체계를 설계하였다. 자치분권 영향평가제도의 적용을 위한 평가체계는 일반적인 평가체계의 구성요소를 준용하여 평가목적과 평가체제 및 운영체제로 구분하여 각각의 내용을 설계하였다. 다만,「지방자치법」전부개정안을 근거로 제시된 요소는 타당성을 검토하고, 부재한 요소는 신설하는 방식으로 전체적인 평가체계를 설계하였다. 우선, 평가목적은「지방자치법」전부개정안에서 구체적으로 제시하고 있지 않아서 신설하였다. 평가체제에서는 평가대상과 평가지표는 제시되고 있으나, 평가방법은 대통령령과 시도의 조례로 위임하고 있어서 시안을 검토하였다. 운영체제에서는 평가주체와 근거법령은 명시하고 있으나, 평가절차는 대통령령과 시도조례에 위임하고 있어서 이 역시 시안을 수립하였다.

지방자치분권2019

금창호,김정숙

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문제해결형 사회혁신 실현방안 본 연구는 2단계에 걸쳐 문제해결형 사회혁신의 실현방안을 한국의 맥락과 공간적 이해 하에서 제안하고 있다. 1단계는 사회혁신의 적용을 위한 환경에 대한 이해단계이다. 환경의 이해는 ①작동맥락과 ②작동공간에 대한 분석을 포함하였다. “작동맥락분석”은 한국에서 사회혁신적 속성을 가진 시도들이 어떻게 발전했으며 이에 대한 이론적 논의는 무엇에 초점을 두고 있는지, 그리고 행정의 영역에서 “사회혁신”이라는 용어를 사용한 중앙-지방의 사업들은 어떠한 양상으로 전개되고 있는지를 확인하였다. 문제해결과정에서 고려해야할 요소가 편중되어 있으며 효과적인 해결방안에 대한 사항은 아직 미흡한 상태이다. 맥락적으로 정부의 역할이 매우 중요했으며 현재의 사회혁신 추진과정에서도 정부의 영향력이 매우 강하므로 사회혁신의 추진을 위한 정부의 적정역할, 범위를 설정하는 것이 무엇보다 중요할 것으로 보인다. 이를 통해 국가의 강력한 영향력 하에 사회혁신의 유용성이 얼마나 확보될 수 있는지, 그리고 얼마나 지속가능한지를 다시금 확인하였다. 한편 “작동공간분석”은 지역의 공간적에서 발생하는 주요이슈의 확인과 지역의 수요를 충족시키는 사회혁신전략 수립을 위한 지역의 특성을 거시지표를 통해 살펴보았다. 지역간 격차가 크게 존재하고 있는 것을 확인하였다. 사회혁신적 토대는 주로 수도권 지역에 집중되어있으며 대부분의 군단위는 공공, 민간의 여건이 좋지 않아 사회혁신적 시도가 성공하기는 상당한 제약이 존재하는 것으로 보인다. 지역의 특성별로 차별적 사회혁신전략 마련의 필요성을 도출하였다. 2단계는 문제해결형 사회혁신의 개념화와 이를 토대로 한 실행방안도출단계이다. 환경적 이해를 통해 확인된 내용을 토대로 사회혁신이 본래의 문제해결의 성과를 거두기 위해 필요한 전략적 방향을 도출하였다. 전략적방향은 ①지역특성에 기반한 맞춤형 사회혁신전략 마련, ②지속가능한 혁신을 위한 기반조성 등이다. 각 전략별로 세부실행방안을 검토하여 문제해결형 사회혁신의 온오프 라인의 실행과제를 제시하였다.

스마트지방행정2019

최지민,강영주

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지방자치단체 고령자정책 개선방안 : 장년층 생애재설계 지원사업을 중심으로 본 연구는 지방자치단체의 다양한 고령자정책 중에서 장년층 생애재설계 지원사업에 초점을 두어 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이는 장년층의 인구증가와 함께 이들을 대상으로 하는 지원사업의 필요성 부각, 장년층의 특수한 성격과 욕구에 맞는 정책사업의 필요, 지방자치단체 차원 정책추진의 실효성 등에 기반한 것이다. 연구내용은 관련 이론과 제도 및 정책의 검토, 공급자와 수요자에 대한 설문조사, 주요사례에 대한 분석으로 구성되며 구체적인 내용은 다음과 같다. 2장에서는 관련 이론 및 제도와 분석틀을 논의한다. 장년층 생애재설계 사업분석을 위한 분석체계의 도출에 초점을 맞추고 있으며, 그를 위한 기반으로 사업평가방법론, 장년층 및 베이비붐 세대의 특징 및 욕구, 생애재설계 및 앙코르커리어의 개념을 검토하였다. 또한 중앙정부와 지방정부의 정책 및 사업을 점검하였다. 분석틀은 공급자측면과 수요자측면으로 구분하여 제시하였다. 공급자측면은 재정사업자율평가지표에 근거하여 사업계획, 관리, 성과평과 및 환류로 구성하였고, 수요자측면은 사업에 대한 인지도 및 만족도와 서비스의 질을 분석항목으로 도출하였다. 3장에서는 공급자와 수요자를 대상으로 한 설문조사의 결과를 분석하고 시사점을 제시하였다. 그 결과 공급자의 사업제공과 수요자의 사업 우선순위에 차이가 있으므로, 이를 보완하기 위한 사업비중 조정, 사업의 유사 및 중복성 문제에 대한 대응, 명확한 성과지표의 마련, 인력과 조직의 확보, 사업에 대한 적절한 성과평가, 적극적인 사업의 홍보, 접근편의성 제고, 서비스의 전문성 제고 등이 도출되었다. 4장에서는 서울시를 중심으로 장년층 생애재설계 지원사업에 대한 심층적 사례분석을 제시하였다. 분석결과 서울시의 경우 사업의 계획과 관리 및 성과평과에 있어 전반적으로 우수하게 수행되고 있는 것으로 나타났다. 다만 타 지방자치단체의 경우는 선도적인 노력에도 불구하고 부분적인 운영에 그치고 있어 추가적인 보완이 필요함을 알 수 있었다. 5장에서는 분석내용을 통한 개선방안을 사업단계별, 기타 개선방안으로 구분하여 제시하였다. 계획단계에서는 사업 목적의 명확한 규정, 지역주민의 수요 반영, 사업내용의 중복성 검토, 적절한 사업내용 구상, 효율적 추진방식 설정, 합리적이고 명확한 성과목표치 설정이 필요하고, 집행 및 관리단계에서는 조직과 인력의 확충, 사업 모니터링과 문제점에 대한 적절한 대처가 필요하며, 성과평가 및 환류단계에서는 적절한 성과평가 및 평가결과의 개선반영 강화의 필요성을 제안하였다. 기타 개선방안으로는 사업 핵심부처 지정, 사업관련 설명회 개최, 홍보강화, 광역과 기초 간 역할정립을 제시하였다.

