지방자치발전을 위한 정당참여의 방향

지방자치발전을 위한 정당참여의 방향

지방자치단체의 구역 및 계층구조 개편논의와 방향

이 승 종 (서울대학교 행정대학원)

Ⅰ. 문제의 제기

본 논문은 이승종(2005) 지방자치론. 박영사. 311-321.의 내용을 수정보완한 것이다.

지방자치의 발전을 위해서는 지방분권의 진전, 지방의 정체성 확보, 적정수준의 가용재원 확보, 주민의 적극적 참여 등과 같은 요인과 더불어 창의적, 헌신적으로 지방자치행정을 담당할 공직자를 선출하는 지방선거의 효과적 수행 또한 중요한 요인이 아닐 수 없다. 이와 관련, 지방선거에서의 정당참여의 인정여부는 지방자치 재개 이래 끊이지 않는 관심과 논쟁거리였다. 불행히도 지금까지 정당의 지방선거참여의 인정은 일관되고 합리적인 논리에 의하기보다는 중앙의 정치적 이해관계와 맞물려 그때 그때의 상황논리에 의하여 파행적으로 이루어져 왔다. 이는 그간 지방선거에서 정당참여가 어떻게 인정되어 왔는가를 살펴보면 쉽게 알 수 있다. 우선 1991년의 지방의회선거에서는 여야간의 의견대립 끝에 광역의회의원선거에서는 정당공천이 인정되었으나 기초의회의원선거에서는 정당공천이 배제되었다. 그러다가 1994년 3월 16일에 여야간 합의로 제정된 공직선거 및 선거부정방지법에서는 기초와 광역을 막론하고 정당의 공천을 인정하도록 바뀌었다. 그러나 개정된 이 제도는 시행도 되어 보기 전에 1995년 6월 27일 통합선거를 앞두고 기초단위에서의 정당공천배제를 주장하는 여당과 지방의원선거에 대한 정당공천배제를 주장하는 야당간의 이른바 반반론이라는 희한한 합의에 의하여 기초의원선거에서는 정당공천을 허용하지 않는 것으로 환원되었다. 이같은 결정은 2005년 8월 3일 개정된 공직선거법에 의해서 광역과 기초를 막론하고 정당공천제를 인정하는 것으로 다시 바뀌어 오늘에 이르고 있다. 생각컨대, 이러한 파행의 지속을 막기 위하여는 기본적으로 정치권의 의사결정의 합리성 제고가 요청될 것임은 물론이거니와, 이를 위해서라도 정당의 지방선거참여의 필요성에 대한 보다 객관적인 논의가 요청된다 하겠다. 더욱이 최근 정당의 후보자 공천과정에서 금품수수 등 비리가 노출되면서 정당공천제 폐지를 요구하는 목소리가 힘을 얻어가는 상황에서 지방선거에서의 정당참여의 인정여부에 대한 본격적 논의의 필요성은 더욱 커졌다. 이러한 인식에 기초하여 본 논문은 정당의 지방선거 참여의 한계와 장점을 살펴보고 발전적 방향을 제시하고자 한다. 본 논문은 기본적으로 일정한 폐해에도 불구하고 정당의 지방선거 참여를 원천적으로 봉쇄하는 것은 곤란하다는 인식을 바탕으로 정당의 지방선거참여를 인정하면서도 정당참여의 순기능을 살리는 방안이 무엇인가를 모색한다.

Ⅱ. 정당참여배제론의 논거와 평가

정당배제론의 논거는 여러가지가 제시되고 있으나 대체적으로 볼 때 지방자치의 비정치성, 지방자치의 중앙정치 예속, 정당불신, 기득권자의 과다대표, 지역할거주의의 조장 등 다섯가지 정도로 파악될 수 있다. 각각의 내용과 한계는 다음과 같다.

1. 지방자치의 비정치성

정당참여배제론자들은 지방자치는 본질상 정치적인 성격보다는 행정적인 성격이 강하다는 것을 강조한다. 지방자치가 행정적인 성격이 강하다는 것은 지방정부의 주요기능이 주민의 일상생활에 필요한 공공서비스의 공급에 있다는 것을 전제로 하며, 일부에서는 이를 가리켜 생활자치라는 표현을 쓰기도 한다. 예컨대, 도로포장을 하거나 쓰레기를 치우는데 있어서 공화당 방식과 민주당 방식이 따로 있을 수 없다고 한 20세기 초 미국 지방정부개혁론자들의 주장은 이러한 입장을 단적으로 나타내는 것이다. 이러한 입장을 지지하는 집단은 주민생활과 관련된 비정치적인 문제를 다루는 지방자치에 정치집단으로서의 정당이 개입하면 지방자치를 정치적인 이해관계에 따라 왜곡하므로 바람직하지 않다고 본다.

그러나 이와 같이 지방자치의 성격을 단순히 행정적인 것으로 단정하는 것은 무리가 있다. 물론 지방정부의 중요한 기능의 하나가 서비스공급을 위한 행정적 기능이기는 하다. 그러나 지방정부는 이에 더하여 지역의 자원배분과정에서 발생하는 갈등의 해소기능 즉, 정치적 기능을 수행한다(Judd, 1988: 408). 기실 정치란 정치인의 전유물이 아니며 지방에 있어서도 자원의 희소성이 있는 한 이를 둘러싼 갈등의 해소과정으로서의 정치란 불가피한 것이다. 더욱이 많은 결정이 중앙에서 이루어졌던 집권체제하에서와는 달리 지방자치제 하에서 지방의 문제는 지방의 다양한 참여자간의 교호작용 즉, 정치과정을 통하여 결정되어야할 부분이 커졌다는 점도 인식되어야 한다(이승종, 1995a). 또한 쓰레기 처리, 상수도 공급, 도로관리 등과 같은 생활과 직결된 문제도 순수히 행정적인 것으로 볼 수 없다. 서비스의 공급과정에 있어서 이해가 상충하는 집단의 갈등이 발생하는 것이 일반적이기 때문이다(김병준, 1994: 194). 발생하는 갈등을 해결하는 것은 단순히 루틴에 의해서 처리되지 않으며 참여자간 정치적 해결을 요청하게 된다. 이러한 과정에서 정치집단인 정당이 참여하는 것은 오히려 자연스럽다.

