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지방분권 확대에 따른 지방의회 의정역량 제고 방안: 사무기구를 중심으로
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| 영문제목 | A Study on the Improvement of Local Council Competency due to the Expansion of Decentralization: Focusing on the Secretariat of the Local Council |
|---|---|
| 연구자 | 김건위,김필두,이병기 |
| 발간연도 | 2021 |
| 다운로드 | 지방분권 확대에 따른 지방의회 의정역량 제고 방안: 사무기구를 중심으로 file_download |
국문요약expand_more
영문요약expand_more
지방자치법 전부개정은 당연히 지방의회에 영향을 미치게 되며, 개정 법률의 영향은 시행시기가 2022년 1월 13일이기 때문에 영향력을 살펴보는 것은 의미가 있다 할 것이다. 이 연구의 목적은 지방의회가 개정된 법률에 대해 실효성 있게 대응하도록 의회사무기구에 대한 개선방향과 대안을 제시하는 데 있다. 개정된 법률 중 지방의회 인사권 독립의 의의는 지방정부의 기관분립형 기관구성 체제하에서 의회와 집행기관 간 견제와 균형의 원리를 구현하는데 있다 할 것이다.
그간 지방의회에 대한 국민적 공감대가 낮은 상황, 즉 지방의회의 역량이 국민의 기대에 미치는 못하는 상황에서 강시장-약의회의 불균형 상황을 타계하기 위해서는 지방의원(개인)과 의회(기관)를 지원하는 의회사무기구의 개선은 불가피하다고 할 수 있다.
먼저 의회사무기구의 정체성, 處라는 명칭이 갖는 특성을 정부조직법 등을 통해 살펴보았으며, 그 결과, 의회사무기구의 단독성이 미흡하여(집행부 의사에 치우칠 가능성이 높음) 견제와 균형의 원리에 부합치 않았다.
다음으로 조직구조의 형성원리 5개 즉, 전문화/분업의 원리, 조정․통합의 원리, 계층제의 원리, 통솔범위의 원리, 명령통일의 원리로 의회사무기구 구조를 분석하였다.
첫째, 전문화/분업의 원리, 구체적으로 기능적 분화가 제대로 되어 있는지에 대한 분석결과, 집행부 견제를 할 수 있는 기능과 기구를 제대로 갖추고 있지 못하였다. 원인은 대통령령에 따라 기구 신설이 사실상 어렵기 때문이며, 이러한 조직의 정원과 관리권한이 집행부 장에게 있어서 이러한 문제를 한층 가중시키고 있었다.
둘째, 조정․통합의 원리(조정통합의 권한 여부)에서는 대통령령를 분석한 결과, 의회사무기구의 장인 지방의회 의장에게는 정원 및 기구에 관한 권한이 없으며, 그 권한은 지자체 장에게 있었다. 따라서 조직을 조정 및 통합할 수 있는 권한이 의회사무기구에 부재하다고 할 수 있다.
셋째, 계층제의 원리(피라미드형 조직구조의 형태 여부)를 통해 분석하면, 중간관리층이 부재한 형태를 띠고 있으며, 이에 따라 직급이 집행부와 균형을 이루지 못하는 문제가 나타나고 있었다. 원인은 독립적이지 못한 보좌기관의 형태를 대통령령에게 규정하고 있기 때문이었다. 이에 따라 하부기구를 둘 수 없어 결국 중간관리층이 부재하며 이에 따라 직급도 집행부와 균형을 이루지 못하고 있어 이에 대한 개선이 필요하다.
넷째, 통솔범위의 원리(관리자가 적정한 기능과 인력을 통솔가능할 수 있도록 조직이 구성되어 있어야 한다)에 따른 분석 결과, 지방자치법 전부개정에 따른 업무량 변화가 예상되는바 이에 따른 조직진단 시행과 모형 제시가 필요하나 그러한 진단과 모형제시가 부재하여 개선이 필요한 상황이다.