스마트지방행정2019

김대욱,손화정

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지방재정투자사업의 재무적 할인율 추정 연구 목 차 제Ⅰ장 서 론 제1절 연구의 배경 및 목적 제2절 연구의 범위 및 방법 제Ⅱ장 재무적 할인율에 대한 이론적 논의 제1절 재무적 할인율 개요 제2절 재원별 특성 제Ⅲ장 지방재정투자사업의 재원구조 분석 제1절 개요 제2절 중앙투자심사 사업 현황 제3절 타당성 조사 대상사업 현황분석 제4절 중앙투자심사 사업 민간자본 분석 제Ⅳ장 재무적 할인율 추정 제1절 재원조달주체에 따른 자본비용 추정방법 제2절 재원조달주체에 따른 자본비용 추정 제3절 지방재정투자사업의 재무적 할인율 추정 참고문헌

기타2018

송지영, 박소연, 김지훈

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지방자치단체의 남북경제협력사업 및 북한지역 투자사업에 대한 관리방안 연구 목 차 제Ⅰ장 서론 제1절 연구의 배경 및 목적 제2절 연구의 범위 및 주요 내용 제Ⅱ장 지방자치단체의 남북경제협력과 북한투자 사업관련 법･제도의 현황 제1절 관련 법률과 제도의 현황 제2절 국정기조 및 중앙부처 정책 제3절 자치법규 및 지방자치단체의 대응 제4절 법제 및 정책분석의 시사점 제Ⅲ장 분단지역 협력사업 및 투자사업에 대한 사례분석 제1절 국내사례 제2절 해외사례 제3절 국내외 사례분석 결과 및 시사점 제Ⅳ장 지방자치단체 남북경협 및 북한지역 투자사업의 관리방안 제1절 지방투자사업관리 제도 적용 가능성 검토 제2절 ODA 사업 경제성 평가와 시사점 제3절 투자의사결정 기준 및 원칙의 정립 제4절 타당성조사 방법론 및 투자심사 운용절차의 수정방안 제Ⅴ장 결론 참고문헌

기타2018

전대욱, 김서경, 김한준

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지방재정투자사업의 이력관리 체계 구축 연구 목 차 제Ⅰ장 연구 개요 제1절 연구의 필요성 및 목적 제2절 연구 범위 및 방법 제Ⅱ장 관련 법령･지침 검토 제1절 지방재정투자사업 심사규칙 제2절 지방재정투자사업 심사 및 타당성 조사 매뉴얼 제3절 소결 제Ⅲ장 이력관리 업무 수행체계 분석 제1절 이력관리 절차 제2절 사업정보 입력 절차 제3절 소결 제Ⅳ장 이력관리 DB 현황 분석 제1절 이력관리 대상사업 제2절 이력관리 DB 구축 현황 제3절 소결 제Ⅴ장 투자사업 이력관리 제도개선 방안 제1절 사업정보 DB 구축체계 개선 제2절 이력관리 업무체계 정비 제3절 기타 제도개선 제언 제Ⅵ장 결론 제1절 연구결과의 요약 제2절 향후 연구과제 참고문헌

기타2018

여규동, 최성원, 조현민

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지방재정투자사업의 조건부가치측정법(CVM) 적용방법 개선을 위한 기초연구 목 차 제Ⅰ장 서론 제1절 연구의 필요성 및 목적 제2절 연구의 범위와 주요 연구내용 제Ⅱ장 CVM 관련 이론적 고찰 제1절 비시장재화의 편익 추정 방법 제2절 CVM 연혁 및 개념 제3절 PIMAC CVM 지침 제4절 PIMAC CVM 관련 이슈사항 제5절 조건부가치측정법 분석의 성과 및 문제점 제Ⅲ장 타당성조사에서의 CVM 적용사례 제1절 개요 제2절 PIMAC CVM 적용사례 검토 제3절 LIMAC CVM 적용사례 검토 제4절 PIMAC과 LIMAC CVM 분석 비교 검토 제Ⅳ장 LIMAC 타당성 조사 CVM 적용 개선방안 제1절 CVM 적용의 일관성 제고 제2절 지방재정투자사업의 특수성 반영 제3절 CVM 적용 가능 대상사업 제Ⅴ장 종합결론 제1절 종합결론 및 시사점 제2절 연구의 한계 및 향후 연구과제 참고문헌

