중앙-지방간 상생협력을 위해 무엇을 어떻게 할 것인가?

이기우 (인하대 교수)

I. 서론

지방분권을 국정의 기조로 채택한 참여정부에서 지방분권의 작업은 기대처럼 순조롭게 진행되지는 못하고 있다. 반분권적인 세력의 저항이 워낙 심하고 분권세력의 결집이나 내공이 충분하지 못하기 때문이다. 당초 지방분권을 달성하고 이를 바탕으로 중앙정부를 개혁하겠다는 의지는 퇴색하고, 분권 없는 혁신만이 요란하게 진행되고 있다. 이는 알맹이가 빠진 껍데기 개혁에 불과하다. 지방분권이 단순히 지방정부의 권력을 확대하려는 것에 그치는 것이 아니다.  중앙정부의 과부하로 인한 기능마비를 극복하여 효율성을 높이고 주민에 가까운 정부에서 공동체의 문제를 해결함으로써 주민의 삶의 질을 향상시키겠다는 것이다. 이점에서 지방분권은 중앙정부와 지방정부, 주민이 모두 잘되는 상생의 전략이다. 그럼에도 불구하고 논자에 따라서는 지방분권을 중앙정부와 지방정부간의 힘겨루기 내지 뺏고 빼앗기는 제로섬관계로 이해하는 경우도 적지 않다. 이에 중앙정부와 지방정부가 서로에게 도움이 되는 공생 내지 상생의 원리로서 지방분권을 이해할 필요가 있다.

양자간의 상생적인 관계를 형성하기 위해서는 중앙정부가 지방정부를 바라보는 시각의 전환을 요구한다. 특히 지방정부를 평가함에 있어서 누가 덜 잘못했는지를 기준으로 하는 네가티브한 징벌관점을 버리고 어떤 지방정부가 무엇을 잘 했는지를 중심으로  배우려고 하는 포지티브한 학습관점으로 전환이 요구됨을 살펴보기로 한다.

중앙정부와 지방정부의 관계를 논의함에 있어서는 양자간의 관계를 규정짓는  기본적인 틀에 대한 이해가 필요하다. 중앙정부가 권력을 독점하는 대신에 지방정부와 권력을 분점함으로써 한편으로는 권력의 남용을 방지하고  다른 한편으로는 효율성을 증대시키며 주민의 참여를 확대하기 위한 민주국가적인 요청을 실현시키는데 기여한다. 중앙정부와 지방정부의 역할분담의 원리로서 보충성의 원칙과 연대성의 원칙을 들 수 있다. 또한 양자간의 관계를 이루는 중요한 원리로써 일반적인 관계를 쌍방적인 관계로 전환하는 것을 들 수 있다. 이러한 이론적인 논의를 하고 난 다음에 중앙정부와 지방정부간의 상생관계 내지 윈-윈관계를 형성하기 위한 현안과제들을 몇가지 예시하고자 한다. 먼저 국회와 지방정부의 관계를 논의한다. 특히 최근에 문제가 불거지고 있는 국회의 정당공천제도의 일방적인 도입과 국정감사에 관한 문제를 짚어본다. 다음으로 감사원과 지방정부의 관계, 지방정부에 관한 중앙정부의 주무부서인 행정자치의의 역할과 위상 등을 논의하고 마지막으로 지방정부의 중앙정부에 대한 관계를 논의한다.

II. 지방정부를 바라보는 시각의 전환

정부에 대해서도 논자들은 한결같이 기업의 경영마인드를 가져야 한다고 주장한다. 언론도, 정치인도, 관료들도, 학자들도 똑같은 얘기를 한다. 요즘 행정자치부가 전국을 휘젓고 다니는 소위 “혁신”의 요체도 결국은 기업의 경영전략을 지방행정의 수행에 도입하자는 것으로 요약된다. 그럼에도 불구하고 기업경영의 핵심요소인 위험감수에 대해서는 애써 눈을 감는다. 본질은 외면하고 껍데기만 도입하려 하고 있는 것이다.

기업은 위험을 불사한다. 기업의 성공은 위험의 댓가이다. 1%의 가능성 속에 인생을 걸고 혼신의 노력을 하는 기업가정신은 아름답다. 만약 250개의 기업이 창설되어 10개의 기업이   아주 성공적이고 150개의 기업이 그럭저럭 잘 꾸려나가고 있으며 90개의 기업이 어려움을 겪고 있다면 어떻게 평가해야 하는가? 대부분의 평가자들은 성공적인 기업을 본받으려고 노력할 것이고 성공요인을 분석할 것이다. 기업은 망하지 않는 방법이 중요한 것이 아니라 성공하는 것이 중요하기 때문이다. 행정에 경영마인드를 도입하려면 기업의 경우와 마찬가지로 위험을 극복한 성공사례가 관심의 대상이 되어야 한다.

잘하는 자를 높이고 못하는 자들이 잘하는 자를 따라 더 잘하려고 노력할 경우에 발전이 있다. 잘하는 자에게는 더 잘할 수 있도록 자유를 주어야 한다. 경영의 본질은 실패를 두려워하지 않는 도전에 있다. 그런데 행정자치부와 중앙정치인 언론 일부학자들은 반대로 잘못하는 자들을 기준으로 잘못을 되풀이하지 않도록 안전장치(각종규제)를 만들어서 전체에게 강요함으로써 잘 나가는 자도 발목을 잡아 못나가게 한다. 모두가 망하지는 않게 하려는 제어장치는 모두의 발목을 잡아 성공하는 것은 불가능하게 만들고 모든 지방정부의 활기를 박탈해 간다.

많은 사람들이 지방축제가 방만하게 운영된다고 비판한다. 그런 지방자치단체들이 적지 않은 것은 사실이다. 그러나 성공한 지방축제도 또한 적지 않다. 예컨대 부산영화제는 이미 국제적인 축제로 자리매김을 하고 있다. 20만- 30만의 인파가 영화제에 참여하기 위해 몰려오고 행사기간중 숙박시설을 구하기 어려울 정도로 호응을 얻고 있다. 함평의 나비축제도 나름대로 성공을 얻고 있다. 그밖에도 상당한 숫자의 성공적인 축제가 지방단위에서 이루어 지고 있다.  이러한 모범 사례들을 전국으로 확산시키려는 노력을 하는 대신에 지방축제를 엄격한 심의절차를 거쳐서 중앙정부의 심사를 얻어 수행하도록 한다면 방만한 지방축제로 인한 예산낭비는 줄일 수 있을지 모르나 성공하는 지방축제를 결코 만들어 내지 못한다.

지방자치의 목적이 문제해결의 다양성과 창의성에 있다. 중앙정부에서는 하기 어려운 다양한 실험을 지방적인 수준에서 하도록 함으로써 성공사례를 만들고  학습조직을 통해 이를 전국으로 확대하고자 하는데 그 목적이 있다.

