부산세미나

행  사  일  정

개								회								사

안녕하십니까?

한국지방행정연구원 원장 김주현입니다.

오늘 민선 지방자치 10년에 대해 함께 논의하고, 새로운 방향을 모색하는 뜻깊은 자리에 바쁘신 가운데서도 참석하여 주신 내외귀빈 여러분에게 깊은 감사를 드립니다. 아울러 기꺼이 사회와 발제 및 토론을 맡아주신 여러 분들에게도 고맙다는 말씀을 드리겠습니다.

뒤돌아보면, 민선 지방자치의 출범에는 여러 가지 우여곡절이 많았습니다. 시기를 결정하는 데도 정치적 논의가 분분했었고, 출범 자체에 대한 기대와 우려 역시 적지 않았습니다. 그럼에도 불구하고, 이제 10년이라는 세월이 흘렀습니다.

그리고 일반의 기대와 마찬가지로 민선 지방자치 10년은 우리 한국사회의 근간을 전환하는 획기적인 기제로 작용하였습니다. 정치와 행정뿐만 아니라 사회와 경제 등에 있어서도 무게 중심을 중앙에서 지방으로 바꾸어 놓은 역할을 하였고, 사람들의 생각과 사고까지도 과거와 달리 중앙중심에서 지방중심으로 변화하는 계기가 되었습니다. 이러한 변화는 사회구조의 다원화와 맞물려 오늘날 우리가 보고 있는 한층 더 역동적인 한국의 모습을 만들어 놓았습니다.

물론 이러한 성과를 거두는 데는 민선 지방자치와 직․간접적으로 이해관계를 갖는 다양한 주체들의 노력이 있었습니다. 민선 지방자치의 주역인 단체장과 지방의회 그리고 지방공무원들이 당해 지방자치단체의 발전을 견인하기 위하여 쏟아 부은 노력들이 가장 큰 밑거름이 되었습니다. 또한 지역주민들이 보다 적극적인 참여와 감시를 통해 자치행정의 건전한 운영을 도모하려는 노력들 역시 일조를 하였습니다. 뿐만 아니라 국민의 정부와 참여정부를 거치면서 대통령을 비롯한 중앙부처의 분권화 노력 역시 오늘날의 지방자치를 있게 한 토양이었습니다. 지난 10년간의 세월을 통해 이러한 노력들이 결집되어 지방자치라는 거목이 이 땅에 뿌리 내리게 된 것입니다.

그러나 다시 한번 생각하면, 아직 우리에게는 가야할 길이 멀게만 느껴지는 것이 사실입니다. 이제 뿌리를 내리기 시작한 거목이 꽃을 피우려면 무수히 많은 난관들을 거쳐야만 합니다. 그동안의 노력에도 불구하고, 민선 지방자치 출범 당시에 그려보았던 선진 지방자치에는 아직 도달하지 않았기 때문입니다. 지방자치단체가 업무를 스스로 처리하기엔 분권수준이 미흡하고, 자치단체의 역량 역시 한계가 있습니다. 또한 지역주민들이 지방자치에 갖는 관심과 애정도 충분치 않을뿐더러 의견반영을 위한 제도적 창구 역시 미흡한 실정입니다. 수도권과 비수도권으로 대변되는 지역간 불균형의 문제도 여전히 미해결 현안으로 남아 있습니다. 이러한 문제들이 조속히 그리고 원만히 해소될 때라야 비로소 우리는 진정한 민선 지방자치의 결실을 맛보게 될 것입니다.

오늘 이 자리는 지금까지의 성과를 자축하고자 마련된 것이 아닙니다. 비록 그동안의 노고에 아낌없는 박수를 보내야 하겠지만, 우리가 직면하고 있는 산적한 과제들을 여하히 해결할 것인가를 함께 고민하고, 지혜를 모아 보자는 취지에서 마련된 것입니다. 아무쪼록 오늘 이 자리가 우리 나라 지방자치의 발전적 미래를 모색하는 뜻 깊은 시간이 될 수 있도록 모두의 기탄 없는 논의를 부탁드립니다. 다시 한번 자리를 함께 해주신 여러분들께 감사를 드리면서 개회사에 가름하고자 합니다.

감사합니다.

2005. 12. 19

한국지방행정연구원 원장  김  주  현

☞ 제 1주제

선진 지방자치 비전 및 정책과제

- 「민선 지방자치 10년 평가」를 중심으로 -

김 병 국(한국지방행정연구원 자치정책연구실장)

Ⅰ. 머리말

○ 민선 지방자치 10년을 계기로 행정자치부․정부혁신지방분권위원회․한국지방행정연구원이 공동으로

- 지난 10년간의 지방자치과정이 주민복리 증진과 지역 및 국가경쟁력 강화 등 지방자치의 목적을 어느 정도 성취하였는지, 지방자치의 성과와 문제점이 무엇인지를 정확히 평가하여

- 향후 10년의 지방자치 발전 비전을 제시하고 선진 지방자치 실현을 위한 정책과제를 도출한 바 있다.

○ 이번 평가는 지방자치는 3대 자치요소인 지방분권, 자치역량, 주민참여를 통해 자치성과인 주민복리 증진과 지역경쟁력 강화를 달성한다는 논리 하에 자치요소와 자치성과를 평가대상으로 하였다.

민선 지방자치 10년 평가의 논리적 분석틀

Ⅱ. 민선 지방자치 10년에 대한 주민인식

○ 일반주민들은 민선 지방자치 10년 동안 지역발전, 서비스 제공방식, 주민의견 수렴방식 등 지방자치 모습의 변화에 대하여

- ‘긍정’(54%)이 ‘부정’(7%)보다 약 8배 높으며, ‘긍정’이 50%를 초과하여 매우 양호하게 응답하였다

○ 현재의 지방자치 모습에 대한 만족정도에 대해서는

- ‘만족’(24%)이 ‘불만족’(15%)보다는 높으나, ‘만족’이 24%에 그쳐 그 수준이 높은 것은 아님을 알 수 있다.

Ⅲ. 민선 지방자치 10년의 성과와 문제점

1. 성 과

○ ’95년 민선 자치단체장 출범에 따른 본격적인 지방자치 시대의 개막은 출범 초기 국론 분열, 지역이기주의 심화 등의 우려에도 불구하고 지난 10년 동안 한국사회 전체의 패러다임을 집권․집중에서 분권․분산으로 전환하는 성과를 거두었다

○ 여기서는 지방자치의 성과를 지방분권․자치역량․주민참여 측면에서 문민정부, 국민의 정부, 참여정부로 구분하여 개괄적으로 살펴보고자 한다.

○ 먼저 지방분권에서는 분권형 국가의 제도적 기반을 마련하였다.

- 이를 정부별로 구분하여 살펴보면, 문민정부에서는 ’95.7.1 민선 지방자치단체장 체제 출범에 따른 본격적인 지방자치 실시로 지방분권을 수용할 수 있는 주체를 확립하였고,

- 국민의 정부는 지방이양촉진법 제정, 지방이양추진위원회 설치 등으로 중앙권한의 지방이양 촉진을 위한 제도적 기반을 조성하였다.

- 참여정부는 지방분권특별법 제정, 정부혁신지방분권위 설치, 지방분권로드맵 작성 등 분권을 국정과제화하여 행․재정 등 포괄적이고 실질적인 분권 실행을 위한 제도적 기반을 구축하였다.

○ 둘째  자치역량에서는 중앙정부 및 지방자치단체의 의한 지방혁신역량 강화 노력이 있었다.

- 이를 정부별로 구분하여 살펴보면, 문민정부에서는 81개 시군을 40개 시로 통합 추진하고 지방의 세계화 및 지방행정의 경영마인드를 강조하는 등 민선 지방자치에 따른 새로운 행정 패러다임을 모색하였고,

- 국민의 정부는 읍면동 기능전환, 지방행정의 정보화 기반 조성 등을 통해 지방행정 효율화를 위한 기초체제를 정비하였다.

- 참여정부에서는 정부혁신, 지방행정혁신시스템을 구축하고 제주특별자치도 추진 등으로 국가사회 전반에 혁신시스템을 구축, 지역의 혁신역량을 한층 강화시켰다.

○ 셋째 주민참여에서는 지방행정․정치에 대한 주민참여시스템을 구축하였다.

- 문민정부에서는 행정정보공개제를 입법화하는 등 행정의 민주화를 위한 실질적인 주민참여의 필요성이 확산되었고,

- 국민의 정부에서는 행정정보공개제 본격 시행, 주민감사 청구 및 조례 제․개폐청구제 도입, 주민자치센터 설치․운영 등으로 주민의 행정참여를 위한 제도적 기반을 조성하였다.

- 참여정부는 주민투표, 주민소송제를 도입하여 주민에 의한 행정책임성 확보를 위한 참여제도를 확충하여 주민을 협치의 주체로서 인식하였다.

참고 : 민선 지방자치 10년의 긍정적 모습

구 분	’95년	’05년	내 용
조직운영의 자율성	중앙이 조직․정원 승인	총액인건비 범위내에서 조직‧ 정원 자율운영	자치단체 총액인건비제 (’05 시범, ’07 전면실시)
자주재원규모	36.1조원	86.2조원	지방재원규모 2.4배 증가
지방교부세 비중	내국세의 13.27%	내국세의 19.13%	지방재정 운영의 자율성 확대
자체수입 기준 인건비 미해결 지자체 비율	24.9% (61개)	16.4% (41개)	지방재정 확충으로 인한 인건비 미해결 지자체 비율 감소
지방재정의 자율성	예산편성지침 및 지방양여금, 국고 보조금에 의한 통제	예산편성지침 등 폐지 및 이전재원의 포괄적 배분	예산편성지침․지방양여금 폐지, 보통교부세 비중 확대 및 분권교부세 도입
사회복지 예산규모	1.5조원	5.2조원	복지예산이 3.5배 정도 증가
주민참여제도	미약	다양화	주민감사청구․조례제개폐청구제 등을 도입(’00)한 이후 참여정부에서 주민투표제, 주민소송제 도입
지역균형개발 정책	Top-Down 방식, 시설투자 등 H/W 중심	Bottom-Up방식, 지역역량 강화 등 S/W 중심	참여정부 이후 지역주도적 산업정책의 추진과 지역의 다양한 주체가 협력하는 지역혁신시스템 구축

2. 문제점

○ 먼저 민선 지방자치 10년 평가는 선진 지방자치의 비전과 정책과제를 도출하기 위해 성과보다는 문제점을 위주로 기술하였으며

○ 문제점은 지방분권, 자치역량, 주민참여, 지역불균형 시정으로 구분하였다. 지역불균형 시정을 주요 항목으로 다루게 된 것은 분권․역량․참여에 전반적으로 지역간 불균형이 나타남에 따라 이를 부각시킬 필요가 있다는 판단하에서 구분․작성하였음을 미리 밝혀 두고자 한다.

1) 지방분권

○ 먼저 실질적인 지방분권이 미흡하다는 것이다.

- 이는 교육자치․자치경찰제 등 주민접점기능의 지방이관 지연으로 분권의 체감도가 낮고,

- 개별적인 단위사무 위주의 단편적인 권한이양으로 실질적․포괄적 지방분권이 미흡하며

※ ’05. 8월 현재 923건의 사무이양이 완료되었으나 중앙정부의 인력․예산 지원은 4개 사무, 81명, 134억원에 불과

- 지방사무의 비중이 증가 추세이나 국가사무에 비해 지방사무의 비중이 여전히 낮은 것으로 평가되었다.

국가 ․ 지방사무 변화추이	※ ’94년은 ｢중앙․지방사무총람｣ ’02년은 □국가사무전수조사 용역□자료 ’05년은 ’02년 자료를 토대로 지방이양사무 실적을 분석하여 추정

○ 지방재정 확충의 구조적 한계가 있다는 것이다.

- 국세에 대한 지방세 비중이 20～23% 수준으로 선진국에 비해 낮고, 재산과세 중심의 비탄력적인 지방세 구조이고

※ 외국의 지방세 비중(‘02) : 일본 40.3%, 미국 39.6%, 독일 49.3%, 프랑스 18.5%

- 지방재정에 대한 이전재원 비중이 높아 지방의 재정 자율성이 취약하며

- 지방교부세의 경우 자치단체의 자체수입 증대를 위한 유인효과가 미흡하고 낙후지역에 대한 배려 등 국가시책과의 연계성이 부족한 것으로 평가되었다.

국세 대비 지방세 및 지방세 대비 재산과세 비율	지방재정 대비 이전재원 비중 및 구성비

○ 지자체의 책임성 확보가 부족하다는 것이다.

- 고객과 성과 중심의 행정체제 구축이 미흡하고, 평가 및 정보공개를 통한 주민에 의한 실질적인 통제미약으로 정책의 비효율 및 예산낭비를 초래하였고

※ 정부감사결과 재정상 조치 : 119억원(’98) ⇒ 161억원(’00) ⇒ 292억원(’02)

- 자치단체의 세출예산 변화가 지방세 세율변화로 연계되는 지방세 조세가격 기능이 부족한 것으로 평가되었다.

2) 자치역량

○ 먼저, 자치행정구조의 비효율성이 상존한다는 것이다.

- 국가 경쟁력 강화 및 행정효율성에 부응하는 행정계층․구역의 적정화가 미흡하고

- 자치단체의 기관구성형태가 획일적인 기관대립형으로 인구․면적․재정 등을 고려한 지방의 다양성․특수성 반영이 미흡한 것으로 평가되었다.

행정계층구조 개선에 대한 인식	기관구성형태 다양화에 대한 인식

○ 사회복지 수행역량이 부족하다는 것이다.

- 복지사무 및 재원의 지방이양 확대에 걸 맞는 사회복지서비스 전달체계 효율화가 미흡하고

- 재정이 열약한 자치단체의 복지시설운영비에 대한 지방비 부담 가중으로 노인․장애인 시설 등 복지 인프라에 대한 투자 기피가 우려되는 것으로 평가되었다.

○ 자치단체 구성원의 역량이 미흡하다는 것이다.

- 인사 및 조직운영에 있어 자치단체장에 대한 책임성 확보 수단이 부족하고

- 지방의정 활동에 대한 성과 평가 및 정보공개 장치 부재로 지방의회의 책임성이 부족하고 단체장과 지방의회의 다수당이 동일정당으로 집행부에 대한 견제․감시 기능이 미흡하며

- ‘03년 4급이상 개방형 직위 지정률이 4.4%이고 계약직 공무원의 비율이 0.8%에 불과하는 등 지방공무원의 전문성이 취약한 것으로 평가되었다.

사회복지서비스 만족도

(보건사회연구원, ’03년도)

분 야	불만족 (%)	보통 (%)	만족 (%)
계	32.5	52.2	15.3
기초생활보장제	35.5	51.6	12.9
노인복지서비스	24.5	59.4	15.1
장애인복지서비스	45.8	46.6	7.6
보육시설서비스	23.7	50.7	25.6

광역단체장과 광역의원의 동일정당 비율

(‘02년 지방선거 기준)

○ 정부간(중앙․지자체, 지자체 상호), 정부․주민간 갈등 해결역량 미흡하다는 것이다.

- 분쟁의 사전적 예방보다는 사후적 소극적 해결에 치중하고

- 분쟁조정제도의 활용이 미흡한 것으로 평가되었다.

※ 10년간(’95～’04) 중앙․지방간 갈등발생 41건, 분쟁조정제도를 통한 조정 6건

※ 10년간(’95～’04) 지방상호간 갈등발생 135건, 분쟁조정제도를 통한 조정 11건에 불과

3) 주민참여

○ 주민의 지방행정에 대한 참여 활성화가 미흡하다는 것이다

- 행정주도, 전문가 위주의 제도운영으로 일반주민의 참여 관심도가 낮고 일반주민의 주도적 참여가 미흡하며

- 일반주민과 시민단체의 비제도적 참여로 집단이기주의적 행태가 나타나는 등 시민사회의 아직까지 미성숙한 것으로 평가되었다.

○ 지방정치에 대한 주민참여가 미흡하고 지역분할 정치참여 행태가 지속되고 있는데

- 주민의 지방정치에 대한 무관심 등으로 총선에 비해 지방선거의 투표율이 저조하고

- 기초단체장 정당공천, 소선거구제 등으로 인한 중앙정치의 지역분할 구도가 지방정치에 여과없이 투영되는 것으로 평가되었다.

총선․지방선거 투표율 변화추이

’02년 지방선거 광역의원 및 기초단체장 당선현황

구분		광역의회		기초단체장
		당선율	득표율	당선율	득표율
한나 라당	영 남	95.4%	62.8%	84.7%	60.2%
	호 남	0%	4.1%	0%	0.7%
민주당	영 남	0%	4.0%	0%	2.2%
	호 남	92.6%	58.4%	70.7%	49.1%

※ 광역의원은 지역구 기준

4) 지역불균형 시정

○ 자치제도 및 운영과정에서 지역간 격차 해소 시스템 미비로 지방재정력 등의 지역간 불균형이 심화되고 있을 뿐만 아니라 이러한 지역간 재정력 격차는 지역 복지서비스 등의 자치역량의 지역간 격차로 연결되어 자치발전을 저해하는 것으로 나타났다.

○ 또한 낙후지역사업의 부처간 중복 및 연계부족으로 비효율적으로 추진되고 있으며

○ ‘05년 수도권 대비 비수도권의 시도별 비영리민간단체의 수가 595개(수도권) 대 237개(비수도권)으로 나타나는 등 주민참여 역량에 있어서도 지역간 불균형이 존재하는 것으로 나타났다.

지역간 재정력지수 변화추이

※ 재정력지수 =  기준재정수입액/기준재정수요액

구분	서울	전남	강남구	도봉구	신안군
’98	1.24	0.46	2.06	0.37	0.06
’05	1.11	0.32	2.52	0.33	0.08

서울 강남구와 광주 남구의 복지서비스 비교

(’05.7월 현재)

구 분	서울 강남구 (53만명)	광주 남구 (21만명)	비 고
총예산 대비 사회복지예산 비율	19.5%	29.6%	광주 남구의 사회복지 예산부담 가중
사회복지대상 주민1인당 사회복지예산 규모	4,111천원	2,261천원	강남구가 1.8배 정도 높음
사회복지 전담공무원 1인당 사회복지대상 주민수	251명	345명	광주 남구가 1.4배 정도 많음
인구 대비 기초생활 보호대상자 비율	1.5%	3.0%	광주 남구가 2배 정도 높음
노인 1인당 복지예산	447천원	277천원	강남구가 1.6배 정도 많음

참고 : 민선 지방자치 10년의 부정적 모습

구 분	’95년	’05년	내 용
지방재정규모 대비 이전재원 비중	22.2%	35.2%	지방세입 대비 이전재원 비중이 지속적으로 증가함에 따라 재원의 자율성 취약
국세 대비 지방세 비중	21.2%	20.8% (’04년)	지방세 비중이 20~23% 수준에 머물러 있음
단체장 기소건수	3.1% (민선 1기)	60명 (민선 3기)	선거법 위반, 뇌물수수 등으로 기소되는 지자체장의 증가로 지방행정의 안정성 저해
지방의원 사법처리 비율	3.1% (민선 1기)	7.0% (민선 4기)	단체장과 더불어 선거법 위반, 뇌물수수 등으로 인한 사법처리 비율이 계속 증가 추세
수도권 대 비수도권의 GRDP 비율	49% : 51%	48% : 52% (’03)	수도권과 비수도권의 지역역량의 격차는 크게 개선되지 않음
수도권 대 비수도권의 지역간 재정력지수	1.16 : 0.53 (’97)	1.02 : 0.34	수도권과 비수도권의 재정역량의 격차가 개선되지 않고 있으며, 민선이후 재정자립 기반이 오히려 악화되고 있음

Ⅳ. 선진 지방자치의 비전과 정책과제

1. 지방자치의 패러다임 전환 필요

○ 민선 지방자치 10년 평가과정에서 드러난 문제점을 해결하여 선진 지방자치로 도약하기 위해서는 과거 10년간의 분권화 패러다임을 세계화․지방화, 지식․정보화, 다원화 시대에 부응하는 새로운 패러다임으로 전환할 필요가 있다고 보는데,

○ 과거 10년 동안은 “공급자 중심, 일방향, 비연계․분산, 수직적 통치의 패러다임”으로 우리의 지방자치를 운영해 왔다면, 향후 10년의 분권화 패러다임은 수요자 중심, 쌍방향, 연계․통합, 수평적 협치의 패러다임으로 전환되어야 할 것이다.

○ 새로운 분권화 패러다임에 따라 지방분권 확대, 자치역량의 제고, 주민참여 강화, 지역 불균형 시정에 대한 기본적인 정책방향은 아래표와 같이 정리할 수 있다.

선진지방자치 구현을 위한 새로운 패러다임

2. 선진 지방자치의 비전

○ 선진지방자치 실현을 위한 패러다임의 전환이 필요하다는 인식하에 우리부는 선진지방자치의 비전을 크게 네가지로 제시하였는데

- 첫째는 분권과 책임이 조화된 자율적 지방자치

- 둘째는 혁신과 성과가 확보된 생산적 지방자치

- 셋째는 참여와 협력이 신장된 협치적 지방자치

- 넷째는 격차와 소외가 완화된 균형적 지방자치를 통해 “주민이 참여하고 주민이 만족하는 신지방자치 정립”하는데 목표를 두고 있으며

○ 이러한 비전을 달성하기 정책과제 분야로는

- 지방분권에 있어서는 자립형 지방분권이 정착되어야 하고

- 자치역량에 있어서는 지방자율 혁신역량의 제고가 필요하고

- 주민참여에 있어서는 자율통제형 주민참여가 제도화되어야 하며

- 지역불균형 시정에 있어서는 균형발전 분권관리시스템을 구축하여 지역의 총체적 역량을 증대함으로써 선진 지방자치의 비전을 달성할 수 있을 것이다. 정책과제에 대해서는 다음 장에서 다루고자 한다.

선진 지방자치의 비전

3. 선진지방자치 실현을 위한 정책과제

1) 자립형 지방분권 정착

(1) 기본방향

○ 주민 접점기능의 과감한 지방이관을 통한 실질적인 지방분권을 구현하면서 분권에 상응한 지방의 책임성 확보에 주력하는 방향으로 추진하고자 한다.

(2) 주요 정책과제

① 실효성 있는 실질적인 지방분권 추진이다.

○ 교육자치, 자치경찰제 도입 등 주민체감형 정책과제는 사회적 아젠다로 부각시켜 강력 추진하고

○ 그리고, 국가재정과 지방재정 구조의 합리적 개편을 통한 획기적인 재정분권시스템 구축이 필요하며

○ 또한, 분권의 효과와 문제점을 분석 실질적․포괄적 분권을 추진할 수 있도록 권한이양과 함께 인력․재정․규제완화가 동시에 이루어지는 분권영향평가제를 도입할 필요가 있으며

○ 아울러, 지방분권화 지표를 개발하여 연도별 분권 수준을 정량 분석하고 분권추세 평가 및 방향을 제시, 실질적인 분권을 추진하고자 한다.

② 분권에 상응한 지방의 책임성 강화가 필요하다.

○ 지방자치단체의 통합성과평가시스템을 구축하여 평가과정에 주민이 참여하고 평가결과에 대해서는 주민에게 공시토록 하는 등 주민자율통제 방식을 제도화하고

○ 또한, 지방의회의 의정활동에 대한 성과평가시스템 구축하고 성과공시제를 도입하는 등 지방의회의 책임성 확보를 통한 지방의 행․재정 통제를 강화하고

○ 아울러 일반주민의 실질적인 참여를 확대하여 주민에 의한 책임성 확보가 필요하다는 것이다. 이는 주민참여 부문과 겹치므로 후술하고자 한다.

2) 지방자율혁신역량 제고

(1) 기본방향

○ 지방행정구조와 지역의 인적역량을 혁신하고, 지자체의 경영시스템을 고객과 성과중심으로 탈바꿈시켜 지역의 혁신역량을 총체적으로 증대하고자 한다.

(2) 주요 정책과제

① 지방행정구조의 혁신이 필요하다.

○ 제주도 주민투표를 계기로 행정구역 통폐합 등의 논의를 본격 전개하여 주민투표에 의해 지방행정체제를 개편하는 새로운 국정운영시스템을 정착시켜 나가되,

- 우선, ‘94년 시군 통합시 통합이 무산된 지역을 중심으로 사회적 공감대를 확산하여 통합을 추진할 필요가 있을 것이다.

○ 아울러, 지방자치단체의 기관구성형태를 기관통합형 등으로 다양화 할 수 있는 방안을 검토하고 기관통합형의 경우에는 부단체장은 프로 행정전문가(City Manager 등)를 계약제로 활용하는 방안도 모색할 수 있을 것이다.

② 지역의 자체혁신역량을 강화하는 것이다.

○ 지방행정혁신과 지역혁신체계(RIS)의 통합혁신시스템을 구축할 필요가 있다. 이를 통해 정부혁신을 지방에 확산하여 지방혁신을 추진하고 궁극적으로 지방혁신을 통해 국가를 혁신하는 체계로 구축되어야 할 것이다.

○ 그리고, 지방자치단체장, 지방의회, 지방공무원의 혁신역량 강화를 통한 지방의 분권 수용능력을 제고할 필요가 있다. 지역 주민․시민단체 등에 의한 혁신리더로서의 자치단체장의 역량 평가방안을 강구하고, 자치인력개발원 등 지역혁신역량 지원 기능을 재정립․강화해 나갈 필요가 있다.

○ 또한, 지방행정의 성과관리 모델을 개발하여 전 지방자치단체에 확산시켜 고객과 성과중심의 지방행정혁신시스템을 구축할 필요가 있다.

○ 아울러, 지역 혁신역량에 따른 차별적 분권을 시행하는 것이다. 예를 들어 행정구역 통합시 지자체 역량에 맞게 획기적 사무이양 및 인사․조직․재정 등에 대한 인센티브를 부여하는 방안이 있을  것이다.

③ 정부․지자체의 협력 및 갈등 해결역량을 제고하는 것이다.

○ 지방4단체협의회를 중앙정부와 지방자치단체간의 정책협조 및 갈등관리, 중앙․지방 공동사업의 수행주체로 활용하는 등 중앙․지방간 쌍방향 정책협의 활성화 및 지방의 국정참여를 확대해야 한다.

○ 또한 지역 갈등분쟁의 예방과 조정을 할 수 있는 기능을 강화해 나갈 필요가 있다.

- 지방자치단체간의 전략적 협력 및 특별지방자치단체 도입 등으로 갈등을 예방할 수 있는 제도적 기반을 조성하고, ‘05년 5월 국회에 제출된 갈등관리기본법을 조속히 제정하여 정부와 주민간의 갈등에 대한 효율적인 관리체계를 구축할 필요가 있다.

3) 자율통제형 주민참여 제도화

(1) 기본방향

○ 지방자치단체․주민․시민사회의 협치시스템(Local Governance)확립을 통한 주민참여 선진화로 지방의 책임성 확보 및 지방정치구조의 혁신하고자 한다.

(2) 주요 정책과제

① 실질적 주민참여에 의한 지방의 책임성 확보가 필요하다.

○ 지역주민 대표의 지치단체에 대한 평가참여를 의무화하고 정보공개 범위를 획기적으로 확대하면서 주민이 알기 쉽도록 제공정보의 수준을 제고하여 주민참여에 의한 행정평가 및 정보공개제도의 혁신이 이루어져야 할 것이다.

○ 또한 주민 조례 제․개폐 청구요건을 현행 주민총수의 1/20이상을 1/100이상으로 완화하는 등 주민참여제도의 지속 확충이 필요하다.

② 지방정치구조 혁신 및 주민 자치의식 함양이 필요하다.

○ 지방정치의 중앙정치 예속화 방지하고 지역분할 구도하의 정치체제를 개선하기 위해 기초단체장 정당공천제 배제하고, 음성적 정치자금 조달을 차단하기 위해 올해 공직선거법 개정으로 광역단체장에게만 도입된 후원회제도를 기초단체장까지 확대도입하는 등의 지방정치제도 선진화가 필요하다고 보았다.

- 다만, 지방정치구조의 혁신은 정치권과 연계하여 추진함이 바람직하다고 판단하였다.

4) 균형발전 분권관리시스템 구축

(1) 기본방향

○ 국가균형발전 정책을 자치제도 측면에서 뒷받침하여 정책의 실효성을 배가시키고, 재․세정 개혁 등 지역간 불균형 완화를  위한 제도개혁을 추진하고자 한다.

(2) 주요 정책과제

① 자주재원 확충 및 지역간 재정불균형을 시정해야 한다.

○ 종합부동산세 도입 경험을 바탕으로 국세․지방세의 구조를 합리적으로 개편하고 원자력․카지노 등에 대한 지역개발세를 부과하여 지역특성에 맞는 자치단체별 세원을 적극 발굴할 필요가 있으며,

○ 또한, 지방자치단체간의 구조적 재정불균형을 해소할 필요가 있다. 불균형 효과가 큰 세목을 선정하여 광역과 기초자치단체간 세목을 재배분하여 지역간 세수불균형을 완화하고 지방의 자체세입 증대 노력과 재정불균형 시정 기능을 강화하는 방향으로 지방교부세를 획기적으로 개편할 필요가 있다고 판단하였다.

② 사회복지 기능 강화 및 사회복지 불균형 완화가 필요하다.

○ 먼저, 읍면동의 사회복지 기능을 강화하고 시군구․특별행정기관․민간단체간 복지관련 기능의 합리적 조정을 통한 □통합복지서비스체계□을 구축하여 지역 복지역량의 강화를 위한 사회복지 전달체계를 혁신할 필요가 있다.

○ 또한, 분권교부세 규모를 확대하거나 지역별 복지재정수요를 반영한 분권교부세 배분방식 도입 등을 검토하여 지자체의 복지시설의 운영비 지원을 확대하고, 지방자치단체별 복지사업 성과평가를 통한 인센티브제를 도입하여 지방이양사업 중 장애인․노인복지 등 투자기피분야에 대한 지방자치단체의 유인방안을 강구해야 할 필요가 있다.