지방자치의 정치적 성격을 부인하더라도 결론은 마찬가지이다. 만일 지방의 문제가 주민생활과 관련된 비정치적인 행정적 사안으로서 정당의 참여여지가 없다면 정당의 참여를 인정하더라도 별 차이가 발생하지 않을 것이기 때문이다. 앞서 언급한 공화당 방식, 민주당 방식 운운하는 말은 행정적인 문제에 정당이 관여하더라도 큰 차이를 가져오지 않을 것임을 나타내주는 말로 해석될 수도 있음을 인식하여야 한다. 만일 정당의 참여에도 불구하고 별 영향을 받지 않는 사안을 처리하는 것이 지방자치라면 굳이 헌법에도 보장되어 있는 정당의 활동을 제한할 이유가 없는 것이다.

이와 관련, 정당참여문제를 논의함에 있어 정책적인 효과를 따지기 앞서 합헌성 또는 합법성의 문제를 먼저 고려하여야 한다고 지적도 경청할만 하다(이기우, 1991: 347).

2. 중앙정치에 지방자치 예속

정당배제론자들은 지방선거에 정당참여를 인정할 경우, 지방적 사안이 아닌 전국적인 문제 또는 중앙당에 대한 평가에 따라 지방공직자가 선출될 것이므로 그만큼 지방자치가 위협받게 됨을 지적한다. 과거의 지방선거에서 각 당이 제시한 정책이 지방적인 것이기 보다는 전국적인 문제에 관련된 것이 많았음은 이러한 우려를 입증하여 준다. 나아가서 정당배제론자들은 중앙당과 지구당간의 수직적 지배구조를 통하여 지방자치가 중앙정치의 영향을 여과없이 받게 되고 중앙의 정쟁이 지방의 정쟁으로 연장되어 자칫 지방자치가 질식될 수 있음을 지적한다. 즉, 지방자치는 지방의 자율과 창의에 의한 의사결정을 통하여 주민복지를 증진시키기 위한 것인데, 정당을 통한 중앙정치의 영향은 지방의 의사결정을 획일적으로 고착시키거나 갈등구조로 몰고 감으로써 지방자치발전을 저해한다는 것이다. 이는 실제로 중앙당과 지구당과의 수직적 지배구조가 형성되어 있는 우리나라의 정당현실을 감안할 때 일응 설득력이 있는 주장이라 하겠다.

의원내각제를 채택하고 있는 영국의 경우, 이러한 경향은 현저하다(Byrne, 1981).

한편, 정당이 후보자에 대한 공천권을 행사하는 때문에 지방정치인이 중앙정치인에 종속되는  폐단도 지적되고 있다. 특히 2005년 기초지방의원선거에 정당공천제가 도입됨으로써 지방의원이 소속당 국회의원의 지역사조직화되었다는 비판이 팽배하고 있다.

이같은 우려들은 경청할만 하지만 과장될 필요는 없다. 우선 지적할 것은 전국적인 문제 또는 중앙당의 평가에 기초하여 지방선거가 영향받는 것을 지나치게 우려할 필요는 없다는 점이다. 중앙의 평가가 지방선거에 연계될 경우, 주민의 표를 의식하여야만 하는 정당은 지방에 악영향을 미치는 독단적인 결정을 삼가하게 될 것이기 때문이다. 또한 지방의 평가에도 신경을 써야하는 중앙정당은 지방의 문제와 중앙의 문제를 연관지어 정책을 추진함으로써 지방발전과 국가발전의 조화에 기여할 수도 있다.

정당의 수직적 지배구조에 따른 폐해의 우려는 기본적으로 그 타당성이 인정된다. 이는 광역단체장-광역의회-기초단체장-기초의회를 동일 정당이 석권한 지역이 적지 않은 만큼 정당에 의한 지방자치의 지배우려는 더욱 설득력을 갖는다. 그러나 이러한 지적도 과장되어서는 안된다. 우선 정당배제론자들은 정당에 의하여 공천된 지방공직자는 당선된 후에도 중앙정당의 지배에 일방적으로 묵종할 것으로 상정한다. 그러나 재선을 염두에 두어야 하는 지방의 공직자가 반드시 중앙정당에 대하여 복종적인 태도만을 보이지는 않을 것이다. 지방의 문제를 지방의 시각에서 충실히 풀어나가지 않는 경우 재선이 어려워 질 수 있을 것이기 때문이다. 오히려 이들은 지역의 여론을 수렴하여 중앙에 전달하고 필요한 지원을 요구하는 상향적인 의사전달체로서 기능할 수 있을 것이며, 선거를 의식해야 하는 중앙당 역시 이같은 아래로 부터의 요구를 전적으로 무시하기는 어려울 것이다. 중앙당으로서도 지역의 여론을 무시할 수는 없다. 그렇지 않을 경우 해당 지역에서 지지기반을 상실할 우려가 있기 때문이다. 요컨대, 지방정치과정에서의 정당참여는 상향적인 의사전달체계를 강화함으로써 결과적으로 고질적인 정치개혁 대상의 하나인 집권적 정당을 분권화시키는데 이바지할 잠재력을 갖는다는 것이다. 이렇게 볼 때, 집권적 정당구조는 지방공직자의 의사결정을 좌우하는 단일요소이기 보다는 영향요인 중 하나로 이해되는 것이 타당하며, 따라서 그것만으로 정당참여의 배제논거로 삼는데는 한계가 있다 할 것이다.