기타2018

김남주, 김상기, 박지훈

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저출산 정책 개선방안에 관한 연구 : 정책 설계 및 전달체계를 중심으로 본 연구는 저출산 정책의 실효성 제고를 위하여 저출산 정책의 설계 방식과 전달체계를 평가하고 개선방안을 도출해 내는 것이 목적이다. 우리나라 현재 저출산 문제는 재론의 여지가 없을 정도로 심각한 수준이다. 이러한 상황으로 인해 저출산 정책이 실패한 것이 아니냐는 비판이 일고 있다. 비록 우리나라 저출산 정책이 현재 실패한 것까지 아니다 하더라도 효과가 나타나고 있다고 보기 어려운 측면이 있으므로 저출산 정책에 대해 전반적으로 평가해보고 개선방안을 마련하는 것이 필요한 시점이다. 본 연구의 연구대상인 저출산 정책은 수많은 사업들로 구성되어 있으므로 그 사업 모두에 대해 하나하나 평가하고 개선방안을 도출해 내는 것은 시간의 제약 상 가능하지도 않고 바람직하지도 않다. 따라서 저출산 정책의 설계 방식과 전달체계 방식을 ‘유형화’하여 이 그룹들을 대상으로 현황 및 문제점을 분석하고 개선방안을 도출하였다. 이를 위해 본 연구에서는 양적・질적 연구방법을 모두 적용하여 다각도의 근거자료를 이용하였다. 지자체 저출산 사업 및 담당 조직 현황 관련 실증 자료(또는 통계) 분석, 중앙 및 지방 저출산 정책 담당자 면담 및 설문조사 자료 분석, 개선 방안 도출을 위한 해외 사례 분석 등 다양한 분석 방법을 적용하여 보다 객관적이고 타당한 근거를 마련하고자 하였다. 우선 저출산 정책의 설계 방식에 대한 평가를 한 후에 정책의 집행 과정이라고 할 수 있는 전달체계에 대해 평가하였다. 각각의 연구 결과를 간략히 제시하면 다음의 표에서 보는 바와 같다.<표 1> 본 연구의 요약구분현황 및 문제점개선방안정책설계 부문공통사업 분야✓170여 가지의 저출산 사업 존재✓임신출산 지원, 육아 지원 등 출산 이후 정책이 대부분임✓출산 의사가 확실한 사람들에 대한 지원 부족✓결혼 이전 단계에서 출산 선택에 직접적인 영향을 주는 정책 부재✓유사중복사업의 정리✓출산 의사가 확실한 사람들에 대한 지원 확대(예, 난임지원정책 확대)✓결혼 이전 단계 출산 선택에 직접적인 영향을 주는 넛지적 정책 확대(예, 공공난자은행 설립)지자체 자체사업 분야✓사업의 개수는 많으나 공통사업 또는 지자체별 유사 사업만 다수✓지역 맞춤형 정책 설계의 부재✓국가 및 지자체의 역할 재정립✓저출산 관련 지역 정보 제공 플랫폼 설치전달체계 부문공통사업 전달체계✓서비스 제공 방식에 따라 8가지 유형화✓지자체 간 내부 역량 격차✓유사중복 사업으로 인한 집행단계에서 중복 설치비용 발생✓국가 저출산 정책의 조직 및 기능통합성 강화✓지자체 저출산 사업 활성화를 위한 유인 구조 설계지자체 저출산 수행 조직✓저출산 전담 기구 미설치 지자체 다수✓저출산 정책 전문성 미비✓수혜자의 서비스 접근성 문제✓저출산 기획 기능 강화를 위해 지자체장 직속 조직 설계✓지역 자원 활용방식의 다양화✓비용환급 방식의 바우처 방식으로의 전환을 통한 비용절감고려

스마트지방행정2018

강영주,최지민

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광역연합제도의 도입방안 연구 광역행정 수요가 증가하면서 경직적인 행정구역을 단위로 하는 지방자치단체간 협력에 대해 많은 관심이 제기되어 왔다. 뿐만 아니라 기존의 관련제도의 한계를 보완하기 대안발굴에도 적지 않은 요청이 있어 왔다. 이에 따라 여기에서는 광역행정 수요에 보다 효과적으로 대응할 수 있는 광역연합제도의 도입방안을 제시하고자 하였다. 제2장에서는 특별지방자치단체의 일종인 광역연합제도의 개념과 정부의 정책경과 및 기존연구를 분석하였다. 제3장에서는 광역행정 수요의 특성에 따른 기존의 광역행정제도의 대응실태를 분석하고, 제도적 한계를 제시하였다. 제4장에서는 선진외국을 대상으로 광역행정에 대응하기 위한 각종의 특별지방자치단체의 활용사례와 구체적으로 일본의 광역연합제도를 분석하여 대안개발에 필요한 시사점을 도출하였다. 제5장에서는 광역 및 기초의 공무원들을 대상으로 광역연합제도의 도입에 필요한 각종의 내용별 의견을 수렴하여 대안의 적실성 확보에 반영하고자 하였다. 전술한 각종의 분석을 기초로 광역연합제도의 도입을 위한 제반요소의 설계대안을 제시하였다. 우선, 광역연합제도의 도입을 위한 입법형식으로는 근거규정과 운영규정 전체를 지방자치법에 두는 대안을 제시하였다. 다음, 광역연합제도의 제반요소에 대한 입법내용은 설립주체는 일반지방자치단체로, 설립절차는 규약제정과 지방의회의 의결, 중앙정부의 승인(기초단위는 광역승인)으로, 구역설정은 설치기관의 전체 행정구역으로, 사무처리는 설치기관의 전체사무에서 설치기관이 이양결정으로, 내부규약은 필수규정을 별도로 규정하는 것으로, 기관구성은 의결기관과 집행기관의 분리형으로, 인력관리는 파견직원과 고유직원으로 구분하되 고유직원의 비율을 높이는 것으로, 재원관리는 원칙적으로 분담금과 사용료 및 수수료로 충당하되 중앙정부의 재정지원을 활용하는 것으로, 규약의 변경 및 해산은 설립절차를 준용하는 것으로 대안을 제시하였다. 한편, 광역연합제도의 활용촉진을 위하여 적정분야의 제시와 각종의 지원시책을 제시하였다.