○ 아울러, 복지예산을 지방자치단체의 재정력 편차에 따라 차등적으로 배분하는 등 지역별 복지 불균형을 해소할 필요가 있다고 판단하였다.

③ 지역시민단체의 육성 지원할 필요가 있다

○ 국무총리 산하 ‘시민사회발전위원회’와 연계하여 가칭 ’지역시민사회발전위원회‘를 구성․운영을 통한 지역시민단체의 조직 구성 및 활동을 지원토록 하여 지역 시민단체와 자치단체간의 협력 Network 구축할 수 있는 기반을 조성하는 것이다.

④ 지역균형발전을 위한 기반 구축이 필요하다.

○ 각 부처에 분산 추진하고 있는 낙후 지역사업간의 연계 강화를 위해 관계부처 및 시도간 ‘낙후지역 균형발전추진협의회’ 구성․운영을 통한 체계적이고 효율적인 사업 추진하고,

○ 또한 지역 향토 자원 개발 및 육성을 위해 가칭 ‘향토자원개발촉진법’ 제정을 통한 종합계획을 수립하고 자원 DB 구축 및 전문인력 양성 등 제도화 해 나갈 필요가 있다.

Ⅴ. 맺음말

○ 금년 민선 자치단체장체제 10년은 향후 선진화된 새로운 지방자치를 실현하기 위한 전환점(Turning Point)으로 활용될 수 있어야 한다.

○ 따라서 위에서 제시한 정책과제들과 오늘 토론에서 제시된 새로운 과제들은 지방분권의 어젠다로 확정되어 실행되어져야 한다.

○ 특히 선진 지방자치체제를 조기 구축하고 기반을 확고히 하기 위하여는 향후 지방자치의 초점을 분권․역량․참여 이 외에 지역균형발전이라는 점에도 관심을 가져야 할 것이다.

○ 그리고 궁극적으로는 중앙정부와 지방자치단체 그리고 지역주민들 모두가 생활자치와 참여자치의 확대에 대한 공감대를 형성하도록 노력하는 것이 필요한 것으로 판단된다.

☞ 제 2주제

민선 지방자치 10년, 부산ㆍ경남ㆍ울산의 현재와 미래

- 부산의 시정성과에 대한 통합적 접근과 과제 -

강 성 권(부산발전연구원 연구위원)

Ⅰ. 서  론

지난 1995년에 민선단체장을 직접 선출함으로써 우리나라는 본격적인 지방자치시대를 열어가게 되었고 부산시도 금년으로 민선자치시대 10주년을 맞이하였다. 한마디로 민선 자치 10년은 한국에서 민주정치의 새로운 뿌리를 내리는 기간이었다. 현대적 지방정치의 출현으로 통치의 대상이던 국민이 시민정치의 주인이 되는 길이 열렸다. 민선시대를 맞이하면서 많은 사람들은 지방자치가 크게 신장될 것이며 지역의 개성 있는 발전과 함께 행정부문에도 괄목할 만한 변화가 올 것으로 기대하였다.

그리고 이러한 기대에 부응하여 지방자치 재개이후 수 차례에 걸친 지방자치관련법의 개정과 함께 지방자치단체의 자율성은 점진적으로 증대되었으며, 지방의회와 단체장이 주민의 여론을 의식하는 과정에서 실제적으로 행․재정 부문의 변화는 비교적 빠른 속도로 이루어 졌다.

우선 조직과 행정면에서 지방자치는 많은 변화를 불러왔다. 지방자치단체장 및 정무직 고위관료의 임기가 비교적 장기화되고 지방의회에서는 주민 중에서 대표가 선출됨에 따라 보다 안정적이며, 주민의 입장에서 행정을 개조해 나가기 시작했다. 권위주의적, 폐쇄적 행정문화가 친절하고 개방적인 방향으로 변화하였으며, 기초지방자치 단위에서부터 지역공동체 의식이 행정의 곳곳에 뿌리내리고 있다. 지방마다 그 지역의 고유성과 매력을 증대시키는 노력이 한창이며 지역개발 붐이 일기도 했다.

그리고 재정적인 측면에서는 중앙정부의 교부금이 대폭 상향되어 지방의 재원이 늘어났다. 아울러 자치로 인한 비용을 절감하고 경제력과 재정력을 신장하기 위한 조치도 취해졌다. 도․농 통합과 시․군 통합으로 자치단위의 규모를 키우는 개혁도 있었고, 사회간접자본의 축적과 산업 고도화를 통하여 지역경쟁력을 키우는 기업 및 자본 유치 등과 같은 조치들이 중앙과 지방의 협력 속에서 진행되었다. 재정운용 과정에서는 지방의 자율을 확장하는 방향에서 적게나마 제도적 개선노력이 있었다.

물론 아직까지 지방자치단체의 입장에서는 재정의 만족한 배분이나 국가의 균형적 발전이라는 측면에서는 미흡한 수준이고 주민의 입장에서도 자치의 성과에 대한 인식이나 만족이 그리 높은 수준은 아닐 것으로 추정된다. 그러나 최근에 국토균형발전과 공공기관 지방이전 등은 민선자치에서 지금까지보다 더욱 뚜렷한 변화가 필요할 것임을 암시하고 있다.

이에 부산은 민선 자치시대의 시정개혁과 주민복리 향상은 물론 지역의 총체적 발전으로 도모할 수 있는 방안을 모색함과 동시에 향후 민선지방자치의 성과를 더욱 제고하기 위해서는 그간의 성과에 대한 현 시점에서의 종합적인 관점에서의 평가가 필요하다. 그리고 이를 바탕으로 한 향후 비전과 계획의 수립은 민선 10년을 맞이한 현 시점에 그 시의성이 매우 크다고 판단된다.

Ⅱ. 민선지방자치 10년 부산의 시정평가 내용과 방법

1. 시정성과 분석의 내용

1) 성과의 의미와 필요성

본 연구를 포함한 많은 연구들이 공감하고 있는 바, 일반적으로 성과(Performance)의 개념은 매우 복합적이고 많은 의미를 담고 있기 때문에 개념정의가 쉬운 것은 아니며, 특히 정부 및 공공기관과 관련된 성과는 행정의 주체인 정부 내지 공공기관과 수혜자인 국민(시민, 주민)과의 인식의 차이 때문에 그 개념정의나 성과의 측정이 더욱 어려운 것이 현실인 것으로 파악된다.

먼저 성과의 개념에 대해 기존 이론에서 살펴보면, Roger(1990)는 그의 저서에서 ‘지방정부 수준에서 투입과 산출의 개념’으로 정의하고 있다(Roger, 1990: 19). 즉, 투입(input)을 하면 이는 다시 일정한 과정(process)을 통하여 1차적인 산출(output)로 나타나는데, 여기서 주목할 것은 산출에 대한 개념을 1차적인 것으로 한정하고 있다는 것이다. 따라서, Roger(1990)는 중앙정부가 설정한 목표를 지방정부가 달성한 정도를 성과로 보았고, 이는 곧 지방자치단체에 대한 시민들의 기대나 목표가 달성된 정도로 보고 있다.

성과를 1차적인 산출물로 볼 것인가, 아니면 2차적인 산출물로 볼 것인가에 따라 성과분석의 방법이 달라질 것이기 때문에, 본 연구에서는 이러한 성과에 대한 개념을 영향(impact)까지의 의미로 판단하고 욕구충족과 가치실현에 관계된 주관적 평가인 2차적인 시민(고객)만족도 수준까지를 평가하고자 시도할 것이다. 왜냐하면, 여기에서는 시정성과에 대한 가급적 구체적이고 정확한 인식과 실태의 측정을 1차적 목적으로 하고 있는 바, 성과를 1차적인 산출물로 측정으로 한정하지 않고, 발생가능한 부수적 영향까지를 고려해보고자 하는 것이다.

같은 맥락에서, 민선 10년간 부산에서 나타난 시정의 성과는 한 공공기관이나 단체가 의도된 노력이나 활동으로서 부산시 행정을 통하여 시민(주민)들이 얼마나 만족하고, 민첩하고 능률적으로 수요(demand)나 요구(need)에 대응하는가를 측정하는 기준이 된다. 그러므로 성과분석은 현재와 향후 공공기관을 이용하는 시민이 만족하기 위한 행정과 의사결정과정에 꼭 필요한 것이라 할 수 있다(우양호․홍미영, 2004).

한편, 성과분석은 다음과 같은 몇 가지의 이유 때문에 지방자치단체에서 그 필요성이 인정된다고 한다. 첫째, 행정에 대한 성과를 분석한 후 그 결과를 환류하여 해당 자치단체 행정의 질적 제고를 도모할 수 있으며, 둘째, 그 평가결과는 향후 상부 관리자가 각종 재원이나 향후 서비스 배분을 위한 의사결정시 참고자료로 활용가능하다. 셋째, 성과평가 결과를 주민들에게 공개함으로써 행정기관의 책임성을 확보할 수 있다. 넷째, 조직 목표를 달성하고 궁극적으로는 기관의 존재목적을 달성할 수 있도록 하는 데 그 유용성이 있다(라휘문․박희정, 2001: 153).

이상의 논의에서 결국 시정의 성과분석은 의사결정자에게 그간 시정에 대한 정보를 제공하여 의사결정자로 하여금 그들의 노력이 실제 어느 정도 이루어지고 있는지를 합리적으로 판단할 수 있도록 할 뿐만 아니라 그로 인한 성과 자체의 향상과 성과에 대한 행정기관의 책임성과 실적을 제고하는 데 그 유용성이 있다고 볼 수 있다. 그리고 특히 민선 지방자치단체에서 성과분석의 의미를 따져 본다면, 가장 큰 특징인 자율과 책임성의 원리에서 자율을 방임으로 흐르지 않게 하기 위한 책임 추궁의 수단으로도 보아도 무방하다(우양호, 2004). 이 때, 주의할 것은 성과분석을 시행함으로 인해 오히려 조직에 긴장감을 불어 넣고 책임성을 고양하지 못하고 압박감을 주면서 성과분석을 위한 기준의 잦은 변경 등으로 혼란을 주게 된다면 성과평가의 진정한 의미는 훼손된다는 사실이다.

실제 선진국과 최근 한국의 경험을 소개한 많은 저서나 연구들에 의하면, 자유재량을 부여한 결과에 대한 책임이나 성과의 분석은 곧 전반적인 관리개선으로 이어지지 못하고 인원감축이나 비용절감 등의 감축관리로 이어지는 경향이 많았다고 한다(Osborne & Plasrik, 1997; 2000). 즉, 정부기관과 지방자치단체 성과의 분석과 평가로 달성하려던 소기의 의도는 달성하지 못하고, 단지 인원감축이나 비용절감은 실현되어 부분적으로 효율성은 증가하지만 궁극적으로 조직목표의 달성이나 효과성의 증진으로는 이어지지 못하고 있는 경우가 현실적으로 많다. 이는 너무 수요자 측면을 경시한 공급자 측면의 효율적 성과분석에 치우친 경향도 있지만, 성과분석의 목적과 수단이 전치된 현상으로 평가할 수 있다(우양호, 2004; 우양호․홍미영, 2004).

그러므로, 많은 학자와 실무자들이 개별 지방자치단체에 대해 여건이 부족하고 서투르더라도 성과분석과 성과평가에 대해 관심을 갖고, 개선하고, 토론을 한다면 그야말로 자신을 거울 속에 비추어보고 아무도 깨닫지 못했던 사실을 새롭게 알 수 있게 하는 좋은 기회가 될 수 있을 것으로 생각된다.

2) 성과지표의 내용

이에 최근 우리나라에서는 중앙정부(행정자치부)의 주도 하에 기초와 광역자치단체의 성과평가는 매우 활발하게 이루어지고 있다. 이는 이미 국외에서 중앙정부가 지방정부를 효율적으로 평가하려는 움직임을 보이는가 하면, 지방정부 스스로도 시민적 관점에서의 평가를 시도하고 있으나 관점의 차이에 따라 다른 지표가 적용되고 있다(라휘문․박희정, 2001).

민선자치 10년 시정의 성과지표는 지표의 속성에 따라 주관성 지표와 객관적 지표로도 구분할 수 있다. 왜냐하면 성과의 개념 자체가 객관적인 측면과 주관적인 측면을 모두 내포하고 있기 때문이다. 예를 들어 한 지방자치단체를 대상으로 볼 때 객관적 지표의 전형적인 것으로는 도시지표나 각종 사회지표를 들 수 있으며, 지방정부 자체적으로 산정한 계량적 성과지표도 이러한 범주에 속한다. 주관성 지표는 주로 고객인 시민적 관점을 중시하는 평가지표로서 주로 설문조사 방식을 취하는 경우가 많다(Epstein, 1984; 우양호, 2004).

한편 시정평가지표는 내부적 지표와 외부적 지표로 구분할 수 있다. 내부적 지표는 주로 행정지원부서인 인사, 기획, 예산, 법무행정 등을 평가하는 지표라 할 수 있으며, 시민적 관점의 최종적 성과보다는 행정과정의 산출물 지표인 경우가 많은 편이다(박영강, 2005). 외부적 지표는 시민과 관련된 것이므로 고객에게 의미 있는 행정서비스의 만족도 등과 같은 질적 지표가 중시된다(안성호, 2001; 제갈돈 외, 2002; 박영강, 2005).

2. 시정 성과분석의 방법

1) 객관적 성과평가

일반적으로 성과의 평가방법은 크게 객관적인 자료에 의거해 평가하는 객관적 평가방법과 주민들의 욕구나 만족에의 충족정도를 통해 평가하는 주관적 평가방법이 있다고 한다(Brudney & England, 1982: 127-135). 그리고 객관적 평가방법과 주관적 평가방법의 주요 목적은 지방자치단체에 있어 각종 행정사항을 결정하는 관료(공무원)들에게 정보를 제공하기 위한 것이라고 보고 있다(Brown ＆ Coulter, 1983: 50). 그러면, 여기서 “기존 연구들은 지금까지 여기에 대해 어떻게 연구하여 왔는가?” 라는 의문이 생기게 된다. 이러한 물음에 답하기 위해 문헌조사 및 내용분석을 실시한 결과, 역시 크게 두가지 측면으로 나뉘어 질 수 있었다. 즉, 부산시와 부산시민의 관계에서 각종 공공서비스 및 행정서비스 제공과 수혜의 측면에서 볼 때 공급자 측면의 객관적 평가와 수혜자(수요자) 측면의 주관적 평가가 그것이다.

객관적 성과평가란, 행정서비스나 공공의 혜택을 제공하는 행정기관의 서류나 문서 등과 같이 객관적으로 실재하는 자료나 데이터를 이용하여 정책이나 자치단체의 성과를 평가하는 방법인데, 이들의 영역은 능률성, 효과성, 투입-산출 영역의 형평과 같은 것들을 의미한다(Brown ＆ Coulter, 1983: 50). 이 때 말하는 자료나 데이터는 행정기관의 1차적 의미의 산출(output)에 관련된 자료들을 지칭하는 것인데, 공식적인 성취나 산출에 관한 자료 또는 측정치는 ‘산출(otucome)’ 또는 ‘경성적 지표(Hard indicator)’라고도 한다(Brudney & England, 1982: 127). 왜냐하면, 대개 비용과 생산된 서비스의 양과 관련된 요인을 중심으로 성과를 측정하는 경우에 사용되기 때문이다. 그러므로, 성과의 객관적 평가 또는 객관적 측정은 그 대상이 공급자이며, 행정의 능률성, 효과성, 생산성을 평가하는 것과 같다고 할 수 있다(Brudney & England, 1982: 128; 김영기, 1992: 30).

한편, 객관적 성과평가의 장단점은 비교적 쉽게 드러난다. 먼저 장점은 기술적 표준에 기초하여 계량화가 용이하고 데이타의 접근이 쉬우며 해석이 간편하지만, 반대로 정보를 파악하고 조사하는데 있어 조사자의 편견과 주관이 개입될 우려가 있으며, 시간의 흐름에 따라 평가정의가 바뀔 수 있고, 공공기관(자치단체)의 관심과 목표를 우선적으로 강조하는 경향이 있다(Brudney & England, 1982: 128-133; 오석홍, 1993: 627; 이희태, 1998: 44).

2) 주관적 성과평가

주관적 성과평가에 대해 먼저 Sharp(1981)는 지방자치단체나 공공기관에 대한 주관적 평가가 서비스 공급기관에 수혜자(수요자)의 태도를 미리 알려줌으로써 이것이 불리한 요소로 작용되는 것을 미리 막을 수 있다고 했다(Sharp, 1981; 박병식, 1988). 그리고, Rosentraub(1981)은 평가를 위한 주관적 만족조사의 유용성에 대한 논의에서 거의 모든 공공부문에서의 ‘투입(input)'에 관한 객관적 측정은 별로 차이가 없다고 말하면서, 주관적 측정의 중요성을 강조하고 있다. 특히 거의 모든 공공부문이 배분규칙을 따르는 것과는 달리 그렇지 않는 부문(경찰, 응급구조, 동물보호 행정 등)도 있으므로 여러 유형의 공공부문을 각각에 알맞은 방법으로 연구해야 함을 주장하고 있다(Rosentraub, 1981: 990-992).

Peter ＆ Drucker 등은 고객만족 행정을 위하여 정부는 항상 시민의 소리를 들어야 하며 항상 시민과 가까이 하는 것을 강조하였다. 민간분야의 고객만족 경영이 공공기관에도 확산되어 다양한 형태의 시민(고객)만족도 조사를 통하여 행정과정에 반영됨으로써 고객지향적인 정부구축을 위한 노력을 하고 있다고 한다(Osborne ＆ Gaebler, 1992; 번역본, 1994: 177-179).

이러한 정부(지방자치단체)의 행정에 대한 고객(시민, 주민)의 주관적 평가는 공공기관이 제공하는 행정에 대하여 고객이 전반적으로 혹은 특정 영역에 있어서의 정부공공활동을 평가하는 것을 말한다(Epstein, 1984). 환언하면, 행정기관이 제공하는 각종 유무형의 무엇(재화나 서비스)에 대하여 고객인 시민들이 느끼는 체감만족도로 아주 질적이며, 개인적인 평가를 의미하는 것이다.

행정기관(자치단체)에 주관적 평가인 고객만족은 행정기관의 각종 공공활동에 대한 시민(고객)의 만족도를 조사하는 것을 주요 내용으로 하기 때문에 ‘시민 만족도(Citizen Satisfaction)조사’의 형태로 이루어지는 경우가 많고, 시민을 고객으로 보는 입장에서는 ’고객만족도(Customer Satisfaction) 조사‘로 불려지기도 한다. 시민평가는 주관적 평가의 형태를 띠게 되기 때문에 대부분의 경우 ’시민설문조사(Citizen Survey)‘의 형태로 진행되는 것이 일반적이다(최병대 외, 2000: 22). 그리고 본 연구 역시 기본적으로 이러한 방법에도 의존하고 있으므로 이에 대해서는 더 심도 있는 논의를 할 필요가 있다.

즉 과연 이러한 주관적 평가방법은 객관적 평가방법보다 오히려 더 나은 것일까? 에 대해 한번 생각해 보자. Brudney & England(1982)의 논문 “도시정책결정과 정부에 대한 주관적 평가 - 과연 적절한가? -” 의하면 객관적 측정이 능률성이나 효과성에 관심이 집중되었던 것은 과학적 관리의 시대에서 관료제적 의사결정규칙에 의한 정치적 합리성과 기계적 효율성의 측면에서 성과평가가 주로 이루어졌기 때문이라고 전제한다. 그리고 주로 이것은 산출(output or hard indicator)에 초점이 맞추어졌고, 반면에 주관적 측정은 이러한 객관적 측정이 할 수 없는 대응성이나 형평성의 측정에 도움이 된다는 점을 주장한다.

결국 이들이 말하는 정부행정에 있어서 주관적 지표를 통한 성과측정에 대한 비판은 두 가지로 요약되는데, 첫째는 성과지표로서의 타당성문제이다. 즉 주관적, 개인적 평가는 민원처리건수, 경찰의 순찰횟수, 수거된 쓰레기 양과 같은 타당성 높은 객관적 산출치 와는 일치하지 않는다는 것이다. 그리고 근본적으로 주관적 평가 주체인 시민(고객, 주민)은 전문가가 아니므로 정부의 조직이나 서비스, 사업에 대해 많은 지식을 가지고 있지 못하기 때문에 이러한 차이가 더욱 심화된다고 한다. 둘째는 방법론적, 기술적 처리문제와 연관된 것인데, 특정지역 주민들의 평가는 행정의 수준에 관한 개인적인 결론(판단)에 의한 것이라기 보다는 자신이 속한 집단이나 지역사회의 ‘정부에 대한 태도’에 편승되기 쉽다는 것이다. 환언하면, 개인의 판단 속에는 집단의 가치나 규범 등이 섞여 들어갈 가능성이 높기 때문에 보편성과 객관성이 상실되기가 쉽다는 것이다(Brudney & England, 1982: 128-133)

3) 민선자치 10년 부산의 시정성과에 대한 평가방법

앞서 소개된 두 가지 방법 중 어떤 방법이 성과를 더 정확하게 평가할 수 있느냐의 문제에 대해 다양한 의견이 있으나, 선행연구 고찰 결과의 결론은 현재로서는 두 가지 방법 중 어느 한쪽을 간과할 수 없기 때문에 양자를 함께 연구해야 한다는 주장과, 두 방법의 평가결과를 통합시켜 보려는 통합모형의 모색에 초점이 모아지고 있는 것 같다(Parks, 1980).  따라서, 이 두 가지 방법의 연계가능성에 대한 탐색과 연구는 중요한 작업이자 숙제이다.

또한, Jones & Grasso(1985), 김 인(1991), 라휘문․박희정(2001), 송건섭(2003) 등에 의하면 객관적인 평가방법은 경제적 성격으로 계량화의 용이성에 그 장점이 있기 때문에 보다 객관적이나, 수혜자의 의견을 반영시키지 못한다는 단점을 가지게 되며, 주관적인 평가방법은 정치적 성격으로 설문 등과 같은 방법을 활용하여 주민의 주관적 만족정도를 측정하여야 하므로 측정결과의 객관성, 신뢰성 등의 문제가 제기될 여지가 존재하나 행정의 수혜자인 주민들의 의견을 반영시킬 수 있다는 점에서 큰 의미를 가지고 있다고 한다(Jones & Grasso, 1985: 332; 김인, 1991: 46; 라휘문․박희정, 2001: 155; 송건섭, 2003: 196).

그리고, 성과평가의 방법과 관련하여 연구자가 가장 주목하는 것은 지방정부의 성과평가에 관한 최신 외국의 연구경향에서 두 가지 방법, 즉 객관적 방식(연성적 지표, 계량자료나 사회지표)에 주관적 방식(연성적 지표, 시민이나 주민의 인식 및 만족도 조사)이 비중 있게 혼합된 이른바 ‘다중지표 접근(Multiple-Indicator Approach)’방식이 부각되고 있다는 사실이다. 본 연구에서도 이러한 점에 전적으로 동의한다.

최근 PAR(Public Administration Review)의 2002년 10월호에 게재된 Kelly & Swindell(2002)의 지방정부에 대한 성과평가 관련논문에 의하면, 우선 기존의 Brudny & England(1982), Brown ＆ Coulter(1983), Roger B. Parks(1984)의 성과평가지표와 방법의 이분법적인 구분과 90년대 Osborne & Gaebler 이후의 시민만족(고객만족)에 대한 재개념화를 화두로 제시하면서(p610-611), 기존의 혼합된 방식과 만족도 조사의 몇 가지 데이터상의 오류를 지적하고, 보다 변화된 공공서비스의 외부적 성과 측정으로서의 시민만족도 조사가 재설계되어야 한다고 주장한다. 즉, 그것은 ‘서비스 속성의 오류’나 ‘개인적 선호의 오류’를 최대한 배제하고, 개별적 접촉(개별경험)조사의 한계나 개인태도와 평가를 혼동하지 않는 보다 정확한 평가를 말한다(p611-612). 저자들은 알라바마시를 비롯한 미국 30개 시의 경찰, 소방, 응급구조, 도로유지, 공원과 위락시설 서비스에 대한 시민만족과 서비스 성과의 상관관계를 분석한 결과, 시민만족변수와 성과변수는 낮은 상관관계였고, 대신에 사용한 산출중심지표인 ICMA 벤치마킹 변수와 시민만족변수와는 높은 상관관계가 나타났다는 결과를 얻었고, 결론에서 세가지 연구시사점을 제공하고 있다(p614-621).

<그림 1> 연구모형

<민선자치 10년 부산의 시정>

투입(Input)

활동(Activities)

또는

과정(Process)

산출(Output)

또는

결과(Outcome)

영향(Impact)

환류(feedback)

주관적 평가(부산시민평가)

객관적 평가(부산의 각종 사회지표)

** 민선자치 10년 시정성과의 통합분석 (객관적 평가 + 주관적 평가)

요컨대, 이 부분에서 연구자가 내린 1차적 결론은 일단 부산시 시정성과에 대한 바람직한 평가방법은 객관적인 평가방법과 주관적인 평가방법이 가지고 있는 각각의 단점을 극복하고 장점을 살리기 위한 혼합 방식(Parks, 1980; 우양호, 2004)을 사용하는 것이 적절한 기준으로 판단된다. 이는 객관적 측정방법과 주관적 측정방법을 단순히 혼합만 하거나, 동시에 사용하여 연구한다는 것과는 또 다른 성질의 것이다. 또한, 이 과정에서 어려운 문제의 하나는 “과연 어느 쪽의 평가와 판단을 더 중요시할 것인가?” 라는 문제이다. 이 역시 앞서 밝힌 부산시에 대한 객관적 평가와 시민의 주관적인 평가가 서로 다른 성격과 결과를 가질 수 있기 때문에 양자의 방법을 모두 활용해야만 하는 중요한 근거가 된다고 본다.

따라서, 부산시의 시정 성과분석을 위해서는 계량지표를 이용한 객관적 평가를 일정 수준에서 실시하고, 고객인 시민(이용자, 대상자 위주)의 의견을 수렴한 주관적 평가방법에 의해 개발된 지표들을 보다 비중 있게 다루되, 각 지표의 최종선정은 기존 통계자료나 검증된 선행연구의 자료를 최대한 활용할 수 있도록 객관적인 평가방법을 되도록 참고하는 것이 타당하고 사용 가능한 최적의 방법으로 사료된다. 이러한 최종 연구방법에 따른 설계를 <그림 1>과 같이 나타내었다.

Ⅲ.  민선지방자치 10년 시정성과 분석과 결과

1. 객관적 성과분석

민선자치 10년간 부산의 시정성과를 객관적으로 판단하기 위한 지표로서는 10년간 각 부문의 사회지표를 들 수 있다. 결론부터 말하자면 전반적으로 객관적 지표들을 분석한 결과 인구와 지역경제, 교통문제와 재정자립도 면에서는 양적으로 감소한 반면 나머지 분야는 전반적으로 긍정적인 결과로 나타났다. 이에 향후 민선 5기 부산에서는 지역경제활성화와 자치단체의 재정적 이슈가 주요 현안이 될 것으로 전망된다.

구체적으로 먼저 부산의 인구를 살펴보면 1995년 389만 3천명에서 2004년에는 368만 4천명으로 10년 전 대비 20만 9천명(5.4%)이 감소한 것을 알 수 있는데, 이는 1989년부터 중소규모 제조업체들의 경남지역 이전에 따른 인구이동과 핵가족화, 독신자 및 자녀 양육문제 등으로 인한 출산율 감소가 주원인인 것으로 파악된다.

지역경제에서는 지역내총생산이 1995년 26,141억원에서 2004년 42,616억원으로 10년전에 비해 63.0%(16,475억원 증가)의 대폭향상을 나타내었으나, 기업들의 투자 감소 및 공장용지 부족으로 인한 기업의 역외출로 실업율은 오히려 증가(3.6%→4.0%)한 것을 알 수 있었다.

재정적 측면에서는 각종 국책사업 실시로 인해 재정규모 및 국고보조금 증가하였으며, 재정규모면에서는 1995년 40,293억원에서 04년 68,876억원으로  10년전 대비 70.9% 증가하였으나, 1인당 담세액도 증가하여 1995년 26만 3천원이었던 것이 2004년 56만 8천원으로 10년전 대비 116.0%가 증가하였다. 그리고 재정측면에서 중요한 성과지표인 재정자립도는 10년전보다 오히려 감소하여 1995년 84.8%에서 2004년 75.7%로 10년전 대비 9.1% 감소한 경향을 보였다.

도시교통의 측면에서는 가족문화의 변화 및 최근 주 5일제 근무로 인해 가족외출을 위한 가구당 자동차 보유대수 증가하여  1995년 60만 4천대 2004년에는 96만 6천대로 나타나 10년전 대비 36만 2천대(59.9%)가 증가하여 교통체증이 심화될 우려가 있다. 하지만 최근 지하철 2호선 및 3호선 개통으로 인해 지하철 연장이 늘어나고 향후 지하철 수송률이 증가할 것으로 예상되어 다소 완화될 소지가 있을 것으로 예상된다. 이는 부산지역의 비포장 도로 및 농촌지역의 도로 포장 및 고속도로 건설로 인한 도로율 증가(95년 15.4%에서 ’04년 19.0%, 10년전 대비 23.4% 증가)와 해운대 및 화명동 신시가지 조성으로 고층 아파트의 건축과 낙후지역재개발 및 다세대 주택건설의 선호현상으로 주택수가 많이 늘어남에 따른 주택보급율 증가와도 맞물려 교통문제에 대한 지속저인 대책마련이 있어야 할 것이다.

