LIMAC

과업지시서

지방재정투자사업의 경제성분석 고도화 방안 연구

2023. 3.

Ⅰ		과업의 개요

1. 과업의 배경 및 목적

□ 지방재정법의 타당성조사는 국가재정법의 예비타당성조사와 유사한 기능을 가지고 있으나, 예산의 구성과 사업의 목적에서는 상당히 차이가 있어, 지방공공재인 지방재정투자사업의 성격에 보다 부합하는 조사기법 및 방법론 도입이 필요

국가재정법 하의 예비타당성조사는 국비의 효율적인 분배를 위하여 마련되었으며, 이를 위하여 전국을 대상으로 경제적 효과가 우수한 사업들에 대해 예산을 배분

이에 따라, 국가재정법의 경우 당해 예산 내에서 전국에서 필요하다고 요청한 투자사업의 우선순위를 선정하는 방식으로 운영

지방재정법 하의 타당성 조사는 지방자치단체가 해당 자치단체 내에서 투자가 필요한 분야에 자치단체 내부의 예산과 중앙부처의 공모 또는 협의를 통해 확보한 이전재원을 활용하여 추진하는 사업에 대해 수행

지방재정법은 타당성 조사 이후 투자심사 단계에서 해당 사업의 추진 여부를 판단

□ 국가재정법의 예비타당성조사는 국가 규모의 사업으로 분석의 영향권을 전국 단위로 설정하고 편익을 계상하고 있으나, 지방재정법의 타당성 조사에서는 지방공공재 사업으로 분류하여 영향권을 해당 지역 내 또는 인근 정도로 분석하고 있으며, 수요와 편익의 처리에서는 이전수요(기존에 이용자)를 편익에서 제외해 주는 등 보수적 입장에서 경제성을 도출

사업별 경제성 분석의 대상 및 편익의 공간적 범위 설정에 있어서도 국가재정법과 지방재정법의 타당성 조사에서 차이가 발생

□ 따라서 지방재정투자사업의 경제성 분석 방법론에 관한 연구를 수행하여 현재의 지방재정투자사업의 경제성 분석 방법론을 고도화할 수 있는지를 검토 필요

3. 과업의 범위

□ 편익 추정 고도화 방안

CVM 설문지 구성 및 내용 개선

신규수요 vs. 이전수요

편익이전의 적용

신규투자율 산정방식 개선

교육의 사회적 편익 추정

이전지출의 처리(비용 감소)

□ 기존 편익 추정 방법론 개선방안

표본추출 방식의 개선

중력모형 적용의 개선방안

인구구성(고령화, 여성인구 비율 증가 등등) 변동의 타당성 조사에의 반영

민감도 분석의 개선

기타 지침 내용 검토 및 개선방안 도출

Ⅱ		과업의 세부내용

※ 세부 과업 내용은 발주처와 협의를 통해 조정 가능함

1. LIMAC 타당성 조사에서의 경제성 분석 특징 분석

□ 과거 5년간 지방재정투자사업의 특징 분석

국토 및 지역개발, 문화 및 관광, 사회복지 및 산업, 수송 및 교통, 일반행정 및 환경보호 등 분야별 구분에 의한 특징

수도권 및 비수도권 구분에 의한 특징

□ 과거 5년간 중앙정부 예비타당성조사의 특징 분석

도로, 철도, 항만, 문화 관광, 수자원, 기타 구분에 의한 특징 분석

□ LIMAC 타당성 조사와 예비타당성조사의 차이점 분석

조사 대상 선정 방식의 차이

조사 대상 특성 및 영향권 차이

2. 경제성 분석 관련 외국 주요 동향

□ 미국

□ 영국

□ 일본

3. 편익 추정 고도화 방안

□ CVM 설문지 구성 및 내용 개선

CVM 적용의 가장 큰 장점이 사용가치뿐만 아니라 옵션가치, 유증가치, 존재가치 등 비사용가치를 도출하는 것인데 실제 설문조사에서는 이들 비사용가치를 도출하기 위한 적극적인 시도가 이루어지지 않고 있어 조사자에 대한 교육, 설문 문항의 보완 등의 노력이 필요함

