「바람직한 지방행정체제 개편 방안 모색을 위한 토론회」자료집

바람직한 지방행정체제 개편 방안 모색을 위한 토론회

2009년 5월 13일

	경기개발연구원		부 천 시

바람직한 지방행정체제 개편 방안 모색을 위한 토론회

일    시 : 2009. 5. 13(수) 10:00 ～ 12:00

장    소 : 부천시청 대강당

주    최 : 경기개발연구원(GRI), 부천시

프로그램

○ 개회식 : 10:00 ～ 10:30 / 사회자 : 조성호 박사(경기개발연구원)

- 개회 및 국민의례

- 축    사 : 부천시장

- 기조발제 : 지방행정체제개편 추진동향과 바람직한 개편방향

/ 김익식 경기대 교수

○ 토론회 : 10:30 ～ 12:00

- 사회자 : 강형기 충북대 교수

- 토론자(가나다라 순)

ㆍ김익식 경기대 교수

ㆍ류홍번 안산시 YMCA 사무총장

ㆍ박완기 경실련 경기도협의회 사무처장

ㆍ안시헌 시흥시의회 의장

ㆍ이영우 김포시의회 의장

ㆍ이효선 광명시장

ㆍ채원호 가톨릭대 교수

○ 폐  회 : 12:00 ～

기조발제

지방행정체제개편 추진동향과

바람직한 개편방향

김 익 식(교수, 경기대 행정대학원장)

I. 서 언

현행 지방행정체제(계층구조와 행정구역)는 조선 말(末) 획정된 후 지금까지 큰 변화 없이 그 골격이 유지되어 왔다. 하지만 계층구조(階層構造)의 경우, 당초 국민생활의 편리성보다는 통치의 용이함에 중점을 두고 편성되었기 때문에 다단계(多段階)의 하향(下向) 체제라는 특성을 지니고 있으며, 행정구역(行政區域) 역시 그간의 도시화와 산업화에 따라 주민의 생활권 내지 경제권과의 심한 불일치 현상이 유발되고 있다. 즉 행정과 실생활(實生活)이 서로 괴리됨에 따라 많은 시간 및 물질적 낭비가 초래되어 왔고 이는 결과적으로 국가운영상의 사회·경제적 부담으로 작용하고 있다.

지방행정체제가 안고 있는 이 같은 문제점을 해소할 필요성은 그간 학계에서 지속적으로 제기되어 왔고 상당한 공감대도 형성하고 있다. 하지만 최근 정치권에서 추진되고 있는 지방행정체제 개편시도는 추진시점과 방식, 추진방향 등에 있어 여러 우려되는 점이 많다.

먼저 추진시점과 관련 왜 하필 지금이어야 하는가? 하는 의문이다. 가뜩이나 어려운 경제상황 속에서 관련 당사자들 간에 심각한 갈등과 대립을 불러올 것이 자명한 사안이 제기됨으로써 자칫 소모적인 논쟁과 국력낭비가 심히 우려된다. 아울러 추진방식에 있어서도 여, 야 정치권에서 미리 개편안을 만들어 놓고 이를 밀어 붙이려는 하향적(top down) 접근방법을 취하고 있는 바, 이는 사안의 직접 당사자라고 할 수 있는 지방자치단체와 지역주민의 의사가 무시된 매우 잘못된 방식이라고 할 수 있다. 추진방향과 관련해서는 현재도 미약한 지방의 자치권과 자치역량이 지금보다 더 약화될 우려가 있어 지방자치 발전이 오히려 저해될 가능성이 있다.

여기서는 먼저 현재까지 알려진 다양한 지방행정체제 개편대안들의 주요 내용을 살펴본 후 향후 논의과정에서 걸러져야 할 주요한 쟁점들을 정리해 보고자 한다. 끝으로 지방자치와 지방분권을 발전시키는 방향에서 바람직한 지방행정체제의 개편방향을 제시해 보고자 한다.

II. 개편 대안들

이제껏 알려진 개편대안들은 크게 정치권 안(案)과 학계 안(案)으로 나뉘어지며, 정부와 NGO측에서는 아직 구체적인 대안을 제시하지 않고 있다. 정치권에서는 17대 국회특위안과 최근 18대 국회에서 민주당 노영민의원안, 한나라당 권경석의원안, 선진당안 등이 제출되어 있고, 학계에서는 서울대 이승종교수, 인하대 이기우교수 등이 개편안을 제시하고 있다.