중앙정부와 지방정부간의 분권작업이 성공적으로 추진된다면 중앙정부의 규모는 줄어야 하고, 민간과 정부사이에 분권화가 진행된다면 지방정부의 규모도 줄어야 하며 민간의 역할과 활력은 커져야 한다. 즉, 분권의 가시적인 성과는 효율적인 작은 정부의 모습으로 나타나야 한다. 지방자치가 실시된 이래로 중앙정부는 지방분권을 소리높이 외쳐왔으나 결과는 반대로 나타나고 있다. 정부의 규모를 파악함에 있어서 가장 체감적으로 느낄 수 있는 지표가 공무원의 숫자이다. 왜냐하면 공무원이 기능을 담는 그릇이기 때문이다.  중앙정부의 기능 중에서 적지 않은 기능이 지방정부로 이양되었음에도 불구하고 1995년에 558,489명이던 국가공무원이 2004년에는 589,148명으로 30,659명이 증가하였다. 이에 대하여 지방정부에서는 업무가 상당히 늘어났음에도 불구하고 공무원은 같은 기간에 331,273명에서 327,117명으로 오히려  4,156명이 감소하였다. 중앙정부가 분권작업에도 불구하고 공무원 숫자가 늘어나고 있다는 것은 분권작업이 실패했거나 중앙정부가 인력을 방만하게 운영하고 있음을 나타낸다. 분권을 국정지표로 삼고 있는 노무현 정부에 들어서도 중앙정부의 공무원 숫자는 국감자료에 따르면 22,422명이나 늘었다. 지방분권을 위해서는 중앙정부의 공무원 숫자를 줄여야 함에도 불구하고 공무원 숫자가 늘어났다면, 공무원의 생존전략인  자리보전을 위한 업무량의 증가 내지 중앙집권화는 필연적인 논리이다. 분권의 구호에도 불구하고 반분권적 정책이 실현되고 있는 것이다. 실제로 중앙정부의 기능을 지방으로 이양하려고 하면 중앙부서의 차관 이하 전 공무원이 반대로비를 벌이는 경우가 드물지 않다.

이에 대하여 지방이양과 주민욕구팽창으로 업무의 가속적 증가에도 불구하고 행정합리화와 민간에게 지방업무를 분권화함으로써 공무원의 숫자는 줄이면서도 업무수행의 질적수준을 향상시켜 주민만족도를 높이고 있는 지방정부도 있어 주목을 끌고 있다. 예컨대, 강남구, 진주시, 남원시 등이 공무원의 숫자를 줄이고 있다. 진주시와 남원시의 경우에는 표준정원이 보장되어 있음에도 불구하고 각각 114명, 90명씩 현재 공무원 숫자를 적게 운영하여 인력감축에 따른 교부금을 50억씩 지원받기도 했다. 주목을 끄는 곳으로 강남구를 들 수 있다. 민선 지방자치후에 지방자치단체의 업무와 민원수요가 급증했다. 예컨대, 여권업무, 자동차등록업무, 전산정보업무, 법규위반차량단속, 소음단속, 주정차단속, 취업정보은행 운영 ··· 등 지방이양과 주민복지향상을 위한 기능이 대폭적으로 증가되었다. 그럼에도 불구하고 공무원숫자는 줄었고 비용도 절감되었다. 한편으로는 전산화를 통해 업무효율을 높이고 다른 한편으로는 청사관리, 노점상단속, 법무업무, 도서관관리 등을 민간에 이양하는 등의 조치를 한 결과이다. 1995년 2,041명이었던 공무원이 현재 1,386명으로 655명이 감축되었다. 이로 인한 인건비 절감효과는 761억원에 달한다. 외부적인 강제에 의한 것도 아니고 공무원의 사기를 저하시키고 분열시키는 IMF식 강제퇴직도 아니었다. 자연감소와 신규채용억제를 통한 점전적인 감축이었다는 점에서도 주목을 끈다.

지방자치와 지방분권은 지방마다 다양한 정책을 통한 정책경쟁과 검증된 정책에 대한 학습효과의 확산에 장점이 있다. 분권과 사무관리의 효율화에 의한 성과가 지방정부로부터 나타나고 있음은 지방발전이 국가발전을 선도할 수 있는 가능성을 보여주는 것이다. 이제 중앙정부도 잘하는 지방정부를 본받아야 한다.

이제 중앙정부는 지방정부를 평가하는 기준을 바꾸어야 한다. 어느 지방정부가 덜 잘못했는가라는 네거티브 기준은 버려야 한다. 그것은 주민들에게 맡기면 된다. 정작 중요한 것은 어떤 지방정부가 어떤 사업에 성공했는지를 주목해야 한다. 포지티브한 평가로 관점을 전환해야 한다. 수많은 성공사례를 제쳐두고 잘못된 사례에 집착하는 것은 다함께 망하자는 것이다. 혼자 애국을 다하는 것처럼 떠들면서 잘못된 사례를 지적하지만 국가는  바로 그러한 염세적인 언론, 정치인, 관료, 학자들에 의해서 망해간다. 흥하려면 잘 해나가는 사례를 부추기고 확대 재생산하는 것에 중점을 두어야 한다.

III. 중앙-지방간의 기본관계의 재설정

1. 기본관계의 변화 (권력의 독점에서 권력의 분점으로)

중앙정부와 지방정부간의 관계를 형성함에 있어서 몇 가지의 이론적인 틀을 밝힐 필요가 있다. 지식정보사회에서 국가가 정보와 권력을 독점하는 시대는 끝났다. 지방정부와 중앙정부가 권력을 분점하는 분권적인 정치질서를 확립하는 것이 우선적으로 필요하다. 권력을 분점함에 있어서 지침을 제공하는 정치조직의  원리로 보충성의 원칙과 연대성의 원칙을 들 수 있다. 보충성의 원칙은 가능한 한 주민에 가까운 정부에서 공동체의 문제를 해결함으로써 효율성과 민주성을 향상시키려는 원칙이고 연대성의 원칙은 중앙정부의 역할을 지방정부가 할 수 없는 기능의 수행을 전체의 복리와 사회연대적인 관점에서 지원하거나 이를 직접 수행함으로써 공동체의 결속을 공고히 하는 원칙을 의미한다.

다음으로 중앙정부와 지방정부의 관계를 일방적인 관계에서 쌍방향적인 관계로 전환함으로써 전체의 민주적인 정당성을 강화하고 동시에 권력분립적인 기능을 강화해서 권력의 남용을 방지하고자 하는 것이다. 전자를 역할분담의 원리라고 한다면 후자는 절차적인 정당성의 원리라고 할 수 있다. 지방적인 문제와 국가적인 문제를 결정함에 있어서 국가나 지방정부의 독점적인 지위를 넘어 상호관력적인 권력의 분점이 양자관계의 방향성을 제시한다.

1) 연대성의 원칙

연대성 혹은 공동의 자조, 상호원조 문제는 집단적인 의사결정에 있어서 오래전부터 논의되어 왔다. 연대가 산업사회에서 중요하게 된 것은 19세기에 연대의 개념에 노동자들의 투쟁적인 함성과 시민적인 안전의 보장을 포함시키는 의미가 주어졌기 때문이다. 연대성는 상호의존적이고 협력을 통해서만 목적을 달성할 수 있는 다수인 상호간의 결합(wechselseitige Verbundenheit)으로 정의된다. 연대성은 무제한적인 개인주의적 성향과 엄격한 집단주의적인 성향의 중간에 위치한 제3의 위상을 가진다. 자발적인 자제와 사람의 다른 사람에 대한 의리를 호소하여 상호간의 협력을 통하여 불평등을 해소시키도록 한다. 연대성은 공동의 이익 혹은 감정으로부터 나온다. 그것은 상호의존적이고 관련된 사람사이의 집단적인 책임(collective responsability)이다.  공동체 관련적인 원칙으로서 연대성은 불변적인 것도 아니고 모든 사람에게 언제나 요구할 수 있는 근본가치라고 보기도 어렵다. 시기와 상황에 따라서 상호의존적인 연계성과 책임에 대한 특수한 이해를 통해서 나온다.