<표 1> 민선자치 10년 전과 현재 부산시의 각종 사회지표(부산광역시, 2005)

연도별 분야별	분야별지표	단위	1995	1998	2002	2004	비고
기본현황	인 구	천명	3,893	3,843	3,742	3,684	5.35% 감
기반시설	도로율	%	15.4	16.7	17.9	19.0	23.4% 증
	주택보급율	%	72.1	80.2	92.5	96.8	24.7% 증
	상수도보급율	%	97.4	97.9	98.8	99.1	1.7% 증
	하수도보급율	%	45.0	69.4	78.2	79.8	76.2% 증
재정	재정규모	억원	40,293	49,329	67,495	68,876	70.9% 증
	재정자립도	%	84.8	75.0	72.1	75.7	9.1% 증
	국고보조금	억원	810	2,606	4,341	5,109	630% 증
경제	지역총생산액	10억원	26,141	29,575	40,193	42,616	63% 증
	1인당 GRDP	천원	6,265	7,113	10,860	11,564	54.1% 증
	실업률	%	3.6	8.9	3.6	4.0	0.4% 증
항만수산	컨물동량	만TEU	413	565	945	1,144	177% 증
교통	자동차수	천대	604	719	921	966	59.9% 증
	지하철	km	32.5	32.5	71.6	71.6	220% 증
사회복지	기초생활보장수급자	명	61,269	86,194	102,707	114,936	87.6% 증
	의료급여대상자	명	85,028	100,059	131,900	130,217	53.1% 증
	노인인구	천명	170	204	255	286	68.2% 증
	등록장애인수	명	21,626	37,558	88,500	113,371	424.2% 증
	여성경제활동인구비율	%	48.6	46.3	48.9	46.0	5.3% 감
의료시설	병의원수(인구1만명당)	개소	7.08	7.97	9.92	10.58	49.4% 증
	의료인력(인구1만명당)	명	26.22	28.15	35.24	38.88	48.3% 증
문화관광	문화시설	개소	1	2	5	5	문화회관 등
	공공도서관	개소	13	17	21	25	92.3% 증
	외래관광객수	만명	109	107	200	166	52.2% 증
	관광수입	백만달러	300	726	1,488	1,228	409% 증
환경	낙동강(물금) 수질	PPM	5.1	3.0	2.6	2.6	49% 증

환경적 측면에서는 낙동강 수질 개선을 위한 부산시와 정부의 노력(폐수유출 방지, 제조업 환경오염 시설 강화 등)으로 수질이 점점 좋아지고 있음을 알 수 있는데, 이는 앞으로도 부산시민과 기업들의 끊임없는 노력이 있어야만 시민들이 맑고 깨끗한 물을 마실 수 있고 좋은 자연환경을 누릴 수 있으리라 생각된다.

사회복지 차원에서 기초생활수급자(61,269명→114,936명: 87.6%증가)증가로 인해 사회복지지출이 많이 증가하였으며, 건강보험대상자는 급여대상자(85,028명→130,217명: 53.1%증가)가 늘어났다. 의료기술 및 건강한 삶을 위한 사람들의 의식구조로 평균수명이 높아져 가면서 점점 노인인구(170천명→286천명)도 10년전보다 68.2%나 증가하였으며, 매년 약 5%정도의 증가추세를 보이고 있어 이에 대한 대책마련을 하였으며, 여성경제활동인구(48.6%→46.0%: 5.3%감소)가 줄어드는 요인은 높아져 가는 청년실업으로 일자리가 자꾸 줄어들어 여성들의 기회가 적어지고, 핵가족화로 인하여 육아 양육 문제 등으로 추정된다.

문화관광 분야에서는 시민들의 교육, 생활수준 향상에 따른 문화시설 확충이 확연하게 이루어짐을 알 수 있다. 미술관, 박물관은 1995년 1개소에서 2004년 5개소로 10년전 대비 5배가 증가하였으며, 공공도서관도 많이 신설되었다. 특히 부산국제영화제(PIFF), 자갈치축제 등 각종 지역문화 축제로 인한 관광객이 대폭 증가(1995년 109만명에서 2004년 166만명: 52% 증가)하여 관광수입도 300만달러에서 1,228만달러(409% 증가)로 동반 증가하였다. 더구나 올해 성공리에 개최된 APEC 등 국제행사의 외래관광객 유입으로 지역경제활성화 도모하고 post-APEC 계획의 실행으로 문화관광면에서는 더욱 많은 발전이 있을 것으로 예상된다.

한편, 민선 10년동안의 주요 시정성과를 연도별로 정리한 결과는 다음의 <표 2>와 같다. 이는 분야에 상관 없이 지난 민선 10년 동안의 주요성과를 정리한 것인데, 특히 민선 2기 이후 지방자치가 정착될수록 더욱 가시적인 성과가 증가하고 있음을 알 수 있다. 더구나 부산시(기획관실, 2005)의 내부자료를 토대로 분야별로 더욱 자세하게 살펴보면, 긍정적인 성과가 많은 것으로 조사되었으나 이는 앞서 말한바와 같이 지면의 제한과 더불어 지방자치단체의 입장과 공공행정과 서비스에 대한 공급자 측면을 강조하여 자칫 성과분석의 균형감이 떨어질 우려가 있어 구체적인 논의를 생략하기로 하였다.

<표 2> 민선자치 10년 간 부산시의 연도별 주요 성과(부산광역시, 2005)

연도	주요 성과내용	연도	주요 성과내용
1995	○ 아시안게임 유치 결정: 지원법제정, 조직위, 사무처구성 ○ 행정구역 확장 : 3구1군(연제,수영,사상,기장) ○ 신호공단내 48만평 자동차공장, 녹산 부품공장 기공 ○ 세계화 추진전략(마스타플랜) 마련 ○ 시민위주의 열린 행정 구현	2001	○ 10대 전략산업육성 지원 : 107개사업 ○ 동북아 물류․비즈니스중심도시 기반 조성 - 부산항 기능 강화 : 해양수도21 마스터플랜 수립 - 부산항 1단계(북측 컨부두 10선석) 착공 - 부산신항 북측 배후부지 공사 착공 : 93만평,도개공 - 관세자유지역 지정 : 신선대 터미널등 3개소 ○ 3대 비전사업 본격 추진 - 센텀시티, 동부산관광단지, 서부산유통단지 개발 ○ BEXCO 개관․운영 : 국제회의도시육성 전기 마련 ○ 지하철 2호선 2단계(서면~금련산 구간) 개통
1996	○ 부산지방중소기업청 개청 ○ 아시안게임 주경기장 착공 ○ 양산-서부산, 냉정-구포간 고속도로 개통 ○ 제3도시고속도로(관문대로:제5부두~삼락IC) 수정산 구간 착공 ○ 제1회「부산국제영화제」개최 ○ 하나로카드 시범 운영 ○ 저소득주민특별지원조례 제정	2002	○ 4대 국제행사의 성공적 개최 - 월드컵, 아시안게임, 세계합창올림픽, 아․태 장애인 경기 ○ 바이오기업지원센터 개소, 신발산업진흥센터 착공 ○ 지하철 2호선 완전 개통, 광안대로 준공 ○ 부산신항 배후도로 착공 ○ 영상․영화․관광산업 발전기반 조성 - 아시아영화진흥기구(NETPAC)부산 유치 - 아태도시관광진흥기구(TPO) 창설, 외국인서비스센터 준공
1997	○「SMART 부산21」추진 : 부산발전 기반마련 ○ 부산신항, 국제종합전시장, 컨벤션센터 착공 ○ 남항대교 건설 기공 ○ 부산지하철 3호선 기공 ○ 신호자동차공장 완공 ○ 중소기업 육성 지원 : 신용보증조합 및 부산인력은행 설립 ○ 부산컨벤션센터 건립 기공 : 국제회의도시 육성 지원	2003	○ 부산항만공사 설립 : 자치항만시대 전기마련 ○ 제1회 부산국제수산무역 EXPO 개최 : 20개국 415업체 ○ 부산․진해 경제자유구역 지정 : 3,154만평 ○ 정관산업단지(36만평) 착공 : 철강기계, 제조업 유치 ○ 신발산업 육성 : 진흥센터건립, 기술개발 지원
1998	○ 동․서부산권, 도심권 개발 발전전략 구상 ○ IMF 경제위기 극복에 전행정력 집중 - 고용창출 지원 9,438억, 중소기업 자금지원 2,077억 ○ 중소기업종합지원센터 기공, 공장건립 선승인제(43건) ○ 하나로교통카드 전면 시행	2004	○「2005APEC 정상회의」유치 확정 ○ 부산․진해경제자유구역청 개청
1999	○ 3대 핵심 전략사업 개발 방향 정립 - 부산정보단지, 동부산권, 서부산권 개발 ○ 감천항「국제수산물류기지」조성 - 국제수산물 종합보세구역 지정(74만평) - 원양어획물 전용부두 및 수산물유통 가공단지 준공 ○ 제3도시고속도로 백양산 구간 준공 ○ 한국선물거래소 개장, 삼성자동차 재가동	민선 4대 (‘04.7.1~현재)	○ 2005 APEC 정상회의 성공개최 ○ GB해제를 통한 도시용지난 해소(505만평) ○ 세계최초「부산 유비쿼터스(U-City) 추진」 ○ 하야리아부대, 자연녹지 및 공원으로 결정 ○ 교통공단 유리한 조건 이관 등 재정여건 개선 ○ 지방교육재정 부담금 감소로 재정난 완화 - 연간 876억원 시 예산절감 ○ 한국증권선물거래소 유치 및 기반 정착 지원 ○ 기업인 환경 개선을 위한 노력 가시화 - 기업인예우 및 기업활동 촉진 조례 등 제정 투자여건 개선 - 기업애로 해소센터 설치, 르노삼성 6천억 외자유치 ○「부산을 바꾸자」도시혁신 프로그램 추진 ○ 전국 광역자치단체중 최초로 과학문화도시 선정 ○ 도심하천(동천, 온천천 등) 환경 개선 공사 착공 ○ 역대 최고의 국비1조 9,101억 확보, 지방채 경감대책 추진 ○ 부산을바꾸자- 부산발전 2020비전과전략 구상 발표
2000	○ 부산신항 1단계 민자사업 착공 ○ 르노삼성자동차 출범, 중소기업지원센터 개소 ○ 녹산산업단지 2단계 준공 ○ 8대 국제행사 성공적 개최로 부산 역량 과시 - 아태도시서미트 회의, ASFAA총회, 국제영화제 등

2. 주관적 성과분석

1) 조사설계

민선자치 10년 부산의 시정성과를 분석하기 위해 앞선 객관적 성과와의 내용적 균형을 맞추고 “지방자치시정 10년 성과분석(부산발전연구원, 2005; 부산광역시, 2005)”의 자료를 바탕으로 본 논문에서는 다음과 같은 8대 시정 영역을 성과분석의 주요 분야로 설정하였다. 최근 민선자치의 성과는 크게 주민의 복리와 지역경쟁력 제고의 차원으로 구분하여 이미 행정자치부와 한국지방행정연구원, 한국갤럽에 의해 조사․연구된 바 있으나, 여기서는 이와는 차별화 되고, 객관적 평가자료의 취약부분(행정, 혁신부문 등)을 보완하면서 보다 지역의 특성에 맞추어 구체적인 조사분야를 설정하기로 했다.

즉, 대략적으로 부산시의 경우 민선단체장 취임이후 시행된 사업 가운데 비교적 성공을 거둔 것으로는 부산지방중소기업청 개청, 부산국제영화제 개최, 아시안 게임과 월드컵 유치, APEC 유치와 성공적 개최, 전시컨벤션 산업, 르노삼성승용차 유치, 선물거래소 유치 등을 들 수 있으며, 최근의 신항만 건설과 신공항 건설노력, 공공기관 이전에 따른 유치노력도 돋보였던 것으로 평가된다(부산발전연구원, 2005).

이는 앞선 표에서 제시한 바와 같이 부산시에서 적극적으로 나선 이러한 주요 개별사업들은 부산지역의 경제, 문화관광, 복지, 환경, 교통, 생활환경개선 등의 다양한 분야에 영향을 미칠 것이므로 영역별 변수의 측정을 통해서 상당부분 성과에 반영될 것으로 보인다(부산발전연구원, 2005). 다만 8대 영역 이외에 도시의 재난관리나 안전 등도 APEC 개최과정에서 중요한 분야로 대두되었지만 본 연구의 평가영역에서 제외되었다. 이러한 이유는 본 연구가 기본적으로 공무원, 정치인, 학계, 관료, 경제인, 일반시민 등의 다양한 분야의 사람을 대상으로 한 축소설문조사이므로 응답자의 협조를 고려하여 가능한 판단이 쉬운 문항을 선택하고 문항수를 축소하였기 때문이다.

즉, 주관적 성과측정의 조사대상은 기본적으로 부산의 일반시민 20명과 공무원 10명, 시의원 10명, 행정학과 지방자치 관련 교수10명, 연구원 10명, 시민단체(NGO) 10명 등 총 70명을 조사하였다. 이는 많은 수의 표본보다는 다양한 분야에 종사하는 시민들의 의견조사를 통하여 부산시정의 성과에 대한 입장차이가 있나를 알아보기 위함과 동시에 향후 주기적 성과측정을 위한 기초조사로서 일반화의 가능성을 높이기 위함이었다. 그리고 일반시민과 시민단체는 지역별 특성에 따른 차이를 감안하여 동구(부산역, 구청 앞)와 동래구, 금정구(구청 앞)를 표본지역으로 선정하였다. 나머지 계층의 표본들은 가능한 부산지역 내에서 지역과 직급별 균형을 유지하도록 조치하였고 사전 선정식 배포와 교육된 조사원(일반시민)을 이용하였기 때문에 편의표본의 한계는 일부 극복한 것으로 판단된다. 조사기간은 2005년 12월 8일부터 12월 11일(4일 소요) 이었다.

2) 측정도구

설문 문항은 자료의 신뢰도를 높이기 위하여 총화평정척도로 활용할 수 있도록 복수의 문항으로 구성하였으며, 구체적인 문항들은 응답표본에 대한 예비조사 자료에 대한 타당성 분석을 통하여 다음의 <표 3>과 같이 설정하였다.

즉 측정도구는 개인의 인적 특성을 제외한 총 23문항이며, 시정성과에 대한 각 분야별 응답은 응답자의 개별적 특성이나 지식, 전문성에 상관 없이 응답할 수 있도록 보다 쉽고 이해하기 용이하게 설계되었다. 그리고 긍정적인 질문유형으로 설계된 각 문항의 응답은 전혀 그렇지 않다(적극 부정)- 매우 그렇다(적극 찬성)에 이르는 리커트 5점 척도로 구성되었다. 따라서, 문항의 평균값이 5점에 가까울수록(보통 3점 기준) 시정성과에 대해 긍정적인 응답을 한 것으로 판단할 수 있다. 각 문항의 내적 상관관계를 나타내는 부문별 신뢰도(Cronbach's α: 문항제거시 척도기준)는 0.68-0.89 사이로 나타나 전반적인 문항의 구성과 세부 분야의 내용적 구성에는 별 문제가 없음을 알 수 있었다.

<표 3> 민선자치 10년 부산시정 성과분석 항목과 설문문항

평가영역(23)		설문 및 문항
시정 성과	경제(3)	지난 10년간 부산의 지역경제가 타 지역보다 활성화되었다고 느끼십니까? 현재 부산시민의 민생경제가 다른 대도시에 비해 나은 편이라고 보십니까? 향후 부산의 지역경제가 인근 도시들 보다 향상될 것으로 예상하십니까?
	행정(3)	지난 10년간 시청(구, 동 포함)의 행정에 올바른 변화가 있었다고 느끼십니까? 10년 전 보다 시청(혹은 구청, 동)의 민원처리 만족도가 나아졌다고 보십니까? 10년 전에 비하여 시청(구청, 동 포함) 공무원이 보다 친절해졌습니까?
	재정(2)	지난 10년간 부산시의 재정에 바람직한 변화가 있었다고 느끼십니까? 10년 전 보다 부산시의 재정살림이 나아졌다고 보십니까?
	복지여성(3)	지역의 복지시설은 10년 전 보다 향상되었다고 보십니까? 소외계층(저소득층 등)에 대한 지원은 10년 전 보다 많아 졌다고 보십니까? 지역의 장애인과 여성에 대한 차별은 10년 전 보다 나아졌다고 보십니까?
	환경(3)	생활환경(수질, 공기, 청결함 등)이 10년 전에 비하여 개선되었다고 느끼십니까? 쓰레기 배출과 수거는 10년 전 보다 편리해졌습니까? 주변하천이 10년 전보다 맑아 졌다고 보십니까?
	교통(3)	부산시의 교통사정이 10년 전에 비하여 좋아졌다고 보십니까? 귀하 주변의 출퇴근 시간이 10년 전에 비하여 빨라졌다고 보십니까? 부산시의 교통사정이 다른 대도시에 비해서는 좋은 편이라고 보십니까?
	문화관광(3)	10년 전에 비하여 문화시설과 행사 등이 많아졌다고 보십니까? 10년 전에 비하여 문화예술행사에 대한 지원은 많아 졌다고 보십니까? 10년 전에 비하여 부산시를 방문하는 관광객과 시설은 많아졌다고 보십니까?
	혁신과 정보화 (3)	지난 10년간 부산시의 공무원조직과 시정에 많은 개혁이 있었다고 느끼십니까? 10년 전 보다 부산시의 도시경쟁력이 많이 나아졌다고 보십니까? 10년 전에 비하여 부산시정에서 정보화나 디지털화가 많이 이루어졌습니까?

3) 분석결과 및 논의

여기에서는 지역의 각계 각층을 대상으로 한 설문조사라는 점에서 의의가 있으나 응답표본의 수가 적고, 시정평가영역을 8개 부문으로 한정하게 되었으므로 민선자치 10년 부산의 시정을 충분하게 주관적으로 평가하도록 하지 못한 일부 한계를 가질 수 있다. 하지만, 서두에서 말한 바와 같이 지역의 각계 인사와 시민을 대상으로 주기적인 민선자치의 성과를 재조명하는 것은 향후 민선자치의 본질적 의미를 살리고 성과를 긍정적인 방향으로 더욱 제고하도록 만드는 초석이 됨은 의심할 나위가 없을 것이다. 또한, 향후 주기적인 시정성과의 주관적 평가를 측정하기 위한 기초연구로서의 의미도 있다. 이에 전반적인 설문의 분석결과는 <표 4>와 같이 나타났다.

먼저 눈에 띄는 것은 전반적인 시정성과 분야에서 공무원과 시․군․구의원들의 입장에서는 긍정적으로 평가하지만 일반시민들이나 학계에서는 보다 낮게 평가하는 경우를 관찰할 수 있다. 이러한 괴리현상은 부산시의 시정성과에 대한 홍보 부족한 탓일 수도 있으며, 입장차이에 따른 성과의 체감정도의 차이 때문일 수도 있다. 예를 들면, 혁신부문에서는 공무원들이 스스로 혁신이 많이 된 것으로 응답한 반면 시민들은 가장 낮게 평가하였다. 또한, 복지여성의 경우 공무원이나 학계보다 시민의 입장차이가 큰 것은 생활수준의 향상과 사회전반의 서비스 향상에 따른 시민의 기대감이 그만큼 높아졌기 때문으로 풀이된다. 따라서, 이러한 부산시 정부, 시민, 학계의 집단간에 상당한 입장과 시각차이를 조절하는 것은 부산의 향후 민선자치에 있어서 정책적인 당면과제가 됨을 말해주고 있다.

다음으로 혁신과 행정부문 및 정보화부문, 문화관광 및 환경부문에서는 전반적으로 긍정적인 인식을 하고 있는 것으로 나타났다. 특히 행정부문에 있어서는 시민과 직접 접촉하는 민원행정부문까지를 포함하여 질문한 결과 공무원 뿐만 아니라 시민들도 민원행정부문이 만족도나 친절 면에서 좋아진 것으로 나타났다. 그리고 혁신에 있어서는 공무원이 가장 긍정적으로 응답한 가운데, 학계에서도 혁신의 수준이 좋아진 것으로 응답하였다. 다만 시민들이 이를 낮게 평가한 것은 역시 혁신에 관한 내용을 홍보하는데 있어서 부족했던 것도 일부 원인일 것으로 생각되나 전반적으로 혁신의 수준은 긍정적인 방향으로 나아가고 있음을 추정할 수 있다. 문화관광 부문에서는 부산국제영화제나 자갈치축제, APEC 등 부산시 뿐만 아니라 시민들이 체감할 수 있는 성과가 있었기 때문으로 풀이되며, 환경도 낙동강을 중심으로 부산시의 전반적인 수질관리노력을 시민들이 어느 정도 인지하여 공무원 및 학계의 응답수준과 큰 차이를 보이지 않는 것으로 판단된다.

마지막으로 대부분의 응답자는 지역경제와 교통부분의 성과에 대해서는 부정적인 평가를 보이고 있는 것으로 나타났다. 이는 앞선 객관적 성과지표의 결과와 일치하는 대목인데, 이에 종합적으로 판단해볼 때 객관적인 상황이나 주관적인 인식 모두 부산시 지역경제의 어려움을 단적으로 표현하고 있는 것으로 보인다.

<표 4> 민선자치 10년 부산시정 주관적 성과분석(5점척도 평균)

분야(문항수)		공무원/ 시군구의원	시민단체/ 일반시민	교수/ 연구원	전체	평가	성과순위	과제우선순위
시정 성과	경제(3)	2.59	2.02	2.35	2.32	부정적	8	1
	행정(3)	3.88	3.34	3.76	3.66	긍정적	1	8
	재정(2)	2.96	3.10	2.97	3.01	보통	6	3
	복지여성(3)	3.53	2.64	3.11	3.09	보통	5	4
	환경(3)	3.49	3.19	3.25	3.31	긍정적	4	5
	교통(3)	3.22	2.46	2.95	2.87	부정적	7	2
	문화관광(3)	3.46	3.78	3.11	3.45	긍정적	3	6
	혁신과 정보화(3)	3.78	3.02	3.69	3.50	긍정적	2	7

부가적으로 개인적 특성과 함께 과거와 미래 부산의 시정에 있어 민선자치단체장과 민선자치의 필요성과 중요성을 질문한 결과 응답자들은 대부분 그 필요성과 중요성이 큰 것(각 평균 4.21, 4.43)으로 보고 있어, 대부분의 부산시민은 민선자치 이후의 성과 뿐만 아니라 향후 민선시장의 역량과 자치에 대한 기대도 높은 것으로 나타났다. 따라서, 부산 시정은 지난 10년의 성과에 만족하지 말아야 하며, 향후에도 지속적으로 이러한 단체장과 자치에 대한 시민들의 기대를 충족할 수 있는 다양한 과제를 안고 있다는 해석이 허용된다. 이는 <표 4>에서 나타난 민선자치 10년 시정성과에 대한 시민들의 주관적 평가에 근거하여 부산시는 앞으로 그간의 성과순위에 따른 과제우선순위를 고려하여야 한다. 즉, 시정 전반에서 시민들의 주관적인 성과(혹은 시정에 대한 만족도)를 제고시키기 위한 노력을 전략적으로 추진해야만 할 숙제를 안고 있는 것이다.

Ⅳ. 결론 및 과제

1. 분석결과의 요약

본 연구에서는 민선 지방자치 10주년을 맞이하여 부산의 시정성과를 객관적인 방법과 주관적인 방법으로 통합평가 하는 작업을 실시하였다. 평가영역은 민선지방자치 이후 10년 동안의 총체적 시정성과의 전반적인 영역을 선정하였다.

먼저 객관적 성과분석에서는 지역경제와 교통, 재정자립도 등이 데이터 자료상의 문제점으로 나타났다. 즉, 지역경제는 양적인 측면에서는 성장하였으나 장기적으로 실업률과 같은 질적이고 잠재적인 부문에서는 문제가 있는 것으로 나타났으며, 교통과 재정부문도 역시 도로율이나 보조금의 측면에서는 큰 문제가 없으나 차량과 주택증가속도 및 재정건전성 측면에서 볼 때 미래 부산시의 발전에 일부 걸림돌로 작용할 소지를 안고 있었다.

주관적 평가에 대한 자료에서는 일반적인 기대와 같이 지난 10년 간 민선자치 시정성과에 대하여 전반적으로 긍정적인 응답을 많이 보여 주었으나 경제와 교통부문에 있어서는 여전히 부정적인 응답이 많았다. 그리고 이는 앞선 객관적인 성과지표의 분석결과와 대부분 일치하여 향후 부산의 시정성과의 향배는 지역경제와 교통난해소, 그리고 재정과 복지문제에 의해 좌우됨을 추정할 수 있다.

특히 부산시가 지난 10년 동안 중요 정책과제로 선정하고 막대한 예산과 함께 심혈을 기울여온 지역경제활성화와 생활환경부문인 교통에서는 여전히 가장 부정적인 평가를 보이고 있어 문제의 중요성을 더하고 있다. 그럼에도 불구하고 부산의 각계 각층의 시민들은 민선 부산시정의 행정부문과 혁신부문, 그리고 문화관광부문의 그간 성과가 중요하고 아주 긍정적인 결과를 보이는 것으로 인식하고 있는 점은 고무적이었다. 따라서 전반적으로 볼 때 일부 분야에 대한 부정적 응답에도 불구하고 부산시정성과에 대해 긍정적인 응답이 더 많았던 점, 부산의 민선시장과 자치에 대한 필요성과 중요도 면에서 높은 점수를 준 점은 시민들의 기대로 인해 향후 부산의 도시경쟁력과 민선 지방자치의 미래가 희망적이라는 것을 암시하고 있다.

2. 비전과 당면과제

1) 부산시의 미래 비전: 부산발전 2020 비전과 전략 추진

최근 부산을 둘러싼 국내외적 환경은 국외적으로 FTA, WTO 협정, APEC 로드맵 등으로 개방과 자유트랜드 확산과 교토의정서 발효로 환경문제와 도시간 탈국경화시대 도래하고 있다. 이에 국내적으로 신행정도시 건설 추진으로 위기와 기회요소가 공존하고, 있으며 APEC의 성공적인 개최로 획기적인 부산발전 계기가 되었다는 기대감이 팽배해 있다. 따라서 부산시는 이러한 대내외적 변화에 능동적으로 대처하기 위해서는 참여정부의 국토 균형발전의 큰 틀 속에서 부산발전 전략 구상이 필요한 시점으로 판단하여 부산발전 2020 비전과 전략을 수립하여 추진할 계획에 있다.

부산발전 2020 비전 계획수립 개요를 살펴보면 우선 2020년 부산의 도시비전 실현을 위해 새로운 도시목표와 발전전략 재정립 및 전략프로젝트 도출하기 위한 목적으로 가지고 있다. 계획의 성격은 전략․사업․지침계획, 도시비전을 실현할 수 있는 최적의 과제를 제시하는 전략계획, 실천내용, 로드맵과 시행방안을 마련하여 제시하는 사업계획, 사업별 담당주체에 대한 장기적 지침․관리가 가능한 지침을 담고 있다. 계획수립기간은 2005. 5～12월까지로 현재 계획이 완성되었으며, 계획상의 추진기간은 2006년 1월 부터 2020년까지이다.

계획상의 부산의 도시비전상은 크게 세 가지로 한국의 남부경제권 중추도시, 동북아 문화․과학 중심도시, 세계자유무역 거점도시로서의 위상인데, 이를 위해 3대 벨트(내륙, 해양, 낙동강) 중심 신성장축 구성하는 전략을 담고 있다. 구체적인 추진과제로는 7대전략 프로젝트, 40대 추진과제, 2대 월드이벤트를 계획하고 있으며, 이미 부산발전 2020계획 프로젝트 개발을 위해 분야별 전문가와 협조하고 관련 전문가 및 시민의견 수렴을 위한「부산발전 2020비전과 전략 심포지엄」을 개최(2005. 5. 26)하였다.

<표 5> 부산발전 2020 비전과 전략의 주요내용(부산광역시, 2005)

구 분	전 략 과 제 명
유비쿼터스 프로젝트	◦U-Port ◦U-Convention ◦U-Traffic ◦U-Valley 조성
문화도시(ACE) 프로젝트	◦구겐하임미술관 부산관 개소 ◦부산 예술의 전당 건립 ◦부산국제영상센터 건립 ◦영화후반작업시설 건립 ◦국립부산도서관 건립 ◦제2BEXCO 건립 ◦부산문화콘텐츠컴플렉스 건립 ◦해양 테마파크 조성
도시 재창조 프로젝트	◦원도심회복사업 ◦부산시민공원 조성 ◦도심하천생태공원 조성 ◦국립해양박물관 건립 ◦감천항수산물류기지 조성 ◦금강웰빙파크 조성 ◦선(禪)문화 체험단지 조성
Asian Gateway 프로젝트	◦부산포 하버랜드(북항 재개발) ◦해륙종합터미널 조성 ◦해양산업 클러스터 조성 ◦도시철도망 확충 ◦남부권 광역교통망 구축
동부산 프로젝트	◦동부산 관광테마파크 조성 ◦동남권국립과학관 건립 ◦해양 R&D 단지 건립 ◦국립생명과학연구원 설립 ◦시니어컴플렉스 조성 ◦동북아 메디컬콤플렉스 조성
서부산 프로젝트	◦낙동강 하구생태관광지 조성 ◦광역상수원 확보 ◦서낙동강수변공원 조성 ◦센서산업 육성 ◦강서신도시 개발 ◦사상 첨단산업도시 건설 ◦신‧재생에너지산업단지 조성 ◦남부권 신공항 건설
국제자유도시 추진	◦국제자유도시 추진 ◦금융 Two-Wings 클러스트 구축
월드이벤트	◦2010년유비쿼터스 세계박람회 ◦2020년 하계올림픽

2) 지역경제부문

향후 부산의 민선시정에서 지역경제를 살릴 방법은 과연 무엇인가? 부산시 입장은 그간 IMF 경제위기속에 전국 최악의 경제위기를 시민의 단합된 의지를 바탕으로 전국 광역시중 경제력 1위의 도시로 회복시킨 위기극복의 시정 구현한 바 있다지만, 여전히 부산의 지역경제는 침체의 일로를 걸어온 것으로 시민들에게 인식되고 있다.