CVM을 사용하는 경우 비사용가치를 최대한 도출할 수 있도록 설문지 작성(내용 및 질문 순서 등)에 유의할 필요가 있음

□ 신규수요와 이전수요

새로운 시설의 서비스는 기존 시설의 서비스와 질적으로 차이가 있기 때문에 타당성 조사 경제성 분석에서는 사업 자체에 초점을 맞추어야 함

소비자의 입장에서도 대개 기존 시설 서비스와 신규 시설 서비스를 동질적 서비스로 인식하지 않음(독점적 경쟁 개념)

따라서 신규 시설을 이용하는 이용자에서 신규 이용자와 기존 시설 이용자를 구분할 필요가 없음. 이는 다른 시설 이용의 변동을 고려할 필요가 없음

현재는 다른 시설의 이용자가 신규 시설을 이용하는 경우 이전수요로 취급하여 타당성 조사 사업의 편익을 과소 추정하게 됨

본질적으로 신규수요와 대체수요를 구분하지 않고 동일한 수요로 간주하여야 함

“with”vs. “without project”의 관점에서 위 주장에 대한 논리 제시

또한 타당성 조사는 사전적 검토이기 때문에 설문을 통해 사용을 이전할 것인지 여부를 구분하여 분석하는 것은 현실을 반영하지 못할 가능성이 큼

□ 편익 이전의 적용

편익 이전의 경우 선행 사업의 편익이 합리적으로 추정되었다는 것을 전제로 후속 유사(또는 동일)사업의 지역적, 환경적 특성을 반영할 때 적용하는 방법임

현재 편익 이전은 전혀 하지 않고 있으며, 정성적으로 고려되고 있는 실정임

편익이전 방법론이 없다고 해도, 이러한 방안을 지속적으로 찾아야 함. 예로서, 편익 추정 파트에서 정량화(화폐가치화)가 안 되는 항목들은 국내ㆍ외 유사 사례로부터 편익이전 가능성 검토가 필요

□ 신규투자율 산정방식의 개선

산업단지 입주율이나 신규투자율 등을 도출하기 위한 설문조사의 경우 거의 항상 가칭 유효표본 수 30개를 넘는 경우가 없어 설문조사의 결과를 제대로 활용하지 못하고 있는 실정임

이 30개의 표본은 통계학적으로 유효표본이라 할 수 있는 근거가 전혀 없음

경제성 분석의 대상이 자치단체가 비용을 투입하여 추진하는 사업이기 때문에 타 자치단체로부터 이전하는 기업들은 모두 신규 투자로 간주하는 것이 타당

이전기업은 현재보다 편익이 더 크기 때문에 산업단지 이동을 결정하게 되는 것이고, 기존의 산업단지에는 중장기적으로 또 다른 기업이 입주하게 될 것이기 때문에 타지역에서 입주하는 기업을 신규 투자에 포함시키는 것이 타당

□ 교육의 사회적 편익 추정

교육 서비스는 사적 편익뿐만 아니라 공적 편익도 유발함

현재는 이러한 편익이 모두 고려되고 있지 못함

교육의 사회적 편익 추정 방법론에 대한 해외 문헌 검토 및 적용방안 제시

□ 이전지출의 처리(비용 감소)