지방정치인(특히 기초의회의원)이 해당 지역구 국회의원의 사조직화되는 문제는 다른 우려에 비해서 보다 현실적인 문제이다. 그러나 이같은 문제의 해결을 위해서 정당의 지방선거 참여를 원천적으로 배제해야만 하는 것은 아니다. 정당의 후보자 공천권의 독점성을 제한하는 등의 조치를 통하여 완화할 수 있는 문제이다.

3. 정당의 책임성 저조

정당참여배제론자들은 정당의 책임성이 어느 정도 확보된 선진국과는 달리 정당의 책임성이 저조한 우리의 경우, 정당참여는 득보다 실이 많으므로 가급적 그 활동범위를 제한하여야 한다고 주장한다. 이들이 지적하는 바와 같이 우리나라 정당의 책임성이 낮다는 것은 누구도 부인하기 어려운 것이 현실이다. 독자적인 정책이나 정강의 개발의 미흡, 공천비리, 계파간 갈등, 집권적 당 운영 등은 그 증거이다. 이 중에서도 지방선거와 관련하여 가장 심각하게 문제시되는 것은 공천비리이다. 공천의 댓가로 지불하는 이른바 공천헌금은 규범적으로 정당하지 않을 뿐 아니라 현실적으로는ㄴ 당선된 후보자가 재임 중 투자비용을 회수하려는 동기에 따라 부패를 저지르게 하는 요인이 되므로 문제시된다. 배제론자들은 이와 같은 상황 하에서는 설혹 정당참여 허용의 필요성이 인정된다 하더라도 정당참여는 배제되거나 또는 여건이 성숙할 때 까지 허용이 연기되어야 함을 주장하는 것이다(최병대, 1995).

2006년 여야의원 21명에게 고액의 후원금을 낸 지방선거 출마예정자들 중 상당수가 공천을 받아 당선되었다는 것은 공천비리의 개연성을 드러내주기도 한다(한겨례신문 2006.9.1보도).

일부에서는 정당에 대한 국민의 불신을 이유로 들어 정당참여 배제를 주장하기도 한다. 불신받는 정당에게 지방선거 참여를 인정한다는 것은 현행 정당에게 주어지는 보조금, 선거운동과정에서의 프리미엄 등을 고려할 때 지나친 배려일 뿐 아니라 불신받는 정당에 의한 주민지배는 모순이라는 것이다(이남영, 1995).

생각컨대, 정당배제론자들이 지적하듯이 정당의 무책임성 또는 불신상황은 엄연한 현실임에도 불구하고 이를 이유로 정당참여를 배제하자는 주장은 논리적이지 못하다. 첫째, 기본적으로 이러한 주장은 정당의 참여 필요성을 직접적으로 부인하는 것은 아니며 다만 고쳐져야 할 정당현실에 대한 진단으로서만 의의가 있다. 진단 후에는 당연히 처방이 뒤따른다. 이들의 처방은 정당참여배제 내지는 참여연기이다. 그러나 이것은 올바른 처방이 아니다. 정당참여배제는 정당현실의 개선이 불가능하다는 판정이 있은 다음에나 가능한 것이다. 정당참여연기는 정당현실의 개선을 위한 가능한 방안과 함께 제시되어야 한다. 그러나 이들은 우리 정당의 개선가능성 또는 개선방안에 대하여는 침묵한다. 반면 참여허용론자들은 지방자치에의 정당참여는 정당현실의 개선을 위한 분명한 대안의 하나가 될 수 있다고 한다. 그렇다면 배제론자들은 우선적으로 정당참여가 정당의 개선에 부정적이거나 아무런 영향을 못미칠 것임을 논증하여야 한다. 그러나 이들은 이 점에 대하여 말이 없다. 요컨대, 배제론자들의 이같은 주장은 정당참여여부에 대한 원칙론이 아닐 뿐 아니라 정당현실의 개선기회를 원천적으로 봉쇄하는 것으로서 예컨대, 과거에 민도가 낮으니 지방자치를 실시하면 안된다던 주장과 논리적으로 궤를 같이 하는 것이다.

둘째, 이러한 주장은 중앙정치에서는 정당참여를 인정하면서도 지방자치에서는 정당참여를 인정하지 않아야 되는지에 대한 설득력있는 논거가 되지 못한다. 불신의 대상에서 중앙당이 예외가 아닌 한, 지방에서 정당참여가 금지되어야 한다면 당연히 중앙정치에서도 정당참여가 배제되어야 한다. 그러나 이 점에 대하여도 배제론자들은 침묵하고 있다.

4. 기득권층의 과다진출

정당배제론자들은 지방선거에서 정당참여를 인정하는 경우에는 지방공직에 기득권층이 과다대표되고 참신하고 유능한 신진인사의 진출이 곤란하여 질 것임을 지적한다. 실제로 우리의 정당들은 민주적인 경선을 통하여 후보자를 공천하기 보다는 정당원의 의사와는 상관없이 중앙정치인의 의사에 따라 다분히 기득권층 위주의 공천행태를 보여왔다는데서 설득력이 있는 주장이라 하겠다. 그렇게 되면 유능한 인재의 지방공직 진출이 어려워지고 그만큼 지방자치 발전은 어렵게 될 것이다. 과거의 지방선거결과는 이와 같은 우려를 어느 정도 실증하여 주기도 한다.