이에 우선적으로 최근 부산시는 항만․관광․영상 등 10대 전략사업 집중육성, 물류․교통인프라 확충, 혁신주도형 지역경제기반 구축 및 투자유치 여건조성을 통한 혁신적 활력경제 구축을 위한 시정을 펴고 있다. 하지만, 부산광역시가 지역경제활성화를 위해 가동할 수 있는 정책수단의 대부분을 중앙정부가 지니고 있기 때문에 지역이 경제정책 방향을 세우고 지속적으로 시책을 전개하기 어려움이 있고, 정부의 정책방향의 변동에 따라 지역경제정책의 우선순위가 바뀌어야 하는 등 정책의 일관성과 지속성을 유지하기 어려움이 있는 것이 사실이다.

하지만, 지역경제와 관련하여 최근 나타난 고무적인 사실은 참여정부의 지방 공공기관 이전계획이 확정되었다는 것이며, 이에 따라 부산시는 이 현안에 대한 관심과 후속조치를 적극적으로 추진하고 있다. 부산에는 총 12개의 공공기관이 이전되는데, 지방 공공기관 이전이 지역산업에 미치는 영향은 매우 클 것으로 예상되고 있다. 예를 들면, 해양수산 4개 기관은 부산의 해양수도건설 정책을 뒷받침할 동력으로 작용될 것이며, 금융산업 4개 기관은 부산의 국제금융거점도시 육성정책과 일치한다. 영화영상 2개 기관의 경우 부산국제영화제와 더불어 아시아의 대표적 영화, 영상도시로서의 면모를 갖추게 할 것이며, 한국남부발전과 청소년상담원도 지역전력산업 및 지역경제 발전의 기저를 다지는데 중요한 역할을 할 것으로 기대된다. 이에 부산시의 후속 조치 계획은 정부의 이전방침 변경 등 배치결과에 대한 전략적 대응방안을 모색하면서, 이전 공공기관에 대한 산업연관 효과를 사전에 분석하고 있다. 이외에도 이전기관 환영(시장서한문 발송 , 환영 현수막 게시), 유치활동 참여 기관단체 감사서한문 발송 및 격려, 시 간부공무원 방문단 구성 운영, 기관별 방문단 운영(시, 의회, 학계 등 유치추진단 중심), 이전대상기관 협의체 구성 및 초청간담회 개최, 이전입지 검토 등 지역경제효과 극대화 방안 연구 용역, 이전지원협의회 구성(각계 대표 및 전문가 중심)등의 시책을 발빠르게 추진 중에 있다.

<표 6> 부산지역 이전 공공기관의 현황과 규모(부산광역시, 2005)

구 분	기 관 명	본사 인원	2004. 예산 (억원)	2004. 지방세 납부액(백만원)	비 고 (지방세납부액)
해양수산 (4)	한국해양연구원	239	1,200	97
	한국해양수산개발원	167	148	84
	국립해양조사원	100	242	12
	국립수산물품질검사원	40	136	비과세
금융산업 (4)	한국자산관리공사	638	6,895	4,151	5위
	한국주택금융공사	300	440	2,035	9위
	증권예탁결제원	383	1,000	1,013	14위
	대한주택보증	155	2,100	135
영화영상 (2)	영화진흥위원회	108	838	80
	영상물등급위원회	39	39	6
기타 (2)	한국남부발전(주)	223	21,303	735	19위
	한국청소년상담원	51	53	18

공공기관 이전 이외에도 보다 장기적으로는 현재 10대 핵심전략산업(항만물류산업, 기계부품소재산업, 관광컨벤션산업, 영상․IT산업, 선물금융산업, 해양바이오산업, 실버산업, 신발산업, 수산․가공산업, 섬유․패션산업) 가운데 부산지역의 보다 확실한 성장동력산업이 될 수 있는 분야를 선정하여 집중 육성해야 할 것이며, 전략산업을 효과적으로 육성시키기 위해서는 기업체, 대학 및 연구기관, 부산광역시 등이 상호 유기적, 체계적으로 교류․협력할 수 있는 체계를 구축해야 한다. 그리고, 부산이 명실공히 동남광역권의 중추도시로서 역할을 다할 수 있도록 도로, 철도 등 하드웨어의 정비뿐만 아니라 권역 내 교류를 원활히 할 수 있는 소프트웨어를 확보해야 한다. 또한, 부산은 장기적인 계획과 경제환경 변화를 민감하게 수용할 수 있는 유연성 있는 자세를 견지하면서, 장기비전, 계획, 집행, 평가가 연동되는 경제운용체제가 필요한데, 이의 전제조건으로는 경제정책을 입안하고 시행하는 경제정책관련 기획력을 가진 전문가조직(BDI, 부산테크노파크전략산업기획단 등)와 우수한 공무원의 충원조건 등이 담보되어야 할 것이다.

3) 재정부문

부산의 지난 10년 간의 시정 성과분석 결과 부산의 재정부문에 있어 중앙․지방간 재원재배분 및 세입자주성을 제고할 필요성은 분명히 있다. 더욱이, 향후 각종 비전과 발전전략을 추진함에 있어 부산시 재정의 수요팽창 요인을 감안할 경우 추가적인 국가재정의 지방이양이 불가피하다는 판단이다. 또한 부산의 시민서비스 공급확대, 지역투자사업의 확대 등 재정지출수요가 계속 증대될 것으로 예상되어 중장기적 관점에서 중앙․지방간의 재원배분 규모와 체계 재정비가 시급한 것으로 보인다.

앞서 객관적 평가결과에서 살펴본 바와 같이 민선지방자치 이후 중앙정부와 지방정부간 재정비중은 거의 변화가 없으며, 지방세의 세입(일반회계) 점유 비중도 감소하고 있다. 또한, 재정건전성을 좌우하는 지표로 볼 수 있는 중앙정부에 대한 재정의존도는 지난 10년간 오히려 의존심화로 인해 부산의 재정자립도가 오히려 감소하였으며, 재정경직도도 심화되고 있다. 즉, 구체적으로 2000년까지 특정재원 보다 일반재원(지방세, 경상세외수입, 보통교부세, 조정교부금 등)의 비중이 감소하였고, 1998년 이후 경상예산(인건비, 경상적 경비)의 비중 감소가 사업예산의 증대로 전이되지 않았으며, 이는 지방세목의 증가 및 지방교부세율 인상과 지방채의 발행 규모 및 세입에서의 점유비율이 지속적 하락하는 현상을 가져왔다. 이에 총체적으로 부산시는 교육재정의 추가적 부담, 지방양여금의 폐지, 재정지출수요의 팽창현상과 국가기능의 지방이양에 따른 재원이양이 미흡한 현상이 중복되어 재정부문에 있어서의 숙제가 많이 남아 있다.

따라서 부산시는 향후 과제로 국고보조사업의 축소 및 지방이양의 지속적 추진을 담보해야 한다. 그리고 일반보조금 중심의 보조금제도 구축함으로써 지방교부세 규모의 단계적 확충과 배분방법을 합리적 개선해 나가야 한다. 더불어 국가균형발전특별회계사업의 포괄보조금화를 계속 건의하고 국가기능의 지방이양(교육자치 개편, 경찰자치 실시 등)과 연계한 지방소비세를 신설해야만 할 것이다. 물론 이상의 과제들은 부산시의 지방재정관리 역량이 강화됨을 전제로 하고 있음은 당연하다.

4) 교통부문

부산시민의 일상생활과 가장 밀접한 부문 중의 하나인 교통문제는 특히 많은 시민들이 부정적으로 평가하고 있는 대목으로 지적되었다. 이는 기존 부산기반시설 이용효율 극대화를 위한 시책이 미흡했고, 교통주체간 갈등에 대해 적극적인 대처를 하지 못했으며, 특히 이용자 중심의 교통정책이 미흡했음을 암시하고 있다. 같은 맥락에서 부산시는 그간 시급한 교통문제의 해결을 위해 각종 교통정책들을 적극적으로 추진해 왔으며 상당한 효과도 거두었지만, 지금까지 추진되어 왔던 교통정책들이 최선이었는지에 대해서는 누구도 말할 수 없다. 교통정책의 효과분석과 그에 따른 사전, 사후평가가 미흡했기 때문에 실제로 선택된 정책이 최선이었다고 하더라도 이를 뒷받침할 근거가 부족하여 적극적인 추진이 어려웠다. 따라서, 새로운 시책을 추진하기에 앞서 부산시가 생각해야 할 전제는 기존 진행되어 오던 정책의 효과에 대한 평가가 선행되어야 한다는 점이다.

그리고 이를 토대로 부산시는 향후 국제교류 거점화를 위한 공항시설 정비 및 확충, 원활한 지역간 이동을 위한 연계교통체계 구축, 대중교통 중심으로 도시교통체계 재편, 인권․보행권을 우선하는 교통시스템 구축, 공공용지상의 주차 유료화, 전반적인 교통관련 제도 및 운영 개선을 추진해 나가야 할 것이다. 향후 부산의 교통부문의 패러다임은 선진국과 같은 통합에 의한 형평성 제고라고 할 수 있음에, 민선 10년 간 이러한 주요 교통정책의 패러다임 변화가 일부 있었으나 향후의 교통정책의 비전은 자동차의존 탈피형 사회를 구현하기 위한 교통정책 추진과 원인자/수익자부담원칙에 철저히 충실한 수요관리정책을 채택함으로써 보다 긍정적인 성과를 낼 수 있을 것이다.

5) 기타

민선 부산시정 10년간 시정의 성과분석 결과와 연계하지 않고 보다 일반적인 관점에서 기타 부산의 시정과제로 지적될 수 있는 사항도 몇 가지 제시할 수 있다.

첫째, 사무성질별 일괄이양 추진은 현재 국가대비 부산시 지방사무의 과소현상을 해소할 필요가 있다는 것이다. 1991년 지방이양합동심의회 및 1999년 지방이양추진위원회가 설치되고  중앙행정권한의 지방이양 촉진에 관한 법률이 제정되었음에도 불구하고 아직까지 지방사무의 숫자가 적어서 자율성이 제약되고 지방이양에 대한 인식 부족 및 지방자치단체의 이양사무발굴이 한계에 봉착한 점이 문제시되고 있다. 더구나 중앙정부는 중앙부처의 지방이양 소극적 대처로 일관하고 있으며 이에 부산시는 인력 및 재원이 수반되지 않는 사무위임을 반대하고 있어 문제시된다. 따라서, 전국 자치단체 규모 2위인 부산시는 사무성질별 일괄이양법을 제정 및 시행하도록 추진하되 여기에 사무성질별 사무구분을 위한 표준매뉴얼 및 인력 및 예산 동시이양 규정이 포함되도록 노력해야 한다.

둘째, 자치입법 관련 헌법개정은 중앙정부에 대해 지방자치단체의 자치입법 범위의 확대하고 이를 통해 지방자치단체의 자율성 제고하기 위해 필요한 부산시의 향후 활동이다. 현재 지방자치법 제15조 단서조항 개정에 대한 주장이 다수이며, 이는 단체장의 지역특성에 부합하는 공익실현이 제약되고 위법조례의 양산하며 법령에 규정된 것 외에 새로운 사항을 규정한 조례제정을 하는 지방자체단체의 인적 및 물적 역량에 대한 불신의 부작용을 해소할 것으로 기대되고 있다. 이에 부산시는 중앙정부에 대해서 법률과 경합적인 조례 입법권 부여할 것을 계속 요청하고 장기적으로는 지방자치단체 조례 입법이 가능하도록 헌법에 규정할 것을 요구해야 한다.

셋째, 지방자치단체간 관계에서는 민선자치의 특성상 최근 그 중요성이 급속하게 부각되었다. 이에 지방자치단체간 상호관계를 대립 및 갈등구조에서 상생의 관계로 전환하기 위해 부산시는 다른 인전 자치단체들과 협약제도를 도입하여 협력관계를 구축할 필요가 있다. 기존 분쟁조정위원회, 사무위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합 등이 있으나 실제 활성화 측면에서는 많은 한계점이 있었다. 이에 자체단체간 협약제도는 폐기물처리, 주택, 교통, 보건 분야 등에 있어 행정서비스의 상호 구매 또는 판매(민간위탁의 준용)방식으로 지방자치법에 명시하는 방안이 설득력을 얻고 있다. 마찬가지로 지방자치협의회는 중앙정부와 지방자치단체간 협력적 관계 구축하기 위해 부산을 포함한 광역자치단체 대상으로 설치하되 효과가 일부분 검증되면 기초자치단체 단위까지 확대 적용하는 방안이 긍정적으로 평가되고 있다.

끝으로 부산시는 시민들의 건전한 시민의식(자치의식) 함양과 시민교육의 강화를 통해 참여민주주의 확립하려는 노력을 지속해야 한다. 즉 설문결과에도 나타났듯이 부산시정은 시민의 의식성숙의 속도를 따라가지 못하고 있다. 이는 부산만이 아니라 한국 전체에서 시민사회와 정부간 나타나는 현상이기도 하다. 이에 부산은 선진 민주시민 교육제도를 도입할 필요가 있고 이는 가령 민주시민 교육지원에 관한 법률을 제정하고 가칭 민주시민교육원과 같은 전담기구를 두어 보다 실제적으로 계획수립, 지원 및 집행을 담당하도록 하는 것이 효과적일 것이다. 이는 부가적으로 시정에 대한 부산시민의 공감대 형성 및 참여 홍보에도 조력할 것으로 기대된다.

3. 맺으면서

전반적으로 부산시는 민선자치 10년 동안 많은 긍정적인 성과를 만들었지만 다른 대도시정부와 마찬가지로 일부 한계점도 있었던 것이 사실이다. 이에 앞으로 부산의 민선지방자치가 풀어야 할 과제 또한 적지 않다.

일단 거시적인 관점에서 보면, 현재 운용되고 있는 지방자치제도는 중앙 정치권과 정부가 만들어준 것이기 때문에 당사자인 부산시의 지역문화와 의견이 덜 반영되어 있다. 이제 다양성과 자율성을 기반으로 지방이 선택적으로 좋은 제도를 찾아갈 수 있는 지방제도의 다원화를 시도하여야 할 단계에 이르렀다. 즉 부산은 대도시이자 해양도시, 국제물류도시, 관광도시, 문화도시 등의 비전과 면모를 갖추려 하고 있으나, 실제 여기에서 지역의 실정에 맞는 로컬 거버넌스(local governance) 유형을 만들어 가야 할 것이다. 단체장의 선출 방식과 의회의 구성, 주민과의 관계 등을 비롯하여 권한과 의무에 대해서도 다양한 유형의 제도를 고안하여야 한다.

아울러 지방체제의 기본 구조인 계층제, 구역, 대도시 체계, 특별행정기관, 기능 재배분, 지방세제, 교육자치, 자치경찰제 등에서 보다 획기적인 조치를 강구하여야 인구가 과밀화된 부산지역의 실정에 부합하는 제도를 재구축할 수 있을 것이다. 현행 민선자치제는 1950년대 초기 자치제의 기본 골격을 따른 것이므로, 21세기 초반 변화된 환경에 부합하는 새로운 제도를 설계하기 위해서 지역적 합의를 만들어 가야 할 것이다. 가장 기본적인 자치의 철학은 부산의 지역주민이 그들의 삶의 이상을 지역에서 실현할 수 있는 정치․행정제도를 만드는 것이다. 이를 위해서는 개방사회의 지역 공동체를 만들 수 있는 제도설계와 운용방식이 필요하다.

이에 미시적으로도 자세히 살펴보면 부산은 현재 부각된 문제점에도 단기적으로 대책을 세워야 할 것이다. 정쟁화되고 과도하게 정치화된 지방의 참여, 정부운영, 재정운용을 보다 합리적이고 상생의 에너지를 창출하는 방향에서 접근하여야 한다. 현재 부산의 민선자치 내부를 들여다보면 단체장에게 과도하게 집중된 권력, 내부경영의 비효율 상존, 전시행정과 형식성, 재정운용의 난맥상 등과 같은 지방정부 내부의 문제는 적절한 견제(예를 들면 시의회와 기초의회, 시민단체)와 우수한 경영능력을 가진 인재(개방형직위제와 외부공모제)를 계속 수혈 받는 방식으로 해결해 나갈 수 있다. 아울러 중앙정부와 부산시의 갈등 가능성, 부산시와 인접 자치단체 간의 갈등과 과도한 경쟁 등을 개선하는 기구와 제도를 추가적으로 검토, 도입하고 시민의식수준에 걸맞는 시정구상도 병행해야 할 것이다.

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☞ 제 2주제

민선 지방자치 10년, 부산ㆍ경남ㆍ울산의 현재와 미래

- 민선 지방자치 10년, 경남의 현재와 미래 -

강 정 운(창원대학교 교수)

I. 발제의 논점

- 국가정치와 중앙정부의 지방분권 노력은 실질적이었나?

- 정치적 흐름의 행정적 제어

- 민선시대 리더십의 功過

- 지방정부가 지역정책과제를 스스로 해결할 수 있는 자율적 능력은 어느 정도이며 이 역량을 어떻게 증대시킬 수 있을 것인가?

- 지방정부의 발전정책에 대한 장애 요소는 무엇이며 어떻게 극복할 것인가?

- 경남이 현재 추구하고 있는 대표적 가치, 즉 경남의 정치적, 경제적 브랜드(brand)는 무엇이며 앞으로 창출해야 할 대표적 브랜드 가치는 무엇인가?

- 경남의 발전정책의 현재 모습과 미래 준비 프로그램 소개

- 지방정부간 경쟁과 갈등의 문제점은?

- 호혜적 발전을 지향할 수밖에 없는 부산과 경남의 협력적 관계 절실

- 경남과 부산이 전국적 先導(national initiative) 역할을 어떤 부문에서 어떻게 해야 할 것인가?

II. 분권과 자치 없는 민선자치 10년: 지방분권, 修辭인가 진정한 노력인가?

1. 용어의 상징성과 정치성

1) 용어의 정치성과 경제성

- 라스웰(Harold Lasswell): “누가, 무엇을, 언제, 어떻게 얻는가(Who gets what, when and how?)

2) 용어 사용의 오류와 왜곡은 이해관계의 산물

2. 용어 사용의 오류의 보기

1) 보기 1: 중앙, 지방, 서울, 정부

- 서울과 지방을 대칭 시키는 개념 왜곡은 무엇을, 누구를 위한 것인가?

- 중앙은 공간적 개념이 아닌 제도적 개념이다

- 서울도 지방이며 지방정부도 정부이다.

- 중앙정부와 지방정부와의 관계는 수직적 관계 이면서 수평적 협력관계

- 지방의, 지방에 의한, 지방을 위한 정치가 실질적으로 존재해 왔는가?

- 지방적 특성이 없고 전국적 획일성만이 있을 때 지방의(of the locality) 실질적 개념은 존재하지 않는다

- 지방의 운명을 좌우하는 중대한 결정이 국가정치 및 중앙정부의 가치와 의지에만 절대적으로 의존할 때 지방에 의한(by the locality) 정치는 이상일 뿐이다

- 국가목적과 국가이익의 실현에 있어서 지방적 가치 및 이익이 도구에 지나지 않을 때 지방을 위한(for the locality) 정책은 정치적 상징으로서만 의미가 있다

- 지방의 경쟁력은 국가경쟁력의 필요조건

- 지방정치의 활성화는 국가정치와 지방정치의 영향력 관계의 변화를 초래하며 지방분권은 국가정치인의 이해관계와 상충한다

2) 보기 2: 행정자치부 국문, 영문 명칭의 오류와 정치적, 관료적 이익

- 행정자치부(Ministry of Government Administration and Home Affairs)

⇨ 총무지방부(Ministry of General and Local Affairs)

3) 오류 보기 3: 광역시 명칭과 광역시도 서열화의 의미

- 부산광역시(Busan Metropolitan City)

서울-부산---------경남-제주

4) 보기 4: 지방분권과 지방자치의 개념적 혼동

- 지방분권은 제도 및 권한의 변화에 초점을 둔 개념이나 지방자치는 지방분권과 함께 지방의 자율적 운영 능력을 포괄

- 기존의 지방자치 개념은 상당히 제도론적이며 소극적이다. 즉 중앙정부-지방간의 사무배분, 위임, 재정적 관계를 비롯한 제도적 관점에서 주로 논의

- 지방분권은 일반시민의 정치적, 경제적 권익 향상, 권력구조의 개편, 민주주의 실현, 그리고 경제적 효율성의 관점에서 논의되어야

- 지방자치는 점진적이면서도 진보적이고, 또한 혁명적인 개념

- 중앙과 지방 사이의 비교우위: 상대적 지방자치

완전한 중앙집권은 현실적으로 불가능하고 완전한 지방분권은 국가를 부정하는 개념이다. 따라서 중앙과 지방의 권력 및 권한 관계는 상대적으로 설정되어야 한다. 상대적 지방자치(relative local autonomy)는 중앙정부와 지방정부간의 비교우위를 중시한다. 즉 중앙정부가 기능상 비교우위에 있는 영역과 지방정부가 기능상 비교우위에 있는 영역이 상대적으로 존재함을 전제로 하는 개념이다

5) 보기 5: 상징적 지방분권

- 지방분권, 修辭(rhetoric)인가 실질(real)인가?

- 지난 10년간의 지방분권의 형식성, 상징성

- 지방화의 개념을 현재의 소극적 해석에서 적극적인 관점으로 변화시키는 것이 필요

- 중앙으로부터의 권한이양은 소극적 지방화의 전형이며 시혜적 분권화(施惠的 分權化)이다. 진정한 지방자치는 적극적 지방화에 의해 실현될 수 있으며 이것은 중앙으로부터의 수임(受任)이 아닌 정치적 요구로서의 지방자치를 의미한다

- 중앙정부 권한의 지방 이양은 형식적인 건수는 적지 않으나 내용면에서는 실속이 없다. 지방재정 세원 확충, 인사, 조직 등 실질적인 권한이양 필요

-기존의 지방자치 제도 및 개념에 대한 도전적 해석과 행동 필요

6) 보기 6: NGO 권력과 시민 없는 지방자치

- 지방분권과 지방자치에 대한 시민 각자의 정치적, 경제적 이해관계 분석 부재

- 로컬거버넌스의 사회적 비용

Ⅲ. 경상남도의 발전 동력과 한계

1. 경남발전의 동력과 노력

1) 경남의 경제 규모: 전국 16개시도 가운데 2003년 기준 전국 4위

<표1> 민선자치 10년 경남의 현재 개관

구 분	1995	2005	비 고
조직운영의 자율성	중앙부처에서 조직․정원 승인	총액인건비 범위 내에서 조직․정원 자율운영	자치단체 총액인건비제 (‘05시범,’07전면실시)
예산규모	4,225억원	3조2238억원	지방재원규모 7.6배 증가
산업별분포도	1차산업 : 6.6% 2차산업 : 51.6% 3차산업 : 41.8%	1차산업 : 5.4% 2차산업 : 46.9% 3차산업 : 47.7%	2005년은 2003년 기준임.
주택보급률 및 자동차등록수	주택보급률 80.7% 자동차 744천대	주택보급률 99% 자동차 1,050천대	2004년 기준치이며 주택보급률 18.3%증가 자동차 30만대증가
지방재정의 자율성	예산편성지침 및 지방양여금, 국고 보조금에 의해 통제	예산편성지침 등폐지 및 이전재원의 포괄적 배분	예산편성지침․지방양여금 폐지, 보통교부세 비중 확대 및 분권교부세 도입
1인당 GRDP 및 성장률	19,975달러 7.2%	13,249달러 5.7%	2005년은 2003년 기준임.
주민참여제도	미약	다양화	주민투표제도입 주민감사청구제, 위원회 참여 확대
지역균형개발 정책	Top-Down 방식, 시설투자 중심	Bottom-up방식, 지역역량강화등	지역주도적 산업정책의 추진과 지역의 다양한 주체가 협력하는 자치실현

- 지역내 총생산액이 48조6,609억원

- 경남의 총생산액, 수출입 등 다른 분야에서도 20%전후의 점유

- 1인당 GRDP수준에서는 전국 평균보다 422달러 정도 높은 13,250불 수준

- 산업구조에서도 선진국 형, 경남의 지역경제를 더욱 지방화에 걸 맞는 세계화 수준 실현

- 경남의 재정규모는 총 9조 3,027억원으로 이중 도는 3조 5,556억원, 시군은 5조 7,471억원

2) 경상남도의 3대 전략산업(지능형홈․로봇․바이오)

- 경상남도는 지능형홈․로봇․바이오산업 육성이라는 3대 전략 산업의 집중 육성을 통한 지식기반 산업을 구축해나가고 있다. 특히 차세대 10대 성장동력산업에 경남의 3대 전략산업이 선정되어 발전기반을 다져 나가고 있음

- 지능형 로봇산업은 성공적으로 추진되고 있는 메카노21사업에 연계되는 한편, 바이오산업의 체계적 육성을 위해 바이오21센터 건립, 연구개발비 지원 등 성장 잠재력을 확충하고 있음

- 지능형 홈 산업은 주거 공간에서 홈 네트워크를 기반으로 한 서비스, 정보가전기기, 부품, 솔루션 등을 제공하는 신산업

3) 투자 유치와 산업단지 조성

- 외생적 잠재성장력의 지역 내 유치를 위해 외국인전용공단 확충, 외국인 학교설립 등 투자인프라를 구축함으로써 해외투자유치 부문에서 경남의 경쟁력 인정받고 있음

- 적극적인 해외시장 개척으로 매년 평균 전국 무역수지 흑자의 절반을 경상남도가 차지하고 있으며 실업률은 2004년 기준으로 전국 평균 3.6%보다 낮은 2.1%를 기록하는 등 안정 기조를 유지

- 서부경남첨단산업단지를 비롯하여 마산․진주․밀양지역에 산업수요를 충족시킬 지방산업단지 조성사업을 추진하여 지역경제에 활성화에 기여

4) 거가대교 건설과 광역도로망 확충

- 지역발전 잠재력확보와 동북아 물류 중심지로서의 경쟁력 우위를 확보하는데 관건이 될 거가대교의 역사적인 기공식이 있었다. 마창 대교, 함양~울산 고속도로, 삼량진~진주 복선전철, 통영~거제고속도로, 남해안 고속국도 확장 등 광역교통망 확충사업을 차질 없이 추진하여 지역 균형발전의 기반을 도모하고 있다

5) 경남의 농수산업 경쟁력 증대

- 경쟁력 있는 농어촌 건설과 쾌적한 환경을 조성하고 국내 농수산물의 판로 한계 극복을 위해 강력한 수출 드라이브 정책과 첨단 농업기술에 의한 새로운 소득원 개발에 역점을 두었음. 대미 단감수출 전선을 확보하고, 필리핀, 러시아, 몽골 등지에 돼지고기 수출의 길을 열었다. 뿐만 아니라 급변하는 농산물 유통 환경에 대처하기 위해 김해농산물종합유통센터를 개소했음

6) 녹색경쟁력

- 자연친화적 환경조성과 자연생태계 복원을 위하여 창녕우포늪 생태공원조성, 주남저수지 철새보호, 야생동물 보호 및 밀렵방지대책을 추진하였다. 푸른경남 가꾸기 사업과 생활공원 조성, 오존경보제 도입, 폐기물 처리시설의 확충, 맑은 물 공급 사업 확대로 지속적인 생활환경 조성에도 힘을 쏟고 있다

7) 문화인프라

- 통영국제음악제 개최 등 수준 높은 문화 예술행사 개최를 통하여 문화향유의 질을 높였고, 지역별 크고 작은 문화, 예술, 체육행사야 말로 진정한 경남인의 기상을 더 높인 10년이었다

8) 복지, 의료서비스

- 참여복지 실현을 위해서 도민의 다양한 복지욕구에 적절하게 대응해 나갔다. 고령화 시대에 부응하고 저소득층의 기초생활을 보장하는 취약계층의 인간다운 생활 보장을 위해 인프라 구축과 지원에 최선을 다하였다

- 암센터 건립 추진 등 선진의료서비스 체계구축과 농어촌보건의료시설 개선, 전염병 예방에도 시반을 확충했다. 도민건강 증진을 위한 사업과 함께 여성의 능력개발 및 사회 참여 확대 시책을 적극 추진한 10년 이었다

2. 경남발전의 장벽

1) 지방재정 없는 지방행정

2) 지역기업 없는 지역경제

3) 시민 없는 지방정치

4) 지방정부간 파괴적 경쟁과 갈등

- 부산⋅진해신항 명칭의 갈등

- 부산․진해경제자유구역의 운영․관리 관련 이해관계 대립

Ⅳ. 경남의 미래 준비

1. 경상남도 로드맵 준비

○ 경상남도의 경쟁력 강화를 위한 경남발전 5대 분야(산업경제, 농어업, 문화관광, 환경, 사회복지) 로드맵 작성 중이며 2006년 2월말 발표 계획

2. 남해안시대 프로젝트 추진

1) 추진배경

- 국가균형발전과 국가경쟁력 강화를 위해 경남-전만-부산의 3개시도가 수도권의  대응축으로 남해안 해양경제축 형성

- 발전 잠재력이 풍부한 남해안지역을 동북아의 물류, 산업, 관광, 문화의 중심지로 육성, 동북아 시대로 향한 국가성장 동력의 신발원지로 활용

2) 남해안시대 프로젝트의 의의

- 남해안의 풍부한 잠재력 활용 극대화

- 국가균형발전과 경쟁력 강화의 실질적 대안

- 동북아 해양경제의 중심지 역할

- 지역화합의 상생적 협력모델 구축

3) 남해안시대 발전전략

- 추진체계 구축: 중앙정부, 민간자본, 경남․전남․부산의 협력

- 남해안발전지원특별법 제정 추진 : 2006년 6월 입법 상정 예정

4) 중점추진사업

- 교통․물류인프라 확충 : 항만, 공항 등 교통망 확충

- 산업경쟁력 강화 : 제조업의 생산․연구거점 등

- 관광산업의 고도화 : 해양, 레저, 스포츠 등

- 문화자원의 고품격화 : 가야․영산강 고대문화권의 공동문화 사업 추진

3. 세계적 경쟁력의 발전 동력을 위한 산업재구조화

1) 메카노 21 지속 추진

- 성장동력을 창출할 지식집약형 산업은 총 2008년까진 8,770억원이 투입(2004년부터 4,486억원이 투입되어 17개 사업 추진 중)

<표 2> 경상남도 기계산업의 발전 방향

20C 자본집약형 기계산업		21C 지식집약형 기계산업
▶ 과다한 설비투자 ▶ 조립형 저부가산업 ▶ 대기업중심 하청구조 ▶ 환경오염 산업		▶ 지식과 기술투자 ▶ 부품생산형 고부가산업 ▶ 중소기업중심 협력구조 ▶ 환경친화 산업

2) 지능형 홈 산업 육성

- 지능형 홈 산업 육성은 2004～2008년까지 1,715억원을 투입

- 산업화 공동연구센터를 건립하고 지능형 홈 단지 조성

- 관련기업, 연구기관, 대학연구소 등 집적, 산업클러스터 형성

3) 생물산업(Bio산업) 육성

- 바이오 연구 및 산업은 미래지향적 지식산업의 중요한 부문들이다. 그리고 높은 부가가치가 기대되는 미래 산업으로서 경남의 경제발전에 있어서 중요한 역할을 담당할 것이 기대된다. 따라서 이 분야의 연구 및 산업에 대한 적극적 지원 및 육성은 경남의 발전전략상 매우 중요하다

- 2010년까지 1,614억원 투자되어 미래의 확고한 성장 동력 산업으로 육성

<표3> 경상남도 바이오산업 육성계획

인프라 구축	기술개발(R&D)	인력양성 및 기업지원	Bio벤처발굴 및 육성
1,051억원	427억원	36억원	100억원
진주 바이오21센터 건립 등 6개 사업	생물산업 기술개발 과제 공모․지원	바이오산업전문인력 교육 및 산업화지원	경남 바이오전용펀드 운용 및 기업유치

- 바이오전용산업단지 조성, 바이오벤처플라자 건립산업의 조기구축, 통영 해양생명공학센터 확충

- 진주농업생명을 중심으로→ 김해의 생명 → 통영 해양생명을 트라이앵글로 구축

4) 『0.5차 더하기』사업 추진으로 산업의 부가가치 창출

- 제조업의 2.5차 산업화로 ＋0.5차 혁신자금 지원, 기업․대학간 ＋0.5차 공동연구개발 지원,  IT․NT와 접목한 ＋0.5차 모델 발굴 , 기업, 대학, 연구소 공동참여

-『0.5차 plus 농업』클러스터를 추진

- 생산위주 농업을『1.5차 선택형 클러스터 사업』으로 전환

-문화․관광․체육 분야에서도 0.5차 더하기 추진

5) 과학진흥과 전시산업기반 구축

- 지방과학진흥사업 역점 추진

- 지역협력연구센터 (RRC)를 4개 대학에 개설

- 산․학․연 공동기술개발 컨소시엄으로 17개 대학에 지원

- 경남테크노파크에 629억원 투자

6) 창원컨벤션센터 조기 활성화

7) 물류산업 인프라 확충

4. 람사 총회 유치와 한국을 대표하는 환경선진지역 이미지 구축

1) 세계습지(람사)총회 개최

- 2008년 제10차 세계습지(람사)총회 경남 창원에서 개최 확정

- 환경올림픽이라 불리는 람사총회를 계기로 경상남도가 한국을 대표하는 환경선진지역임을 전 세계에 장소 마켓팅

2) 한국을 대표하는 선진환경지역 기반 구축

3) 녹지공간 확충 및 종합테마공원 생태 숲 조성

4) 지속가능한 산업발전과 산업단지의 친환경화

5. 경상남도의 글로벌 네트워크 강화

1) 경남의 세계적 연대망 강화

- 글로벌 네트워크(global network) 구축은 경남의 발전전략 상 중요하며 이것은 경남을 기초로 한 통상의 확대, 해외자본의 유치, 그리고 문화교류를 포함한다.