고전적인 의미에서 연대성은 산업사회에서 사회안전과 관련하여 산업노동자들의 집단의식위에 세워졌다. 자유주의와 산업화와 그로 인한 지배적 권력구조에 대한 반작용으로서 노동조합과 정당의 결성으로 나타났다. 원래 결핍의 덕목으로 나타난 연대성은 노동운동에 있어서는 정치적인 투쟁개념으로 발전하였고, 프랑스와 기독교국가에서는 사회철학으로 확산되었다. 프랑스와 독일에서는 이러한 사회철학적인 사상으로부터 19세기 초에 집단적 공산주의와 자유주의적 시장이기주의의 사이에 위치한 질서이념으로 연대성의 개념이 형성되었다. 이러한 이념은 사회주의적 연대성에 대응하는 구상으로서 의미를 가진다. 개인은 개인적인 이익만을 추구해서도 안 되고, 정당이나 계급의 집단에 무조건적으로 복종해서도 안 된다는 것을 의미한다. 사람은 동료에 대해 개방적이어야 하고 더불어 발전하도록 협력해야 한다. 역으로 공동체는 각각의 개인이 동등하게 인격을 실현시킬 것을 보장해 주어야 한다. 이러한 사회정책적인 구상은 연대적인 활동을 촉진하는 보충성의 원칙과 접근된다. 보충성과 연대성은 상이한 별개의 사회원칙이라기 보다는 메달의 양면이라고 할 수 있다. 1980년대에 들어 보충성개념이 전면에 등장함에 대하여 다른 사회정책적 형성원칙으로서 연대성은 그림자에 가려지고 있다.  자조를 위한 원조(Hilfe zur Selbsthilfe)의 모델은 연대성을 전제로 하고 있지만 보충성을 보완하는 원칙으로서 의미를 가진다.

연대성의 원칙은 부분과 전체의 관계에서 목적의 공통과 공동목표의 추구를 위한 기여의무를 의미한다. 부분인 사회의 구성원은 그 구성원들의 공동체가 잘 기능할 수 있도록 헌신하고 노력할 의무를 진다. 공동체가 어려움에 처하는 경우에 구성원전체는 공동체를 구하기 위한 공동의 연대의무를 진다. 이 경우에 공동체 구하기 위한 구성원들의 연대의무는 부분의 전체에 대한 관계이지만 구성원상호간의 수평적인 관계를 형성하는 고리가 된다. 공동의 목적을 추구하고, 그 공동목적을 추구함에 있어서 한 사람은 다른 사람의 디딤돌이 되고, 딛고 올라선 사람은 뒤쳐진 자를  끌어올려 함께 같은 목적지로 가는 동포애, 형제애를 형성하게 된다. 공동체의 목적도 그 자체가 목적이 아니라 구성원들의 복지를 최대한 달성하려는데 있으므로 공동체는 그 구성원이 어려움에 처해 있을 때 구제할 의무를 진다. 공동체의 활동은 구성원들의 복리를 달성하는데 기여하는 것이어야지 그 반대여서는 안된다. 이점에서 구성원과 공동체는 상호보증적인 의무를 상호적으로 부담한다고 볼 수 있다. 이러한 구성원과 공동체의 관계는 국가와 지방정부와 같이 공동체 상호간에도 그대로 타당하다고 할 수 있다. 국가의 구성원으로서 지방정부는 국가전체의 복리달성ㄹ에 기여해야할 의무를 부담하고 동시에 국가는 지방정부의 발전에 도움이 되도록 하여야하는 상호적인 연대의무를 진다고 볼 수 있다.

2) 보충성의 원칙

여러 계층의 사회단위가 존재하는 경우에 누구에게 어떤 권한이 배분되어야 하고 상호간의 관계는 어떻게 설정되어야 하는지에 대한 의문에 대하여 보충성의 원칙은 기준을 제시한다.

상위의 사회단위는 보충적으로 활동하여야 한다. 만약 상위단위가 하위단위의 존립이나 번창을 위협하는 경우에 그 활동은 제한되어야 한다. 어떻게 권한을 배분하는 것이 가장 하위단위에게 최대한의 이익을 가져오는지가 가장 중요하다. 사회체제의 역사적인 형성과정에서 본다면 상위의 사회단위는 하위단위의 복리를 증대시키려는 목적을 위해서 형성되었음이 명백하다. 마을공동체는 가족공동체보다 나은 생존을 보장하기 위한 것이고 도시나 도시국가는 외적침략으로부터 방위와 같이 마을공동체로서는 감당하기 어려운 과제를 해결하기 위한 것이다.

상위 공동체는 그 소속 사회단위를 위하여 유익하기 때문에 정당화된다. 앞에서 든 외침방위를 예를 들어 보면 개개의 마을 공동체는 외적의 침략에 대해서 가족을 방어하는데 충분한 역량이 없다. 이에 여러 마을 공동체가 방위동맹을 결성하게 되고 방어권한은 새로 결성된 상위공동체에게 이전된다.

보충성의 원칙은 다양한 사회단위간의 권한배분에 관한 기본원칙을 의미할 뿐만 아니라 동시에 권한의 기형적인 과집중이나 과소화에 대처할 수 있게 한다. 상위단위는 대체로 많은 권한을 수렴함으로써 하위단위나 중간단위의 권한을 무력화시키는 경향이 있다. 이러한 경우에 보충성의 원칙은 국가에 대한 제한의 원칙으로 나타난다. 하위단위도 적지 않은 경우에 책임감의 부족이나 편의성 때문에 권한을 자발적으로 상위단위에 위임하는 경향이 나타나기도 한다.  이러한 경우에 권력의 상향이동이 나타나게 되고 결국 하위단위나 개인과 가족에 기여하지 못하게 될 수 있다. 보충성의 원칙은 하위공동체가 무제한적으로 상위공동체로 권력과 권한을 빼앗겨 공동화되는 것을 막아줄 뿐만이 아니라 반대방향으로도 작용을 한다. 즉, 상위공동체가 지나친 권한으로 과부화되는 것을 막아준다.

보충성의 원칙은 권한재배분을 둘러싼 분쟁에 있어서 권한배분을 위한 법적인 기준을 제시해 주기는 하지만 추상적인 원칙이 의미대로 실현되도록 보장하는 것은 아니다. 이에 법원칙으로서 보충성은 생활과 더불어 실현되어져야 한다.

보충성의 원칙이 실현되기 위해서는 활성화된 시민사회, 시민의 덕성이 전제되어야 한다. 시민사회는 시민의 참여에 근거해서만 존립될 수 있다. 시민의 참여는 법적으로 강제된 것이 아니고 자발성에 기초를 두고 있다. 이러한 시민참여와 시민의 덕성은 모든 권한이 중앙부서에 집중되지 않은 경우에 발휘될 수 있다. 보충성 없이는 시민의 덕성도, 시민의 참여도 생각하기 어렵다. 이점에서 보충성과 시민사회와 시민의 덕성은 상호의존적이라고 볼 수 있다. 강한 시민사회가 모든 권력의 집중화를 막아줄 수 있는 있는 경우에만 보충성의 원칙은 기능을 할 수 있다. 권한집중의 시도에 대한 시민의 활발한 참여에 의한 저항이 없다면 보충성의 원칙은 이빨없는 종이호랑이에 불과하게 된다. 시민적인 덕성도 보충성의 원칙이 보장되어 하위공동체에게 권한이 존재하는 경우에나 생각할 수 있다.

집권화된 권력구조에 관한 의문이 제기되고 개혁방안을 모색하면서 보충성의 원칙이 정치적인 논쟁에 등장한다. 하위단위가 같은 일을 중앙정부만큼 혹은 보다 더 잘 할 수 있기 때문에 중앙정부는 그 권한을 하위의 단위에게 이양하여야 한다고 주장한다.

정치적 논쟁에서 보충성의 원칙은 제도적 개혁의 방향으로 거론된다. 집권화된 의사결정구조나 권력구조에 대한 의문이 제기되고 그 결함을 개선하기 위한 방안으로 보충성의 원칙이 추구된다. 중앙의 업무수행자는 그 관할을 하위단위에 재이양해야 한다. 왜냐하면 후자가 이양된 업무를 보다 잘 수행하거나 최소한 동등하게 잘 수행할 수 있기 때문이다.