예컨대, 2002년 6·13지방선거에서 선출된 4,094명의 지방의원의 직업은 농·축산업 718명, 상업 524명, 건설업 230명인 반면, 약사, 의사, 변호사, 교육자와 같은 전문직은 1.2%인 42명에 그쳤다. 경기도 안산 시의회 1∼3대를 거친 의원 수는 모두 73명으로, 이들 중 새마을지도자협의회·바르게살기운동협의회 등 관변단체 소속은 41%, 정당 소속은 15%, 각종 체육회가 13%였던 반면, 시민사회단체 회원은 7.3%에 그쳤다. 이같은 결과는 지방선거가 참신한 전문직 인사의 충원에 그다지 성공적이지 못한 단면을 보여준다(한겨례, 2005.7.1).

생각컨대, 배제론자들의 주장과 같이 현재의 정당공천은 상당한 정도로 계급편향성을 보이는 것으로 판단된다. 그러나 의문은 정당참여가 배제된다고 해서 상위계층편향성이 낮아지겠는가 하는 것이다. 대답은 ‘아니오’이다. 정당의 공천을 허용하지 않을 경우, 오히려 부유하거나 지명도가 높은 기득권층의 진출이 더욱 높아지고 신진인사의 진출은 더욱 어려워지게 될 가능성이 크기  때문이다. 이는 기존의 연구에서도 뒷받침되고 있다. 예컨대, Welch와 Bledsoe (1988)는 미국의 도시정부를 대상으로 한 연구에서 개혁의 일환으로서의 정당참여배제는 지방의 정치와 정책에 중상층(upper-middle class) 및 보수적 편향을 가져온 것을 입증한 바 있다. 우리의 경우도 이와 같은 결과가 나타날 가능성이 있다. 이는 상위계층의 기초의원직에 대한 선호도가 광역의원직에 대한 선호도에 비하여 낮을 것임에도 불구하고, 과거 정당공천이 배제되었던 시기에 선출된 기초의원의 상위계층 편향성이 정당공천제 하에서 선출된 광역의원의 경우와 큰 차가 없었다는 점에서 지지된다. 현재 정당에 의한 후보추천이 한계가 있기는 하지만 기득권층의 과다대표에 관한 한 정당은 오히려 순기능을 할 가능성이 더 커 보인다.

5. 정당의 지역패권주의

정당배제론자들은 우리나라의 정당은 지역연고성향이 크므로 지방선거에의 정당참여를 인정하는 경우에는 지역분할구조를 고착시키게 되어, 고질적인 지역감정이 더욱 심화됨은 물론 국정의 통합성 저하에 따라 국가경쟁력이 저해될 것임을 우려한다. 즉, 정당에 의한 지역분할구도는 지역발전을 위하여 분출하여야 할 주민의 활력을 오히려 지역간 대립에 낭비하도록 만드는 한편, 지방의 발전 뿐 아니라 국가발전에 도움이 되어야 할 지방자치를 왜곡시키게 될 것이므로 지방자치에서의 정당개입은 막아야 한다는 것이다.

그러나 이러한 지적은 논리상 흠결이 있다. 일반적으로 지역패권구도라 함은 광역분할구도를 말하는 것이지 기초자치단위의 분할구도를 말하는 것은 아니기 때문이다. 예를 들어 지역분할구도란 호남, 영남, 충청 등 광역간 분할구도를 말하는 것이지 수원, 안양, 시흥 등 기초단위간의 분할구도를 말하는 것은 아닌 것이다. 그러므로 정당의 지역패권이 문제가 되어 정당배제가 필요하다면 그 일차적 대상은 광역단위이며 기초단위는 아니다. 그러나 상당수 배제론자들은 광역이 아닌 기초단위에서의 정당참여배제를 주장한다. 이는 광역자치의 정치적 성격이 상대적으로 강하다는 것을 가정한 것이라 이해되지만 지역패권구도라는 것이 기본적으로 광역단위의 문제임을 간과하는 문제가 있는 것이다. 그러므로 정당참여를 제한한다면 기초단위에 우선하여 지역패권구조의 문제가 있는 광역단위에서의 정당참여를 제한해야 정당하다. 그럼에도 불구하고 광역선거에서 정당참여를 인정할 수 있다면, 더 더욱 기초단위에서의 정당참여는 인정해야 마땅하다 할 것이다.

한편, 중앙의 시각에서 바라볼 때는 어느 지역(광역을 말함)을 일당이 석권하는 것이 문제가 될 수 있으나, 지방의 시각에서 볼 때는 지역 내에서 지방정부간 협조적 분위기의 조성이 가능하므로 오히려 바람직하다는 결론의 도출도 가능하다. 지역 내에서 볼 때 정당배경이 다른데 따른 지방정부간 갈등이나 지역간 차별이 적을 것이기 때문이다. 물론 이 경우에도 지역 내에서 지배정당이 안정적 지지를 기반으로 전횡할 우려가 있으므로 지방의 시각에서 보더라도 지역패권현상이 반드시 바람직한 것이라고 단정할 수는 없다. 그러나 배제론자들의 우려는 독주의 위험에 있지 않고 분열의 위험에 있으며 그러한 점에서 그들의 주장은 한계가 있다.

Ⅲ. 정당참여의 필요성

지금까지 정당참여배제론의 논거에 대하여 항목별로 설명하고 그 타당성을 평가하였다. 이하에서는 지방선거에서 정당참여를 허용해야 할 필요성을 정당참여배제의 곤란성, 유권자 선택을 위한 후보자정보제공, 책임정치의 기반, 지방의회의 위상 강화, 복지정책의 강화 등으로 나누어 제시한다.