- 수출진흥과 해외 자본 유치

6. 지역경제력 강화와 살기 좋은 농어촌 만들기

1) 국내외자본 유치

2) 일자리 창출과 민생경제 회복

3) 특화농업 육성과 전문인력 양성

4) 유통구조개선과 수출 지원 증대

5) 농수산업 경쟁력 강화

6) 농업생산기반 조성․소득원 발굴 경영안정지원

7) 농수산업은 시민의 생명 및 건강과 직결되는 근본산업

7. 삶의 질의 고급화

1) 의료복지서비스 확대

2) 저소득층 생활보장과 장애인 복지증진

3) 노인여성의 사회 참여 확대

4) 주거환경 개선

8. 문화 관광 인프라 확충

1) 문화인프라 확대

2) 관광산업의 전략적 육성

3) 경남 도민프로 축구단 창단, 2006년부터 K-리그에 참가

9. 지역균형발전과 자치역량 기반강화

1) 지역특화발전특구지정, 공공기관 이전

2) 균형적 지역개발

3) 도내 1시간대 생활권 추진

10. 경상남도의 장소마켓팅 강화

1) 고부가가치산업 투자유치를 위한 인프라 구축과 장소마켓팅

2) 장소진흥(place promotion)을 위한 전략적 촉매(strategic catalyst) 창출

3) 경상남도의 물리적, 경제적, 문화적 모습의 이미지 마켓팅 강화

11. 경남과 부산의 호혜적 발전

- 다수 부산시민들의 뿌리는 경남에 있으며 경남의 주민들 중 상당수는 부산에 가족과 친지를 두고 있다. 또한 우리나라의 현대정치사에 있어서도 경남과 부산은 개개인의 의지를 넘어서는 공통적 정치적 이미지와 운명을 같이 하는 관계이기도 하다. 그렇다면 과연 부산에게 경남은 무엇이며 경남에게 부산은 무엇인가?

- 부산과 경남은 매우 가까운 이웃이며 형제이다. 역사적, 지리적으로나 경제적으로 두 시.도는 매우 밀접한 관계에 있다. 부산과 경남의 시민들은 수많은 분야에서 두 시.도의 자원과 역량을 공유하고 공동 이용하는 관계에 있다

- 경남과 부산은 서로가 분야별 비교우위를 확보하기 위한 경쟁을 계속하는 가운데 이상적인 지역간 분업체계를 형성해야 한다. 부산은 세계적 대도시이고 경남은 발전 잠재력이 가장 큰 도 가운데 하나이며 공간적으로 매우 근접하며 또 바다를 접하고 있는 연안 시.도라는 지리적 특성을 같이하고 있다. 따라서 다양한 분야의 인프라를 공유하고 협력적 특화를 지향하는 것이 두 지역의 발전을 위한 절실한 과제이다

- 두 시.도가 호혜적 공존을 위한 진지한 논의를 한 적이 얼마나 있는가? 21세기 부산의 원대한 계획이 경남과의 관계를 얼마나 고려했으며 경남의 미래 계획은 부산과의 관계를 어느 정도 염두에 두고 있는가?

- 부산과 경남이 중앙정부의 자원배분에 있어서 더 많은 것을 얻기 위한 경쟁적 관계에 있음을 부정할 수는 없다. 그러나 두 시.도간의 호혜적 관계 유지를 위해 절실한 것은 중앙정부의 권한을 지방으로 위임 및 이양 받기 위한 공동노력에 있어서 서로가 가장 믿음직한 동반자가 될 수 있다는 상호신뢰이며 이것은 경남과 부산 모두에게 전략적 필요성이기도 하다

-(가칭) 부산-진해신항의 명칭 분쟁은 실질을 감춘 상징에 대한 갈등이다

☞ 제 2주제

민선 지방자치 10년, 부산ㆍ경남ㆍ울산의 현재와 미래

- 민선 지방자치 10년, 울산의 현재와 미래 -

이 병 철(울산대학교 교수)

Ⅰ. 글을 시작하면서

울산은 1960년대를 기점으로 하여 평범한 어촌에서 산업도시로 발 돋음 하게 되었다. 새로운 밀레니엄의 첫 세기인 21세기에 첫발을 내딛는 이 시점에서는 한국 굴지의 산업도시일 뿐만 아니라 인구 100만을 상회하는 광역시로 자리 매김을 하고 있으며 또한 젊은 도시로 밝은 미래를 펼쳐 보이고 있다. (<표 1>과 <표 2> 참고) 지방자치도 점차적으로 뿌리를 내려가고 있으며 다른 여타 도시와 비교해 볼 때 지역경제력이나 지방재정자립도면에서 상대적으로 재정형편이 나은 도시로 인정을 받고 있다. (<표 3>과 <표 4> 참고)

1962년 2월 1일 각령 제403호로 울산 특정공업지구로 지정 공포, 동년 6월 1일 법률 제1068호로 울산시로 승격하였다.

울산광역시는 총면적 1천56㎢로서 서울특별시뿐만 아니라 광역시로서 제일 넓은 면적이며 이는 전국의 1.1%에 달하며 경남의 9.1%에 달한다. 울산광역시,『2000 시정백서』, 9쪽. ; 울산광역시,『1997 시정백서』, 32쪽. 또한 인구도 108만 4천명에 이르고 있다. 이는 광역시 이전 대비 71천명이 증가한 숫자이다. 울산광역시,『주요업무계획』, 2005. 12. 2., 1쪽.

울산광역시의 2000년도 지방재정자립도는 74.6%이고 2005년의 지방재정자립도는 69.9%이다. 2005년도 예산규모는 2조 466억원이다. 이는 광역시 이전과 대비를 해보면 13,012억 원이 증가한 액수이다. 구와 군의 평균 지방재정자립도는 37.8%에 이르고 있다. http://www.metro.ulsan.kr/ ; 울산광역시,『앞의 책』, (2005), 1쪽.

<표 1> 울산광역시 연도별 인구변동 추이

(단위 : 천명)

연 도 별		’98	’99	2000	2001	2002	2003	2004	2005
인 구		1,015	1,024	1,040	1,056	1,065	1,073	1,081	1085
증 감	천명	6	9	16	16	9	8	8	4
	%	0.6	0.9	1.6	1.6	0.9	0.7	0.8	0.4

자료 : 울산광역시,『시정 기본현황 : 2005년도』, (2005. 12)

※외국인 제외

<표 2> 각 도시별 평균 연령

서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산
35.0	36.0	34.5	33.7	32.9	33.3	32.5

※ 전국 평균 35.0세

자료 : 울산광역시,『시정 기본현황 : 2005년도』, (2005. 12) ; 울산광역시,『울산 기네스북』, (2005)에서 재구성.

<표 3> 울산광역시 2005년도 예산(제1회 추경예산 기준)

(단위 : 억원)

구 분	계	市	자치구‧군
계	22,028	15,329(69.6)	6,699(30.4)
일반회계	18,193	11,836(65)	6,357(35)
특별회계	3,835	3,493(91)	342 (9)

자료 : 울산광역시,『시정 기본현황 : 2005년도』, (2005. 12) ; 울산광역시,『울산 기네스북』, (2005)에서 재구성.

<표 4> 울산광역시 재정자립도 연도별 현황

(단위 : %)

구 분		2005	2004	2003	2002	2001	2000	’99	’98
계			69.6	71.6	67.1	76.4	78.3	77.5	87.4
시 본 청		63.7	65.8	67.5	60.8	71.4	74.6	72.5	77.0
구 ・ 군			46.9	47.0	51.2	63.0	51.4	51.7	53.5
	중 구	23.4	25.4	27.2	26.9	30.5	33.2	39.4	33.4
	남 구	47.6	50.8	51.5	61.5	60.8	57.2	60.5	61.3
	동 구	40.9	41.1	46.7	48.4	49.5	49.1	52.5	51.5
	북 구	38.8	37.3	39.5	49.2	45.4	37.9	34.5	37.2
	울주군	58.2	58.6	57.0	58.5	57.9	63.7	57.4	67.0

자료 : 울산광역시,『시정 기본현황 : 2005년도』, (2005. 12) ; 울산광역시,『울산 기네스북』, (2005)에서 재구성

※1. 시‧도 재정자립도 산정시 “지방교육세” 적용은 2001년부터임.

2. 울주군의 재정자립도 산정시 “재정보전금” 적용은 2000년부터임.

3. 시전체평균, 구‧군평균은 순계규모로 산정(매년 익년도 2월말 확정)

울산은 산업도시로의 역동성과 활력을 지니는 도시로서 영남의 한 축을 이루면서 산업한국의 견인차로써 일익을 담당해 오고 있다. 2004년을 기준으로 해서 볼 때 울산은 공업생산액이 95조 5,570억 원에 이르고 있는데 이는 전국 공업생산액의 12%를 차지하는 액수이다. (<표 5> 참고) 또한 항만 물동량은 1억 6,116만 톤으로 전국 항만물동량의 16.7%를 차지하고 있고 (<표 6> 참고) 수출액은 374억 7,000만 달러로 전국 수출액의 14.8%를 차지하고 있다. (<표 7> 참고) 제조업체의 수도 1,569개소에 이르고 있고 이곳에서 일하고 있는 종업원만 해도 141천명에 달하고 있다. (<표 8> 참고)

부산, 광양에 이어 세 번째로 많은 항만물동량이다.

울산광역시,『앞의 책』, (2005), 1쪽.

<표 5> 각 지역의 공업생산액 연도별 추이

(단위 : 10억원)

구 분	생 산 액				비고 (‘03년 기준)
	‘01	‘02	‘03	‘04	구성비(%)	전년대비(%)
전 국	585,618	636,151	679,457	797,125	100	17.3
서 울	35,669	41,531	42,077	38,731	4.9	△8.0
부 산	20,975	22,636	23,513	26,418	3.3	12.4
대 구	14,912	16,087	16,797	18,689	2.3	11.3
인 천	34,974	36,659	38,400	44,653	5.6	16.3
광 주	10,345	10,902	10,370	13,251	1.7	27.8
대 전	7,509	7,677	7,930	9,315	1.2	17.5
울 산	74,739	76,436	78,747	95,557	12.0	21.3
경 기	146,472	161,366	167,605	191,190	24.0	14.1
강 원	6,917	7,041	7,383	8,553	1.1	15.8
충 북	21,656	24,888	26,480	31,429	3.9	18.7
충 남	41,266	46,345	54,410	64,116	8.0	17.8
전 북	15,401	16,578	17,607	21,399	2.7	21.5
전 남	35,298	36,410	41,420	53,872	6.8	30.1
경 북	61,513	69,107	77,903	99,994	12.5	28.4
경 남	57,397	61,846	68,087	79,132	9.9	16.2
제 주	577	641	727	826	0.1	13.5

자료 : 울산광역시,『시정 기본현황 : 2005년도』, (2005. 12)

<표 6> 항만 물동량

(단위 : 천톤)

항만별	2000	2001	2002	2003	2004
전 국	833,579	886,374	935,126	956,854	966,407
울 산	151,067①	149,579②	148,412③	146,940③	161,160③
비 율	18.1%	16.9%	15.9%	15.3%	16.7%

자료 : 울산광역시,『시정 기본현황 : 2005년도』, (2005. 12)

<표 7> 수출현황

(단위 : 백만달러, %)

구 분		’02	’03	’04	’05. 9
울산	수 출 수 입	24,177(21.2) 18,943( 3.7)	27,485(13.7) 22,651(19.6)	37,470(36.3) 29,790(31.5)	32,989(24.0) 27,774(30.3)
	수 지	5,234	4,834	7,680	5,215
전국	수 출 수 입	162,471(8.0) 152,126(7.8)	193,817(19.3) 178,827(17.6)	253,845(31.0) 224,463(25.5)	207,685(12.3) 190,156(16.8)
	수 지	10,345	14,990	29,382	17,529

자료 : 울산광역시,『시정 기본현황 : 2005년도』, (2005. 12)

<표 8> 연도별 사업체수 및 종업원수

(단위 : 개, 명, %)

연 도	사 업 체			종 사 자
	사업체수	증감수	증감률	종사자수	증감수	증감률
1998	53,088	-592	-1.1	293,005	-25,810	-8.1
1999	55,660	2,572	4.8	310,708	17,703	6.0
2000	58,044	2,384	4.3	334,565	23,857	7.7
2001	59,791	1,747	3.0	351,460	16,895	5.0
2002	63,178	3,387	5.7	370,570	19,110	5.4
2003	64,265	1,087	1.7	372,830	2,260	0.6

자료 : 울산광역시,『시정 기본현황 : 2005년도』, (2005. 12)

또한 세계 최대의 조선소인 현대중공업과 세계 최대의 단일 자동차 생산공장인 현대자동차 그리고 세계 최대의 단일 정유공장인 SK주식회사 울산Complex가 자리를 잡고 있기도 하다. 이러한 것에 힘입어 울산은 가장 낮은 실업율과 경제활동인구를 가지고 있으며 전국 제1의 1인당 GRDP를 가지고 있다. (<표 9>와 <표 10> 그리고 <표 11>참고)

선박 건조량이 세계 1위이다. 2002년 창사 30년 만에 선박을 1,000척 건조하였다.

1일 5,600대, 연간 160만대를 생산하여 단일공장으로는 세계 최대 규모이다.

250만평 부지에 40여개 단위공장으로 구성되어있어 단일 정유공장으로는 세계최대 규모이며 국내 에너지 수요의 약 40%를 담당하고 있다.

<표 9> 실업률

비 고	전국 평균	울 산	서 울	부 산	대 구	인 천	광 주	대 전
실업률(%)	3.7	3.6	4.7	4.4	4.2	4.5	4.3	4.2

자료 : 울산광역시,『울산 기네스북』, (2005)

<표 10> 경제활동 인구 현황

(단위 : 천명)

연도별	15세 이상 인구	경제활동인구			비경제활동인구	경제활동참 가 율
		계	취업자	실업자
1998	741	446	413	33	294	60.2%
1999	748	443	415	28	306	59.2%
2000	759	454	437	18	304	59.8%
2001	775	463	449	15	312	59.7%
2002	792	484	473	11	308	61.1%
2003	808	491	476	15	318	60.8%
2004	823	505	488	17	318	61.4%
2005	845	506	487	18	339	59.9%

자료 : 울산광역시,『시정 기본현황 : 2005년도』, (2005. 12) ; 울산광역시,『내부 자료』, (2005)의 재구성.

<표 11> 1인당 GRDP 시․도별 비교

구 분		전 국	울 산	서 울	인 천	광 주	대 전	부 산	대 구
1인당 GRDP	천 원	15,182	32,518	17,481	13,353	11,003	11,711	11,564	9,554
	달 러	9,390	20,599	9,757	8,409	7,163	7,523	7,349	6,155

자료 : 울산광역시,『시정 기본현황 : 2005년도』, (2005. 12) ; 울산광역시,『내부 자료』, (2005)의 재구성.

이러한 성장 잠재력을 기반으로 하여 울산은 새로운 제2의 도약을 준비하고 있다. 역동의 산업수도로의 위치를 더욱 굳건히 하면서 첨단 산업의 기반을 다지고 나아가 환경 친화 적인 에코폴리스 울산을 건설하고자 하는 의지와 노력이 바로 그것이다. 이를 위해 울산은 지역전략산업을 고도화, 첨단화시키고, 아름답고 푸른 생태환경도시를 건설하고, 문화적 토대마련을 통한 지역 경쟁력을 강화시켜 나가고, 자립형 지방발전을 위한 광역교통체계를 구축해나가며, 건강하고 따뜻한 복지사회를 구현하고, 인간중심의 쾌적한 도시 공간 구조로 재편을 하고, 시정의 재도약을 위한 혁신역량 강화에 주력하고 있다. 이러한 것이 마음먹은 대로 이루어질 수 있을 때 울산의 도시브랜드는 한층 그 격이 격상될 것이며 아시아 4대 생산도시로서의 위상은 더욱 고양되어 나아갈 것이다.

울산광역시,『앞의 책』, (2005), 4쪽.

그렇다고 해서 울산의 앞날이 장미 빛만을 띠고 있는 것은 아니다. 울산은 60년대 이후 급속한 산업화과정을 겪으면서 엄청난 비용을 강요받았으며 현재도 강요받고 있음을 부인 할 수 없다. 특히 인구 및 도시성장을 따라잡지 못하는 도시기반시설들의 상대적인 부족과 급격한 산업화와 도심화에 따른 지역문화의 실종, 문화, 예술, 관광 관련 소프트 인프라의 부족 그리고 산업쓰레기의 증가와 기타 공해로 인한 환경의 오염 및 황폐화, 그리고 급속한 인구유동과 지역이기주의 및 집단이기주의에 따른 사회적 갈등과 소외, 나아가 전문인력, 교육, 금융 등의 지식기반의 취약, 산업부문의 불균형 및 노사관계 불안정, 그리고 사회복지 예산의 부족(<표 12> 참고)과 사회복지 체계간의 연계성 미흡 등은 얻은 편익을 상쇄시키고도 남을 만한 뼈아픈 비용이라 할 수 있다.

연도별 도로율을 보면 ’97(17.0%), ’98(16.62%), ’99(16.70%), ’00(15.75%), ’01(16.51%), ‘02(16.51), ‘03(16.65), ‘04(16.89) 로 증가추이가 뚜렷이 보이지 않는다.

석유화학 산업이 집중되어 오염물질이 다량 발생하는 산업구조 적, 입지적 여건에도 불구하고 환경 관련 인력, 정보시스템, 기초시설이 아직도 미약하다.

울산광역시,『울산 중장기 발전계획』, (2004),

<표 12> 연도별 사회복지예산

(단위 : 백만원)

구 분	2000	2001	2002	2003	2004	2005
예산액	52,096	71,173	90,938	102,690	142,712	183,975
증 감	16.3%	36.6%	27.7%	12.9%	39.7%	28,9%

자료 : 울산광역시,『시정 기본현황 : 2005년도』, (2005. 12) ; 울산광역시,『내부 자료』, (2005)의 재구성.

이러한 어려움 또 한 가지고 있는 울산이 지방자치의 만개(滿開)와 더불어 앞으로 이런 문제들을 해소시키면서 하나의 성숙된 지역공동체로 발전해 나가기 위해서는 해결해야 할 과제들이 너무나 많다고 할 수 있다.

이 글에서는 이러한 문제의식과 맥락에서 1991년 지방자치가 다시 이 땅에 부활되면서 그리고 1995년 명실상부한 지방자치의 원년으로 날개를 펼치며 이루어진 울산이라는 지역공동체의 변화상을 긍정적인 면과 부정적인 면에서 살펴보고 앞으로의 미래적 발전방향을 제시해 보고자하는데 목적을 두고 있다. 이를 위해 지난 10여 년간 민선 1기, 민선 2기, 그리고 현재 진행 중인 민선 3기 동안 이루어진 지방자치의 성과와 문제점 등을 살펴보고 이러한 진단에 근거하여 앞으로의 미래적 발전방향을 시론 적 차원에서 제시하고자 한다.

Ⅱ. 세계화와 지방자치10년의 발자취

1. 세계화와 지방자치

1995년을 기점으로 하여 지방자치가 단지 관념적 이상이 아닌 실천적 현실로 우리 앞에 우뚝 선지 벌써 10년이 되었다. 비록 선진 서구의 지방자치발전과정과 비교해 볼 때 짧은 시간이긴 했지만 그 동안 많은 변화가 우리 주변에 나타났다. 초기의 정치발전 및 민주화진전이라는 정치적 의미부여에서 이제는 보다 지역주민에게 질 좋고 효율적인 행정서비스를 제공해 주어야 한다는 사회적, 경제적, 그리고 복지행정적인 의미부여로의 변화가 그 중 하나이며, 이제 더 이상 지방은 소외되고 격리된 그리고 중앙정부에 의해 통제되는 피동적 존재가 아니라는 인식이 많은 지역주민들의 뇌리 속에 각인되기 시작한 것도 바로 이러한 또 다른 변화 중의 하나이다.

이러한 변화는 세계화(globalization)의 물결과 무관하지 않다. 세계화라는 상징적 용어가 의미하듯 이제 세계는 지구촌화 되어 가고 있을 뿐만 아니라 지역적 공간개념은 역사상 체험하지 못한 속도로 축소되고 있고 이러한 영향은 우리에게도 예외가 아니다. 하루가 다르게 발전되고 있는 교통, 통신체계의 발전과 이에 힘입은 매스컴 등을 통한 정보화의 급속한 확대 그리고 교육체계의 대중화에 의한 주민들의 지적 능력의 괄목할만한 신장 등은 바로 지방이 더 이상 고식적 의미의 지방으로만 남아있을 수 없게 만드는 결정적 요인이 되었다. 이러한 세계화와 지방화(localization)의 필연적 연관성은 ‘세방화’(世方化 : glocalization)라는 새로운 신조어를 창출하게 만들었다.

세계화(globalization)와 지방화(localization)를 합성한 신조어가 바로 세방화(glocalization)이다.

이러한 세계화 추세 그리고 이에 힘입은 국민의 신사고에 의한 인식의 대전환은 기존의 중앙정부위주의 집권적이고 획일적인 행정에 대한 환멸과 불신을 낳았고 이의 대체적 패러다임으로 보다 지역적 특성과 선호, 그리고 지역주민의 이익을 담보해 줄 수 있는 지방정부위주의 분권화 된 행정을 희망하게 하는 결과를 초래하게 되었다.

2. 지방자치의 발자취와 울산의 변화

1949년 7월 4일 최초의 지방자치법이 제정된 이래 1956년, 1958년, 그리고 1960년 주로 지방자치단체장의 선임방법을 원래의 간선제에서 직선제, 임명제, 그리고 다시 직선제로 고치는 것이 주종을 이루는 지방자치법이 개정되었다. 그 후 1961년 9월 1일에는 1991년 지방자치가 30년 만에 부활 할 때까지 지방자치를 실시하지 않을 법적 근거가 된 “지방자치에 관한 임시조치법”이 국가재건최고회의에서 통과되었다.

이 법은 조선총독부가 한반도의 유화정책을 위해 지방자치의 흉내를 낼 때 사용한 조선 도부평      의원제도(朝鮮 道府評議員制度)를 인용한 것으로 민주주의의 이상과 민족자긍심을 상실한 입법이었    다. 이 법의 문제점은 첫째, 광역지방자치단체의 장인 서울특별시장과 도지사를 중앙정부의 임명      직화 하여 주민에 의한 통제를 무력화시켰고 기관통합형이 아닌 기관대립형의 권력구조를 갖고서도    집행부의 장(시, 읍, 면)을 의회에서 간선토록 하여 의회와 행정부의 장(長)간의 견제와 균형(check    and balance)을 불가능하게 만들었고 국가공무원인 군수로 하여금 지방자치단체를 지도, 감독케 함    으로써 지방주민자치의 취지를 희석시켰고 중앙통제가 주로 행정통제에 의해 이루어짐으로써 지방    자치를 위축시켰으며 권력부여방식이 지나치게 포괄적 수권형이어서 자치사무보다 위임사무가 많을    경우 국가기관의 지방출장소 역할을 수행함으로써 지방자치의 본래 취지를 상실하였고 위임사무      수행에 필요한 경비부담 원칙이 전혀 제도화되지 못하였다는 것 등이다.

임시조치법의 내용은 읍, 면 자치제의 폐지와 군자치제의 실시(사실은 자치구역인 읍, 면을 폐지하    고 대신에 군으로 넓힌 것임), 서울특별시장을 비롯한 각급 지방자치단체장에 대한 직선규정을 임명    제로 바꿈, 그리고 각급 지방의회가 해산됨에 따라 그 기능을 상급감독관청으로 대행케 한 것 등이    다.

그 후 민주화운동의 확산결과 1987년 6월 29일 선포된 6. 29선언을 통해 전국적인 지방자치실시가 약속되고 1988년 2월 25일 제12대 국회가 지방자치법을 통과시켰으나 여러 정치적 여건의 불비로 공고는 되었으나 실효를 거두지 못하다가 1989년 12월 19일에 비로소 국회를 통과하였다. 이후 1990년 12월 15일 오랜 대립 끝에 여야합의를 통해 ‘지방의원선거법’과 ‘지방자치단체의 장 선거법’이 국회를 통과하였는데 이 두 선거법의 특징은 선거공영제의 확대운영에 있었다. 그러나 1991년 이 법을 가지고 지방의회선거를 실시하였으나 많은 문제점이 드러나 개정의 필요성이 다시 제기되었다.

개정법률의 특징은 자치단체를 2종류로 구분해 특별시, 직할시 및 도를 광역자치단체, 시, 군 및 자치구(특별시 및 직할시 내의)를 기초자치단체로 한 점, 모든 자치단체의 집행부의 장을 주민직선으로 한 점, 자치단체의 사무를 예시, 명문화한 점, 지방의회의 의원정수에 관한 사항을 삭제하여 이를 지방의회의원선거법으로 이관한 점, 부자치단체장을 시, 도는 시, 도지사가 추천한자를 내무부장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하고 시, 군, 구의 경우는 당해 자치단체장이 임명한다고 한 점 등이다.

이 두 선거법이외에 지방자치관련법들이 제정되었는데 이를 몇 개 나열하면 부산시정부직할에 관한 법률 등 지방자치구역 및 명칭에 관한 변경, 폐치, 분합 및 경계변경에 관한 법률, 그리고 지방세법 및 지방교부세법 등 지방세목과 세율을 규정하고 교부세의 종류와 재원 등을 다루는 법률, 지방재정법 등 지방재정의 일반적 원칙을 다루는 법률, 지방공무원법 등 지방 인사를 다루는 법률, 그리고 지방자치단체의 조직을 다루는 법률들과 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 법률 등이다.