보충성원칙의 사회개혁적인 경향은 하위단위에서 효율적인 업무수행을 지향한다. 보충성원칙은 합목적주의가 지배한다. 많은 업무가 가능한 한 하위단위에 이전되는 경우에 사회체제가 보다 낫고 효율적으로 기능을 한다고 본다.

합목적적인 견해와는 다른 관점에서 보충성의 원칙은 가치합리성을 추구한다. 이는 하위단위의 업무수행권을 중심으로 한다. 인간이 중심에 서있다는 것, 개인이 모든 권력의 출발점으로 본다는 점에서 보충성의 원칙은 자유주의사상과 매우 접근한다. 개인만이 독자적인 가치를  지닌다. 상위수준에서 활동은 그 자체가 목적이 될 수 없으며 개인의 복지증진을 위해 불가피한 경우에 한정된다.

3) 양자의 관계

연대성의 원칙은 부분과 전체간의 목적의 공유와 공동목적을 달성하기 위한 헌신의 원칙을 의미한다면 보충성의 원리는 공동의 목적을 전제로 전체와 부분간의 역할분담 내지 분업의 원리를 의미한다.

국가와 사회간, 국가와 지방자치단체간의 역할배분에 있어서 일차적으로 보충성의 원칙이 적용된다. 능력이 미치는 범위 내에서 개인과 개인에 근접한 공동체에게 기능이 배분되어야 하지만, 개인이나 개인근접공동체의 능력이 미치지 못하는 경우에는 공동체 또는 원거리공동체가 그 업무를 수행해야 한다. 따라서 사무배분의 원칙으로 보충성의 원칙이 일차적으로 적용되고 연대성의 원칙은 이차적으로 상위공동체의 과제를 결정함에 있어서 적용이 된다. 보충성의 원칙은 수동적 의미에서는 방어권으로서 하위공동체에 대한 상위공동체의 부적절한 침해를 저지하는 기능을 한다. 상위공동체는 불가피한 경우를 제외하고는 하위공동체 영역에 개입하는 것을 자제하여야 한다. 보충성원칙의 이러한 제한기능은 빗장원칙(Riegelprinzip)으로 표현된다. 다른 한편으로 보충성의 원칙은 적극적인 의미에서 지원요구권으로 해석된다. 상위공동체는 조치와 시설을 통하여 하위공동체가 자기책임이 가능하도록  생존여건을 형성할 의무가 있다. 이런 의미에서 보충성의 원칙은 지원제공원칙(Hilfeleistungsprinzip)으로 불린다.

모든 사람의 개인적인 평등을 강조하는 경우에 일반적인 사회적 연대성을 강조하게 되고, 지방정부의 자치를 희생하여 집권화하는 경향이 있게 된다. 보충성의 원칙에 따라 국가의 기능을 지방자치단체에 분권화하는 경우에 서로 다른 지방자치단체에 거주하는 사람 간에 어느 정도의 불평등이 나타날 수 있다. 지역에 따라 지방자치단체의 지리적, 경제적, 문화적, 사회적 불평등이 나타날 수 있다. 지방분권은 자유와 자치를 위하여 그러한 불평등을 어느 수준까지 감수하면서 수용하는 것에 기초를 두고 있다. 어느 정도로 수용할 것인지는 전체의 이익을 위하여 연대가 필요하다고 느끼는 수준에 한계가 있다(Fleiner). 불이익을 보는 자도 분권화로 인하여 이익을 본다고 느낄 때에 분권과 자치를 통한 불평등취급을 감수하려 할 것이다.  자치를 위한 차별을 감수하려 않으려고 하는 경우에 재정조정이나 지역균형발전을 위한 연대를 요구하거나 집권화를 요구한다. 여기서 연대성의 원칙은 정당화되지 아니하는 불평등을 조정하는 근거가 된다. 다만 연대성이 불필요한 도움 내지 지원으로까지 확장되는 경우에 도움은 덕이 아니라 독이 된다. 즉, 지방정부가 해결할 수 있는 문제에 대해서도 국가가 관여하여 지원하는 것은 지방정부의 자치능력을 손상하여 내생적인 발전을 저해하고 중앙정부에 대한 의존도를 높여 도덕적 해이를 불러일으킨다. 이는 자구력의 태만, 절약의 동기 상실로 이어져서 중앙정부에 대한 의존성을 심화시키고 중앙집권적인 경향을 구조화하게 된다.

여기에 중앙정부에 의한 연대적인 관여는 지방정부의 위기에 나타나는 예외적인 현상으로 한정되어야 하며, 평상시에는 원칙적으로 보충성에 의한 부분공동체의 우선적인 활동영역과 자율이 보장되어야 한다.

3. 절차적 정당성의 원리 : 일방적 관계에서 쌍방적 관계로

국가와 지방자치단체의 관계는 기본적으로 전체와 부분의 관계이다. 국가는 전체로서의 통합성을 유지하기 위하여 지방자치단체의 의사결정과 업무의 집행에 어느 정도 관여할 수 있어야 한다. 또한 지방자치단체는 자신의 업무를 독자적으로 처리하고 정치적인 의사결정체로서의 지위를 보장하기 위하여 국가의 과도한 개입에 대하여 방어할 수 있는 수단을 가져야 한다. 전체의 이익은 부분의 이익을 최대한 보장하는데서 출발하여야 하므로 지방자치단체는 국가의 의사결정에 영향력을 행사할 수 있어야 한다. 국가의 지방에 대한 영향력의 행사와 지방의 국가에 대한 영향력행사는 특정한 시점에서 국가적인 통합을 유지하면서 지방적인 정치적인 재량의 영역을 확보하기 위한 역동적인 과정을 형성한다. 이렇게 국가와 지방간의 상호 교환적인 관계를 통하여 한편으로는 중앙과 지방 사이의 권력의 견제를 가능하게 하고 다른 한편으로 양자간에 나타날 수 있는 갈등의 극복을 위한 메카니즘이 형성될 수 있다.

현행 법체계하에서 국가의 지방에 대한 영향력의 행사는 매우 광범위하게 인정되고 있으며 실제로 과다하게 행사되는데 비하여 지방이 국가의 정책결정과정에 참여하는 제도는 매우 미흡한 상태이다. 이는 국가의 지방에 대한 영향력의 행사가 일방적으로 이루어지고 있기 때문에 중앙집권적인 권력구조가 더욱 심화되고 분권화와 집권화가 적정의 균형점을 자율적으로 찾아갈 수 있는 시스템이 결여되어 있다. 여기에 양자간의 관계에 있어서 근본적인 발상의 전환이 요구된다.

민주주의는 ‘아래에서 위로’의 의사결정을 요구한다. 지방분권적인 권력구조는 시민에 가까운 의사결정을 가능하게 함으로써 아래에서 위로의 의사결정을 가능하게 하는 제도적 장치에 속한다. 국가전체의 의사를 결정함에 있어서도 하위 공동체인 지방자치단체의 참여를 보장함으로써 아래에서 위로의 의사결정을 가능하게 할 필요가 있다. 지방의 국정참여를 통하여 지방의 관심과 경험이 국가의 의사결정과정에 반영할 수 있다. 대부분의 법령이 지방자치단체에 의하여 집행된다는 점을 고려한다면 그 법령의 문제점이나 개선방향에 대해서는 지방자치단체가 가장 잘 알고 있다. 지방의 국정참여를 통하여 지방의 정치적, 행정적인 경험을 전체국가를 위하여 활용할 수 있게 된다.