중앙정부 주도 사업이 아닌 지방자치단체 사업이라는 특성이 경제성 분석에 반영될 필요가 있음

국고보조금, 도비보조금 등 상위 정부로부터의 보조금의 경제성 분석상 비용에서의 제외 적절성 검토

사업 주체인 지방자치단체가 부과ㆍ징수하는 각종 부담금(예, 상ㆍ하수도 원인자부담금 등)의 경제성 분석상 비용에서의 제외 적절성 검토

4. 기존 편익 추정 방법론 개선방안

□ 표본추출 방식의 개선

현재 예비타당성조사의 일환으로 실시되는 CVM 연구 표본은 대체로 사전조사에서 100명, 본 조사에서 1,000명임

현재의 지침에서는 지역주민의 과대 추출되는 문제를 방지하기 위하여 모집단 인구 비율을 표본 인구 비율로 나누는 가중치를 사용하고 있음

표본 추출 비율을 PIMAC의 지침을 따르다 보니 서울시 내 자치구 가구 수에 비례하여 할당하고 있기 때문에 해당 자치구 주민의 편익을 과소 추정할 가능성이 있음

향후 해당 지자체 주민 추가 추출, 65세 연령 상한 폐지 등 편익의 집중도를 감안한 차등적 표본 추출 방법, 모집단의 인구 특성을 반영한 조정에 대한 검토

□ 중력모형 적용의 개선방안

거리의 제곱이 수요에 반비례한다는 가정을 이용하여 수요 추정을 하는 방안에 대한 적절성 검토

도시지역의 경우 대중교통이 발달하여 자치단체 내에서의 중력모형의 적용이 수요를 적절하게 반영하지 못하는 한계 존재

또한 현재 매력도를 면적으로 측정하고 있는바 시설의 컨텐츠 등 소프트웨어 측면이 반영 안 됨

따라서 이러한 한계를 극복할 수 있는 방안 제시

□ 인구구성(고령화, 여성인구 비율 증가 등) 변동의 타당성조사에의 반영

청사 등 공공건물의 경우 현재의 정원을 토대로 건물 면적을 추정하기 때문에 공무직이나 임기제 등 임시직에 의한 수요가 무시되고 있는 실정

도서관의 경우 e-book 등 도서에 대한 디지털 수요로 인해 전형적인 서적에 대한 수요가 감소하는 추세임에도 불구하고 예산상 장서 구입비에 거액을 배정하고 있는 실정임

현재 여건의 변화에 따른 미래의 불확실성을 감안하는 방안 마련 필요

특히 인구 규모나 구성의 변화는 대상 사업에도 영향을 미칠 것으로 예상되는바 이를 타당성 조사에 반영하는 방법 마련 필요

□ 민감도 분석의 개선

민감도 분석을 통해 경제성 분석에 대한 보다 더 많은 정보를 제공하고, 오용을 억제시키며 부주의한 편의(bias)를 보다 투명하게 할 수 있음

민감도 분석을 LIMAC 타당성조사 사업에 적용하는 방안을 검토하되 현재의 방식이 아닌, 편익과 비용 추정 상 주요 변수(Key Variables)의 변화에 대한 민감도 분석이 필요함

□ 기타 지침 내용 검토 및 개선 방안 도출

LIMAC이 홈페이지에 제시하는 지침은 센터 내ㆍ외 연구진 뿐만 아니라 공무원, 관련 분야 학자들에게도 참고 대상이기 때문에 이론적 적합성과 논리적 정합성이 확보되어야 함

기존 분야별 LIMAC 지침 내용 중 이론적ㆍ논리적으로 문제가 있는 부분들을 찾아내어 이를 수정ㆍ보완할 필요가 있음

5. 지방재정투자사업의 경제성분석 개선방안

□ 시사점 및 개선방안 도출

Ⅲ		과업 수행 일반사항

1. 과업 수행

◦ 사업수행자는 최신의 전문기술ㆍ지식과 인력을 활용하여 용역의무를 성실히 수행하며, 용역성과가 발주처에 이익이 되도록 업무를 수행하여야 한다.

◦ 본 과업지시서에 제시되지 않은 사항도 과업의 목적을 달성하기 위하여 당연히 필요로 하는 사항은 발주처와 협의해 사업수행자의 부담으로 시행하여야 한다.