1. 정당참여배제의 곤란성

배제론자들의 주장을 십분 수용한다 하여도 지방자치에서의 정당배제가 현실적으로 불가능하다는 문제가 있다. 법이 금지한다고 해서 정당이 지방선거를 순순히 포기하지는 않을 것이기 때문이다. 이는 지난 지금까지의 지방선거에서 이른바 ‘내천’이 공공연히 이루어진데서도 입증된다. 이러한 상황에서 정당의 참여배제는 정당으로 하여금 위법행위를 하게 함으로써 범법자를 양산할 뿐만 아니라 탈법정치를 구조화시키는 문제가 있다. 또한 선거 후에 정당들은 영향력 확보를 위하여 당선자에게 접근하려 할 것이며 이를 위하여는 밀실거래도 마다하지 않게 될 것인 바, 이에 따른 지방자치의 부패는 큰 문제라 아니할 수 없다. 정당참여를 현실적으로 막을 수 없다면 정당참여를 현실화하는게 타당하다.

지난 4월 시행된 교육감 선거는 정당공천이 배제된 선거였음에도 선출된 교육감이 특정 당과 단체의 지지를 받는 후보자라는 평가가 공공연하다는 것은 구체적 증거의 하나이다.

2. 유권자의 선택을 위한 후보자 정보제공

유능한 후보자를 추천하여 주민의 선택을 돕는 것은 정당의 주요한 기능의 하나이다. 이러한 기능은 현행 선거법이 후보자의 유권자 접촉, 여론조사결과의 공표기간, 선거운동기간, 시민단체의 활동 등에서 엄격한 제약을 둠으로써 유권자가 후보자를 판단할 수 있는 기회와 정보를 상당 수준 제한하고 있기 때문에 특히 중요하다. 만일 현 상황하에서 정당의 참여를 배제한다면 유권자는 극도로 정보가 제한된 상태에서 아무렇게나 투표할 수 밖에 없다. 물론 앞에서도 지적된 바와 같이 우리 정당의 공천양태에 대하여는 불신요인이 많다. 그럼에도 불구하고 후보자에 대한 책임을 져야하는 정당이 모든 후보자를 무자격자로만 추천할 것으로 단정하는 것은 지나치다. 선거에서 승리하여야 하는 정당으로서는 최소한 상대정당의 후보자와 경쟁이 될만한 후보를 추천하려 할 것이기 때문이다. 게다가 정당이 추천하는 후보자를 유권자가 무비판적으로 선택하는 것도 아니다. 정당공천이 바람직하지 않은 경우에도 주민이 선택할 기회를 통하여 바람직하지 않은 공천을 수정할 여지를 남겨두는 것이 민주주의에 부합하는 것이라는 점도 인식되어야 한다(이기우, 1995). 아울러  지방선거에서 정당참여가 인정되지 않는 경우, 후보자에 대한 정보에 상대적으로 어두운 소외계층의 투표율이 저하되고 이에 따라 지방자치는 중산층의 몫이 되어 체제편향의 원인이 된다는 지적도 같이 인식되어야 한다(김병준, 1994: 203).

이기우(1995a)는 정당공천이 바람직하지 않은 경우에도 주민이 선택할 여지를 두는 것이 민주원칙에 부합하는 것임을 지적한다.

나아가서 정당은 공직후보자를 추천하는 외에 복잡한 정책문제를 당의 입장으로 단순화하여 주민에게 제시함으로써 주민의 선택을 돕는 기능을 한다. 이러한 기능은 복잡한 공공문제에 대한 주민의 결정부담을 덜어주는 것으로서 중요하다. 이러한 점에서도 정당의 참여를 인정할 필요가 있다.

3. 책임정치의 발전

정당은 독자적인 정책을 제시하고 그 결과에 대하여 책임을 지는 집단이다. 그런데 정당의 참여를 배제하게 되면 잘못된 정책들에 대하여 전반적으로 책임을 물을 집단이 없게 된다. 또한 정당의 활동이 금지되면 대신 이익집단이 강해져서 정당의 기능을 상당부분 흡수하게 되어 사익위주의 활동이 강화되는 문제가 생기게 될 것이다. 정당참여가 금지될 경우, 후보자들은 당선을 위하여 이익단체로 부터 인적·물적지원을 받지 않을 수 없게 될 것인 바 이는 당선 후 공직자의 결정에 영향을 미치지 않을 수 없게 된다(Jones, 1983: 148). 즉, 지방자치의 책임성이 저해될 우려가 있는 것이다. 생각컨대, 아무리 우리나라 정당의 책임성이 낮다하여도 선거기제에 의하여 통제받는 정당이 아무런 통제장치없이 사익을 추구하는 이익집단보다는 나을 것이다. 선거에 관심이 있는 정당으로서는 일부 집단의 이익을 옹호하는 모험을 하기보다는 보다 보편적인 이익을 추구하려 할 것이기 때문이다. 또한 정당은 지방선거에 참여하는 과정에서 유권자를 포함하여 다양한 지방정치 참여자에 의하여 책임성 향상을 위한 압력을 받게 되고 이는 결국 정당의 발전으로 이어지게 될 것이다. 만일 정당의 지방선거참여를 원천적으로 배제하게 되면 정당의 책임성 향상 가능성 역시 원천적으로 배제되는 문제가 있다. 이렇게 볼 때, 정당의 지방선거 참여를 배제하기보다는 정당의 참여를 허용하면서 지방정책의 성과에 대하여 책임을 지도록 유도하는 것이 바람직하다.