다섯째, 명령통일의 원리는 기관장이 지시를 내렸을 때 제대로 전달되어 바라던 사안이 처리될 수 있어야 한다. 인사권이 지방의회 의장에게 돌아가는 상황은 여러 가지 변수들을 생겨나게 하고 있다. 즉 지방의회의 인사순환 폭이 좁아 드는 문제이다.
이러한 분석을 토대로 보았을 때, 대통령령의 개정이 지방자치법 전부개정과 연결되어야 하는데, 현재로서는 시간상의 한계 등으로 여의치 않아 보인다. 따라서 현 제도내에서 지방자치법 전부개정 내용을 최대한 반영할 수 있도록 하는 조치가 우선적으로 필요할 것이다. 즉 의회사무기구 조직기구 및 정원의 수직적 보완(직급 불균형 해소 등)보다는 수평적 보완(인력 증감)만이 가능할 것이다. 중장기적으로는 대통령령 개정을 토대로 수직적 보완도 검토되어야 할 것이다. 이러한 어느 정도의 대집행부 견제가 가능한 의정지원 기능 역량을 갖춘 조직이 갖추어질 수 있을 경우, 지방의회 및 지방의원의 의정역량이 한층 제고되어 주민의 요구 등의 민주성 개선이 가능하리라 본다.
그간 지방의회에 대한 국민적 공감대가 낮은 상황, 즉 지방의회의 역량이 국민의 기대에 미치는 못하는 상황에서 강시장-약의회의 불균형 상황을 타계하기 위해서는 지방의원(개인)과 의회(기관)를 지원하는 의회사무기구의 개선은 불가피하다고 할 수 있다.
먼저 의회사무기구의 정체성, 處라는 명칭이 갖는 특성을 정부조직법 등을 통해 살펴보았으며, 그 결과, 의회사무기구의 단독성이 미흡하여(집행부 의사에 치우칠 가능성이 높음) 견제와 균형의 원리에 부합치 않았다.
다음으로 조직구조의 형성원리 5개 즉, 전문화/분업의 원리, 조정․통합의 원리, 계층제의 원리, 통솔범위의 원리, 명령통일의 원리로 의회사무기구 구조를 분석하였다.
첫째, 전문화/분업의 원리, 구체적으로 기능적 분화가 제대로 되어 있는지에 대한 분석결과, 집행부 견제를 할 수 있는 기능과 기구를 제대로 갖추고 있지 못하였다. 원인은 대통령령에 따라 기구 신설이 사실상 어렵기 때문이며, 이러한 조직의 정원과 관리권한이 집행부 장에게 있어서 이러한 문제를 한층 가중시키고 있었다.
둘째, 조정․통합의 원리(조정통합의 권한 여부)에서는 대통령령를 분석한 결과, 의회사무기구의 장인 지방의회 의장에게는 정원 및 기구에 관한 권한이 없으며, 그 권한은 지자체 장에게 있었다. 따라서 조직을 조정 및 통합할 수 있는 권한이 의회사무기구에 부재하다고 할 수 있다.
셋째, 계층제의 원리(피라미드형 조직구조의 형태 여부)를 통해 분석하면, 중간관리층이 부재한 형태를 띠고 있으며, 이에 따라 직급이 집행부와 균형을 이루지 못하는 문제가 나타나고 있었다. 원인은 독립적이지 못한 보좌기관의 형태를 대통령령에게 규정하고 있기 때문이었다. 이에 따라 하부기구를 둘 수 없어 결국 중간관리층이 부재하며 이에 따라 직급도 집행부와 균형을 이루지 못하고 있어 이에 대한 개선이 필요하다.
넷째, 통솔범위의 원리(관리자가 적정한 기능과 인력을 통솔가능할 수 있도록 조직이 구성되어 있어야 한다)에 따른 분석 결과, 지방자치법 전부개정에 따른 업무량 변화가 예상되는바 이에 따른 조직진단 시행과 모형 제시가 필요하나 그러한 진단과 모형제시가 부재하여 개선이 필요한 상황이다.