◦ 과업수행자는 국내·외의 최신 자료를 사용하여 수행하되 사용될 기법이나 기술이 일반적으로 사용하는 것이 아닐 경우 이론적 근거나 적용 실례 등을 충분히 검토하여 그 적합성이 인정될 수 있는 것이어야 한다(공공기관, 전문연구기관의 보고서, 각종 행정통계 등을 사용하는 경우에는 반드시 그 출처를 명시).

◦ 본 과업지시서의 문구, 용어의 해석과 범위 및 실시요령에 대하여 의견을 달리할 경우에는 발주처의 해석·지시에 따르도록 한다.

◦ 본 용역을 수행하는 데 있어 제3자의 권리대상으로 되어 있는 특허권 등을 사용할 경우에는 사업수행자가 그 권리의 사용에 관하여 일체의 책임을 진다.

◦ 과업수행자는 과업 착수 시에 동 업무에 관계하는 직원 및 전문가의 이력(소속, 직책, 성명, 연령, 학력, 소지자격, 담당업무)과 총괄책임자를 명시한 착수계를 발주처에 제출하여야 하며, 발주처는 그 업무를 수행함에 있어 부적당하다고 판단되거나 태만하다고 인정될 때에는 해당 직원의 교체를 요구할 수 있고 과업수행자는 이에 응하여야 한다.

2. 과업의 변경

◦ 과업 수행 중 여건 변화, 과업 내용의 추가 등으로 발주처가 필요하다고 인정할 때에는 과업 내용을 변경할 수 있다.

◦ 과업지시서에 누락된 사항이라도 과업 수행에 필요한 사항은 과업수행자의 부담으로 시행한다.

◦ 과업량의 증감 등 발주처에서 필요하다고 인정하여 과업내용의 변경이 불가피할 때에는 계약범위·내용·기간 등을 변경하거나, 변경으로 추가 소요되는 비용은 정산하여 처리할 수 있다.

3. 용어의 해석

◦ 과업지시서상의 문구, 용어의 해석과 과업의 범위에 대하여 발주처와 의견을 달리할 경우 발주처의 해석과 지시에 따라야 한다.

4. 성과물의 소유 및 보안유지

◦ 본 과업 수행과 관련하여 제3자의 특허권 또는 저작권을 침해하였을 경우 모든 책임은 과업수행자가 부담하며, 과업 수행의 성과품은 발주처가 소유한다.

◦ 과업 수행과정에서 수집, 생산된 모든 기록 및 자료에 대하여는 발주처의 소유로 하고 과업수행자는 발주처의 승인 없이는 제3자에게 제공 또는 공표할 수 없으며 준공 시 보고서의 내용에 포함하여 정리·제출해야 한다. 또한 그 내용 중 비밀유지가 필요한 사항은 보안을 유지하여야 한다.

5. 국내·외 관련자료 수집 및 활용

◦ 본 과업수행 상 국내·외 참고자료가 필요할 경우에는 이를 수집, 분석하고 활용방안을 검토한다.

6. 전문가 활용

◦ 본 과업을 수행하기 위하여 국내·외 전문가의 자문을 받은 경우 자문내용, 활용방안을 기록한다.

7. 위반행위에 대한 조치

◦ 다음과 같은 행위가 발생하였을 때에는 과업 수행상 특별한 사유가 없는 한 위반행위로 간주하여 관계 규정에 의거 조치할 수 있다.

- 제반 지시사항을 기한 내에 이행치 않을 때

- 특별한 사유 없이 계약기간 내 완료할 능력이 없다고 인정되거나 현저하게 공정이 미달될 때

- 과업 수행이 성실하지 못하다고 인정될 때

- 과업을 부당한 방법으로 하도급을 주었을 때

8. 과업수행에 대한 의무 이행

◦ 본 과업 완료 후라도 동 업무와 관련된 사항에 대하여 재검토, 보완 등이 필요할 때에는 과업수행자로서의 의무를 다하여야 한다.

9. 과업수행 성과보고

◦ 과업착수와 동시에 착수계와 과업수행계획서(과업의 방향, 세부내용, 참여인력, 활용방안, 사업내용별 추진공정 등 명시)를 제출한다.