4. 지방의회의 위상강화

우리나라의 지방자치조직은 집행기관과 의결기관과의 대립형을 취하고 있다. 이와 같은 대립형자치기구가 효과적으로 기능하기 위하여는 기본적으로 양 기관간의 적절한 힘의 균형이 필요하다. 그러한 상태에서라 적절한 견제와 협조가 가능할 것이기 때문이다. 그러나 우리의 경우 전통적으로 행정권이 강한데다가 현행 제도상 으로도 집행기관이 의결기관에 비하여 과도하게 우위에 있는 것으로 평가되어 개선이 요청되고 있다. 정당참여의 허용은 열세에 있는 지방의회의 위상을 강화시킴으로써 양 기관간의 균형에 이바지할 것으로 기대된다. 지방의원들은 정당이라는 매개체를 통하여 집행기관에 대하여 조직적·집합적인 힘을 행사할 수 있을 것이기 때문이다. 그러나 만일 정당참여가 인정되지 않으면 의원들은 개별적으로 의사활동을 수행하여야 하는데, 개별적인 대응으로 집행기관을 상대하는데는 한계가 있을 것이다. 이러한 상황하에서는 집행기관의 독주가 예상되며 이는 결코 지방자치발전을 위하여 바람직하지 않다.

불균형상태에서는 열세에 있는 기관이 힘의 균형을 찾는데 많은 노력을 기울이게 될 것이므로 견제도 협조도 잘 이루어지지 않게 된다(cf. Blau, 1964).

5. 복지정책 강화

정당의 관여가 없는 상황하에서는 지방공직자와 지역토호와의 유착아래 이른바 성장연합(growth coalition)이 구축되어 지방정부의 정책이 유효한 견제없이 개발위주로 흐르고 복지에 대하여 소홀할 위험이 있다(cf, Peterson, 1981; Logan & Molotch, 1988). 그러나 정당참여를 허용함으로써 자칫 소외받기 쉬운 복지분야에 대한 지방정부의 관심을 증폭시킬 수 있다. 상대적으로 분배에 관심을 갖는 정당이 소속 공직자를 통하여 또는 정책제시를 통하여 지방자치의 결정이 개발일변도로 경도되는 것을 견제할 것이기 때문이다. 이와 관련하여 지자제 실시후 지방정부의 복지정책정향에 관한 한 연구는 정당참여의 허용이 복지정향에 긍정적인 영향을 주는 것으로 분석하고 있어 참고가 된다(이승종, 김흥식, 1992).

Ⅳ. 외국의 정당참여

참고로 지방선거에서의 정당참여에 대한 외국의 현황을 간단히 살펴본다. 우선 정당정치가 발달한 영국에서는 지방선거에서 정당공천제가 인정되고 있다. 단, 정당은 분권화되어 정당 후보자는 지구당 전원의 투표나 임원의 합의에 의해 결정된다. 지방정부의 규모가 클수록 정당중심의 지방선거가 이루어지고, 지방의원의 약 90% 이상이 정당 후보로 당선된다.

프랑스에서는 지방선거가 정당 중심으로 이루어지며, 이 때문에 후보자 공천이 중앙정당에 예속되지만, 각 정당은 지역의사 존중방식을 채택해 지역 내의 기반과 명성, 인지도를 고려하여 후보를 공천하고 있다. 단, 1970년대 후반 이후, 선거에서 후보자의 소속정당보다는 개인의 능력과 자질을 우선시하는 탈정당정치화 현상이 나타나고 있다(행정자치부, 2000).

일본에서도 유럽의 국가들과 마찬가지로 지방선거에서 정당공천제를 채택하여 후보자 추천 외에도 선거운동 등의 정당의 참여가 폭넓게 허용되고 있다. 그러나 지방의회, 특히 시정촌 의회의 정당화율은 매우 낮아 정당의 역할이 활발하다고 보기 힘들며, 따라서 기초단체장과 의회의원의 대다수는 무소속 출신이다. 이러한 비정당적 성향은 2000년 단체장 선거에서 지사의 95.7%, 시장의 99.6%, 정촌장의 99.5% 그리고 특별구장의 100%가 무소속인 데에서도 잘 나타난다.

오랜 지방자치제도의 역사를 가진 미국은 전국적으로 통일된 형태의 지방선거법이 없으며, 각 주법에 따라 지방자치단체별로 다양한 선거제도가 채택되고 있다. 주별로 볼 때, 정당참여를 허용하는 주의 비율이 약 30%, 금지하는 주가 70% 정도이다. 예컨대, 뉴욕주는 정당참여제를 채택하여 지방선거가 정당 중심으로 이루어지지만, 캘리포니아 주는 정당의 참여를 제도적으로 배제하고 있다. 지방정부차원에서 볼 때, 전국 지방자치단체의 3/4 정도가 정당참여를 금지하고 있다. 또한 그 비율도 증가하는 추세를 보이고 있는데 정당참여를 금지하는 지방정부의 비율이 1975년 64.2%에서 1998년에는 80.8%로 증가한 것으로 나타났다(주용학, 2002). 즉, 전반적으로 미국 지방선거에서 정당참여보다는 배제가 대세인 것으로 나타나고 있는 것이다. 이러한 현상은 과거 정당을 매개로 한 부패정치의 폐해가 심했던 미국이 20세기초에 들어 추진한 지방정부개혁과정에서 지방선거에서의 정당참여배제가 폭넓게 확산되었던데서 비롯된다.