다섯째, 명령통일의 원리는 기관장이 지시를 내렸을 때 제대로 전달되어 바라던 사안이 처리될 수 있어야 한다. 인사권이 지방의회 의장에게 돌아가는 상황은 여러 가지 변수들을 생겨나게 하고 있다. 즉 지방의회의 인사순환 폭이 좁아 드는 문제이다.
이러한 분석을 토대로 보았을 때, 대통령령의 개정이 지방자치법 전부개정과 연결되어야 하는데, 현재로서는 시간상의 한계 등으로 여의치 않아 보인다. 따라서 현 제도내에서 지방자치법 전부개정 내용을 최대한 반영할 수 있도록 하는 조치가 우선적으로 필요할 것이다. 즉 의회사무기구 조직기구 및 정원의 수직적 보완(직급 불균형 해소 등)보다는 수평적 보완(인력 증감)만이 가능할 것이다. 중장기적으로는 대통령령 개정을 토대로 수직적 보완도 검토되어야 할 것이다. 이러한 어느 정도의 대집행부 견제가 가능한 의정지원 기능 역량을 갖춘 조직이 갖추어질 수 있을 경우, 지방의회 및 지방의원의 의정역량이 한층 제고되어 주민의 요구 등의 민주성 개선이 가능하리라 본다.
The entire revision of the Local Autonomy Act will affect local councils, and it will be meaningful to examine the influence of the revised law because the enforcement period of the revised law is January 13, 2022. The purpose of this study is to present improvement directions and alternatives to local councils effectively respond to the revised laws. Among the revised laws, the significance of independence of personnel rights of local councils is to realize the principle of checks and balances under the system of organization-separated institutions of local governments.
First of all, in order to strengthen the capacity of local councils, the principle of arms equality must be realized to alleviate the problem of the imbalance between the strong the head of a local government and the weak council in an institutional confrontation structure. In a situation where public consensus on local councils has been low, that is, local councils' capabilities do not meet the expectations of the people, it is inevitable to improve the secretariat of the council to support local council members (individuals) and council (institutions).
First, the identity of the council's Institution district and the characteristics of the name were examined through the Government Organization Act, and as a result, the independence of the council's institutions was insufficient.
Next, the structure of the secretariat of the council was analyzed with five principles of formation of the organizational structure: the principle of specialization/division of labor, the principle of coordination and integration, the principle of hierarchical system, the principle of command and unification.
First, as a result of analyzing the principle of specialization/division of labor, and specifically whether the functional differentiation is properly established, the function and organization to check the executive department were not properly equipped. The reason is that it is virtually difficult to establish an organization in accordance with the Presidential Decree, and the capacity and management authority of the organization were adding to this jurisdiction to the executive director.
Second, as a result of analyzing the Presidential Decree in the principle of coordination and integration, the chairman of the local council, who is the head of the secretariat of the council, does not have authority over the quota and organization. Therefore, it can be said that there is no authority to coordinate and integrate the organization in the secretariat of the council.
Third, when analyzed through the principle of hierarchical system whether or not the pyramid-type organizational structure is in the absence of an intermediate management layer, and accordingly, there was a problem that the position was not balanced with the executive branch. The reason is that the Presidential Decree stipulates the form of an assistant agency that is not independent. As a result, there was no middle management group because the subordinate organization could not be established, and accordingly, the position was not balanced with the executive branch.
Fourth, as a result of the analysis according to the principle of the scope of leadership (the organization should be organized so that managers can control appropriate functions and manpower), changes in workload are expected due to the revision of the Local Autonomy Act.
Fifth, from the principle of unification of orders, when the head of the agency gives instructions, it must be properly communicated and the desired issue must be handled. The situation in which personnel rights return to the chairperson of the local council is creating various variables. In other words, as the personnel circulation of local councils narrows, it may be possible to consider working with the executive branch, including employees of the executive branch. This is not true of the institutional confrontation structure discussed above, and it may be questionable whether the principle of unification of orders and the instructions of the chairman of the local council will be properly handled.