1. 정치권 개편안들

2005년 17대 국회 지방행정체제개편특위는 지방행정체제 개편방향으로서 “계층 축소, 구역 광역화”를 제시하였으며, 특위 개편안을 보다 구체적으로 제시한 것은 한나라당 허태열의원이었다. 허의원안에 따르면 행정구역은 현행 시․도와 시․군․구를 한데 묶어 전국을 60-70개 전후의 “통합광역시”로 재편하고, 행정계층과 자치계층 구조를 전면 재조정 한다는 것이다. 즉 행정계층은 현행 3-4층제를 2층제(통합광역시-행정구)로 감축하고, 자치계층은 현행 2층제를 유지하되 읍․면․동 자치를 준(準)자치 형태로 부활하여 광역(통합광역시) - 기초(읍․면․동)로 조정한다. 시․도는 소속 시․군․구의 2/3가 통합광역시로 분리․독립할 때 폐지한다. 현행 시․도의 국가위임사무와 기능을 흡수하여 「국가지방광역행정청」을 대권역별(전국 4-6개 권역)로 설치하되, 통합광역시의 대표들로 구성하는 준의회적 성격의 「지방광역행정심의회」를 설치, 자치단체와의 업무협조와 통제를 받도록 한다는 것이다.

민주당 지방행정체제개편특위 부위원장인 노영민 의원은 ‘08년 9월 ‘지방행정체제의 효율적 개편 필요성’을 주제로 한 토론회에서 지방행정체제 개편방향과 관련 계층은 축소하고 구역은 광역화 하는 방향을 지향할 것이며, 도 폐지를 포함한 행정계층 1단계 감축, 시·군·구의 광역화, 읍·면·동의 준 자치단체화, 중앙정부와 지방의 역할 재조정을 통한 지방광역행정체제 수립 등의 방향으로 개편돼야 한다고 주장했다.

국회 행정안전위원회 한나라당 간사인 권경석 의원은 현재의 광역 시·도 체제는 유지하되 그 밑의 전국 230개 시·군·구를 50~60개의 통합 시·군·구로 개편하는 내용의 '지방행정체제 개편에 관한 특별법안'을 국회에 제출하였던 바, 권의원안에 따르면 서울은 4-5개 통합구로 개편되고, 광역시의 자치구는 폐지되며, 도지사는 임명직, 통합시장은 선출직이 된다.

선진당은 소위 ‘강소국 연방제’ 안을 제시하고 있는 데, 이는 500-1000만의 6개 내지 7개 강소국으로 구성된 연방국가체제로 재편한 후 강소국에게 국가에 준하는 권한을 부여하자는 것이다. 즉 스위스, 싱가포르, 핀란드 등의  강소국처럼 전국을 인구 500만~1000만명 규모의 6~7개 권역으로 나눈 후, 중앙정부는 국방·외교 등 최소한의 필수기능만 갖고 나머지 권한과 기능은 지방정부에 대폭 이양하자는 것이다.

2. 학계 개편안들

학계에서는 서울대 이승종 교수가 단계적 개편론을 주장하였던 바, 우선 1단계로 광역시와 도를 통합한 후, 2단계로 비(非)통합 도와 인접 도간의 통합 및 강원, 제주의 특화발전을 제안하고 있다. 인하대 이기우 교수는 광역정부의 경우 경기와 서울은 현행 유지(부분적인 경계조정)하되 제1단계 개편으로 광역시의 도 편입, 2단계 개편으로 도와 도의 통합(전라남도-전라북도, 충청남도-충청북도 등)을 제안하고 있고, 기초정부의 경우 부분적으로 개편(경계조정, 통합, 분할)하되 주민자치활성화를 위해 읍･면･동의 생활자치 기능 활성화를 주장하고 있다.

3. 대안들 간의 차이점

현재까지 제시된 지방행정체제 개편대안들의 공통점은 계층과 구역의 개편, 즉 하드웨어(hardware)의 개편에만 치중하고 있고 중앙-광역-기초정부간의 수행기능을 조정하는 소프트웨어(software) 개편은 간과하고 있다. 하드웨어적 개편대안들의 핵심적 차이는 먼저 계층 수(數)를 축소하느냐 아니면 현행대로 자치 2계층을 유지하느냐 이며, 다음으로 행정구역(특히 기초자치단체)을 현재보다 확대할 것이냐 아니면 현행유지 내지 축소하느냐로 귀결된다. 하지만 중앙-지방, 광역-기초 간에 기능을 재배분하는 소프트웨어적 대안은 배제되고 있다.