몇 개 국가의 비교에 의한 한계가 있지만 대체적으로 볼 때, 정당을 매개로 한 부패정치의 폐해를 심각하게 겪은 미국의 경우를 제외하고는 대부분의 선진국가는 지방선거에서 정당참여를 적극적으로 인정하고 있다(국무총리실, 1987; 한국지방행정연구원, 1986). 다만, 대개의 경우, 정당공천제를 인정하고 있음에도 불구하고 무소속의 공직진출 확대경향에서 드러나듯이 지방선거에서 정당공천의 중요성은 상당히 위축되고 있다. 이러한 외국의 현황이 우리에게 주는 시사점은 명확하다. 첫째, 정당참여의 배제는 매우 이례적인 결정이 될 것이라는 점이다. 특이한 역사적 경험을 갖고 있는 미국이 정당참여에 대해서 갖는 반응을 다른 역사적 경험을 갖고 있는 우리나라의 현실에 그대로 투영시키는데는 무리가 있어 보인다. 둘째, 지방선거에서 정당공천제의 실제적 역할이 축소되고 있다는 점이다. 이는 정당공천제의 폐지를 추진하지 않더라도 결국에는 자동조절기제의 작동 내지는 적절한 정책개선을 통하여 정당공천제에 따른 부작용을 회피할 수 있을 가능성이 있음을 제시해준다. 셋째, 대부분의 선진제국에서는 정당공천제를 인정하면서도 지방차원에서의 자율권을 인정하고 있다. 이는 정당참여에 있어서 분권화가 필요함을 제시해주는 것이다.

이들 국가와 우리나라의 정당참여제를 항목별로 비교한 것을 <표 1>로 제시하였다.

<표 1> 정당참여제도의 비교

		한국	미국	일본	영국	프랑스
정당공천		허용	채택:19.2% 금지:80.8%	허용	허용	폭 넓게 허용
당비납부 당원		극소수	당원 전원	당원 전원	당원 전원	당원 전원
당권의 소재		중앙당, 실세중심	당원	당원	당원	당원
정당의 구조		비민주적	민주적	민주적	민주적	민주적
당내 의사결정		위→아래	아래→위	아래→위	아래→위	아래→위
후보공천방식		지역국회의원의 낙점(하향식)	당원 투표로 (상향식)	당원 투표로 (상향식)	당원 투표로 (상향식)	당원 투표로 (상향식)
후보 공천시 당원의사		무시경향	절대존중	절대존중	절대존중	절대존중
공천헌금		막대한 금액	전혀 없음	전혀 없음	전혀 없음	전혀 없음
단체장에 대한 정당 정치인 인식		국회의원의 경쟁상대, 중앙당 먹이	지역의 정치적 리더	지역의 정치적 리더	지역의 정치적 리더	지역의 정치적 리더
소속 지방 당책임자		지역구 국회의원	자치단체장	자치단체장	자치단체장	자치단체장
* 자료:	정상래(2004)

Ⅴ. 결론: 정당참여의 기능화

앞에서 지방선거에 대한 정당참여배제론과 함께 정당참여의 필요성에 대하여 논의하였다. 돌이켜보건대 정당참여배제론은 나름대로의 타당성있는 주장에도 불구하고 정당배제에 따라 파생하는 많은 문제점을 소홀히하는 한계가 있어 보인다. 기본적으로 정당참여배제론의 초점은 기초단위에서의 자치단체장 및 지방의회선거에 대한 정당참여배제에 맞추어져 있다. 그러면서도 배제론은 왜 광역단위의 정당참여는 인정되어야 하고, 기초단위의 정당참여는 배제되어야하는지에 대한 논리적 설명을 제시하지 않고 있다. 또한 정당참여의 폐해를 강조하는 나머지 장님투표, 정당발전의 가능성 등에 대해서는 침묵하는 한계를 갖는다.

이러한 인식에 기초하여 본 논문은 정당참여의 필요성을 제시하였다. 물론 정당참여가 필요하다고 해서 정당참여의 부작용을 전면 부정하는 것은 아니다. 오히려 본 논문은 정당참여를 배제할 경우의 문제점을 완화하기 위해서라도 정당참여는 허용되어야 하며, 동시에 정당참여에 따라 수반될 수 있는 부작용을 줄이는 조치를 강구하는 것이 합리적이라는 것이다. 이러한 판단은 정당참여가 최선은 아니지만 최소한 정당참여를 배제하는 경우보다는 바람직하다는 정도의 판단으로 볼 수 있다. 정당참여를 인정하고 있는 대부분의 선진 외국의 현황도 이러한 판단에 도움을 주는 것은 물론이다. 지방선거에서 정당참여의 기능화를 위한 조건은 다음과 같다.

첫째, 정당참여로 인한 부작용을 줄이고 순기능을 살리기 위한 가장 기본적인 조치는 정당의 독점적 공천권의 제한이다. 현재 제기되고 있는 공천비리, 지방정치의 중앙정치 예속 등 많은 문제는 상당 부분 독점적 공천권에서 비롯되는 것으로 판단된다. 그러므로 현재 정당이 독점하고 있는 공천제 대신 지방공직 후보자가 지지하는 정당을 선택하여 임의로 표시하게 하는 정당임의표방제를 채택하는 것이 바람직하다. 물론 후보에 따라 지지정당없이 무소속으로 출마할 수 있고, 동일 정당에 대하여 복수의 후보자가 지지정당을 표방할 수도 있다. 이렇게 할 경우, 중앙정치인에 독점적 공천에 따른 폐해를 획기적으로 완화할 수 있을 것으로 기대된다.