지방자치분권2018

금창호

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주민자치형 공공서비스에 대한 탐색적 연구 본 연구는 문재인 정부의 핵심 국정과제 중 하나인 자치분권과 균형발전을 통한 주민의 삶의 질 향상과 공동체 가치회복을 위해 지역공동체의 활성화가 필요하고 이러한 지역공동체의 활성화를 통해 주민이 직접 참여하는 주민자치형 공공서비스를 성공적으로 추진하고 정착시키기 위하여 수요자 중심, 공동체 중심의 공공서비스 전달체계 개편의 논리를 제공하는 것을 연구 목적으로 설정하였다. 구체적인 본 연구의 목적은 크게 두 가지 이다. 첫째 수요자 중심, 공동체 중심의 공공서비스 전달체계 개편의 논리 제공하는 것이다. 정부가 일방적･배타적으로 공공서비스를 제공하던 종전 방식에서 벗어나 국민과 정부가 함께 만드는 ‘민･관 공동생산 서비스’, 국민이 서비스를 설계하는 ‘공공서비스 디자인’등 국민이 주도하고 참여하는 방식으로 추진되어야 한다는 것이다. 둘째, 주민자치형 공공서비스의 성공적인 추진을 위한 고려사항을 제시하는 것이다. 이를 위해서는 주민자치형 공공서비스 추진을 위한 주체(민･관 참여자)의 범위를 정하고, 해당 주체들이 각자의 역할을 명확하게 분담해야 할 뿐만 아니라, 주민자치형 공공서비스의 성공적인 정착을 위한 법과 제도의 개편방안을 마련하는 것이 필요하다. 본 연구의 연구목적으로 달성하기 위하여 문헌 분석과 실태분석의 두 가지 연구 방법을 선택하였다, 우선 문헌 분석을 통해서 주민자치형 공공서비스의 등장배경과 필요성을 분석하고, 공공서비스의 개념과 범위, 공공서비스 전달시스템의 변화과정과 내용 등과 관련된 이론을 검토하였다. 또한, 주민자치형 공공서비스와 관련된 선행연구를 분석하고 검토하여 연구의 필요성 등을 도출하는 근거로 삼았다. 실태 분석을 위하여 주민자치형 공공서비스와 관련된 유사사례의 분석과 인식조사를 실시하였다. 유사사례로는 주민생활지원서비스정책과 책임읍면동정책 두 가지를 선정하여 분석하였다. 인식조사는 설문조사를 통하여 실시하였는데, 시범실시지역과 시범실시를 하지 않는 지역으로 나누어서 일반 공무원, 주민자치위원, 주민 등을 대상으로 조사하였다. 설문조사의 주요 내용은 공공서비스의 개념과 범위, 주민자치형 공공서비스 추진시책의 주체와 대상, 주민자치형 공공서비스 전달체계 등이다. 이를 통하여 시범실시 지역과 비시범실시지역, 공무원과 주민자치위원 등간 의견의 공통점과 차이점을 분석하여 주민자치형 공공서비스의 성공적인 추진과 정착을 위한 대안 마련의 근거자료로 활용하였다. 설문조사 결과, 주민자치에 대한 인식 제고가 필요하다는 것, 주민자치형 공공서비스와 관련된 다양한 개념들이 명확해야 한다는 점, 그리고 주민자치회의 권한, 지위, 사업, 역량 등의 정립이 필요하다고 분석되었다. 정부의 해당 사업 추진과 관련해서는 주민자치회의 조직과 구성방식의 문제점, 주민자치회의 역량 그리고 수행사업의 범위 등에 대한 문제점이 지적되었다. 이상의 실태 분석에서 나타난 문제점과 이론적 논의를 바탕으로 본 연구에서는 주민자치형 공공서비스 구축사업이 성공적으로 추진되고 정착될 수 있도록 제도적, 정책적, 그리고 인식적 측면에서 고려해야 할 사항들을 제시하였다. 제도적 측면에서는 정책과정에서 정부와 민간 참여자가 함께 모여 협력적 공공서비스의 생산과 제공을 담당하기 위한 공간적 범위를 명확히 해야 한다는 점, 실질적인 해당 사업의 주체인 주민들이 적극적으로 참여할 수 있는 주민참여의 기반을 구축해야 한다는 점, 해당 사업이 추구해야 하는 대상사업의 범위를 명확히 해야 한다는 점을 제시하였다. 정책적 측면에서 본 연구는 주민자치형 공공서비스 주체의 역량강화, 해당 사업이 본 궤도에 오르기 위한 정부의 지원의 체계 정비, 공동체를 중심으로 하는 공공서비스의 발굴 및 중장기계획의 수립 등을 제시하였다. 인식적 측면에서는 주민자치의 규범적 정당성을 확립하는 것과 주민자치형 공공서비스에 대한 인식의 변화가 필요함을 제시하였다. 설문조사결과는 주민자치형 공공서비스 자체에 대한 인식, 주체 및 참여에 대한 인식이 높지 않은 것으로 나타나고 있다. 따라서 인식적 차원에서 해당 사업이 무엇인지, 누가 수행해 나가는지, 참여에 따른 실익은 무엇인지에 대한 홍보와 교육이 필요함을 제시하였다. 주민자치형 공공서비스의 성공적인 추진과 정착을 위해서는 다음과 같은 방향으로의 정부 정책이 운영되어야 한다. 첫째, 단기적 관점에서의 정책운영보다는 중장기적 관점에서의 정책운영이 필요하다. 둘째, 시민의 자발적 참여, 정서적 공감, 유대감을 형성해야 할 것이다. 주민자치형 공공서비스는 시민의 자발적 참여가 기반이 되어야 한다. 민관이 협력하여 공공서비스를 생산하고 제공하는 것은 기존의 방식에서 벗어난 패러다임의 변화이고 이를 시민이 수용할 수 있을 때 자발적인 참여가 가능할 것이다. 셋째, 주민자치형 공공서비스는 그 이름은 생소하지만 새로운 개념은 아니다. 과거와 현재에 추진하고 있는 다양한 사업들이 주민자치형 공공서비스에 해당하기 때문이다. 기존의 사업들(old wine)을 새로운 주민자치형 공공서비스 사업(new bottle)을 통해 구현하기 위해서는 사업들을 정리하고 통합하는 노력이 필요하다. 마지막으로 공동체 기반의 활성화를 위한 정부의 정책적인 지원이 필요하다. 주민자치형 공공서비스 구축사업은 한정된 공간 내의 주민들이 자율적으로 참여하고 결정함으로써 공공서비스의 효과성과 효율성을 높이기 위한 것이다. 따라서 주민들이 자율적 역량을 증진시키고, 지역문제에 대한 관심을 증가시키는 것은 해당 사업의 선결요건이라 할 수 있다. 공동체 기반을 활성화하는 것은 주민들의 주민자치 역량을 강화하는 것으로서 이러한 역량강화 기반이 존재해야 해당 사업의 성공이 가능할 것이다. 주민자치형 공공서비스는 자치분권을 추구하기 위한 하나의 방법이다. 그러나, 단기적인 성과를 위해 정부가 과도하게 사업을 진행해 나간다면 역효과가 클 수 있다. 따라서 효과를 증진시키고 궁극적으로 자치분권에 기여하기 위해서는 중장기적 관점에서, 참여자들의 인식변화를 기반으로 하여, 정부의 통합적 접근을 통해 이루어져야 할 것이다.