국가의 지방자치단체에 대한 영향력의 행사만을 보장하고 그 반대 방향의 영향력을 인정하지 아니하는 경우에는 권력의 균형은 파괴되고 견제는 국가의 지방에 대한 견제만이 있게 되어 국가권력의 남용에 대한 지방자치단체의 견제기능은 상실되고 만다. 국가권력의 남용을 방지하기 위해서는 지방자치단체에 의한 국가공권력의 통제와 견제가 요구된다. 더구나 오늘날 지방자치단체의 업무수행이 대부분 국가의 법률에 의하여 거의 완벽하게 일방적으로 정해지는 상황하에서 지방정치적기능의 상실을 보충하기 위해서도 지방자치단체의 입법과정에 대한 참여가 매우 절실히 요구된다.

국가의 지방자치단체에 대한 영향력의 행사가 일방적인 경우에 국가적인 통합은 강제적이고 형식에 그칠 우려가 크다. 지방자치단체의 국정참여는 국가의 통합에 자발성을 부여하고 실질화 시키는데 기여한다. 지방의 국정참여와 국가의 지방에 대한 영향력의 행사가 상호 교차적으로 이루어짐으로써 양자간의 적정 관계 설정 및 갈등의 해소를 위한 메카니즘이 형성될 수 있다.

현재의 정부간 관계는 상하관계의 범주를 벗어나지 못하고 있다. 중앙정부와 지방정부의 관계에 있어서 중앙정부는 입법권을 행사하여 지방정부의 권한행사의 세세한 부분까지를 규제하고 있으며 감독권을 행사하여 그 규제의 준수를 확보하고 있다. 또한 감사원은 회계감사를 넘어서 직무감찰까지를 행사함으로써 지방정부에 대하여 중대한 영향을 미친다. 또한 국회는 국정감사를 통하여 지방자치단체의 자치사무의 수행에 영향을 미치고 있다. 법률상으로 국회는 지방정부의 자치사무에 대해서는 감사를 할 수 없도록 되어 있고 기관위임사무와 단체위임사무만 관여하도록 되어 있으나 실정법을 위반하여 감사권을 남용하고 있다. 이에 대하여 지방정부에서 중앙정부에 영향력을 행사할 수 있는 수단은 거의 존재하지 아니한다. 물론 지방자치단체연합체가 결성되어 중앙정부의 입법권행사에 대해 의견서를 제출하기도 하지만 청원수준을 넘지 못하고 있다. 따라서 중앙정부와 지방정부의 관계는 위에서 아래로의 일방적인 관계일 뿐 쌍방통행적적인 관계에는 이르지 못하고 있다.

대부분의 법령이 지방정부에 의해서 집행된다는 점을 감안한다면 지방의 경험을 중앙정부의 입법정책, 정부정책에 피드백시킬 필요가 있다. 지방자치를 실시하는 가장 큰 이유가 수직적인 권력분립을 통한 권력남용의 방지에 있다면 중앙정부와 지방정부간의 견제관계는 반드시 필요하다. 정부간의 견제를 통한 권력남용방지를 위해서는 중앙정부의 지방정부에 대한 관여뿐만이 아니라 지방정부의 중앙정부에 대한 관여가 있어야 한다. 이러한 중앙정부와 지방정부의 관계는 광역지방정부와 기초지방정부의 관계에 있어서도 그대로 타당하다. 양자간의 관계를 상호교환적인 쌍방관계로 전환할 필요가 있다.

IV. 중앙정부와 지방정부간의 상생적 관계정립을 위한 과제

최근 지방분권을 통한 국가의 재구조화가 추진되고 있음에도 불구하고 중앙정부와 지방정부사이에는 심각한 갈등관계가 나타나고 있다. 중앙정부와 지방정부간의 갈등관계를 극복하기 위해서는 아래와 같은 문제가 위에서 설명한 원리에 의하여 해결되어야 한다.

중앙정부는 국민전체의 이익을 위하여 지방정부의 권력남용을 견제하고 집장자치단체의 능력을 보충하여 지원하는 기능을 수행하여야 한다. 최근에 몇 가지 중앙정부의 지방정부에 대한 관여 중에는 양자간의 신뢰관계를 해하는 몇 가지 사례가 적지 않게 발생하고 있다.

1.  국회의 지방정부에 대한 관계 개선

국회는 지방정부의 기본골격을 입법을 통하여 설정하는 기능을 수행하므로 지방정부의 존립과 운영에 매우 광범위한 관여권을 가진다. 국회가 지방정부의 세세한 부분까지 입법을 하는 경우에 지방정부의 자율권을 통한 지방적인 다양성의 추구는 사실상 마비된다. 국회는 지방정부의 조직과 운영에 대해서 기본적인 골격만을 정하고 세세한 부분은 지방정부의 조례에 위임하여 지방정치적인 결정에 맡겨야 한다.

0. 지방선거법개정- 정당공천제도의 확대

국회는 지난 6월 30일 지방선거법을 개정하면서 지방선거에서 정당공천의 범위를 종전의 기초지방자치단체장은 물론 지방의원에게까지 확대하였다. 국회가 입법하는 과정에서 이해당사자인 지방의회나 지방자치단체장의 의견을 수렴하는 절차도 거치지 않고 일방적으로 선거법을 개정함으로써 국회와 지방정부간의 신뢰관계는 적지 않게 손상되었다. 정당에 의한 공천이 한국의 정치풍토 하에서 지방정치의 중앙예속화를 가져오고 정치부패의 원인을 제공한다는 점에서 대다수의 국민과 시민사회, 학계가 반대함에도 불구하고 충분한 여론수렴절차도 없이 이를 일방적으로 통과시켰다. 특히 국회의원들이 공천권의 행사를 통하여 지역에서 엄청난 영향력을 행사하게 되면 지방정치는 무력화된다. 이는 중앙정치를 위해서나 지방정치를 위해서나 바람직하지 못하다. 지방정치인은 지역의 주민복지를 위하여 헌신하고,  중앙정치인인 국회의원은 국민전체의 대표로서 국익전체를 위하여 헌신하도록 예정되어 있다. 국회의원이 지방정치까지를 장악하고자 한다면 국정수행에 지방을 받게 되고 지방정치는 위축되어 상생 대신에 상멸을 가져온다. 이에 지방정치도 살리고 중앙정치도 살리기 위한 상생의 길을 모색해야 한다. 해법의 실마리는 국회의원과 지방정치인간의 적정한 역할 분담에 있다. 지방정부와 관련된 결정을 함에 있어서는 관련된 지방정부의 의견을 충분히 듣도록 절차적으로 보장할 필요가 있다.

0. 국회의 지방정부에 대한 감사

국회의 감사권이 지방정부에 대해서도 미칠 수 있지만 감사권 남용에 이르러서는 안된다. 국정전반에 대한 정보를 수집하는 국회의 감사권자체가 세계적인 유래가 없고 남용의 우려를 갖고 있는 제도이다. 더구나 자치권을 가진 지방정부를 감사함에는 매우 신중하게 접근해야 한다. 그럼에도 불구하고 국회의 지방정부에 대한 감사는 국가의 위임사무는 물론 지방정부의 자치사무에도 미치고 있다. 국회의 속기록을 분석해 보면 지방정부의 국정조사대상의 절반이 자치사무에 관한 것이고, 국회의원의 국정활동과 아무런 상관이 없는 경우도 적지 않다. 단지 지역사회에서 영향력을 잃지 않으려는 의도의 감사도 있다. 국회법에서조치도 지방자치단체의 자치사무에 관해서는 국가의 재정지원이 수반되지 않는 한 국정감사가 금지되어 있다. 국회가 법을 어겨가면서까지 지방정부의 자치사무에 대해 감사하는 관행은 개선되어야 한다. 위임사무에 대해서도 주무부서인 중앙행정기관에서 감사권과 감독권을 가지고 있으므로 관련 중앙부서를 통하여 간접적으로 감사를 하고, 지방정부에 대한 직접 감사는 불가피한 경우에만 한정해야 한다.