이와 같이 여러 우여곡절을 겪으면서 지방자치와 관련된 법들이 제정, 개정되었고 그중 지방자치 계층제와 행정구역개편과 직결되는 자치법령도 제정, 개정되었다. 1994년 봄에 실시된 제1차 행정개편으로 47개시와 43개 군을 대상으로 도농복합형태의 시․군 통합을 위한 주민의견조사를 실시하여 33개시와 32개 군이 33개의 통합시(1995년 1월 1일부터)로 출범하게 하였다. 울산도 이에 예외는 아니어서 울산시와 울주군의 시군통합이 이루어졌다. 그리고 1994년 가을에 추진된 제2차 행정개편의 내용은 지방자치시대에 걸맞게 직할시를 광역시로 명칭을 변경하고 시역을 확대하는 것이었으며 그 후 추가의 도농시군통합이 있었다. 울산은 광역시규모의 도시로는 가장 이상적인 도농시군통합의 전형으로 평가를 받았다.

1995년 1월 1일 법률 제4081호 (1994. 12. 22 공포)로 울산시․울산군의 시․군통합으로 울주구가  설치되었다. 이로서 4개구, 14개면, 43개동의 울산통합시가 되었다. 『99군정백서』, 21쪽 ; 『구정  의 발자취』, 31쪽 ; 『통계연보』, 28쪽.

이상에서 살펴본 지방자치관련법의 제정, 개․폐 과정을 살펴보면 실질적 의미의 지방자치가 뿌리를 내리기 시작하는 것은 최근의 일로 우리의 지방자치수준은 걸음마단계에 머무르고 있으며 그러기에 성과에 못지않게 여러 가지 문제가 제기되고 있는 것이다.

이에 부가하여 지방자치가 갖다 준 또 하나의 변화는 울산이 1997년에 광역시가 되었고 이로 인해 광역자치단체인 울산시와 기초자치단체인 중구, 남구, 동구, 북구의 4개 자치구와 울주군의 1개 자치군 체제가 정립이 되어 보다 질 높은 행정서비스를 제공하게 되었고 또한 울산지방법원과 울산지방검찰청 그리고 경찰청으로의 기구승격을 통해 지역주민들에게 보다 질 높은 법률 및 치안서비스를 제공하게 되었다는 것이다.

1997년 7월 15일 법률 제5243호의 ‘울산광역시설치등에 관한법률’ (1996. 12. 31 공포)로 울산광역시가 설치되었다. 이에 따라 중구는 종전의 중구중 송정동, 효문동, 진장동, 염포동을 제외한 지역이 되었다. (법정동 19개, 행정동 14개) 남구는 종전의 남구 일원 지역이 되었다. (법정동 19개, 행정동 16개) 동구는 종전의 동구 일원과 종전의 중구 염포동지역이 되었다. (법정동 9개, 행정동 12개) 북구는 종전의 중구 중 송정동, 효문동, 양정동, 진장동 및 종전의 울주구 중 농소읍과 강동면지역이 되었다. 울주구에서 자치군인 울주군으로 개칭이 되었다. 울주군은 종전의 울주구 중 농소읍, 강동면이 북구로 편입되어 이 지역을 제외한 전 지역 (2읍 10면)을 관할하게 되었다. 2읍, 10면은 다음과 같다. 온산읍, 언양읍, 서생면, 온양면, 청량면, 웅촌면, 범서면, 두동면, 두서면, 상북면, 삼남면, 그리고 삼동면이다.『99군정백서』, 21쪽 ; 『구정의 발자취』, 31쪽 ; 『통계연보』, 28쪽.

즉 1997년 7월 15일 울산이 인구 100만이 넘는 울산광역시로 되고 이어 1997년 12월 13일 법률 제 5432호에 의거 1998년 3월 1일 울산지방법원으로 승격되어 명실상부하게 울산이 지방법원시대로 접어들어 새로운 21세기를 맞이하게 되었다. 또한 1997년 12월 29일 대검찰청의 위치와 각급검찰청의 명칭 및 위치에 관한 규정 중 개정령(대통령령 제15557호)에 의하여 1998년 3월 1일 울산지방검찰청으로 승격하였다. 그리고 1999년 2월 10일 울산청 개청 준비기획단이 설치되었으며 1999년 5월 24일 경찰청과 그 소속기관 등에 관한 직책 개정이 공포되었다. 그래서 울산중부경찰서는 중부경찰서, 울산남부경찰서는 남부경찰서, 울산동부경찰서는 동부경찰서로 명명되었으며 1999년 7월 2일 울산지방경찰청이 개청이 되었다. 그리고 늘어나는 치안수요의 확대에 호응하기 위해 2001년 12월 27일 서부경찰서가 새로이 신설이 되었다.

『앞의 책』, 193쪽.

Ⅲ. 지방자치의 성과

1. 주민들의 참여를 전제로 한 지방자치의 정착

지방자치의 첫 번째 성과로는 무엇보다 주민들의 참여를 전제로 한 지방자치가 이 땅에 뿌리를 내리게 되었다는 것이다. 지방자치는 흔히 풀뿌리민주주의(grass-root democracy)의 살아있는 훈련장으로 일컬어 질 만큼 민주적 가치와 깊은 관련성을 가지고 있다. 또한 피터스(Peters)의 참여적 정부모형은 탈관료제를 목적으로 하는 시민참여의 대안을 모색한 것으로써 의미를 부여 할 수 있을 것이다. 실제적으로 이러한 시각에서 주민참여의 제도화는 매우 중요한 의미를 갖는다.

James Bryce, Modern Democracy (New York : Macmillan Press Ltd., 1921), pp.131-133.

Peters, B. Guy and J. Pierre, "Governance without Government? Rethinking Public Administration", Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.8, No.2 (1998) ; Peters, B. Guy, The Future of Governing : Four Emerging Models (Lawrence, Kansas : University Press of Kansas, 1995).

이러한 맥락에서 주민들의 삶의 질을 한 단계 더 높이고 더불어 행정계층구조를 축소․조정(restructuring & downsizing)하려는 목적으로 시행된 동사무소의 주민자치센터로의 기능전환은 주민참여를 골자로 하는 지방자치시대가 가져다준 하나의 성과로 평가 할 수 있을 것이다. 주민자치센터를 통해 주민들의 참여의지를 고양시키고 주민들의 문화 복지적 욕구를 충족시키며 주민의 권력적 욕구 역시 충족시키고 더 나아가 이를 제도적으로 뒷받침할 수 있다는 측면에서 긍정적으로 평가할 수 있기 때문이다.

지방자치가 실시되면 지방의회 및 단체장 등의 선출직 ‘자리’가 늘어나게 된다. 지방자치시대에는 지방의회 의원의 숫자도 대폭 늘어나게 되고, 지역주민들도 정치적 권위를 향유할 수 있는 폭넓은 기회를 갖게 된다. 따라서 지방자치는 이러한 권력의 분배라는 사회적 가치배분의 효과도 가지고 있다고 볼 수 있는 것이다. 강용기,『현대지방자치론』(서울 : 대영문화사, 1999), 43쪽.

교통․통신의 발달과 산업화․도시화․정보화의 진전 등에 따라 현행 읍․면․동 행정체계의 변화 필요성이 제기되어 왔으며 그러한 맥락에서 그 동안 읍면동제도는 지방행정계층구조축소방안의 하나로 꾸준히 그 개편 필요성이 제기되어 왔었다. 이러한 문제인식과 IMF시대의 작고 생산적인 지방행정체계 구축 차원에서 읍면동사무소의 기능전환 문제를 본격 검토하게 되었던 것이다.

동은 시․읍의 하부행정구역이었으나, 1961년 “지방자치에 관한 임시조치법”에 의거 읍․면과 대등한 지위로 격상되었다. 이와 더불어 읍의 동은 리로 전환되었다.

1998년 3월에 대통령 업무보고 시 지방행정조직의 감축․개편방안으로 읍면동사무소를 주민자치센터로 기능전환 하겠다고 하였고 1998년 7월 대통령 국정과제 점검 보고 시 시도-시군구-읍면동 3단계 중 1998년 4월 1일 기준으로 총 3,718개에 달하는 읍면동사무소를 주민자치센터로 기능 전환하겠다고 하였으며 2000년까지는 도시지역 동사무소의 기능전환과 2001년까지 농촌지역 읍면동사무소의 기능전환을 하겠다고 하였다.

1998년 4월 1일 기준으로 읍이 195개, 면이 1230개, 그리고 동이 2,293개이다.

울산의 경우 1999년부터 중구가 주민자치센터 기능전환 시범구가 되어 전동이 동사무소를 주민자치센터로 기능전환 하는 사회적 실험을 하였으며 다른 구․군도 1개 동을 모델로 하여 시행을 하였으며 2000년도 들어서서는 울산광역시 전체가 주민자치센터로 전환을 시도하였다.

이외에 주민사랑방모임이나 울산광역시 그리고 각 자치구 전산홈페이지를 통한 사이버민원접수 및 조치, 더 나아가 울산지방경찰청에서 실시하고 있는 포돌이 이동 봉사대 등 대 주민 친절화․서비스 강화운동 등은 주민들과 함께 하는 행정, 주민들을 위한 행정 그리고 주민참여를 활성화하는 제도적 틀로 자리를 잡아가고 있다.

울산지방경찰청,『울산경찰 이렇게 달라졌습니다』, 2000, 40-43쪽.

이와 더불어 비정부기구(NGO)의 출범과 확대는 시민참여를 보다 활성화 시키는 중요 계기를 마련하여 주었다. 지역 주민들의 다양한 목소리를 수렴하여 정책의제 화 시키고 필요하다면 여론주도의 역할을 담당해 온 비정부기구는 시민참여의 새로운 모습으로 지방자치의 발전에 크게 기여해 오고 있다.

정보화의 급속한 진전과 21세기로의 전환과정에서 인간의 자기결정지향성이 높아지면서 직접민주주의를 실현하고자 하는 욕구의 분출과 이를 실현시킬 정보통신체계의 발달은 대리인체제의 실패를 극복하는 수단으로 시민사회 중심의 거버넌스(governance) 개념을 도출하게 되고 이의 대표적인 제도로 비정부기구 혹은 비정부조직을 출범하게 하였다. 김석준․이선우․문병기․곽진영,『뉴거버넌스연구』(서울 : 대영문화사, 2000), 30-35쪽. ; J. N. Rosenau and E. Czempeil, Governance without Government : Order and Change in World Politics (Cambridge : Cambridge University Press, 1992).

이러한 주민참여는 주민참여에 의한 예산의 감시와 통제를 강화시킬 것이며 주민참여를 통한 서비스공급과 비용을 절감시키고 보다 효율성 높은 행정을 가져올 것이며 이러한 과정 속에서 지방자치단체 간에 생존력을 갖추기 위한 다각적인 경쟁과 노력이 시도될 것이기 때문에 결과적으로 지역주민들에게 보다 더 많은 욕구충족과 편익을 가져다 줄 것으로 기대가 된다. 울산광역시의 “울산 중장기 발전계획”에 나타난 분야별 비전 중 하나로 ‘참여자치의 시민감동시정’을 강조하고 있는 것도 이와 맥을 같이하는 것으로 이해 할 수 있다.

울산광역시,『울산 중장기 발전계획』, 2002. 12.

2. 중앙에서 지방으로의 권한이양 촉진과 지방공무원의 전문성과 개방성의 증진

지방자치가 이루어짐으로써 중앙에서 지방으로의 권한이양이 촉진되었다는 점을 들 수 있다. 지방자치의 내실을 기하기 위하여 중앙관장사무의 지방이양이 추진되어 왔다. 그러나 중앙부처의 이해관계에 따라 진척이 부진하였고 이를 촉진하기 위해 1999년 1월 29일 ‘지방권한이양촉진법’이 제정되었다. 이 법에 따라 대통령 소속으로 권한이양촉진위원회가 구성되고 대상 사무를 발굴, 심사하여 자치단체의 사무영역을 확대할 수 있게 되었다. 지방이양추진위원회는 1999년 8월 30일 발족한 이래 2005년 9월 말까지 지방자치단체, 연구기관 용역, 행정계층간 관여사무조사, 위원회 자체 발굴 등을 통해 전 중앙부처에서 총 5,194개 사무를 발굴하여 이 중 분과위원회와 본 위원회 등을 통해 5,145개 사무를 심의하고 이 중 1,355개 사무를 지방으로 이양키로 확정하였다. 이 중 2005년 9월 말 현재까지 이양이 완료된 사무는 930개이고 나머지 425개가 이양 추진 중에 있거나 보류되고 있다.

이양 확정된 1,355개 사무를 구체적으로 세분화시켜보면 국가에서 시도로 이양하는 것이 511개, 시도에서 시군구로 이양하는 것이 424개, 국가에서 시군구로 이양하는 것이 47개 그리고 기타 369개이다.

이양이 완료된 930개의 사무를 구체적으로 세분화시켜보면 국가에서 시도로 이양하는 것이 358개, 시도에서 시군구로 이양하는 것이 314개, 국가에서 시군구로 이양하는 것이 44개 그리고 기타 218개이다.

추진 중인 425개 사무는 중앙부처에서 법령개정을 미루고 있거나 법제심사, 국무회의, 국회 등의 논의 과정에서 보류된 사무들이다.

이와 더불어 지방자치의 실시로 인해 지방공무원의 전문성과 개방성이 증진되었다는 점을 들 수 있다. 2000년 12월 29일 지방공무원법 중 개정법률이 공포․시행되었다. 주요내용은 지방공직의 경쟁력을 높이기 위하여 개방형 직위를 운영하는 근거를 마련하고(공포 후 6월경과 후 시행), 인사의 공정성과 합리성을 높이기 위해 인사위원회의 독립성을 강화하는 내용이었다. 인사위원회 위원 중 외부 위촉위원수가 과반수이상이 되어야 하며, 소청심사위원회의 위원장은 외부위촉 위원 중에서 호선하도록 하였다.

이러한 중앙에서 지방으로의 권한이양 촉진과 지방공무원의 전문성과 개방성의 증진은 울산을 포함한 지방정부의 정체성(identity)과 자율성 그리고 책임성을 높일 뿐만 아니라 더 나아가 업무의 분업화와 전문화 등을 통해 경쟁력을 증대시키고 이를 통해 지역주민들에게 보다 질 높은 서비스를 제공할 수 있게 만드는 것이다.

3. 지방 정보화의 촉진

세방화에 있어 괄목할만한 변화는 정보화의 진전이다. 지방자치는 중앙으로 집중되는 정보화의 방향을 지방으로 돌리는데 커다란 역할을 하였다고 평가 할 수 있다. 이러한 사업 들 중 예를 든다면 시군구 종합정보화 시스템이 있는데 이것은 기존 중앙, 시도 중심으로 설치되어있는 행정 전산망 시스템(주민, 부동산, 자동차)을 시군구 중심으로 전환하고, 시군구 전 업무(21개 업무영역)를 종합정보화 하여, 시군구 내 뿐만 아니라 시도, 중앙부처의 정책 정보 제공과 시군구간 정보 연계를 위한 사업으로 추진되고 있는 것이다. 본 사업은 1단계 사업(1998-2000. 12)과 2단계 사업(2000-2002)으로 나누어 추진되었다.

또한 정보통신부는 1995년 6월에 본청과 서울-부산-전남 등 3개 체신청 및 전산관리소에 근거리통신망(LAN)을 설치하고 이들 전산망을 56Kbps급 전용선으로 연결했으며 충청-전북-경북-강원-제주 등 5개 체신청과 정보통신공무원교육원-전파연구소-중앙전파관리소-조달사무소 등 4새 직할관서에 대한 근거리통신망구축, 전국 6대도시와 도청소재지 등 주요거점도시를 초고속정보통신망으로 연결하고 2015년에는 전국 가정에까지 모든 광케이블을 연결시켜 고속정보통신망을 활용할 수 있도록 하겠다는 계획을 가지고 있다.

이외에 이와 유사한 많은 사업들이 중앙과 지방정부 차원에서 이루어지고 있을 뿐만 아니라 지방정부 자체 내의 정보화에 대한 노력도 괄목 할 만하게 신장되고 있다. 이러한 노력들은 중앙과 지방 그리고 지방과 지방간의 공간적 개념을 축소시키거나 무의미하게 만들어 지역격차의 해소를 앞당기고 나아가 정보화시대에 걸 맞는 실질적인 지방화를 일구어 내는데 커다란 기여를 할 것으로 평가되는 것이다. 또한 정보격차 해소에 관한 법률 제정과 정보통신망이용촉진 등에 관한 법률 개정도 정보화촉진에 제도적인 기여를 하였다.

저소득자나 장애인 등 경제적, 신체적 또는 사회적 여건으로 인하여 정보이용에 있어 취약한 지위에 있는 자들에게 정보를 이용할 수 있는 기회를 제공하고 정보이용의 환경을 조성함으로써 삶의 질을 향상함과 아울러 균형있는 국민경제의 발전을 기하려는 취지에서 정보격차해소에 관한 법률이 2001년 1월 공포, 시행되었다.

동 법률의 개정은 정보통신망의 이용을 촉진하기 위하여 인터넷 서비스 품질 개선 및 인터넷 주소자원의 확충을 위한 시책을 마련하고, 정보통신서비스 이용자의 개인정보를 보호하기 위하여 정보통신 서비스 제공자에 대한 규제를 강화하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선, 보완하려는 것이다. 주요 내용은 정보통신망의 이용촉진 등에 관한 사항에 정보통신서비스 이용자의 개인정보의 보호제도에 관한 사항이 대폭 규정됨에 따라 법률의 명칭을 [정보통신망이용촉진 및 정보보호등에 관한 법률]로 변경하고, 정보통신부장관은 정보통신서비스이용자의 권익 보호를 위하여 인터넷 서비스의 품질개선과 인터넷주소자원의 확충 및 적정한 활용을 위한 시책을 강구하도록 하며, 정보통신서비스제공자가 개인정보의 수집, 처리, 관리 등을 타인에게 위탁하는 경우에 그 타인의 개인정보보호위반행위에 대하여 책임을 지도록 하는 것 등이다.

울산은 1993년 시군구 전산실설치시범사업추진계획에 의거하여 정보화와 통신업무를 전담하는 전산담당관실을 신설하였으며, 광역시로 승격하면서 전산담당관실은 전산지도계, 전산관리계, 통신계, 통계계로 확대하고 정보관리담당관실로 개편을 하고 지역정보화본부를 구축하였다. 1997년 12월에 지역정보화촉진조례를 제정하였으며 1999년에는 정보화기본계획을 수립하였다. 그리고 전자문서관리시스템(EDMS) 전산화사업 및 Web-Gis를 이용한 울산종합안내시스템 구축사업에 착수하였으며 지방행정정보은행(LAIB) 인터넷 서비스를 개시하고 건축물대장의 전산화를 완료하였다. 또 한편으로 공무원 및 시민들을 대상으로 한 정보화교육을 실시하고 행정전산망 등 정보화 관련 인프라를 조성하는 노력을 경주하였다. 이러한 노력에 힘입어 인터넷이용률이 전국 수위를 차지하고 있다. (<표 13> 참고)

<표 13> 각 도시 간 인터넷 이용률

(2004년 12월말 현재)

구 분	인터넷 이용		PC보급
	이용자수(천명)	이용률(%)	보급대수(천대)	보급률(%)
서울/광역시(평균)		73.2		82.4
울 산	780	79.1	317	85.7
서 울	7,020	73.6	3,732	87.3
부 산	2,430	69.7	1,396	81.2
대 구	1,630	68.8	932	75.6
인 천	1,760	73.2	868	82.3
광 주	970	75.8	407	83.5
대 전	960	72.5	521	81.3

자료 : 울산광역시,『시정 기본현황 : 2005년도』, (2005. 12) ; 울산광역시,『내부 자료』, (2005)의 재구성.

Ⅳ. 지방자치의 문제점

1. 지역이해 중심주의의 대두와 지역갈등의 심화

광역자치단체와 기초자치단체간의 이해갈등의 문제를 제기할 수 있다. 특히 울산시와 기초자치단체인 구․군간의 갈등은 상황에 따라 내연되기도 하고 밖으로 표출되기도 한다. 제도적으로는 각 자치단체간의 업무 및 사무분장에 대한 규정이 명확하게 제시되지 못한 면도 있지만 상호간의 이해관계에 따라 아전인수적인 해석을 통해 갈등을 증폭시키는 면도 없지 않다. 인사와 관련된 갈등문제 뿐만 아니라 지역 간 이해와 관련된 문제들도 지방자치단체간의 긴장과 갈등을 야기 시킨다.

울주군은 1995년 1월 1일 울산시와 통합되어 울주구가 되었다가 1997년 7월 15일 울산광역시로 승격되면서 다시 울주군으로 복원되어 현재에 이르고 있으나 울산시와 군통합 시 약속이 제대로 이행되지 못하고 있을 뿐만 아니라 법적으로 광역시의 군과 도의 군이 지위가 달라 많은 불이익을 보고 있다고 생각하고 있다. 그러한 과거의 예로서는 광역시 이후 종전보다 환경개선비용부담금이 인상되었다가 종전으로 환원된 사례나 광역시 이후 혐오시설 (예를 들자면 화장장, 공동묘지, 분뇨처리장 및 쓰레기매립장 등)이 울주군 내로 이전되거나 조성 또는 확장되고 있는 사례, 일부 군비로 부담하고 있는 그린벨트 관리비용(인건비)의 시 전체 부담, 시․군통합으로 절감되는 예산의 울주군 지역에의 투자, 시․군통합 당시의 울산군 재산 일체를 울주군에 이관시켜야 한다는 생각, 시 산하의 농업기술센터를 울주군으로 이관시켜야 한다는 생각, 울주군에서 전액 부담하고 있는 오수분뇨의 해양투기 비용 전액을 시가 부담해야 한다는 생각, 그리고 울주군의 과적차량단속업무를 광역시 종합개발본부로 이관하는 문제 그리고 대곡댐 우회순환도로를 개설하고 다른 구의 도시계획 도로망 확충과 동일하게 울주군의 20미터 이상 도시계획도로를 조기에 개설할 수 있도록 광역시 중기재정계획에 연차적으로 반영하여 지역 간 균형발전을 꾀하여야 한다는 생각 등이 바로 그러한 것이다.

울주군이 기존 3개 구(중구․남구․동구)와 새로 광역시가 되면서 만들어진 1개 구(북구)의 잔여지구(rump county)로 전락될 수도 있다는 위에 제시한 사례에서 나타나는 피해의식은 울주군 주민들과 기존 4개 구 주민과의 이질감 더 나아가서는 적대감을 유발해 지역의 균형된 발전과 주민화합에도 역행되어 지방화에 따른 지역공동체의 결속 및 강화라는 본래취지를 손상시킬 수 있다. 이러한 주민들의 의식은 바로 울산시에 대한 불만으로 표출되고 갈등의 요소가 되고 있으며 그 연장선상에서 울산광역시와 울주군 간의 기관간의 갈등양상으로 확전 될 수도 있다.

그리고 더 나아가 울주군 서생면 지역에 원자력발전소를 건립하는 문제를 둘러싼 갈등은 지방자치단체간의 갈등에 지역주민과 환경단체 그리고 언론매체까지 합세가 되어 심각한 갈등양상을 보여준 사례였다. 또한 님비(nimby)나 핌피(pimfy)현상으로 표현되는 지역이기주의나 집단이기주의성향까지 맞물리면서 상황을 더욱 어렵게 만들어 버린 대표적 사례이기도 하였다.

2000년 11월 24일 원자력발전소 건설 예정구역으로 고시된 울산광역시 울주군 서생면 주민 244명은 지방자치법에 따라 주민투표법을 제정하지 않은 국회의 입법부작위가 국민의 기본권을 침해한다는 이유로 헌법재판소에 헌법소원을 제기하였다. 주민들은 이러한 갈등을 빨리 종식시키기 위해서도 지방자치법 제13조의2 제2항에 따라 주민투표를 해야 한다고 주장하였다.

지방자치가 10년 가까이 실행되면서 남긴 과제 중에 하나가 바로 이러한 이기주의적 성향을 어떻게 완화하거나 불식시킬 수 있을 것인가 하는 것이다.

2. 지역적 차별성을 간과한 지역발전을 둘러싼 갈등

울주군은 종전과는 다른 도농 간의 보다 다양한 행정서비스수요에 부응하여야 하지만 현실적으로는 이에 미치지 못하여 과다한 후생손실을 야기할 가능성이 높으며 또한 이러한 도농통합의 유기적 연계체계를 가능케 하는 행정조직이 체계적으로 구조화되지 못해 주민대응성의 약화, 도시재정의 전반적 악화, 통합지역내의 개발 및 투자우선순위에서 비도시지역의 소외가능성과 비도시지역의 개발의 어려움에 따른 형평성문제에 부딪칠 가능성이 높다.

그리고 울주군이 그 내부적 성격상 근린주거지역, 공단지역, 농업지역 등으로 차별화가 되어있어 이를 하나의 군 관할로 하여 일원적으로 다루는데도 문제가 없지 않다. 사실 870㎢의 광대한 영역 내에 공단지역, 근린주거지역, 농업지역 등 권역별로 상당히 다른 토지이용형태를 보이고 있는 현재의 군 지역을 하나의 군청이나 출장소 관할 하에 농촌행정체제를 유지하도록 하는 도농통합형태의 울산광역시의 행정조직개편 방향은 생활권개발계획과 기능의 공간적 연계의 측면에서 앞으로 보다 효율적이고 균형적인 도시발전을 위해서 심사숙고해 보아야 할 것이다.

3. 중앙정부와 지방자치단체간의 미완(未完)의 관계

다음으로 지적 할 수 있는 문제는 중앙정부와 지방자치단체간의 미완의 관계이다. 말로는 지방자치를 한다고 하면서 실제적인 내용에 들어가면 실질적인 지방자치는 아직 지난한 일임을 알 수 있다. 국세와 지방세의 조정 등 재정적인 문제는 뒤로 미루어 놓는다고 하더라도 아직 중앙정부의 영향력은 여러 가지 면에서 지방자치단체에 절대적이다. 행정자치부가 실질적으로 지방자치단체를 통제하고 있을 뿐만 아니라 재정적으로도 중앙정부에 종속된 입장에서 그 영향력을 외면하기 어려운 것이 현실이다.

국세에 비하면 지방세의 비중은 너무나 허약하다. 지방정부의 중요재원이 되는 지방세를 더욱 강화시켜 나가기 위해선 새로운 세원개발 못지않게 중요한 것이 조세제도를 개편하여 지방세의 비중을 높여주는 방법이다. 재정적으로 자립하는 것이 지방자치의 실현을 위해 매우 중요하므로 이러한 조치가 전향적으로 필요로 된다. 그러나 중앙정부는 이러한 조치가 지역 간의 경제력차이를 더욱 심화시켜 지방자치단체간의 부익부 빈익빈 현상을 가속화시킬 우려가 있다는 이유 등을 내세워 난색을 표하고 있다.

그나마 '중앙행정권한의 지방이양촉진에 관한 법률'을 통해 나름대로 중앙의 영향력을 감소시키고자 하는 노력이 이루어지고 있음에도 불구하고 이 법 자체가 일본의 법을 모방하여 보수성을 벗어나지 못하고 있다는 한계를 지적하는 시각들도 있다. 또한 지방자치법 개정안은 지방자치단체의 장 또는 지방의회의 의장이 상호간의 교류와 협력을 증진하고 공동의 문제를 협의하기 위하여 전국적 협의체를 구성할 수 있으며 (제154조의 2 제1항), 협의체는 지방자치에 직접적인 영향을 미치는 법령 등에 관하여 행정자치부 장관을 거쳐 정부에 의견을 제출할 수 있다고 규정(제154조의 2 제3항)하고 있어 협의체가 중앙 정부에 의견을 제출할 수 있는 법적 근거를 마련했다는 점에서 의미를 부여할 수 도 있으나, 이러한 의견의 수용 여부는 전적으로 중앙정부의 태도에 달려있고, 현재도 시도지사 협의회나 지방의회 의장 협의회가 존재하기는 하지만, 이를 통한 의사를 중앙 정부가 진지하게 검토하거나 수용한 적이 거의 없다는 점에서 의미를 낮게 평가할 수밖에 없는 것이다.

그리고 지방자치단체가 실제로 원하는 중앙행정의 지방이양은 종전의 위임업무 등을 지방자치단체로 이양시키는 것보다는 실질적으로 권한과 재원을 부여받을 수 있는 지방이양이 되기를 바란다는 점이다. 특별지방행정기관 6개를 이러한 예로 들 수 있다. 2004년 9월 23일 지방분권전문위원회의 최종심의 및 의결결과에 따르자면 9개 기관의 조직개편방향과 기능조정이 확정되었다. 전체이관은 지방중소기업청, 지방식약청, 지방해양수산청이고 일부 이관은 지방노동청, 지방국토관리청, 지방환경청 등이다. 그리고 현행대로 유지하는 3개 기관은 지방산림관리청, 지방통계사무소, 지방보훈청이다. 이러한 기관들이 하루속히 지방으로 이양이 되어야 이양의 실제적 효과를 볼 수 있다는 시각이 지배적이다.

지방중소기업청, 지방식약청, 지방해양수산청, 지방노동청, 지방국토관리청, 지방환경청 등이다.

또한 중앙정부와 지방자치단체간의 미완의 관계는 국가적 사무 처리의 비능률과 갈등을 초래할 수 있다는 점에서 문제를 제기 할 수 있다. 이 두 정부 간의 미완의 관계는 국가적 사무를 지방자치단체에 위탁하여 처리하는 경우 업무가 지연되거나 지방의 이해관계에 따라 왜곡 처리될 수도 있게 만들 수 있다는 것이다. 또한 국가 전체적으로 실시되어야 하는 경제기획이나 지역계획의 수립에도 지방의 다양한 입장과 요구 때문에 어려움을 겪을 수 있으며 국가적 재난이나 안보위기 시 전 국민을 신속하게 동원관리 하는데도 어려움을 가지게 할 수 있다는 점이다. 더불어 지방자치단체간의 중복투자나 국가관리비용의 증대 등도 문제점으로 지적될 수 있는 것이다.

강용기,『현대지방자치론』(서울 : 대영문화사, 1999), 49쪽.