지방자치분권2018

김필두,최인수

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지방자치단체 정책결정방식의 민주적 혁신에 관한 연구: 숙의형 정책결정과정을 중심으로 메르스 사태와 세월호, 대통령 탄핵 등 일련의 사건을 거치면서 최근 대한민국은 그간 애써 간과하려 했던 근본적인 문제에 직면했다. 현재 대한민국이 직면하고 있는 다양한 문제들은 서로 전혀 다른 현상으로 인식될 수 있지만, 근본적으로 우리 사회를 관통하고 있는 사회시스템 전반에 대한 개혁 필요성을 다양한 각도에서 비춰준 결과에 불과하다는 것이다. 따라서 각각의 문제 상황에 대해 조금씩 고쳐나가는 것만으로는 근본적인 해결이 어려우며, 동일한 문제가 완전히 다른 분야에서 계속 반복될 가능성이 많다. 또한 이와 같이 반복되는 문제발생 과정에서 정부에 대한 불신이 증폭되고, 누적된 갈등 표출로 이어지면 그 해결은 요원해질 것이다. 최근 대한민국은 오랜 시간 해결해 오지 못한 사회적 난제(wicked problem)를 해결하기 위한 방안으로 사회혁신을 주목하고 있다. 사회혁신은 다양한 분야에서 늘 새로운 의제를 논하지만, 그 방법이 민주적이어야 한다는 점에 대해서는 이론의 여지가 없다. 따라서 본 연구는 민주적 혁신(democratic innovation)에 대한 이론적 논의와 더불어 민주적 혁신을 통한 지방자치단체 정책결정과정의 혁신을 통해 사회혁신을 위한 제도적 기반을 마련하는데 목적을 두었다. 특히, 최근 가장 주목받고 있는 숙의적 정책결정과정에 대한 분석에 기초하여 지방자치단체 정책결정과정의 민주적 혁신 방안을 모색하였다. 이러한 맥락 하에서 본 연구의 결과를 개관하면 다음과 같은 4가지로 요약할 수 있다. 첫째, 민주적 혁신은 정치적 결정과정에 시민참여의 확대를 도모하거나 강화시키기 위해서 구체적으로 설계된 제도를 말하며, 사회혁신의 한 유형임과 동시에 사회혁신 발생을 위한 사회적 기반이기도 하다. 한걸음 더 나아가서 민주적 혁신은 시민이 단지 정책결정과정에 참여하는데 의의를 두는 것이 아니라 숙의형 정책결정방식으로의 전환을 목표로 삼는다. 숙의형 정책결정방식은 시민이 정책 프로세스 전반에 참여하여 균형 잡힌 정보를 바탕으로 숙의를 통해 공공의 선에 부합하는 의견을 도출하는 과정이 정부의 공식적 정책결정절차와 상호보완적 방식으로 결합되는 것을 말한다. 따라서 숙의형 정책결정방식은 대의민주주의를 보완하기 위한 목적의 제도이지 대체하기 위한 것은 아니다. 이와 같은 관점에서 현행 주민참여예산제를 비롯한 다양한 시민참여 제도는 숙의 실현에 도달하지는 못했다고 평가할 수 있다. 둘째, 정책의 구상 및 계획단계에서부터 숙의형 정책결정과정을 활용하는 것과 달리 결정된 정책의 집행 중 발생된 갈등해소를 목표로 숙의형 정책결정과정을 통해 정책을 재설계하는 것은 난이도가 매우 높다. 특히, 직접적 이해관계자가 일반주민의 대표를 대상으로 한 시민참여형 조사 결과를 수용하지 않거나, 숙의형 정책결정과정의 설계 공정성, 중립성, 신뢰성 등에 대한 논쟁이 발생될 여지가 있으므로 숙의형 정책결정과정의 활용에 대한 공감대 형성 및 정밀한 제도설계 과정이 전제될 필요가 있다. 외국과는 달리 국내에서 숙의형 정책결정과정 진행 시 참여시민의 대표성, 위탁업체 선정의 공정성, 찬반측 입장 발표의 기계적 균형성 등이 논의의 중심에 서는 것은 갈등사안에 대한 숙의형 정책결정과정의 특징으로 인한 결과이다. 셋째, 문재인정부와 민선7기의 출범과 함께 전국적으로 시민참여, 숙의, 그리고 갈등관리 등에 대한 지방자치단체의 관심과 숙의형 정책결정방식의 활용 시도가 급증하고 있다. 