<지방행정체제 개편대안과 장․단점>

대 안	내 용		장 점	단 점
I. 계층개편	① 단층제(광역계층 폐지)		행정절차의 명확․신속	- 구역의 광역화 - 주민자치 실현의 어려움
	② 이층제(광역-기초계층)		주민친숙함(정서,전통)	행정비용의 증대
II. 구역개편	광역	③ 광역시-도의 통합	- 행정계층의 간소화 - 규모의 경제	- 과거로의 회귀 - 특정지역 집중 가속화
		④ 도의 구역조정
	기초	⑤ 확대 개편	행정비용 절감	- 통․폐합에 따른 주민이질화 - 생활권과의 괴리
		⑥ 축소 개편	주민자치 실현가능	과도한 행정비용 발생
III. 기능조정	⑦ 기초의 기능 확대		다양한 기관형태 가능	광역화 우려
	⑧ 광역-기초간 기능 재배분		행정의 분업화	광역단체의 저항
	⑨ 광역기능의 국가행정화		행정비용 절감	- 자치단위 소멸 - 광역행정에 국가개입(중앙집권으로 회귀)

III. 주요 쟁점

개편대안들 가운데 특히 광역계층을 1단계 축소하고 기초구역을 확대하자는 정치권 개편안에 대한 찬성과 반대 측의 논거는 다음과 같다.

우선 찬성(贊成) 측에서는 행정단계를 줄여 행정낭비를 줄일 수 있다는 것, '규모의 경제' 효과에 따라 지방행정의 효율성이 높아진다는 것, 동일경제권은 통합해야 행정효율이 높아진다는 것, 지자체들의 중복투자를 억제해 예산을 절감하고 기피시설 설치문제도 해결가능하다는 것, 지역갈등도 해소되고 상생발전이 가능하다는 것, 지방행정의 자율성이 커지고 국가예산도 절감될 것 등의 이유를 내세우고 있다.

반면에 반대(反對) 측의 경우 먼저 기초자치단체 측에서는 고향에 대한 주민들의 뿌리의식이 지방자치의 토대가 되고 있는데 인위적으로 지역을 통합하면 분쟁만 증대될 수 있다는 것, 각자의 색깔과 문화를 지닌 시·군을 없앤다는 것은 지역의 오랜 역사와 전통을 무시하는 일이라는 것, 시·군을 광역화했을 때 낙후된 지역이나 사람이 적게 사는 지역에 행정서비스가 제대로 이뤄지지 않고 오히려 소외될 가능성이 높다는 것, 광역화하면 주민과 행정기관과의 거리가 멀어져 주민불편이 커진다는 것, 무턱대고 크게 합치면 주민자치와 독자적 살림살이가 불가능해진다는 것 등을 사유로 들고 있다.

한편 광역자치단체 측은 광역계층을 없애고 기초구역을 확대할 경우 지방의 자치역량을 떨어뜨리고 신(新)중앙집권화를 가져올 것이라는 것, 대도시들 간에 무한경쟁이 이뤄지는 세계화 흐름에 역행한다는 것, 재정지원이나 분쟁조정 등 시·도의 광역기능까지 중앙정부가 직접 행사하기 때문에 중앙집권 시대로 회귀할 가능성 높다는 것 등을 반대이유로 들고 있다.

이렇듯 찬․반 사유는 상반되지만 핵심 쟁점은 정치권 개편안대로 추진하면 과연 지방행정의 효율성이 증대될 것인가? 하는 점인데 일단 그 대답은 매우 회의적(懷疑的)으로 나타나고 있다. 이는 무엇보다 ‘95년 실시한 도·농 통합적 구역개편 이후 전국적으로 설치된 50여개의 대규모 복합시에 대한 성과평가에서 경험적으로 입증되고 있다. 이론적으로도 현행 230개 기초자치단체를 50-70개로 줄일 경우 통합에 따른 예산절감 효과는 단기적으로만 나타날 뿐이며 중․장기적으로는 자치단체간 경쟁에 입각한 지방행정의 역량강화는 후퇴할 것이다.