정당임의표방제를 시행하는 방식은 다양하게 적용할 수 있다. 몇가지 예를 들어본다. ① 가장 단순한 방식은 후보자 임의로 지지정당을 선택하는 것만을 인정하는 방식이다. 정당은 후보자의 의사표시를 존중하여 지지 또는 반대의사를 표명하지 않는다. 이 경우, 정당은 후보자의 정당성향을 알려주는 표지로서 기능하게 되고 정당은 그 한도 내에서 지방선거에서 기능하게 된다. ② 다른 방식은 각 정당이 자신의 정당에 대하여 지지의사를 표방하는 후보자에 대하여 인증 또는 반대의사를 표명하여 지방선거에 참여하게 하는 방안이다. 물론 후보자의 정당표방의사는 정당의 지지나 반대와 관계없이 유지된다. 이때 정당의 지지 또는 반대는 후보자의 임의의사에 가중 또는 가감의 요인으로 작동하게 될 것이다. ③ 또 다른 방식으로는 정당임의표방제와 정당의 공천제를 결합하는 것이다. 이렇게 되면 지방선거에서 정당공천에 의한 후보자와 임의표방에 의한 후보자가 경합하게 된다. 이 경우, 일반적으로 정당공천에 의한 후보가 임의표방후보에 비하여 우월적 위치에 있을 가능성이 크지만, 그같은 우월적 지위는 현재와 같은 독점적 공천의 경우에 비하여 훨씬 약하므로 현 정당공천제에 따른 폐해는 상당부분 완화할 수 있을 것이다.

위 세가지 대안 중에서 세 번째 대안이 현재의 공천제와 병행하는 안으로서 상대적으로 수용성이 높은 대안이 될 것으로 사료된다. 문제는 대안의 상대적 우위와 무관하게 기성 정당이 어떤 형태로든 기득권의 상당부분을 포기해야 하는 후보자에 의한 정당임의표방제를 수용하기 어렵다는 점이다. 그러나 정당으로서는 정당참여의 기회가 원천적으로 봉쇄당해 지방선거의 장에서 정당의 이름 자체가 사라지는 것보다는 제한된 형태이기는 하지만 명시적으로 정당의 참여를 유지할 수는 있는 정당임의표방제를 수용할 유인이 전혀 없지는 않아 보인다. 현재 지방선거에서 정당공천제를 인정하고 있음에도 불구하고 실제로는 정당공천제가 제대로 기능하지 않고 있는 일본의 경우를 참고할 때, 정당공천제를 고집할 이유도 그만큼 적어질 것으로 생각된다.

1960-70년대 일본 지방선거에서는 중앙직결파(공천파)와 주민직결파(비공천파)간의 대립이 있었다. 전자는 중앙과의 연계를 정치적 자원으로, 후자는 주민과의 유대를 정치적 자원으로 삼은 진영을 말한다. 결과는 주민과의 연계를 내세운 주민직결파의 승리로 귀착된다. 이후 중앙당에 의한 공천은 오히려 지방선거에서 승리를 저해하는 표지가 되었고 정당공천제의 역할은 급격히 위축되었고, 유력한 지역후보에 대해서는 역으로 정당이 지지선언을 하는 역전현상 또는 정당들이 공동지지선언을 하는 현상까지 나타나게 된다. 일본 지방선거에서의 ‘정당실종’ 현상은 지난 4월 19일 시행된 22개 시장보궐선거에서 모두 무소속 후보가 당선된데서 실감된다(중앙일보 2009년 4월21일). 이러한 결과는 앞에서 언급한 지방정치연혁의 변화와 함께 독립유권자(independent)의 증가와도 무관하지 않은 것으로 사료된다. 주의할 것은 이같은 정당위축결과가 정당참여배제론의 논거로 확대해석되어서는 곤란하다는 점이다. 오히려 이같은 현상은 정당참여를 인정하더라도 정당의 지방선거 과점현상이 유권자의 선택에 의해 적절히 조절될 수 있을 것이므로 정당참여를 허용해도 무방할 것이라는 점을 보여주는 역설적 증거라 하겠다.

둘째, 정당의 분권화가 필요하다. 물론 앞에서 살펴본 바와 같이 집권적인 정당구조하에서라도 정당참여 허용은 실보다는 득이 많아 보인다. 그러나 문제는 현재와 같이 집권화된 정당구조 하에서는 배제론자들이 주장하듯이 정당참여가 지방자치에 적지 않게 부정적 영향을 미칠 우려가 있다. 그러므로 정당의 분권화를 통하여 중앙정치가 지방자치에 대한 제약요인으로 작용할 가능성을 원천적으로 봉쇄하는 것이 바람직하다.

정당의 분권화는 어떻게 이루어지는가? 우선 앞에서 언급한 바와 같이 지방선거에서의 정당참여허용은 그 자체 정당의 분권화요인으로 작용할 것이다. 그러나 조속한 분권화를 위하여는 중앙차원에서 보다 능동적으로 정당의 분권화를 추진할 것이 요청된다. 구체적으로 정당내적으로는 분권적인 인식을 기초로 하여 경선제를 충실히 실시하고, 현재 정당에 따라 지구당별로 후보경선제가 시행되기도 하지만 아직까지 민주적 경선제로 자리매김하지 못하고 있어 개선이 요구된다.

셋째, 현재와 같은 정당공천제를 유지할 경우, 정당참여의 부작용을 줄이기 위해서는 공천비리에 대한 예방과 처벌을 엄중히하고, 공직선거에 대한 공영화 수준을 높이며, 선거비용의 모집과 지출을 현실화하는 것을 검토할 필요가 있다. 또한 현재의 단수 공천제를 ‘복수공천제’로 확대하는 것도 공천에 따른 부작용을 줄이는 대안으로 검토해볼 수 있을 것이다. 복수공천제는 특히 중선거구로 운영되는 기초지방의회선거에 우선적으로 적용할 수 있을 것이다.

끝으로, 지방선거에 대한 정당참여여부와 방식에 대한 합의가 어려울 경우, 현재와 같이 일률적으로 중앙에서 참여허용여부와 방식을 결정하지 않고 미국의 경우와 같이 지방자치단체가 자율적으로 결정하도록 하는 것도 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.