그러나 이를 체계적으로 뒷받침할 조례의 제정, 전담조직의 신설과 기존 관련 조직과의 역할배분, 숙의형 정책결정방식에 대한 컨설팅 및 경비지원 등이 이루어질 수 있는 제도가 아직까지 마련되지 않은 상황이다. 그 결과 각 지방자치단체는 각자의 방식으로 제도를 설계, 운영하는 과정에서 어려움을 겪게 되고, 시행착오로 인하여 사회적 비용이 증가할 우려가 있다. 특히, 충분한 준비 없이 일회성 이벤트로 운영되는 숙의형 정책결정방식 활용은 오히려 숙의형 정책결정방식 그 자체의 실효성에 대한 의문을 제기할 수 있다. 따라서 지방자치단체의 규모 및 지역상황을 고려한 숙의형 정책결정방식을 활용할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다. 넷째, 여전히 대부분의 공무원과 시민들은 숙의형 정책결정방식의 활용이 이론적·실무적 차원에서 필요하다는 점은 공감하지만, 이를 문화적·인식적으로 내재화하는 데에는 이르지 못했다. 따라서 지방자치단체 공무원, 지방의회 의원, 지역시민단체 등은 물론 시민들이 참여와 숙의를 이해하고, 기꺼이 시간과 자원을 투자할 수 있도록 하는 문화를 조성하는 것이 필요하다. 따라서 본 연구는 이와 같은 연구결과를 토대로 다음과 같은 혁신방안을 제시하고자 한다. 첫째, 숙의형 정책결정절차에 대한 법적 근거를 행정절차법 상에 제시하고, 대통령령에 숙의형 정책결정방식에 대한 방안을 규정함으로써 각 지방자치단체의 관련 조례 제정의 근거 및 기준을 제공하는 것이 필요하다. 둘째, 숙의형 정책결정절차 운영을 위한 지원조직을 신설하고, 지방자치단체 내 갈등관리 및 주민참여 관련 조직의 확대 또는 기능 강화가 필요하다. 셋째, 무작위추출 기법 활용을 위한 선거법 개정과 시민참여에 대한 합리적 보상체계 구축이 필요하다. 넷째, 시민과의 열린대화 활용을 활성화하고, 시민참여형 조사 진행 및 퍼실리테이터 역할을 수행할 시민을 양성하기 위한 교육이 필요하다. 다섯째, 갈등 유무에 따른 구분에 적합한 숙의형 정책결정절차 가이드라인 개발이 필요하다. 숙의적 정책결정방식의 활용을 위한 실무 가이드라인을 개발한다면, 크게 ① 숙의형 정책결정의 이해, ② 법･제도, ③ 준비단계, ④ 실행단계, ⑤ 결과활용단계, ⑥ 부록으로 구성될 필요가 있다. 이 때 본 연구의 분석틀을 중심으로 실무자용 체크리스트를 개발하여 최소한의 요건을 갖출 수 있도록 하는 것이 필요하다. 여섯째, 인식적 차원에서는 지방공무원 교육과정에 숙의형 정책결정절차 활용 과목을 신설하고, 주민센터의 시민교육과정에 숙의와 참여에 대한 과목을 추가할 필요가 있다. 또한 초·중·고·대학 교육과정에 숙의형 의사결정 학습 및 실습과정을 추가하는 것에 대한 검토도 필요하다. 본 연구는 현재 진행 중에 있는 사례들에 대한 분석을 진행하였기 때문에 연구기간의 마지막 무렵에야 종료된 사례들을 보고서에 담을 수 있었기에, 심층분석을 진행하는 데에는 시간적인 한계가 있었다. 특히, 약 6개월 이상의 시간이 지나야 관련 자료를 종합한 백서 등이 출간되는 상황을 고려할 때 분석자료의 수집에 상당한 노력을 기울여야 했다. 또한 아직까지 분석기준 등이 이론적･실무적 차원에서 정립된 것이 거의 없어서 선행연구 자료를 확보하는 데에도 어려움이 있었다. 숙의형 정책결정과정이나 운영과정 등에 대한 분석이 소수의 관련 전문가를 중심으로 진행되어 자료수집에 어려움이 있었다. 후속 연구를 통해 실무 가이드라인 개발이나 체크리스트 개발, 교재 및 교육프로그램 개발 등이 진행될 필요가 있으며, 법･제도 개편에 관해서도 전문가와의 협업을 통한 심층적인 연구가 진행될 필요가 있다. 마지막으로 현재 진행 중에 있거나 중단된 사례들에 대한 종합분석과 현장 참여자들에 대한 추가적인 면담을 통해 다중집단 사례분석을 바탕으로 한 보다 탄탄한 분석결과를 제시할 필요가 있다.