Based on this analysis, the revision of the Presidential Decree should be linked to the revision of the Local Autonomy Act, but at present, it does not seem possible due to time limitations. Therefore, measures to ensure that all amendments to the Local Autonomy Act can be reflected as much as possible within the current system will be needed first. In other words, only horizontal supplementation (increase or decrease of The number of people) will be possible rather than vertical supplementation (resolution of position imbalance, etc.) of the organization organization and quota of the council secretariat. In the mid- to long-term, vertical supplementation should also be reviewed based on the revision of the Presidential Decree. If an organization with council support capabilities that can check the executive branch to some extent is equipped, the capabilities of local councils and local council members will be further enhanced to improve democracy, such as residents' demands.
First of all, in order to strengthen the capacity of local councils, the principle of arms equality must be realized to alleviate the problem of the imbalance between the strong the head of a local government and the weak council in an institutional confrontation structure. In a situation where public consensus on local councils has been low, that is, local councils' capabilities do not meet the expectations of the people, it is inevitable to improve the secretariat of the council to support local council members (individuals) and council (institutions).
First, the identity of the council's Institution district and the characteristics of the name were examined through the Government Organization Act, and as a result, the independence of the council's institutions was insufficient.
Next, the structure of the secretariat of the council was analyzed with five principles of formation of the organizational structure: the principle of specialization/division of labor, the principle of coordination and integration, the principle of hierarchical system, the principle of command and unification.
First, as a result of analyzing the principle of specialization/division of labor, and specifically whether the functional differentiation is properly established, the function and organization to check the executive department were not properly equipped. The reason is that it is virtually difficult to establish an organization in accordance with the Presidential Decree, and the capacity and management authority of the organization were adding to this jurisdiction to the executive director.
Second, as a result of analyzing the Presidential Decree in the principle of coordination and integration, the chairman of the local council, who is the head of the secretariat of the council, does not have authority over the quota and organization. Therefore, it can be said that there is no authority to coordinate and integrate the organization in the secretariat of the council.
Third, when analyzed through the principle of hierarchical system whether or not the pyramid-type organizational structure is in the absence of an intermediate management layer, and accordingly, there was a problem that the position was not balanced with the executive branch. The reason is that the Presidential Decree stipulates the form of an assistant agency that is not independent. As a result, there was no middle management group because the subordinate organization could not be established, and accordingly, the position was not balanced with the executive branch.
Fourth, as a result of the analysis according to the principle of the scope of leadership (the organization should be organized so that managers can control appropriate functions and manpower), changes in workload are expected due to the revision of the Local Autonomy Act.
Fifth, from the principle of unification of orders, when the head of the agency gives instructions, it must be properly communicated and the desired issue must be handled. The situation in which personnel rights return to the chairperson of the local council is creating various variables. In other words, as the personnel circulation of local councils narrows, it may be possible to consider working with the executive branch, including employees of the executive branch. This is not true of the institutional confrontation structure discussed above, and it may be questionable whether the principle of unification of orders and the instructions of the chairman of the local council will be properly handled.
Based on this analysis, the revision of the Presidential Decree should be linked to the revision of the Local Autonomy Act, but at present, it does not seem possible due to time limitations. Therefore, measures to ensure that all amendments to the Local Autonomy Act can be reflected as much as possible within the current system will be needed first. In other words, only horizontal supplementation (increase or decrease of The number of people) will be possible rather than vertical supplementation (resolution of position imbalance, etc.) of the organization organization and quota of the council secretariat. In the mid- to long-term, vertical supplementation should also be reviewed based on the revision of the Presidential Decree. If an organization with council support capabilities that can check the executive branch to some extent is equipped, the capabilities of local councils and local council members will be further enhanced to improve democracy, such as residents' demands.
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