2. 지방정부에 대한 감사원 감사

감사원은 지난 6월부터 지방자치단체에 대한 전면적이고도 포괄적인 감사를 실시하려고 하다가 지방정부들의 강력한 반발에 부딪혔다. 감사원의 감사강화방안에서 제시한 ‘선심성 예산편성’은 그 기준이 무엇인지가 분명하지 않다. 법령에서 “선심성”예산의 편성을 금지한 규정도 없거니와 “선심성 예산 ”, “선심성 행정”의 국어적인 의미도 명확하지 않다. 선심성 예산이라는 기준자체가 헌법 법령에 없다는 점에서 합목적성감독에 해당되는 것으로 감사원 감사의 범위를  넘고 있다. 더구나 지방자치단체의 자치권을 제한하는 기준으로는 지나치게 불명확하여  법령에 규정되어 있더라도 감사기준으로 할 수 없다. 주민들의 지지와 호의를 의식한 예산편성은 주민을 무시하고 주민의 관심 밖의 사안에 예산을 편성하는 것보다는 훨씬 타당성이 높다.

어느 경우이든 “선심성” 예산편성을 단속하는 것은 지방자치단체의 자치적인 정책결정과 집행에 대해 감사원이 개입하는 것으로 지방자치단체의 자기책임성과 양립될 수 없다. 지방자치단체의 정책적 결정에 대한 통제는 주민과 지방의회의 몫이지 국가기관인 감사원의 역할은 아니기 때문이다.

감사원의 두 번째 역점감사사항인 ‘사회·민간단체에 대한 특혜· 편법지원’의 문제도 그것이 정상적으로 지방의회의 의결에 의하여 편성된 것이고 법령에 위반되지 아니하는 것이라면 비록 다소간의 타당성이나 형평성에 어긋나는 점이 있더라도 감사원이 개입하여 통제할 사안은 아니다. 현저하게 형평을 벗어난 지원이라면 피해를 입은 다른 단체가 문제를 제기하거나 지방의회에서 정치적으로 논의할 사안이지 외부의 국가기관인 감사원이 개입할 문제는 아니다.

마지막으로 감사원의 역점감사 사항인 ‘선거를 의식한 연고인사나 줄서기 인사비리’문제도 감사원이 개입할 문제는 아니라고 본다. 왜냐하면 지방인사문제는 지방자치단체의 인사고권에 속하는 사항으로 지방공무원법 등 관계법령에 위반되지 아니하는 한 국가기관인 감사원이 관여할 문제가 아니다. 이번 감사원이 집중적으로 단속하겠다는 사항은 모두 합목적성에 대한 감사로써 헌법상 보장된 지방자치단체의 자치권보장과는 양립되지 아니한다.  감사원은 중앙정부의 커다란 문제에 집중하고 지방자치단체의 사소한 문제에 대한 감사는 다른 감사기관에게 맡기는 것이 국가전체의 감사시스템을 종합적으로 가동시키기 위해 필요하다. 즉, 감사원은 국가기관에 감사만으로도 벅찬데 지방자치단체에 대한 감사까지도 강화시켜  과부하되어 있다. 이로 인하여 정작 중요한 국가적인 문제에 대해서는 국민의 기대에 부응하는 감사를 못하고 있음을 최근에 보여주고 있다. 감사원의 효율성을 회복하기 위해서는 감사원기능도 보충성의 원칙에 따라 지방분권이 절실히 요구되고 있다.

3. 지방선거관리

최근 지방선거관리와 관련 하여 지난 6월 30일 선거법을 개정하였다. 지방선거의 관리는 중앙선거관리위원회가 하되 선거관리비용과 선거비용보전은 지방자치단체가 한다는 것을 골자로 하고 있다. 또한 선거관리위원회는 지방선거를 앞두고 지방자치단체장의 일거수 일투족을 감시하느라 혈안이 되어 있어 지방정부의 정상적이고 df상적인 업무의 수행에도 지방을 받는 경우가 적지 않다. 중앙정부의 선거관리위원회가 지방선거까지 관여하는 나라는 선진국가에서는 사례를 찾기가 어렵다. 선진국가에서는 대개 중앙정부에 관한 선거도 지방정부가 수행하고 그 비용을 보전받고 있다. 또한 중앙정부의 선거관리위원회도 규모가 크지 않으며 지방의 선거관리위원회는 지방정부소속하에 지방정부의 수장의 책임하에 구성된다. 예컨대 한국보다 인구가 많은 영국의 경우에도 중앙선거관리위원회는 지역사무소를 4곳만 가지고 있으며 그 직원도 모두 합하여 150명정도이다. 이에 비하여 한국의 중앙선거관리위원회는 직원만도 2,000명을 넘고 있으며 그 일년 예산도 6,000억에 이르고 있다. 가히 세계에서 가장 비대한 중앙선거관리위원회라고 할 수 있으며 선거관리위원회의 권력기관화를 상징적으로 나타내고 있다.

지방자치단체의 자치권을 보장하기 위해서는 지방정부가 지방선거의 선거관리기능을 이양받아야 한다. 만약 중앙선거관리위원회가 계속 이를 수행하려면 자신의 비용으로 수행하는 것이 타당하다. 지방정부가 중앙선거관리위원회에 선거관리를 위임한 적이 없기 때문이다. 또한 후보자들의 선거비용보전조차도 지방정부가 부담하도록 한 것은 매우 불합리하다. 지방재정이 기존의 재정수요를 기준으로 이루어 진 것을 감안하면 지방정부의 새로운 재정부담을 의무화하는 경우에 이에 상응하는 재원의 이전이 있어야 한다. 아무런 재정이전 없이 지방정부의 선거비용부담보전을 의무화한 것은 가뜩이나 취약한 지방정부의 재정을 더욱 압박하는 결과를 초래한다.  선거관리의 분권화와 상응하는 재원이양이 필요하다. 또한 지방정치와 행정에 관한 선거관리위원회의 지나친 관여도 자제되어야 한다. 선거사범에 대한 수사권도 경찰이나 검찰에 이양되어야 한다.

4. 행정자치부와 지방정부의 관계재정립

지방정부에 대한 중앙정부의 주무부서 내지 창구가 되는 것이 중앙정부중에서도 행정자치부이다. 행정자치부는 주지하는 바와 같이 1998년에 총무처와 내무부를 통합하여 설치한 중앙정부의 부서이다. 그런데 행정자치부의 기능 중에서 과거 내무부의 주요기능이었던 치안기능은 경찰청으로 분리되고, 방재와 소방도 별개의 관청인 소방방재청으로 분리되어 지방정부에 대한 기능을 남기고 거의 없어졌다. 또한 과거 총무처기능 중에서 핵심적인 기능이었던 인사기능이 중앙인사위원회로 분리되어 서무기능을 제외하고는 거의 남는 기능이 없다. 감축된 기능을 수행하기 위하여 행정개혁본부를 설치하여 행정개혁을 추진하고, 전자정부기능을 신설하였다. 하지만 행정개혁은 상시적인 기능이라고 보기 어려우며 각부서가 주관할 기능이지 행자부가 지속적으로 관장하기는 어려운 기능이다. 전자정부도 중앙정부의 각부처, 지방정부가 주도적으로 수행할 과제라는 점에서 본다면 행자부의 본질적이고 항상적인 기능으로 보기는 어렵다. 그렇다면 행정자치부의 본질적이고 상시적인 기능으로 핵심을 이루는 것은 지방정부에 대한 주무부서와 서무기능의 수행부서로서 지위이다.