4. 실질적인 주민참여제도의 미흡

실질적인 주민참여제도가 이루어지려면 우선 주민투표, 주민발안 그리고 주민소환제도가 제도화되고 이것이 제대로 실시가 될 수 있어야 한다. 그러나 아직 우리의 지방자치는 이러한 수준으로까지 발전을 하지 못하고 있다. 시민의식의 수준이나 정치적 이해관계 등으로 인해 실질적 주민자치의 본질적 제도가 제 구실을 못하고 있는 것이다.

그나마 주민투표제도가 법제화되어 나름대로 운영이 되고 있음은 다행이라 할 수 있다. 지방자치법은 주민 투표를 규정하고 있다. 즉, 지방자치법 제13조의 2 는 '지방자치단체의 장은 지방자치단체의 폐치․분합 또는 주민에게 과도 한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정 사항에 대하여 주민투표에 붙일 수 있다'고 규정하고 있다. 주민 투표는 직접 민주주의의 정신을 살릴 수 있는 제도라는 점에서 그리고 명실상부한 주민참여제도로서 환영받을 만하다. 그런데, 주민투표의 대상, 발의자, 발의 요건, 기타 투표 절차 등에 관해서는 따로 법률로 정하게 되어 있으나, 주민 투표법이 마련되지 않아, 이 제도는 2004년 초까지 엉성한 상태로 남아있었다. 그러다가 2004년 1월 29일 ‘주민투표법’이 제정이 되면서 주민투표의 대상, 발의자, 발의요건, 투표절차 등에 관한 사항을 규정함으로써 이러한 미비점을 보완하였다. 그러나 주민투표법이 제정이 되었다고 해서 문제가 모두 해결된 것은 아니다. 국가사무에 대해 자문적 주민투표를 인정하더라도 중앙행정기관에게 주민투표실시요구권을 부여해서는 안 될 것이라는 주장과 주민투표 청구요건을 완화시켜야 한다는 주장, 주민투표의 대상을 명확하게 해야 한다는 주장, 금권, 관권 개입의 여지를 차단시켜야 한다는 주장, 이번에 방폐장 설치 관련 주민투표에서 문제가 된 것처럼 부재자투표신고가 악용되지 못하도록 부재자신고요건을 엄격하게 해야 한다는 주장 등이 제기되고 있음에 유념할 필요가 있다.

일본의 지방자치법은, 주민이 조례의 제정 및 개폐의 청구 (선거권자 1/50), 의회의 해산청구 (선거권자 1/3), 장의 해직청구, 주요 공무원의 해직청구, 주민감사청구, 주민소송 등을 할 수 있도록 함으로써 주민참여를 광범하게 인정하고 있는 것(일본 지방자치법 제74-88조)과는 대조를 이루는 것이다.

또한 당해 자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익에 현저히 해한다고 인정되는 경우에, 구나 군의 사무라면 광역시장이나 도지사에게 광역시나 도의 사무라면 주무부장관에게 청구토록 되어있는 주민감사청구제도도 법제화되었으나 실제 운영상에 여러 문제들을 노출하고 있는 만치 이에 대한 대책도 다각적인 시각에서 검토되고 이에 따른 후속적 개선이 이루어져야 할 것이다.

또한 시민단체로 표현되는 비정부기구의 활동을 통한 시민참여도 한 단계 더 격상을 해야 할 필요가 있다는 목소리가 적지 않다. 시민단체가 조직본연의 목적과 취지와는 달리 지나치게 형식화되거나 정치화되거나 세속화되고 있다는 지적과 다양한 시민단체들이 하나의 국가적인 혹은 지역적인 정책의제에 대해 서로 다른 방식으로 정의하고 이를 해결하는 방안을 서로 다르게 제시한다면 이것이 효율적으로 조정되고 정화되지 않는 한 커다란 위기에 처해 질 수도 있다는 점 역시 지적이 되고 있다. 그리고 이러한 시민단체들이 올바르고 효과적인 시민참여를 할 수 있기 위해서는 공공부문의 정책과 관련된 정보가 폭넓게 개방되어져야 하는데 이것이 부족하다는 지적이다.

울산 역시 많은 시민단체들을 가지고 있다. 2004년 기준으로 다양한 성격을 가지고 있는 172개의 시민단체들이 나름대로 지역사회를 위해 일을 하고 있다. (<표 14>과 <표 15> 참고) 그러나 이러한 단체들도 앞에서 지적한 내용으로부터 결코 자유롭지 못하다는데 문제의 소지가 있다.

<표 14> 비영리민간단체 등록현황

계	60년대 이 전	70년대	80년대	90-99년	2000년	2001년	2002년	2003년	2004년
172	4	8	23	87	25	11	4	8	2

※설립연도별 기준

자료 : 울산광역시,『시정 기본현황 : 2005년도』, (2005. 12) ; 울산광역시,『내부 자료』, (2005)의 재구성.

<표 15> 단체활동 성격별 비영리민간단체 현황

계	자원 봉사	체육	여성	아동 복지	청소년	방범	보건 복지	환경 보호	건설 교통	평화 통일	사법 인권
172	21	1	7	5	13	3	4	20	7	5	3
사회 복지	재난 구조	지방 자치	농림 수산	교육 학술	문화 예술	산업 노동	종합	국제 협력	소비자	정보 통신	기타
9	6	7	9	9	11	5	16	3	3	2	3

자료 : 울산광역시,『시정 기본현황 : 2005년도』, (2005. 12) ; 울산광역시,『내부 자료』, (2005)의 재구성.

Ⅴ. 미래적 발전방향

1. 지방재정의 확충 및 절감을 통한 자주재원의 확보 노력

앞에서 열거한 어려운 문제해결에는 여러 가지 처방이 강구될 수 있지만 우선적으로 재원확보가 급선무라고 할 수 있다. 재원이 확보되지 않은 상황에서는 어떠한 문제도 해결의 첫 단추조차 채우기 어렵기 때문이다. 그렇다면 울산시의 산적된 문제들을 해결하고 보다 나은 미래를 설계하고 이를 실행에 옮기는데 없어서는 안 될 재원을 여하히 조달하느냐 하는 문제가 우선 해결되지 않으면 안 된다.

지금까지 울산시가 이러한 문제를 해결키 위해 확보하고 사용했던 재원은 크게 자체재원과 의존재원으로 나누어 볼 수 있다. 자체재원으로는 크게 보아 주민들의 지방세징수와 세외수입이 있고 의존재원으로는 중앙정부가 지방자치단체에게 지원을 해주는 국고보조금, 지방교부금, 지방양여금 등이 있다. (<표 16>와 <표 17> 참고)

<표 16> 울산광역시 의존재원 현황

(단위 : 억원)

구분	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
국고보조금	906	1,079	1,024	1,305	1,680	1,659	2,164
지방교부세	188	160	610	640	766	560	1,446
지방양여금	346	488	1,009	981	983	864	0
계	1,440	1,727	2,643	2,926	3,429	3,083	3,610

※매년 당초예산 기준

자료 : 울산광역시,『내부자료』, (2005)와 울산광역시,『시정 기본현황 : 2005년도』, (2005. 12)의 재구성.

<표 17> 연도별 국고보조금 확보현황

년도	`98	`99	2000	2001	2002	2003	2004
확보액	633	906	1,079	1,024	1,305	1,680	1,659

※ ‘98～2003년은 최종예산이고 2004년은 당초예산 기준임

자료 : 울산광역시,『내부자료』, 2005.

그러나 이미 언급했듯이 의존재원에 대한 기대는 더욱 난망하게 되고 있다. 이미 지방자치가 제 궤도로 진입하고 있고 이에 따라 지방자치단체가 더 이상 중앙정부에 재원을 의존하여 그 통제를 받게 되는 것도 내용적으로나 모양새로 볼 때 바람직하다고 보기는 어려울 것이다. 중앙정부 역시 바람직한 지방자치의 패러다임을 마련키 위해 현실적으로는 어렵지만 향후 점차적으로 국고보조금이나 지방교부금 그리고 지방양여금의 양을 상대적으로 줄이는 반면 지방자치단체로 하여금 그 재원을 새로이 개발하여 그 부분만큼 보충하여 사용토록 권고하고 있는 형편이다.

‘지방양여금법 폐지 및 지방교부세법 개정’에 관한 정부입법안이 2003년 12월 29일 국회 본회의를 통과함으로써 지방양여금제도는 폐지가 되었다. 지방양여금 제도는 그 동안 국고보조금 성격의 사업과 보통교부세 성격의 재원이 포함되어 제도의 정체성에 문제가 있어 이 제도를 폐지하고 각각 사업의 성격에 따라 개편을 하였다.

또한 마땅히 지방자치단체가 명실상부한 지방자치를 이끌어 내기 위해선 자체재원의 개발과 이의 확대가 무엇보다 중요하다고 할 수 있다. 그래야만 중앙정부의 불필요한 간섭과 통제에서 벗어 날 수 있을 뿐만 아니라 필요에 따라 시의성 있고 적실성 있게 지방자치단체의 중요사업들을 이끌어 나갈 수 있기 때문이다.

이런 맥락에서 볼 때 이제 지방자치단체가 재원확보를 위해 중앙정부에 의존하고 주민에 대한 세금에만 의존하는 시대는 지나갔다고 볼 수 있다. 지방자치단체가 제대로 주민들의 욕구와 기호 그리고 그들의 복지를 충족시켜 주지 못하면 과거와는 달리 주민들의 조세저항에 바로 직면 할 수도 있고 주민 욕구를 충족시켜 줄 수 있는 다른 지방자치단체로 주민들의 대량이탈현상이 나타나게 될 수도 있는 것이다. 구태여 비싼 세금을 내면서 자신의 욕구를 충족시킬 수 없는 지방자치단체에서 살기를 거부하기 때문이다. 따라서 주민들의 욕구와 기호를 충족시켜주지 못한 지방자치단체는 다른 지방자치단체와의 경쟁에서 패배하게 되고 이럴 경우 그 지방자치단체는 파산 지경에까지 도달 할 수도 있는 것이다. 이것은 강 건너 불이 아니며 가까운 시일에 우리 지방자치단체들에 그리고 울산지역공동체에도 닥치게 될지도 모를 일들이다.

미국과 달리 현재 우리나라에서는 지방정부를 파산시키는 관계법은 없다.

그러므로 울산시도 더 이상 종전까지의 재정운용방식만을 고집해 가지고서는 이런 위기를 극복해 나가기가 매우 어렵다는 점을 인식할 필요가 있으며 더 나아가 울산광역시의 구조 및 기능, 역할 그리고 공무원들의 행태 등을 새로운 행정환경에 부합되도록 전환시켜야 할 것이다. 경쟁에서 진 지방자치단체는 장기적 관점에서 보았을 때 도태될 수밖에 없는 것이 바로 현재의 흐름이기 때문이다.

이런 맥락에서 볼 때 지역공동체로 새롭게 거듭 나려고 노력하고 있는 울산시는 재원확충을 위한 패러다임을 종전과는 다른 시각에서 제3섹터부문의 활용이나 경영행정을 통한 수익사업에의 참여, 조직구조조정이나 기구축소(downsizing), 리엔지리어링(reengineering) 그리고 지방공기업의 민영화(privatization), 또는 민간위탁(contracting-out) 더 나아가서는 기업식 외부발주(out-sourcing) 등 보다 전향적이고 적극적으로 접근을 해야 한다는 점을 인식하여야만 할 것이다. 또한 필요하다면 지방재정의 건전한 운영을 촉진하기 위해 보통교부세산정에서 인센티브제를 강화하고 위법 부당하며 방만한 재정 운영에 대해서는 교부금을 감액하는 패널티제의 도입도 전향적으로 검토 해 볼 필요가 있을 것이다. 이러한 여러 노력들이 결실을 맺을 수 있을 때 21세기의 모범적인 지역공동체로써 울산의 새로운 지역상을 일구어 낼 수 있을 것이다.

영국의 경우, 쓰레기 수거, 도로청소, 세금부과 및 징수 등의 업무에 대해 자치단체와 민간기업간에 강제 경쟁입찰을 붙여 최상의 조건을 제시하는 단체에게 사업권을 부여한다.  만약 이 입찰에서 사업권을 따내지 못하는 자치단체의 해당부서는 일자리를 잃게 된다.

패널티제에 대하여는 자치단체의 재원조정과 재원보장을 목적으로 하는 지방교부세제의 취지상 문제가 제기 될 수 있으며  또한 지방재정의 운영책임이 집행 당사자 보다 주민에 직접 귀속 된다는 점 그리고 부당 행위와 제재시점이 일치하지 않을 수 있으며 부당 행위 판정이나 범위가 자의적이기 쉽다는 점등 여러 제약점이 있음을 고려하여 충분한 검토 후에 추진되어야 할 사안으로 지적되고 있다.

2. 지역이해 중심주의와 지역갈등의 해소 그리고 지역적 차별성을 고려한 지역발전

무엇보다 지역이해 중심주의에서 탈피하고 지역갈등을 해소시키기 위해선 성숙된 시민의식이 필요로 된다. 그러나 이러한 성숙된 시민의식은 하루아침에 이루어 질 수 있는 것은 아니다. 따라서 이에 대한 계도 적 노력이 다각적으로 꾸준히 이루어져야 할 것이다.

그리고 이와 병행하여 지역갈등을 해소하기 위해서는 지방자치단체 상호간에 서로의 시설이나 자원을 공동으로 사용하거나 관리함으로써 그리고 자원을 상호 지원함으로써 협력관계를 유지․발전시키는 방법이다. 이를 위해 지방자치법 142조에 규정된 자치단체 간 행정협의회나 동 법 149조에 규정 된 지방자치단체조합을 결성할 수도 있다. 그리고 필요하다면 자치단체협의체를 구성하여 상호 협조 할 수도 있다. 또한 지방자치단체 간 시설의 공동사용에 대한 협정 혹은 계약을 체결하여 상호비용 부담을 통한 계약적 협력 관계도 전향적인 시각에서 고려해 볼 수 있을 것이다. 무엇보다 중요한 것은 지방자치단체간의 고통의 분담이다. 특히 혐오시설의 경우 경기도 안성시의 사례에서 보는바와 같이 상호간 기피시설을 분담하여 유치하는 방식을 통해 갈등의 문제를 해소할 수도 있는 것이다.

이는 지방자치법 139조(다른 지방자치단체로부터 사무의 공동처리에 관한 요청이나 사무처리에 관한 협의․조정․승인 또는 지원의 요청이 있는 때에는 법령의 범위 안에서 이에 협력하여야 할 의무) 와 141조(지방자치단체 또는 그 장은 소관사무의 일부를 다른 지방자치단체 또는 그 장에게 위탁하여 처리 할 수 있음)에도 규정화가 되어있다.

2개 이상의 지방자치단체에 관련된 사무의 일부를 공동으로 처리하기 위하여 관계 지방자치단체간의 행정협의회를 구성할 수 있다.

우리나라에서는 광역단체장 협의회, 지방의회 의장단협의회 등이 있다.

『중앙일보』, 1998. 12. 26.

이러한 협의나 협조, 그리고 상호지원 등이 이루어지지 않을 경우는 당사자 간의 합의에 의한 조정이나 행정협의회를 위한 조정 또는 분쟁조정위원회를 통한 조정 그리고 헌법재판소의 분쟁심판에 의한 조정을 통해 갈등을 해소할 수밖에 없다. 그러나 이 경우 많은 사회적 또는 지역적 비용을 지불해야 할 뿐만 아니라 주민들의 정서에 많은 악영향을 주고 후유증을 남기게 되는 경우가 비일비재한 만큼 가능한 이러한 문제해결방식은 지양을 하는 것이 바람직하다.

다음 지역적 차별성을 고려한 발전은 지역의 특성을 진작시키고 나아가서는 지역의 균형된 발전을 이루어 나가는데 있어 필수적인 것이다. 특히 울산광역시와 같이 도농통합형태의 도시구조와 행정조직을 가지고 있을 경우 도시기능과 농촌기능을 이원화하여 각 지역적 특성을 고려한 차별화 된 이원화정책이 필요로 된다고 할 수 있다. 농어촌경쟁력 향상을 위한 노력이 필요로 되는 것도 이러한 이유 때문이며 특히 울주군의 울산시에 대한 피해의식이 큰 만큼 이에 대한 배려와 형평적 정책조율이 필요로 되는 것이다.

또한 울산광역시의 특성에 부합되는 발전전략이 구상되고 이에 따른 실행이 이루어져야 할 것이다. 자동차와 정밀화학산업 및 신소재산업 등 지역주력산업의 고도화와 첨단화를 중점적으로 지원하여야 할 것이다. 또한 국제․경제교류를 활성화할 수 있도록 지원하고 상대적인 비교우위를 가지는 항만 물류 및 유통기반을 조성하는 일도 게을리 해서는 안 될 것이다. 이에 덧붙여 환경오염도시 혹은 공단 도시라는 이미지를 쇄신하기 위한 발전전략이 구축되어야 할 것이다. 이를 위해 생태환경도시의 기반을 조성하고 도심녹색공간의 확충과 대기 환경개선 그리고 태화강 마스터플랜 등을 시행하여 최고수준의 대기 및 수질환경을 조성해 나가야 할 것이다. 또한 문화와 복지의 불모지라는 이미지를 쇄신하는 차원에서 문화 및 관광 기반을 확충하고 생활체육을 활성화시키고 관련 시설들을 확충해 나가며 사회복지시설을 확충해 나가도록 해야 할 것이다.

3. 중앙정부와 지방자치단체간의 유기적이고 효율적인 연계관계의 설정

중앙정부와 지방자치단체 간 그리고 지방자치단체 상호간에 관계를 보다 유기적이고 효율적으로 연계하기 위해서는 각 정부의 기능과 역할에 대한 재배분이 보다 유기적이고 효율적으로 이루어져야 한다. 이러한 맥락에서 행정자치부가 도와 시․군 기능 재배분을 비롯한 도 및 시․군 행정체제 개편에 대해서 중장기적으로 연구하면서 개선방안을 마련해 나가겠다는 정책의지의 표명은 바람직 한 것으로 평가 할 수 있다.

먼저 법적인 측면에서 정부 간 관계를 살펴보자면 중앙정부가 지방자치단체의 모든 권한에 대해 통제력을 행사 할 수 있는 법적, 제도적 장치를 부여받고 있다는 사실이다. 또한 광역자치단체도 이와 유사한 권한을 기초자치단체에 행사하고 있다. 즉 지도, 감독, 및 제소권 등을 광역자치단체는 기초자치단체에 행사할 수 있도록 되어 있는 것이다. 이를 법․제도적으로 시정하지 않는 한 지방자치정신에 부합된 근본적인 정부 간 관계의 유기적, 효율적 관계는 기대하기 어려운 것이 사실이다.

또한 사무배분의 측면에서 볼 때 공공사무의 약 75%가 국가사무이고 나머지가 지방사무이다. 또한 지방사무의 경우도 약 12%는 호적, 병무 등과 같은 기관위임사무로 엄밀히 말하자면 국가적 사무이다. 그리고 재정적 측면에서 보더라도 지방자치단체들의 재정자립도가 전반적으로 낮아서 거의 대부분의 지방자치단체들이 중앙정부에 의존하고 있다.

이렇기 때문에 현 상황 하에서는 어느 것 하나라도 자치단체장의 재량으로 할 수 있는 것이 별로 없다. 대부분 중앙의 협조나 승인을 받아야 하고, 관계기관의 협조를 받아야 한다. 실질적 의미의 지방자치가 어려운 이유가 여기에 있는 것이다. 따라서 이를 해결하기 위해서는 중앙과 지방자치단체간의 기능재배분 그리고 사무분장, 그리고 재정구조의 변화 등이 법제적 측면에서 실질적으로 이루어져야 하며 중앙정부와 지방자치단체간의 기능 및 사무 그리고 업무의 중복 등이 재조정되어야 할 것이다. 그리고 중앙과 지방자치단체 간 그리고 지방자치단체 상호간 관계에 문제가 발생할 때 이를 해소할 수 있는 방안에 대한 다각적인 연구가 이루어져 이를 바탕으로 한 이의 개선을 위한 법제적 정비가 이루어져야 할 것이다.

이와 함께, 현재 각종 중앙의 특별행정기관이 유사․중복기능을 수행하는 지방자치단체와 병존하고 있는데, 이들을 적절하게 정리를 할 필요가 있다. 환경, 노동, 병무, 원호, 중소기업, 통계 등의 업무가 여기에 해당이 되는데 현재의 문제점은 지방행정기관과 특별행정기관간의 유사․중복기능이 상당부분 존재하고, 이에 따라 민원인들 입장에서는 유사한 성격의 일로 여러 기관을 찾아다녀야 하는 불편이 유발되고 있다는 점이다. 이로 인해 많은 불편함과 비용의 지출이 요구되고 결과적으로 경쟁력을 약화시키게 되는 것이다.

4. 실질적인 주민참여제도의 정착

주민투표법이 지니는 문제점에 대한 성찰이 요구된다. 특히 앞에서 문제점으로 지적된 중앙행정기관에게 주민투표실시요구권을 부여해서는 안 된다는 주장, 주민투표 청구요건 완화 주장, 주민투표 대상을 명확히 해야 한다는 주장, 금권, 관권 개입의 여지를 차단시켜야 한다는 주장, 부재자신고요건을 엄격하게 해야 한다는 주장 등에 화답할 수 있는 대안들이 법제화되어져야 할 것이다.

또한 주민감사청구제도도 실제 운영상에 여러 문제들을 노출하고 있는 만치 이에 대한 대책도 다각적인 시각에서 검토되고 이에 따른 후속적 개선이 이루어져야 할 것이다.

또한 지방자치를 실시하는데 있어 행정통제 메커니즘의 부재가 큰 문제가 되어왔다. 선진국의 경우, 의회, 독립된 감사실, 시민단체 등에 의해 지방정부가 입체적으로 감시된다. 이외에 국민소환, 옴부즈만 제도, 시민에 의한 조례제정 등으로 지방정부에 대한 통제를 가할 수 있다. 그러나 유감스럽게도 우리나라의 경우는, 이러한 통제 메커니즘이 거의 없거나 있다하여도 매우 미약한 역할만을 수행 할 뿐이다.  지방의회가 있다고는 하지만, 집행부를 견제할 만한 능력을 갖추지 못하고 있고 권한이 매우 부족하다. 또한 행정자치부, 재경부 등 중앙정부가 지방자치단체를 통제해 왔으나, 그 통제가 어느 면에서는 제한 적인 점도 있음을 부인하기 어렵다. 이러한 관점에서 보더라도 주민의 지방자치단체에 대한 감시, 참여, 통제 기능은 지방자치의 실현을 위해 매우 필요한 메커니즘이라고 할 수 있다.

이러한 맥락에서 지방자치단체장에 대한 주민소환제와 필요하다면 주민 스스로 정책의제설정과 정책형성을 주도 할 수 있는 주민발안제 등의 도입과 시행을 전향적인 차원에서 검토해 나가야 할 것이다. 진정한 민주적 가치에 기반을 둔 지방자치가 되려면 이러한 적극적 의미의 주민참여가 이루어지지 않고서는 본래의 목적을 성취하기 어려울 것이다.

이와 더불어 시민단체가 지나치게 형식화되거나 정치화되거나 세속화되는 것도 경계하여야 할 것이다. 또한 다양한 시민단체들이 하나의 국가적인 혹은 지역적인 정책의제에 대해 서로 다른 방식으로 정의하고 이를 해결하는 방안을 서로 다르게 제시하지 않도록 효율적으로 조정하고 정화하는 노력이 경주되어져야 할 것이다. 그리고 이러한 시민단체들이 올바르고 효과적인 시민참여를 할 수 있도록 공공부문의 정책과 관련된 정보가 폭넓게 개방되어져야 할 것이다.

Ⅵ. 글을 마무리하면서

현재 지방정부가 사용하는 예산은 중앙정부의 예산을 초과하고 있고, 인력규모도 경찰과 교사를 제외하면, 중앙정부를 훨씬 상회한다. 이런 맥락에서 지방행정의 개혁은 지방자치의 본질적 목적인 민주적 가치의 실현이라는 것 외에 정부부문의 경쟁력제고를 위해 매우 시급하고도 중요한 과제라 할 수 있다.

이 글은 앞에서 이미 언급한 연구목적에 따라 지난 10년간의 지방자치의 성과와 문제점 그리고 발전방향에 대해 울산광역시를 중심으로 하여 시론적 차원에서 진단과 고찰을 해 보았다. 여기에서 얻은 결과는 다음과 같다.

지방자치의 성과는 첫째, 주민들의 참여를 전제로 한 지방자치가 이 땅에 뿌리를 내리게 되었다는 것과 둘째, 중앙에서 지방으로의 권한이양 촉진과 지방공무원의 전문성과 개방성의 증진을 들 수 있고 셋째, 지방의 정보화를 촉진시켰다는 점을 들 수 있다.

지방자치의 문제점으로는 첫째, 지역이해 중심주의의 대두와 지역갈등의 심화를 들 수 있고 둘째, 지역적 차별성을 간과한 지역발전을 둘러싼 갈등과 셋째, 중앙정부와 지방자치단체간의 미완(未完)의 관계 그리고 넷째, 실질적인 주민참여제도의 미흡 등을 꼽을 수 있다.

앞으로 울산광역시 지방자치의 미래적 발전을 위한 개선방향은 다음과 같다.

첫째, 지방재정의 확충 및 절감을 통한 자주재원의 확보 노력에 더욱 매진해 나가야 한다는 점이다. 이를 위해 울산광역시는 더 이상 종전까지의 재정운용방식만을 고집하지 말고 울산광역시의 재정구조 및 기능, 역할 그리고 공무원들의 행태 등을 새로운 행정환경에 부합되도록 전환시켜야 할 것이다. 또한 제3섹터부문의 활용이나 경영행정을 통한 수익사업에의 참여, 조직구조조정이나 기구축소, 리엔지리어링 그리고 지방공기업의 민영화, 또는 민간위탁 더 나아가서는 외부발주 등 보다 전향적이고 적극적으로 접근을 해야 하며 지방재정의 건전한 운영을 촉진하기 위해 인센티브제와 패널티제의 도입도 전향적으로 검토 해 볼 필요가 있을 것이다.

둘째, 지역이해 중심주의에서 탈피하고 지역갈등을 해소시키기 위해선 성숙된 시민의식이 필요로 되므로 이에 대한 계도적 노력이 이루어져야 한다. 그리고 이와 병행하여 지역갈등해소를 위해 지방자치단체 상호간에 서로의 시설이나 자원을 공동으로 사용하거나 관리함으로써 그리고 자원을 상호 지원함으로써 협력관계를 유지․발전시켜 나가야 한다. 그리고 필요하다면 자치단체협의체를 구성하여 상호 협조하거나 또는 지방자치단체 간 시설의 공동사용에 대한 협정 혹은 계약을 체결하여 상호비용 부담을 통한 계약적 협력 관계도 전향적인 시각에서 고려해 볼 수 있다. 그러나 무엇보다 중요한 것은 지방자치단체간의 고통의 분담이다. 분쟁조정위원회를 통한 조정 그리고 헌법재판소의 분쟁심판에 의한 조정을 통한 갈등해소는 사회적 또는 지역적 비용지불과 주민들의 정서에 악영향과 후유증을 남기게 되는 경우가 많으므로 가능한 지양을 하는 것이 바람직하다.

다음 지역적 차별성을 고려한 발전은 지역의 특성을 진작시키고 나아가서는 지역의 균형된 발전을 이루어 나가는데 있어 필수적인 것이다. 특히 울산광역시와 같이 도농통합형태의 도시구조와 행정조직을 가지고 있을 경우 도시기능과 농촌기능을 이원화하여 각 지역적 특성을 고려한 차별화 된 이원화정책이 필요로 된다고 할 수 있다. 특히 울주군의 울산시에 대한 피해의식이 큰 만큼 이에 대한 배려와 형평적 정책조율이 필요로 되는 것이다. 또한 울산광역시의 특성에 부합되는 발전전략이 구상되고 이에 따른 실행이 이루어져야 할 것이다. 이를 위해 자동차와 정밀화학산업 및 신소재산업 등 지역주력산업의 고도화와 첨단화를 중점적으로 지원하고, 국제․경제교류를 활성화하고, 항만 물류 및 유통기반을 조성하며, 환경오염도시 혹은 공단 도시라는 이미지를 쇄신하기 위해 생태환경도시의 기반을 조성하고 문화와 복지의 불모지라는 이미지를 쇄신하는 차원에서 문화 및 관광 기반 확충과 사회복지시설을 확충해 나가도록 해야 할 것이다.

셋째,  중앙과 지방자치단체간의 기능재배분 그리고 사무분장, 그리고 재정구조의 변화 등이 법제적 측면에서 이루어져야 하며 중앙정부와 지방자치단체간의 기능 및 사무 그리고 업무의 중복 등이 재조정되어야 할 것이다. 그리고 중앙과 지방자치단체 간 그리고 지방자치단체 상호간 관계에 문제가 발생할 때 이를 해소할 수 있는 방안에 대한 다각적인 연구가 이루어져 이를 바탕으로 한 법제적 정비가 이루어져야 할 것이다. 이와 함께, 현재 각종 중앙의 특별행정기관이 유사․중복기능을 수행하는 지방자치단체와 병존하고 있는데, 이들을 적절하게 정리를 할 필요가 있다.

넷째, 주민의 지방자치단체에 대한 감시, 참여, 통제 기능은 지방자치의 실현을 위해 매우 필요한 통제메커니즘이라고 할 수 있다. 이러한 맥락에서 지방자치단체장에 대한 주민소환제와 주민 스스로 정책의제설정과 정책형성을 주도 할 수 있는 주민발안제 등의 도입과 시행을 전향적인 차원에서 검토해 나가야 할 것이다.

이러한 노력들은 반드시 성과를 거두어야 하며 이를 통한 결실은 지난 지방자치 10년의 위업을 넘어 미래 울산광역시 지방자치의 새로운 장을 열어나가는데 중요한 밑거름이 되어줄 것이다.