무엇보다 기초자치단체 수준에서의 주민자치가 소멸되어 지방자치제도를 도입한 취지가 상실될 위험성이 크다. 현재도 다른 나라에 비해 매우 큰 규모의 기초자치단체를 통합시켜 현재의 광역시(廣域市) 규모로 키울 경우 지방자치의 핵심인 생활자치, 풀뿌리자치가 이뤄질 여지가 거의 없어져 지방자치제를 도입한 의미 그 자체가 실종될 수 있다.

다시 말해 지방자치의 양대 가치인 민주성(民主性)과 효율성(效率性) 가운데 민주성이 소멸될 우려가 큰 바, 대규모 기초자치단체에서 주민참여와 주민통제 기제가 작동하기란 거의 불가능하기 때문이다. 아울러 광역자치단체를 폐지할 경우 중앙집권 체제로 되돌아갈 위험성이 농후한 바, 중앙정부와 기초자치단체 사이에 중간자적인 매개정부(intermediary agent)가 없을 경우 중앙통제가 강화될 뿐 아니라 중앙과 지방간의 갈등을 완충시키고, 지방 상호간의 분쟁을 조정할 수 있는 메카니즘이 소멸되는 부작용이 초래될 수 있다.

III. 바람직한 개편방향

현행 지방행정체제를 손 볼 필요는 분명히 있다. 꼭 지금 해야 하는 지는 여전히 의문이지만 정치권과 대통령이 서로 합의를 본 지금 기왕에 할 거라면 제대로 해야 한다. 그러자면 “분권과 자치의 강화”에 지방행정체제개편의 기본 목표를 분명히 두어야 할 것이다. 이처럼 지방분권과 지방자치를 활성화하는 방향에서 지방행정체제를 개편한다면 현행 2계층(광역-기초)의 계층구조를 그대로 유지하면서 행정구역의 규모는 “광역은 확대, 기초는 축소“하되 양자 간에 기능중복을 해소하고 합리적으로 기능을 재배분하는 것이 바람직할 것이다.

광역자치단체의 경우, 현행 16개 시․도 체제는 세계화시대의 지역경쟁력 확보에 불리할 뿐 아니라 도시화, 산업화와 교통통신의 발달에 따른 생활권 및 경제권의 변화를 반영하지 못하므로 현재 보다 숫자를 줄이고 좀 더 광역화할 필요가 있다. 또한 지방자치제를 오래전부터 실시해온 서구에 비해 우리의 경우 기초자치단체는 과도하게 넓은 구역과 인구수로 인해 주민에게 너무 멀기 때문에 구역축소를 통한 주민참여 확대를 통해 지방권력을 견제하는 것이 바람직하다.

이와 아울러 광역 및 기초자치단체가 상호 중복되는 사무로 인해 행·재정력을 낭비하는 지방행정 구조이기 때문에 보충성의 원칙에 입각 기초자치단체로 대부분의 집행사무를 이양하되 광역자치단체는 기초자치단체를 지원․통합․조정하는 기능을 중심으로 기초자치단체의 능력범위를 뛰어넘는 사무를 중심으로 이양되어야 한다. 즉 중앙부처의 사무를 기초자치단체를 중심으로 이양하되, 광역자치단체에게는 기초자치단체가 할 수 없는 광역행정, 갈등조정, 기초자치단체 간 균형발전과 지도감독 등을 중심으로 제한적으로 이양하는 방안이 타당할 것이다.

추진방식과 관련하여 이미 여, 야 국회의원들의 이해가 일치한 상태에서 국회에서 특별법을 제정하여 개편하는 것은 장기적 안목에서 국가발전을 도모하기 보다는 눈앞의 선거를 두고 정당간의 당리당략(黨利黨略)에 좌우될 가능성이 크다. 따라서 여러 개편대안의 장, 단점을 주민들에게 충분히 알린 후 개편의 실시는 주민의사에 따라 이뤄지는 것이 바람직하다. 그러기 위해선 지역의견과 주민의사가 충분히 수렴되는 상향식(bottom-up) 추진방식이 되어야 할 것이며, 이미 제시되어 있거나 앞으로 제시될 다양한 개편대안의 장․단점을 냉정하게 따져 본 후 그 가운데 최적의 대안을 선택하게 만드는 방식이 바람직할 것이다.