행정자치부는 과거 내무부시절에서부터 지방정부에 대한 중앙정부의 주무부서로서 기능을 수행해 왔음에도 불구하고 지방정부와는 신뢰관계를 형성하기보다는 불신관계를 형성해 왔다. 급기야 내무부가 총무처와 통합하여 행정자치부로 거듭나기 전에 지방정부나 관련학자, 시민단체들은 내무부 폐지를 요구하기도 했다. 최근에는 행정자치부가 혁신평가를 통하여 전국에 지방자치를 서열화하려는 움직임과 관련하여 행자부폐지론이 부활하는 기미도 있다.

물론 행자부로서는 지방분권을 주도하고 중앙정부와 청와대에 지방정부를 대변하는 역할을 수행하느라 다른 중앙부처로부터 따돌림을 받기도 하는 고난을 겪고 있음을 지방정부가 알아주지 못한다고 섭섭함을 느낄 수도 있다. 하지만 지방정부로서는 과거의 불신을 극복하지 못한 상황하에서 최근의 분권작업이 기대처럼 진행되지 못하고, 오히려 지방정부의 자율성이 제약되는 경우가 발생하여 불만을 가지고 있다.

행정자치부의 입장에서는 부서를 유지하기 위해서는 지방정부에 대한 주무부서로서 위상을 강화하여야 하고 중앙정부의 다른 부서에 대해 부서입장을 관철하기 위해서는 지방정부를 등에 업을 수밖에 없다. 지방정부로서는 중앙정부에 대해 지방정부의 입장을 대변할 수 있는 통로가 필요하다. 물론 지방정부가 직접 참여할 수 있는 통로를 가질 수도 있으나 상시적이고 광범한 통로역할을 하기에는 한계가 있다. 이점에서 지방정부는 행정자치부를 중앙정부의 정책참여를 위한 통로로 역할을 기대할 수밖에 없다. 이러한 양자간의 이해관계는 파트너의 관계로 발전할 것을 요구한다. 그럼에도 불구하고 행정자치부는 국회나 감사원, 선거관리위원회가 그 권한을 남용하여 지방정부의 자치권을 침해하는 사례가 발생하여도 행자부는 수수방관하는 자세를 취하였다. 이는 지방정부에 대한 주무부서로서 행정자치부가 취할 입장은 아니다. 오히려 적극적으로 지방정부의 이익을 관철하기 위하여 노력하는 것이 필요하다. 또한 지방정부에게 총액인건비를 실시하겠다는 약속을 했음에도 불구하고 5급정원을 가지고 경직되는 관계를 형성하는 등 사소한 문제를 두고 지방정부와 대립하기도 하였다. 또한 최근에는 지방정부에 대해 무리한 혁신을 요구하면서 이를 평가를 통해 강행하려는 움직임을 보여 지방정부의 반발을 사고 있다.

지방정부를 위해서나 행정자치부의 운명을 위해서나 이러한 경직된 불신관계는 결코 바람직하지 않다. 양자간에 신뢰관계를 구축하는 것이 무엇보다도 필요하다. 또한 지방정부가 필요로 하는 입법을 적극적으로 수용하여 입법화하는데도 행정자치부가 앞장설 필요가 있다. 행정자치부가 주관을 하는 관련법령의 개폐는 물론이고 다른 부서 소관법률사항에 대해서도 지방정부의 요구가 있는 경우에는 적극적인 중개기능을 하는 것이 바람직하다.

또한 다른 중앙부서가 지방정붕 대해서 감독권을 행사하는 경우에 지니친 경우에는 다른 중앙부서에 대해 주무부서로서 의견을 전달 할 수 있어야 한다. 요컨대 행정자치부는 지방정부가 중앙정부의 각부처에 의해 휘둘리지 않도록 방파제 역할을 해야 하고, 지방정부는 행정자치부가 중앙정부내에서 제역할을 할 수 있도록 뒷받침이 되어야 한다.

5. 지방재정구조의 개선

1951년 임시지방분여세제도로 시작되어 현 지방교부세제도의 골간이 형성된 것은 1969년 법정교부율이 채택되면서이다. 그러나 1972년의 8․3조치(대통령긴급명령 제15호 `경제의 안정과 성장에 관한 긴급명령')로 법정교부율이 폐지되어 매년 국가예산으로 지방교부세의 지원규모를 결정하는 시기도 있었다. 그 후 재차 법정교부율이 부활되어 현재 지방자치단체의 중요한 재원으로서 그 기능을 수행하고 있다. 1983년 법정교부세제도가 도입된 이래로 1999년까지 내국세총액의 13.27%를 지방교부세의 재원으로 하였다가 1999년 12월 28일 개정된 지방교부세법에 의하여 15%로 인상되었다. 그 중에서 보통교부세는 11분의 10으로 하고 특별교부세는 11분의 1로 하였다. 이와는 별도로 부득이한 재정수요에 대응하기 위한 증액교부세를 둘 수 있는 여지를 두었다. 참여정부에 들어서 지방양여금과 국고보조금을 대폭적으로 정비하면서 교부세제도를 다시 정비하였다. 2004년 1월 29일 개정된 지방교부세법 제4조에서는 법정교부세율을 15%에서 18.3%로 인상하였다. 동시에 특별교부세의 비중을 종전의 11분의 1에서 100분의 4로 대폭적으로 축소하였다. 또한 증액교부세의 법적근거인 지방교부세법 제4조 제3항을 삭제하였다. 이어서 2004년 12월 30일에 개정된 지방교부세법 제4조는 법정교부세율을 19.13%로 인상하고 교부세의 종류로 종전의 보통교부세와 특별교부세외에도 분권교부세를 신설하였다. 교부세 총액은 내국세총액의 19.13%로 하되 분권교부세의 비중을 내국세 총액의 0.83%로 하였다.

지방자치단체의 재정능력이 지방자치단체의 재정수요를 충족하지 못하는 경우에 이를 보전하고자하는 것이 교부세제도의 본질이다. 그런데 2003년을 기준으로 보면 광역시의 경우 보통 교부세가 차지하는 비중이 3.6%이나 도의 경우에는 18.1%에 이른다. 기초지방자치단체의 경우에는 의존도가 훨씬 높아진다. 일반 시의 경우 35. 3%에 이르고 군의 경우에는 43%에 이르고 있다. 2003년도 보통교부세 불교부단체를 보면 총 10개 단체(2002년도와 동일)인데 시․도는 서울특별시, 경기도의 2개 단체, 시․군은 수원, 성남, 안양, 부천, 안산, 고양, 과천, 용인의 8개 단체이다. 이는 대부분의 지방자치단체들이 중앙정부의 교부세에 의존한다는 것을 의미하며 재정적인 자립성을 바탕으로 재정에 관한 자기책임성을 추구하는 지방분권적 재정구조와는 매우 거리가 멀다. 이와같이 대부분의 지방자치단체가 중앙정부의 재원에 의존하는 것은 무엇보다도 국세와 지방세의 배분에서 그 원인을 찾을 수 있다. 중앙정부와 지방정부간의 세출비중은 44:56이나 세입비중은 20:80으로 중앙정부의 비중이 현저하게 높다.