기타2018

박해육,김지수

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지방공무원 공직가치 영향요인분석 연구 본 연구는 기존 연구에서 검토된 공직가치들을 중심으로 지방공무원을 대상으로 세 가지 특성(개인적, 조직적, 업무적 특성)에 근거한 영향요인을 체계적으로 살펴봄으로써, 지방공무원의 공직가치를 제약하는 혹은 제고하는 요인을 드러내는데 주된 목적이 있다. 이를 위하여 기존 연구에서 주로 논의된 이론들을 바탕으로 연구가설을 설정하고, 영향요인분석을 통하여 지방공무원을 둘러싼 세 가지 특성(개인적, 조직적, 업무적 특성)에 기반한 영향요인을 구분함으로써, 다음과 같은 두 가지 연구문제들 대한 해답을 찾고자 하였다. 하나는 어떤 요인이 지방공무원의 다양한 공직가치 인식에 유의미한 영향을 미치는가?이며. 또 다른 하나는 이 같은 결과가 광역자치단체와 기초자치단체 사이에, 광역자치단체인 특･광역시 및 도 사이에, 그리고 기초자치단체인 시군구 사이에 유의미한 차이가 존재하는가?를 확인하고자 하였다. 먼저, 기존문헌 검토를 통해 공직가치를 “공공가치 또는 공적가치의 달성을 위해 공직자가 추구해야하는 바람직한 가치관 또는 기준”으로 정의하였으며, 보다 구체적으로 윤리적 가치, 민주적 가치, 전문직업적 가치, 혁신적 가치 및 전통적 가치의 5가지 세부 차원으로 공직가치를 유형화하였다. 다음으로, 이러한 공직가치의 내재화에 영향을 미치는 요인으로 개인적 특성(성별, 교육수준, 재직기간, 직급, 공직가치 교육), 조직적 특성(리더십, 조직갈등, 집권화, 공식화, 서비스부서, 지원부서), 업무적 특성(업무다양성, 업무완결성, 업무중요성, 업무자율성)을 도출하고, 이를 토대로 경험적 검증을 위한 연구가설을 제시하였다.연구가설에 대한 경험적 검증을 위해 설문조사를 이용하여 자료를 수집하였으며, 수집된 자료를 바탕으로 회귀분석을 수행하였다. 분석결과, 먼저, 기초자치단체와 광역자치단체의 체계적인 공직가치 차이는 발견되지 않았으며, 특･광역시와 도의 차이는 윤리적 가치에 한해서 발견되었는데, 이 때 특･광역시가 도보다 윤리적 가치가 높은 것으로 나타났다. 시군구간의 공직가치 차이는 윤리적 가치, 혁신적 가치, 그리고 전통적 가치에서 발견되었다. 윤리적 가치, 전통적 가치는 자치구가 시나 군에 비해 높게 나타나고, 혁신적 가치는 시가 군이나 자치구에 비해 낮게 나타났다. 개인특성 중 성별은 광역자치단체에서의 전통적 가치에 한해 여성이 남성보다 전통적 가치가 높은 것으로 나타났으며, 교육수준은 윤리적 가치에 한해 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 반면 재직기간은 민주적 가치를 제외한 모든 공직가치에서 통계적으로 유의미하며, 일관되게 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 직급은 민주적 가치에 한해 유의미한 영향을 보이고 있으며, 이 때 5급 이상의 관리자보다 5급 미만의 실무자급에서 공직가치가 높은 것으로 나타났다. 공직가치 교육시간은 광역자치단체에서 전통적 가치에 한해 교육시간이 길수록 전통적 가치가 높아지는 것으로 나타났다. 조직특성 중 가치기반 리더십은 공직가치 모든 항목들에서 유의미하며 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 조직갈등은 전통적 가치에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 집권화의 경우 윤리적 가치에는 부정적인 영향을 미치는 반면, 전통적 가치에는 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 공식화의 경우 공직가치 및 모든 하위 항목들에 긍정적이고 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 조직특성 중 부서별 차이에서는 서비스 부서가 규제부서보다, 지원부서가 사업부서에 비해 전반적인 공직가치 및 하위 항목들에서 높은 것으로 나타났다. 마지막으로, 업무특성의 경우 업무다양성은 통계적 유의미성이 발견되지 않은 반면, 업무완결성, 업무중요성, 업무자율성은 전반적으로 긍정적인 영향을 공직가치에 미치는 것으로 확인되었다. 업무완결성이 높으면 업무에 대한 이해도가 높아 상충하는 가치들 간의 충돌을 사전에 예방함으로써 공직가치에 긍정적인 영향을 미친 것으로 해석할 수 있다. 업무 중요성은 자신의 업무가 타인의 업무에 미치는 영향으로, 업무 중요성이 높을 경우 많은 사람들의 의견을 청취하며 다양한 시각을 받아들일 기회를 갖게 된다. 다양한 시각의 수용은 업무의 이해도를 높이고, 자신의 업무의 중요성과 파급력을 깨닫게 함으로써, 업무에 내재되어있는 다양한 가치들을 충분히 고려하는데 긍정적인 영향을 미칠 것이라 평가된다. 다만, 업무가 특히 여러 사람들에게 영향을 미칠 경우, 새로운 변화에 의해 발생할 수 있는 다양한 가능성들로 인해 혁신에 한해 다소 소극적으로 작용할 수 있을 것으로 판단된다. 마지막으로 업무자율성은 가치를 내재화하는 중요 기재다. Ryan & Deci(2000)는 자기결정이론(Self-Determination Theory)을 통해 인간의 본래 필수적 욕구인 자율성이 가치의 내재화에 중요한 영향을 미침을 강조한 바 있다. 주어진 업무를 기계적으로 수행하는 것이 아닌, 스스로의 판단과 기준에 의해 업무를 수행할 경우, 해당 업무가 내포하고 있는 다양한 공적 가치들과 이를 달성하기 위해 필요한 공직가치를 내재화하는데 긍정적으로 영향을 미침으로써 업무자율성이 공직가치의 대부분의 항목에 유의미한 영향을 미친 것으로 이해된다. 이 연구의 가장 핵심적인 의의는 그 동안 산발적으로 제시되어왔던 공직가치의 영향요인을 체계적으로 종합하였으며, 이를 경험적으로 검증함으로써 공직가치의 이론화에 기여했다는 점이다. 그 동안 공직가치에 대한 연구는 주로 공직가치가 무엇인가에 대한 개념적 접근부터, 공무원의 공직가치 함양을 위한 실천적인 방향성 제시까지 폭넓게 이루어져왔다. 그럼에도 불구하고 실제 공무원의 공직가치에 영향을 미치는 중요한 요인이 무엇이가에 대한 연구는 주로 법적·제도적 측면이나 조직 내에서의 공직가치 교육 등과 같은 피상적인 수준에 머물러 있었다. 공직가치는 “공공가치 또는 공적가치의 달성을 위해 공직자가 추구해야하는 바람직한 가치관 또는 기준”으로 개인의 공직가치 수준은 개인이 속한 사회나 공공부문, 그리고 소속 조직 및 역할의 영향에서 벗어날 수 없으며, 또한 그 동안 겪어온 개인의 삶의 경험과도 유리될 수 없다. 