◦ 착수보고회(착수 후 30일 이내), 중간보고회(착수 후 3개월 이내) 및 최종보고회(착수 후 6개월 이내)를 개최하여야 하며,

- 보고회는 전문가, 지역 이해관계자 및 관계부처 등 다양한 분야의 전문가 등이 참석하여 개최할 수 있다.

◦ 최종보고 후 과업지시서에 명시된 내용의 결과보고서와 요약서를 작성하여 과업 종료일까지 보고하여야 한다.

※ 최종보고서 내용 및 작성방법은 발주처와 과업수행자의 협상·합의에 따라 변경될 수 있다.

◦ 과업 종료 시 검토의견이 반영된 최종보고서 완결본 50부를 제출하되, 보고서 규격 및 기타 색도·글자크기·배치 등은 발주처의 지시에 따라야 한다.

10. 추진일정 및 성과품

◦ 발주처는 계획된 성과품 이외에 과업 수행의 내역을 파악할 수 있는 별도의 산출물을 요구할 수 있다.

◦ 보고서 문장은 간결하고 이해하기 쉽게 작성하여야 하며, 작성 과정에서 과업수행자는 항상 발주처와 긴밀한 협의를 하여야 한다.

◦ 용어는 한글 사용을 원칙으로 하되, 전문용어 또는 뜻이 혼동되거나 불명확한 경우에는 영어·한자 등을 병기할 수 있다.

◦ 보고서 규격 및 기타 색도·글자크기·배치 등은 발주처의 지시에 따라야 한다.

과업 내용	보고회	성과품	비고
착수보고	계약일로부터 30일 이내	착수보고서 (과업수행계획서)	25부 및 전자파일
중간보고	착수 후 3개월 이내	중간보고서	25부 및 전자파일
최종보고	착수 후 6개월 이내	최종보고서(안)	25부 및 전자파일
※ 상기 일정은 우리 연구원의 여건에 따라 조정될 수 있음 ※ 성과품 편집 및 인쇄는 발주처와 협의 후 실시하며, 발주처의 요구에 따라 작성하여 제출함 ※ 보고서 작성에 활용된 모든 현장조사 및 분석 자료는 전자파일 (hwp, doc, xls, pdf 등) 형태로 작성하여 USB에 담아 제출함

Ⅳ		보안 대책

1. 과업수행 대표자는 과업착수와 동시에 우리 연구원에서 규정하는 소정의 서식(붙임1)에 의거 자필로 서명한 보안각서를 제출하고, 과업참여자에 대하여도 같은 방법으로 대표자의 책임하에 보안각서를 징구하여 과업 착수보고서와 동시에 제출하여야 한다.

2. 용역계약자는 용역수행 과정에서 수집하거나 발생한 각종 자료와 용역성과품을 용역 완료시에 우리 연구원에 전량 납품한다.

3. 과업 수행 중 과업참여자를 교체할 경우에는 인계·인수를 철저히 하여 자료의 외부 유출을 사전에 방지하여야 하며, 발주처의 확인을 받아야 한다.

4. 과업참여자가 교체되거나 과업 참여자 이외의 자에게 부득이한 사정으로 성과품 등 관련 자료를 취급하게 해야 할 경우에는 반드시 보안각서를 징구 후 취급토록 하여야 한다.

5. 본 과업 수행과 관련된 자료는 본 과업 이외의 여타 목적을 위해 사용될 수 없으며, 발주처의 서면 승인 없이 타인에게 제공 또는 대여하거나 외부에 공개할 수 없다.

6. 보안과 관련된 사항은 우리 연구원 보안업무 관리규정에서 정하는 바에 따라 과업을 수행하며, 기타 「개인정보 보호법」에 따라 교육생의 개인정보에 관한 안전성 확보에 필요한 기술적 조치 및 개인정보 유출 방지를 위한 책임을 다하여야 한다.