지방재정의 대부분을 중앙재정에 의존하도록 구조적인 문제를 안고 있다. 이는 지방세원의 불균등분포로 인한 세수의 불균형을 우려하여 자주세원을 축소하고 재정조정제도인 교부세율을 확대하는 정책을 취한 결과라고 볼 수 있다. 즉 균형발전을 강조한 나머지 지방분권의 중요한 요소인 재정분권을 희생하고 있다. 이로 인하여 지방자치단체는 재정확충을 위한 자발적인 노력은 동기를 갖지 못하고 중앙정부에 대해서 재정지원을 요구하는 목소리를 키우는 쪽으로 진전되고 있다. 이는 재정책임성의 측면에서 매우 우려가 크다. 더구나 종합부동산제도를 도입함으로써 지방자치단체의 자주재원은 축소되고 중앙정부가 거두어서 배분하는 비중은 더욱 늘어나게 된다. 지방자치단체가 세입증대를 위해 노력할 동기보다는 중앙정부에 대해 의존적 재원확충을 요구하는 동기는 커지게 된다. 그러나 중앙정부가 10개의 지방정부를 제외하고 모두 재정지원을 해야한다는 것은 막상 낙후지역을 지원하기 위한 재원의 빈곤을 의미한다. 대부분의 지방자치단체가 재정적인 자립을 하고 일부가 중앙정부의 재정에 의존하는 경우에는 중앙정부가 낙후지역을 충분히 지원하는 재원을 가질 수 있다. 그러나 대부분의 지방자치단체가 중앙정부에 의존하게 된다면 중앙정부의 균형발전을 위한 재원도 한계에 봉착할 수밖에 없게 된다.

무엇보다도 중요한 것은 지방자치단체의 재정자립성이 보장되지 않으면 지방분권으로써 달성하고자 하는 경쟁을 통한 합리화기능, 자기책임성에 근거한 혁신노력, 절약의 동인 등을 기대하기 어렵게 되며, 중앙정부에 의한 지방정부에 대한 통제는 늘어나게 됨으로써 반분권적 결과를 초래한다는 점이다. 앞으로의 재정분권은 지방의 자주세입을 증대하는 방향으로 개편되어야 하며 재정조정은 자주재원의 배분에도 불구하고 그 지방의 세원으로는 재정충당이 불가능한 경우에만 보충적으로 하도록 함으로써 분권과 집권적 조정을 조화하는 것이 필요하다. 대부분의 지방자치단체가 제주머니의 돈으로 사업을 수행하도록 하여야지 더 이상 남의 돈으로 살림살이를 하도록 해서는 안된다. 이 점에서 재정정책을 교부세 중심의 집권적 경향으로부터 자주세원배분을 통한 분권적 경향으로 전환하는 것이 바람직하다. 많은 지방정부가 자주재원에 의해서 살림을 할 수 있도록 세원을 재배분하고 나머지에 대해서만 교부세를 교부함으로써 균형발전과 조화를 이루도록 해야 한다.

VI. 지방정부의 역량강화와 중앙정부 우호적인 행위

현재 중앙정부와 지방정부간의 상생관계형성을 위해서는 중앙정부의 시각전환과 역할 및 관여의 전환이 요구되지만 지방정부도 중앙정부와 관련해서 변화를 요구받고 있다.

무엇보다도 중요한 것은 지방정부에 대해 중앙정부가 신뢰할 수 있도록 역량을 신장하고 행정의 투명성을 높이는데 있다. 중앙정부의 관점에서 “지방정부에 맡기면 잘된다”. “ 중앙정부차원에서는 어렵지만 지방정부에 맡기면 된다” 와 같은 믿음을 가질 수 있도록 지방정부의 행정, 정치, 재정역량을 강화하는 것이 요구된다. 특히 중앙정부가 관여하지 않아도 지방정부가 내부적인 통제메카니즘을 통하여 자율적인 정화장치를 갖추게 될 적에 중앙정부의 불필요한 간섭을 차단할 수 있을 것이다. 이를 위한 지방의회 및 주민참여가 절실히 요구된다.

또한 지방정부가 의사결정을 함에 있어서는 국가전체의 이익도 동시에 고려해야 한다. 앞에서 살펴본바와 같이 중앙정부와 지방정부는 서로 단절된 별개의 공동체가 아니라 공동의 목적을 위하여 각각이 역할을 분담하는 연대공동체로서 전체와 부분의 관계에 있다. 지방정부의 역할분담은 중앙정부와 무관하게 이루어지는 것이 아니라 지방정부에 맡기는 것이 국가전체의 복리에 더욱 도움이 된다는 관점에서 이루어지는 것이다. 보충성의 원칙은 전체로서의 목적공유 내지 공동운명체를 전젤 하는 것이다.

따라서 지방정부가 의사결정을 함에 있어서는 국가전체의 이익을 표현하는 법령과 상위계획 등을 존중하여야 한다. 중앙정부의 불필요한 간섭을 받지 않기 위해서도 지방정부는 중앙정부에 우호적인 행위원칙을 정립할 필요가 있다. 다만, 그것이 지나쳐 중앙정부에 의존적이 된다거나 중앙정부의 지시를 기다리는 정도에 이른다면 그것은 오히려 중앙정부로 표현되는 전체이익이 향상되는 것이 아니라 반대의 결과를 초래할 수도 있음을 경계해야 한다.

‘지방정부의 중앙정부에 대한 우호적인 원칙’이 실현되기 위한 전제조건은 보충성에 근거한 ‘중앙정부의 지방정부우호적인 행위의 원칙’이다. 지방정부의 중앙정부 우호적인 행위원칙과 지방정부의 중앙정부우호적인 행위의 원칙은 동전의 앞뒤와 같다. 상호적인 연계를 가직 있다.

V. 맺는 말

중앙과 지방의 상호관계는 무엇보다도 양자간의 신뢰관계를 회복하는데서 출발하여야 한다. 특히 중앙정부의 지방정부의 불신을 극복해야 양자간의 관계는 파트너관계로 변화될 수 있다. 중앙정부가 지방정부를 못미더워하여 각종의 안전장치를 만들어 지방정부에 족쇄를 채우려 하는 경우에 지방정부는 중앙정부를 신뢰할 수 없을 것이다. 자녀가 성장함에 따라 부모가 자식의 자율영역을 넓혀가고 간섭을 자제하여 자식이 자신의 두발로 설수 있도록 하는 것처럼 지방정부가 착근하기 시작한 지금 지나친 중앙정부의 간섭은 지방정부가 자기발로 서는 것을 저해할 뿐만 아니라 중앙정부와 신뢰관계를 형성하는 것도 어렵게 만든다.

중앙정부는 지방정부를 바라보면서 무엇을 잘 할 수 있는지에 초점을 두어야 하며 시시콜콜한 잘못을 지적하는 것을 자제해야 한다. 지방정부의 성공에는 관심을 보이고 이를 확대재생산할 수 있는 여건을 조성해야 한다. 지방정부의 실패에 대해서는 관대하여야 하며 지방정부가 스스로 이를 극복할 수 있도록 해야 한다. 이를 비판하고 시정을 요구하는 것은 중앙정부의 몫이 아니라 일차적으로 지역주민의 몫이다.

중앙정부와 지방정부의 관계는 양자간의 역할배분으로부터 출발해야 한다. 적정한 역할 배분을 통하여 한편으로는 지방의 자율을 다른 한편으로서는 국가전체적인 관점에서 연대가 이루어지도록 하여야 한다. 양자의 관계는 일방적이고 하향적인 관계에서 쌍방향적인 관계로 전환되어야 한다. 특히 지방정부가 중앙정부의 의사결정과정에 참여할 수 있는 통로가 개설되어야 한다.  독일 지방자치의 아버지인 프라이 헤른 폰 쉬타인 협력자였던 프라이(Frey)의 말처럼 “신뢰는 인간을 고귀하게 하고 영원한 후견은 인간의 성숙을 저해한다”. 산업사회의 중앙정부의 권력독점시대는 종언을 고하고 지식정보사회는 권력의 분점과 상호네트워크 의한 거버넌스체제로 이동하고 있다. 시대변화에 상응하는 정치제도를 재설계할 필요가 있다.