이 연구는 기존 연구들을 통해 이러한 공직가치에 영향을 미치는 개인적 특성(성별, 교육수준, 재직기간, 직급, 공직가치 교육), 조직적 특성(리더십, 조직갈등, 집권화, 공식화, 서비스부서, 지원부서), 업무적 특성(업무다양성, 업무완결성, 업무중요성, 업무자율성)을 종합하고, 이를 실증적으로 검증함으로써 공직가치와 그 영향요인에 대한 보다 깊이 있고 체계적인 이해를 가능하게 하는데 일정부분 기여하였다. 게다가, 정책적 측면에서 이 연구는 그 동안 진행되어온 공직가치 교육의 한계를 지적하며, 이를 보완해야 할 필요성과 방향성을 제시하고 있다. 공직가치의 교육은 공직가치 유형 중 전통적 가치에 한해서만 유의미한 영향을 비칠 뿐, 여타의 영역에서는 통계적 유의미성이 발견되지 않았다. 공직가치에 대한 교육의 본래 목적은 공무원 스스로 공직가치의 개념을 보다 명확히 하고, 공직가치의 중요성을 체득하며, 공직가치를 내재화함으로써, 이러한 가치를 실천으로 전환시키는데 있다. 그럼에도 불구하고 공직가치에 대한 교육이 실제 공직가치의 내재화에 유의미한 영향을 보이지 못한 것은 그 동안의 공직가치 교육의 한계와 개선의 필요성을 드러내는 것이라고 생각된다. 다시 말해, 공직가치의 내재화를 위한 보다 체계적이고 효과적인 교육방법이 필요하다는 것이다. 다만 이 때, 분석결과에서 알 수 있듯이, 자신의 소속 부서의 특성(규제 vs. 서비스; 지원부서 vs. 사업부서)과 업무성격 등에 따라 개인의 공직가치 수준이 달라질 수 있음을 감안하여, 획일적인 교육이 아닌 개인과 조직의 수요에 따른 맞춤형 공직가치 교육의 필요성을 발견할 수 있다. 한편, 이 연구의 결과에서는 가치기반 리더십과 공식화 등의 조직특성이 공직가치 전반에 중요한 영향을 미치는 것으로 나타나, 공직가치 함양을 위한 조직관리 측면에서의 중요성을 확인하였다. 특히 가치기반 리더십은 민주적 가치를 제외한 윤리적 가치, 전문직업적가치, 혁신적 가치 및 전통적 가치에 고르게 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 공식화는 공직가치의 모든 차원에서 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. Schott & Pronk(2014)는 Ryan & Deci(2000)가 제시한 자기결정이론을 바탕으로, 다양한 조직특성들이 조직구성원의 개인적 욕구(Need)를 충족시킴과 동시에 공익에 기여하고자 하는 조직의 목표를 내재화하는데 기여함을 경험적으로 밝힌 바 있다. 이 때 가치기반 리더십은 조직구성원의 근본적인 욕구와 가치를 확인하고 충족시키는 과정을 중시하는 리더십으로, 조직의 리더는 조직성과 및 공직가치의 내재화를 위해 강압적 또는 외재적 동기에 초점을 둔 리더십이 아닌, 가치기반 리더십을 발휘할 필요성이 제기된다. 다음으로 공식화는 직무기술이나 지침 등의 수준을 의미하는 것으로, 공공부문은 종종 목표 및 가치가 모호하거나 다양한 업무들 간의 목표 및 가치가 서로 상충될 가능성이 높다. 이 때, 공식화는 각 업무의 목표를 명확히 하고, 다양한 가치들 간의 우선순위를 결정하는데 중요한 역할을 담당한다. 공직가치는 다양한 차원으로 구성되어 있으며, 경우에 따라 각각의 차원들은 서로 상충적일 수 있는데(예: 조직관리 과정에서 요구되는 전통적 가치와 혁신적 가치), 이 때 조직의 공식화의 수준이 높다는 것은 곧 각 업무들 간의 가치의 우선순위 설정이 명확히 제시되었다는 것을 의미하므로, 공직가치 유형들 간에 발생할 수 있는 충돌을 사전에 예방하는데 중요한 역할을 담당할 수 있다. 따라서 조직은 각 조직구성원이 담당하고 있는 직무 및 해당 업무가 추구하는 목표와 가치 등에 대해 명확히 기술함으로써, 가치가 상충되거나 공직가치의 발현이 저해되는 것을 사전에 예방할 수 있다. 또한 이 연구의 결과에서는 업무완결성, 업무중요성, 업무자율성 등의 업무특성이 공직가치 전반 중요한 영향을 미치는 것으로 나타나, 공직가치 함양을 위한 업무설계 측면에서의 중요성을 확인하였다 조직 내 역할 모호성, 기술 다양성, 업무 자율성, 업무 정체성, 환류, 업무 중요성 등이 조직구성원의 PSM에 영향을 미치고 이는 다양한 공직가치를 내재화하는데 일정부분 기여한 것으로 여겨진다. 즉 이는 업무완결성, 업무중요성, 업무자율성에 대한 높은 인식이 조직구성원의 동기나 가치에 영향을 미칠 수 있음을 의미한다. 상기와 같은 연구의 의의에도 불구하고, 이 연구는 크게 다음과 같은 2가지 한계를 갖고 있음을 부인할 수 없다. 첫째, 이 연구는 그 동안 산발적으로 제시되어왔던 공직가치의 영향요인을 체계적으로 종합하여, 개인특성, 조직특성, 업무특성 각각에서 상당히 유의미하고 중요한 영향요인을 발견했음에도, 시간적 제약으로 인해 각 요인들 간의 관계나 특정 요인이 공직가치에 영향을 미치는 구체적 과정을 살펴보지는 못했다. 예컨대, 조직특성 중 집권화의 경우 윤리적 가치에는 부정적인 영향을 미치나, 전통적 가치에는 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났음에도, 연구자의 추론과 관련 전문가의 자문에 기반하여 결과를 해석했을 뿐이기에 그 정확성이나 추론과정의 엄밀성이 다소 부족할 수 있다.후속 연구에서는 이러한 각 영향요인들 간의 관계나 특정 영향요인이 공직가치에 영향을 미치는 구체적인 과정을 살펴보는 미시적 연구가 진행될 필요가 있다고 판단된다. 둘째, 이 연구는 공직가치의 영향요인을 검증하기 위해 설문조사를 이용하였으며, 이 과정에서 공직가치에 더불어 다양한 조직요인 및 업무특성들을 설문문항에 포함시켰다. 공직가치에 영향을 미치는 개인적, 조직적, 업무적 특성에 대한 종합적인 검증에 연구의 초점이 있기 때문에, 설문에는 상당히 많은 수의 문항이 포함될 수밖에 없는데, 이 때 현실적인 측면에서 최소한의 응답률 및 응답자의 성실성을 고려하지 않을 수 없었으며, 이를 위해 사전조사 이후 상당히 많은 설문문항을 제거하고 최종 설문지를 개발하였다. 특히 공직가치와 조직특성에 대한 설문문항이 최종 설문에서 제외되었는데, 이로 인해 공직가치, 가치기반리더십, 조직갈등 등과 같은 개념들이 과연 제대로 측정된 것인가에 대한 논란이 일정부분 있을 수 있다. 물론 이 연구에서 제시된 개념들 중에 2문항 이상을 사용하여 측정된 경우, 문항간의 내적일관성을 확인하기 위한 신뢰도 검증을 위해 Cronbach Alpha 값은 제시하였음에도 불구하고, 이 같은 개념들을 측정한 것에는 일정부분 한계가 있음을 인정할 수밖에 없다. 후속 연구는 다양한 개념들에 대해 보다 정확하고 검증 가능한 측정방법을 보완할 필요가 있을 것으로 여겨진다.

조직진단2018

손화정,김대욱

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