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☞ 제 3주제

고객과 성과중심의 지방 자율혁신량 제고

김 영 수(부경대학교 교수)

Ⅰ. 정책방향

지방행정구조와 지역의 인적역량을 혁신하고, 지방자치단체의 경영시스템을 고객과 성과중심으로 탈바꿈시켜 지역혁신역량을 총체적으로 증대함

○ 지방행정구조의 혁신

- 시ㆍ군통합 등 주민투표로 지방행정체제를 개편하는 국정운영시스템 정착

- 대도시제도 개선 등을 통한 행정효율성 및 자치단체간 불균형 해소 강구

- 다양한 지방자치단체의 기관구성형태 도모

○ 지역 자체혁신역량 강화

- 지방행정혁신과 지역혁신체제의 통합혁신시스템 구축

- 지방자치단체 내부의 혁신역량 강화를 통한 지방분권 수용능력 제고

- 고객성과중심의 지방행정혁신시스템 구축

- 지역혁신역량에 따른 차등적 분권 시행

○ 정부․지자체의 협력 및 갈등해결 역량 제고

- 중앙-지방간 쌍방향 정책협의 활성화 및 지방의 국정참여 확대

- 지역갈등․분쟁의 예방․조정기능 강화

Ⅱ. 내부운영역량의 강화

1. 행정구조역량

가. 지방행정구역․계층구조

1) 기본방향

○ 지방행정계층구조의 단순화

- 자치계층과 행정계층이 다층화로 인한 고비용저효율 구조를 저비용고효율의 구조로 전환하기 위해서는 지방행정계층구조(행정계층의 단순화 혹은 자치계층의 단순화)를 지금보다 단순화하는 것이 바람직함

○ 행정구역의 광역화

- 향후 우리나라 지방행정구역은 세계화/지방화/정보화/다원화/고령화 등을 고려해 볼 때 기초행정구역의 외국에 비하여 다소 큼에도 불구하고 광역화를 기반으로 하는 구조를 택하는 방향이 바람직함

※ 이하에서 지방행정계층구조와 행정구역의 개편 방안은 정치적으로나 행정적으로 매우 민감한 사안임을 감안하여 정책선택을 가능한 대안을 중심으로 제시함

2) 세부정책과제

□ 과제 1 : 도-시군 개편 대안 검토

○ 광역시모형

- 도폐지 및 시․군을 통합하여 전국을 적정규모의 자치1계층 광역시로 개편하는 방안임 (지방자치기능은 하나의 광역도시 자치단체가 수행함)

- 자치2계층으로부터 단층제로 전환하는 방안임

○ 도기능전환모형

- 도의 기능을 시․군으로 대폭 이양하고, 도는 국가행정기관으로 전환함

- 도는 잔존하게 되나 지방자치단체로부터 관구행정을 담당하는 국가행정기관으로 전환함 (도를 국가의 종합하부행정기관화함)

- 시군만이 자치계층이 되는 1계층제를 채택하게 되므로 경쟁력 없는 시군은 자연스럽게 통합을 추진함

○ 도-시․군간 기능분리모형

- 현재의 자치2계층을 유지하면서 도와 시․군의 사무를 명확히 구분하여 상호 중복기능이 없도록 조정하는 방안임

- 도의 시군에 대한 지도감독 기능을 폐지하고 광역-기초 간에는 철저한 상호 독자업무 수행시스템으로 전환함

- 시군의 사무처리 능력, 중앙과의 관계 등을 고려하여 시군을 적정규모로 통폐합을 행함

○ 시․군기능 확대모형

- 현 자치2계층을 유지하되, ‘보충성의 원칙’에 입각하여 기초자치단체인 시군중심의 자치사무를 수행하는 모형임

- 인구 50만 이상 시에 대해서만 사무배분의 특례를 인정하고 있으나, 특례의 범위를 다양화하여 특례의 적용을 받는 시를 확대함

- “신도시행정체제” 구상과 대도시특례제도를 동시에 연계할 경우 효과는 극대화될 것임

○ 단기적으로는 자치2층제를 유지하되 장기적으로는 자치계층의 축소를 검토할 수 있을 것임

□ 과제 2 : 특별시(광역시)-자치구 개편 대안 검토

○ 현행 유지안

- 광역자치단체인 특별시(광역시)와 그 구역 안에 기초자치단체인 자치구를 두는 현재와 같은 자치2계층제안임

○ 준자치단체안

- 특별시(광역시)의 자치단체적 성격은 그대로 두고, 기초자치단체인 자치구의 법적 지위를 변경시키는 안임

․구청장 직선안 (제1안) : 구청장은 현재처럼 주민이 직선하되, 구의회는 구청장이 의장이 되는 구정협의회로 전환하는 모형

․구의회 직선안 (제2안) : 구의회는 주민이 직선하고, 구청장은 구의회 동의로 특별시(광역시)장이 임명하는 모형

․주민직선모형 (제3안): 현재처럼 구청장과 구의회를 주민직선 하되 자치단체가 아닌 시행정의 집행기관으로 전환하는 모형

○ 일반행정구안

- 현재의 자치구를 행정구로 전환하는 안임

○ 자치구에 대한 의견은 현행 유지안이 우세하지만 개편대안에 대한 반응도를 보면 개편욕구가 없는 것은 아닌 것으로 판단됨으로 향후 신중한 검토가 필요함

□ 과제 3 : 광역시-도통합 방안 검토

○ 여론조사에 의하면 광역시(내륙광역시 포함)와 도간의 통합에 일정한 반응을 보이고 통합불가도 일부 반응을 나타내고 있음

- 광역시-도 통합의 경우 광역시는 도 산하의 보통시로 환원됨

- 후술하게 되는 “신도시행정체제”와 연관하여 특례를 인정하는 것이 필요할 것임

□ 과제 4 : 신도시행정모형과 대도시특례제도 개선 검토

○ 신도시행정모형

- “신도시행정모형”은 전국토의 도시화가 진행되는 현대적 상황에서 임시방편적인 도시정책에서 탈피하여 근본적인 새로운 “신도시행정체제”를 구축한다는데 의미가 있음(시와 군을 모두 “시”로 통일하고 규모 등에 따라 특례 인정)

○ 대도시특례제도

- 현행 도체제 내에서 인구 및 면적기준에 의거 특례시(50만이상)․지정시(30만이상) 제도를 도입하여 대도시 행정의 자율성․독립성을 확대하는 방안임

□ 과제 5 : 읍면동 기능전환의 개선

○ 읍면동 기능전환의 지속 추진

- 읍면동 사무․인력 조정이 부진한 시군(강릉, 삼척, 보성, 해남, 완도, 포항, 김천, 구미, 영천, 상주, 문경, 청송, 영양, 영덕 등)의 기능전환을 적극적으로 추진함

- 주민자치센터 미설치 1,222개의 읍면동에 주민자치센터 설치을 지속적으로 추진함

○ 시군구-읍면동간 기능 재정립

- 청소 등 주민불편을 야기하는 사무와 통계․선거와 같은 사무를 읍면동으로 환원시킬 필요가 있음

- 특히 시군으로 이관된 읍면동 업무 중에서 사회복지기능과 고용안정기능 그리고 재난관리기능에 대한 재환원이 있어야 할 것임

○ 사회복지 전달체계 업무의 개선

- 사회복지 전달체계에 대한 바람직한 담당주체에 대하여는 업무의 성질에 따라서 시군구와 읍면동에서 각기 다루어야 한다는 전문가들의 견해와 읍면동에서 수행해야 한다는 시민들의 견해로 구분됨

- 전문가들은 복지서비스의 다양성을, 주민들은 시민근접행정을 강조하고 있는 것으로 해석됨

- 결국 시군구는 사회복지정책의 기획, 서비스 연계 등 업무집중화로 효율성․전문성을 제고할 수 있는 업무를 행하고, 읍면동은 접근성 제고를 위한 창구업무, 현장지원업무를 수행하도록 재조정이 필요함

- 이와 동시에 보건복지부와 행정자치부의 사회복지업무에 대한 명확한 역할분담이 필요함

○ 주민자치센터 활성화 추진

- 지역내 인적․물적자원을 연계할 수 있는 네트워크를 구축하고, 읍면동 단위의 타조직과 협력시스템 구축을 통하여 주민자치 실현의 구심점으로 주민자치센터를 육성함

- 지역특성에 맞는 차별화된 프로그램 개발, 주민참여 촉진을 위한 자치분야 프로그램 확대 등을 통한 주민자치 활동 촉진을 도모함

- 주민자치위원의 대표성․전문성 확보를 통한 위원회 위상․권한 강화를 도모함

- 주민자치위원 및 담당공무원에 대한 교육 및 연찬 확대를 도모함

□ 과제 6 : 도농통합의 지속적 추진

○ 인구, 면적, 재정규모가 취약한 시군을 통합하여 경쟁력을 강화하되, 도시면적의 협소로 통합이 필요한 시 - 시간, 시 - 군간의 통합을 추진하고, 인구․재정규모가 빈약한 군 - 군간의 통합도 동시에 추진할 필요가 있음

- ’94년도 통합 미실시 및 민선 이후 통합거론지역, 인구․면적․재정력이 취약한 영세한 시와 군이 대상이 될 수 있음

- 추가적으로 특례를 확대하여 부여하되 지역 합의에 의한 자율통합 원칙 하에 추진하는 것이 바람직함

○ 지역경쟁력 확보(면적, 인구, 재정규모)와 역사성을 고려하여 기초자치단체인 시와 군을 주민투표를 통해 통합하는 것이 필요함

□ 과제 7 : 지방자치단체의 해상경계구역 획정

○ 충남 당진군과 경기 평택시, 전남 광양시과 순천시간 매립지를 둘러싼 행정구역 갈등이 발생하면서, 바다의 경계를 둘 것인지에 대한 문제가 앞으로 많이 제기될 것임

○ 헌법재판소의 판결에 의하여 국립지리원에서 경계선으로 구획한 어업 및 조업경계선을 근간으로 바다의 구역을 획정하고 있지만, 향후 바다를 대상으로 한 행정구역의 획정에 관한 논리 및 법적기반 확대를 위하여 전반적인 재검토가 있어야 할 것임

- 특히 지방자치법에서 규정하고 있는 행정구역의 대상이 토지 및 바다를 대상으로 한다는 법 개정도 검토할 필요가 있음

나. 기관구성

1) 기본방향

○ 지방분권논리에 맞는 기관구성

- 기관구성은 우선 단일국가체제 내에서 국가의 통일성과 지방자치단체의 다양성을 함께 추구하려는 지방분권논리에 맞는 방향에서 추진되어야 할 것임

- 즉, 국가와 지방자치단체가 연계성을 가지고 주민참여의 효과를 극대화하는 방향에서 지방자치단체 기관구성이 이루어져야 함

○ 지역주민 요구와 자치단체 특성을 고려한 기관구성

- 지역주민의 요구에 민첩하게 대응할 수 있고, 성과관리의 효과가 증대될 수 있는 방향에서 지방자치단체 기관구성이 이루어져야 함

- 현재의 기관분리형(주민직선의 지방자치단체장-지방의회의원) 기관구성이 갖는 문제점을 극복하고, 동시에 각 지방자치단체의 규모, 인구, 행/재정수요 등을 감안한 기관구성이 이루어져야 함

○ 정치․행정환경을 고려한 단계별 기관구성

- 기관분리형 기관구성형태를 오랫동안 사용해 온 우리나라 정치행정환경을 고려해볼 때  지방정치환경에 급격한 변화를 주는 기관구성은 오히려 실패할 확률이 클 수 있다는 우려가 있음

- 따라서 단기적으로는 기관대립형의 기관구성을 다양하게 유연하게 활용하면서 장기적으로는 그 동안 사용하지 않았던 기관통합형의 여건을 조성하면서 정착시키는 노력을 경주해야 함

- 즉 집행기관 우월주의에 입각한 정부구성형태에서 지방의회 중심적인 정부구성형태로의 진전이 필요함

- 요컨대, 기관대립형의 간선, 임명(지방의회-지배인형), 직선, 임명(중앙정부 관선단체장-지방의회형)의 형태를 각 자치단체의 특성에 맞게 유연하게 활용하면서 지방의회중심주의인 기관통합형의 여건을 조성해 나가도록 함

○ 주민이 선택할 수 있는 기관구성

- 국가가 미리 법률로 여러 개의 자치단체 기관구성형태를 설정해 놓고(인구규모, 행정수요의 특성 등을 감안) 각 자치단체별로 주민투표에 의하여 주민에게 선택할 수 있게 해 주는 방법을 고려할 수 있음

○ 전략적 접근에 의한 기관구성

- 각 지방자치단체 정치행정수준 여건에 맞추어 기관구성의 유사한 단위를 구성하여 배분할 수 있음

- 경우에 따라서는 실험적 국면을 거친 후에 기관구성의 유사한 단위를 형성할 수 있을 것임

2) 세부정책과제

□ 과제 1 : 지방의회가 중심이 되는 기관통합형 도입

○ 그동안 우리나라 정치/행정환경 속에 길들여진 기관대립형 정부구조를 기본으로 하면서 지방의회가 중심이 되는 기관통합형 정부구조를 모색할 필요가 있음

- 특히 소규모 자치단체에서 그리고 농어촌형 자치단체에서 지방의회민주주의를 습득할 수 있는 기회로 제공할 수 있을 것임

- 기관통합형 정부조직에서 지방행정을 보다 책임성있게 전문화를 지향한다는 차원에서 지방의회의 지휘․감독을 받고 집행부서를 총괄하는 수석행정관(Chief Executive)을 지방의회에서 선임하여 활용하는 방안도 고려할 수 있음

□ 과제 2 : 기관구성 형태의 다양화 추진

○ 그동안 추진해왔던 기관대립형 정부구성형태를 기본으로 하되 지방자치단체장의 선임방식의 변화와 성과관리의 제고를 통해 다양한 기관구성 형태를 도입할 필요가 있음

○ 우리나라에 적용 가능한 지방자치단체 기관구성형태는 지방자치단체 규모와 성격에 따라 정리하면 다음과 같음(기관대립1간선, 기관대립2임명 지방의회/지배인, 기관대립3직선, 기관대립4임명, 기관통합형5)

- 기초자치단체 : 기관대립(1), 기관대립(2), 기관통합(5)

- 광역자치단체 : 기관대립(3), 기관대립(4), 기관대립(2)

- 농어촌형자치단체 : 기관대립(1), 기관대립(2), 기관통합(5)

- 도시형자치단체 : 기관대립(3), 기관대립(4), 기관대립(2)

○ 단지 다양한 기관구성형태를 도입하되 위에서 제시한 선택가능한 기관구성형태를 중심으로 지역주민들이 선택권을 행사하도록 하는 방식에 의하는 것이 바람직함

2. 운영시스템역량의 강화

가. 지방자치단체장

1) 기본방향

○ 지방자치단체장의 권한과 책임간 불일치 해소

- 민선 이후에도 지방자치단체장의 권한은 상당히 제한되어 있는 반면에 책임만 증대되고 있다는 비판이 제기되어 왔음

- 지방자치의 발전을 위하여 지방자치단체장에게 많은 권한을 부여하는 대신에 그에 따른 책임성도 강화될 수 있도록 해야 함

<그림-1> 지방자치단체장의 권한과 책임관계의 변화

○ 지방자치단체장의 책임성은 법적․행정적 책임성보다도 정치적․윤리적 책임성 강조

- 지방자치의 발전을 위해서는 자치단체장은 지역주민의 공공복리에 대한 정치적 책임을 져야하며, 깨끗한 지방행정을 구현하기 위해서는 단순히 법을 준수하는 차원을 넘어서 윤리적 책임까지 질 수 있도록 해야 함

○ 지방자치단체장의 지역주민에 대한 정치적 책임성 강화 및 지역주민에 의한 통제강화

<그림-2> 지방자치단체장 책임성의 변화

2) 세부정책과제

□ 과제 1 : 단체장 주민소환제도의 도입

○ 주민직선으로 선출된 자치단체장의 임기가 법적으로 보장되어 있지만 개인의 이익 추구를 위해서 공공의 이익을 침해하거나 불법행위를 저지르는 경우 주민들이 지방자치단체장을 해직시킬 수 있는 통제수단이 필요함

○ 주민소환제도를 두는 근본적인 이유는 한계에 부딪힌 대의제 민주주의를 보완하기 위한 것임

○ 지방자치단체장에 대한 정치적․행정적 책임을 묻기 위해 주민소환제를 도입해야 할 필요성에 대해서는 중앙공무원(73%), 지방공무원(78.4%), 교수(85.5%), 시민단체(84%) 모두가 공감하고 있는 것으로 나타남

○ 그러나 주민소환제도가 도입될 경우 정치적으로 악용될 가능성과 혼란을 야기할 소지도 다분하다는 점에서 소환제도의 요건을 다소 엄격하게 규정할 필요가 있음

□ 과제 2 : 단체장의 윤리의식 및 책임성 강조

○ 공직자 윤리는 공직이라는 특수한 직업분야 종사자들에게 요구되는 도리 또는 직업적인 특수윤리로 국민에 대한 봉사자인 공무원의 신분에서 지켜야 할 규범적인 기준을 의미함

○ 지방자치단체장의 권한 행사와 임무수행이 지역사회에 미치는 영향이 지대하기 때문에 공직자로서의 윤리를 준수해야 하며, 지역주민에 대한 법적․정치적인 책임뿐만 아니라 윤리적 책임을 져야한다는 측면에서 윤리의식을 제고시키도록 해야 하며, 이를 통하여 직무와 관련된 비리를 사전에 예방할 수 있도록 함

○ 법․제도가 구비되어 있다고 하더라도 그 준수 여부는 이를 적용하는 사람의 생각과 행태에 따라 크게 좌우될 수 있기 때문에 자치단체장 개인의 윤리의식 확립이 우선적으로 선행되어야 함

□ 과제 3 : 기초자치단체장 정당공천제의 폐지

○ 기초자치단체장의 경우 정당공천제를 유지하느냐 폐지하느냐에 대한 의견은 대립되고 있다고 볼 수 있음

○ 기초자치단체장의 정당공천제 실시에 대한 설문조사에 따르면 중앙공무원의 63.5%, 지방공무원의 85.6%, 교수의 72.6%, 시민단체의 63.4%는 정당공천제에 대해서 반대하는 것으로 나타나고 있고, 특히 지방공무원이 기초자치단체장의 정당공천제에 대해 반대하는 경향이 강하게 나타나고 있음

○ 정당공천제에 대한 대안으로 지역구 주민에 의한 추천제도, 정당공천제의 폐지 및 후보자의 소속 정당을 표방하는 제도, 그리고 정당공천제의 폐지 및 후보자의 소속정당도 밝힐 수 없게 하는 제도 등을 들 수 있음

□ 과제 4 : 단체장 보궐선거시기의 조정

○ 불규칙한 선거로 인한 인적․물적 자원의 낭비를 줄이고 계획적인 선거준비와 선거권을 행사하도록 하기 위해 매년 4월과 10월 두 차례에 걸쳐 선거를 치르도록 하고 있음

○ 규칙적인 선거를 실시함으로써 다소간의 편리함이 있는 것은 사실이나 인적․물적 자원의 문제는 개별적으로 실시하나 전국적으로 일시에 실시하나 큰 차이가 없음

○ 오히려 단체장의 장기적인 공백으로 지역개발 업무 추진의 중단, 주민의 상실감, 선거기간의 장기화로 인한 분열과 갈등의 심화는 지역의 발전 및 지방자치의 목적을 훼손할 수 있음

○ 보궐선거에 의해 당선된 시장의 임기는 전임자의 잔여임기로 하는 것이 더 바람직하다는 의견에 따를 경우 자치단체장의 장기적 공백은 득보다 실이 더 크다는 측면에서 보궐선거제도의 개선이 필요함

○ 이전처럼 단체장 궐위시 60일 이내에 보궐선거를 통하여 자치단체장을 선출하는 것이 바람직하나 번거로움이 문제가 된다면 분기별 단위로 선거를 실시하는 방안도 고려해 볼 수 있음

□ 과제 5 : 자치단체장 후원제도 도입

○ 지역구 국회의원선거와의 형평성을 고려하여 지방자치단체장 후원제도를 도입할  필요성이 있으며, 후원회제도 도입을 통한 지방자치단체장의 부정부패 방지에 기여할 수 있도록 하는 방안이 필요함

○ 그러나 설문조사에 따르면 시민과 전문가들이 이에 대해서 부정적인 입장을 취하고 있다는 점에서 신중하게 접근할 필요가 있음

○ 장기적인 측면에서 지방자치단체장의 ‘후원회’를 법적으로 보장해 주고, 자치단체장은 집행기관의 장이라는 점을 고려할 때, 선거유형과 법정선거비용을 감안하여 후원금 상한액을 정하고, 선거가 있는 해의 후보자등록을 마친 자에 한정하는 등 자치단체장의 후원회 제도를 제한적으로 허용하는 방안을 마련할 필요가 있음

□ 과제 6 : 단체장 위법행위에 대한 징계 강화

○ 비리나 부패에 관련된 자치단체장에 대해서는 엄격한 기준에 따라서 처벌하는 풍토가 조성되어야 하며, 이를 통하여 법 기강을 확립해 나가야 할 것임

○ 감사원의 감사과정에서 위법․부당한 행위가 발견되더라도 범죄구성요건이 성립되거나 그 혐의로 인하여 고발이나 수사를 요청하는 경우를 제외하고는 대부분의 처벌은 ‘경고’ 수준에 그치는 경우가 대부분을 차지하고 있음

○ 지방자치단체장은 선출직 공무원으로서 공무원법의 적용대상으로서 권한에 상응하는 합리적인 제재수단이 필요하며, 이를 통하여 책임성이 확보되어야 함

○ 자치단체장의 위법행위나 비리에 대해서는 엄격한 법 적용과 집행이 필요하며, 비리나 부패에 관련될 경우 예외 없이 엄중한 징계와 처벌을 하는 것이 필요함

- 시민 1,000명을 대상으로 한 설문조사에 따르면 78%의 시민이 지방자치단체장에 대한 징계제도의 도입이 매우 바람직하거나(26.2%) 바람직한 것(51.8%)으로 생각하고 있는 것으로 나타남

□ 과제 7 : 주민소송제도의 적극적 활용

○ 지방자치법 제13조의 5에 따르면 공금의 지출에 관한 사항, 재산의 취득․관리․처분에 관한 사항, 당해 지방자치단체를 당사자로 하는 매매․임차․도급 그 밖의 계약의 체결․이행에 관한 사항을 감사청구한 주민은 그 감사 청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 해태사실에 대하여 당해 지방자치단체의 장을 상대방으로 소송을 제기할 수 있도록 하고 있음

○ 주민소송제도는 지방자치단체의 위법한 예산집행을 견제하고 주민 공동의 이익을 보호하기 위하여 주민에게 원고 자격을 인정하는 일종의 공익소송제도로서 자치단체장의 자의적인 권한 행사 및 비리를 사전에 예방할 수 있는 장점이 있음

○ 주민소송제도는 다른 제도에 비해 정치적 목적의 악용 및 특정인의 남용이 우려되며, 지방공무원의 사기저하와 무사안일의 초래, 장기계획 및 정책수립을 저해할 우려가 있으나 다른 제도에 비해서 그 효력이 강하다는 측면에서 적극적으로 활용한다면 합리적인 예산집행 및 부패의 방지에도 크게 기여할 수 있음

나. 지방의회

1) 기본방향

○ 지속적으로 지방의회 관련제도와 운영제도가 개선되었으나 시대적 상황에 적절히 대응하는 데에는 어려움이 많고 새로운 제도의 도입이 요구됨

- 새로운 제도의 도입에는 명예직 지방의회의 모형을 갈음하여 전문직 지방의회로 전환하는 것이 글로벌 시대에 적절히 부응하는 제도로 판단됨

○ 이를 위해서 다음과 같은 두 가지 방향 하에서 제도개선이 이루어질 필요가 있음

- 첫째, 현재의 명예직 지방의회에서 전문직 지방의회로 발전시킴

- 둘째, 지방의회의 책임성, 전문성 및 효율성을 제고함

2) 세부정책과제

□ 과제 1 : 비례대표제의 확대

○ 지방의회의 주민대표성을 제고하기 위하여 비례대표제의 확대를 검토해 볼 필요성이 있음

- 현행 10%의 비례대표비율을 20%로 상향조정하는 안이 검토의 대상이 될 수 있음

- 2000년 부활된 런던광역시의 경우 25명의 의원 중 11명이 비례대표로 선출하는 사례를 참고할 필요가 있음

○ 여성의원의 확대를 위해서도 비례대표제의 확대가 요망됨

- 향후 여성의원의 비율을 상향조정하는 방향으로 개선되어야 하며, 여성의원의 비율을 지방의회의 20-30%에 이르기까지 점진적으로 상향조정할 필요가 있음

□ 과제 2 : 지방의정평가제도 도입

○ 지방의회의 권한 강화와 함께 지방의회의 책임성 확보방안이 동시에 추진되어야 하는 바, 이를 위하여 지방의회에도 성과감사제도와 같은 의정평가제도가 도입되어야 함

- 의정평가제도는 집행부서에 대한 성과감사와 의정평가결과를 지역 주민에게 공개하는 공시제도의 도입과 동시에 이루어져야 함

- 지방의회에 대한 성과평가제도의 도입에 대하여 전문가 및 주민을 대상으로 한 설문조사에서도 압도적으로 지지되고 있음

- 전문가의 89.8%, 주민의 83%가 의정평가제도의 도입에 찬성하고 있음

○ 한편 지방의회의 의정평가, 집행부서의 성과감사를 기술적으로 지원하기 위하여 지방자치단체평가원 (가칭)을 설립할 필요가 있음

- 이러한 실정을 감안하여 중앙정부와 지방자치단체가 공동으로 출현하여 독립적으로 운영될 수 있는 제3의 지방자치단체평가원을 설립함

- 독립의 지위를 갖는 지방자치단체평가원은 성과지표의 개발 등 지방정부가 성과평가제도와 의정평가제도를 운영하는데 직면하게 될 기술적인 문제에 대하여 전문적인 자문은 물론, 제3의 독립기관으로서 지방의회를 포함한 지방자치단체의 성과평가를 주관함

- 영국의 감사위원회(Audit Commission)가 좋은 참고사례가 됨

□ 과제 3 : 지방의회의 권한 강화

○ 지방자치법 제15조 및 제20조의 개정

- “법령의 범위 안에서” 가능하도록 되어 있는 조례제정권을 “법령에 위반되지 않는 범위 내에서”라고 개정하고, 주민의 권리제한이나 의무부과에 대하여 제한적인 조례제정권을 부여할 필요가 있음

○ 같은 취지에서 지방자치법 제20조에서 벌칙제정권을 행정벌에서 형사벌까지 확대할 필요가 있음

□ 과제 4 : 지방의회의 대집행부 견제기능 및 감사기능 강화

○ 단체장 우위의 지방자치법을 개정하여 지방의회의 대집행부 권한을 강화하기 위하여 행정사무감사 및 조사권한을 강화시킬 필요가 있음

- 특히 행정사무조사권의 발의요건을 완화함

○ 그리고 행정사무감사와 관련하여 성과감사제도의 도입이 요구됨

- 성과감사 제도가 도입되면 지방의회는 성과측정치와 성과목표에 따라 집행부를 감사하는데 용이함

□ 과제 5 : 지방의회 사무직원에 대한 인사권 독립

○ 지방의회 사무처(국) 직원에 대한 인사권이 단체장에게 귀속되는 까닭에 직원들의 충성심이 부족하고 전문성을 제고하는데 에도 문제점이 되었음

○ 지방의원의 직원에 대한 인사권은 지방의회에 귀속하는 방향으로 개선되어야 함

□ 과제 6 : 전문위원제의 재검토

○ 전문위원의 확대

- 유급보좌관제도보다는 현재 상임위원회별로 1명씩 되어있는 전문위원을 2-3명씩 증원하여 입법보좌를 강화할 필요가 있음

○ 전문위원의 신분전환

- 현재와 같이 인사권이 단체장에게 귀속될 때에는 일반직보다는 별정직의 수를 증원하는 방안이 타당할 것임

- 만약 지방의회에 인사권이 귀속될 때에는 지방의회의 결정에 맡기는 안이 타당함

□ 과제 7 : 상임위원회 설치의 자율화 및 비의원인 상임위원 위촉검토

○ 상임위원회의 설치를 지방의회의 조례로 결정하는 방안이 타당할 것임

○ 한편 상임위원회의 전문성을 제고하기 위하여 상임위원회에  의결권이 제한되는 비의원인 전문가를 위촉하는 제도의 도입을 검토할 필요가 있음

□ 과제 8 : 지방의회의 유급제 정착

○ 전문직 지방의회로 개선하기 위한 첫 번째의 기반조성으로 지방의원의 유급직을 적극적으로 도입하였으나 잘 정착할 수 있도록 함

○ 지방의원의 유급은 지방정부의 재정에 따라 상이하게 책정되어야 하며 이를 위한 지방자치단체 내에 보수책정위원회의 설립이 필요함

○ 지방의회에 따른 보수의 차별화와 함께 지방의원의 정수를 강제적인 것이 아닌 자율적으로 축소할 수 있는 체제의 마련 필요

□ 과제 9 : 지방의회의 연수ㆍ연구기능 강화

○ 지방의회의 회기와 회의일수는 지방의회의 조례로 결정하는 것이 타당함

○ 지방의원의 연수기능을 다양한 방식에 의하여 강화하여야 함

○ 특히 지방의정정책 및 의원연수교육 등을 담당하여 지방의회의 역량을 강화시킬 지방의정연구원을 설립할 것을 검토할 필요가 있음

□ 과제 10 : 지방의원의 상임위원회 제척요건 강화

○ 지방의원들이 지방의회내의 로비스트로 전락되는 것을 방지하기 위하여 지방의원들에게 일정한 제척요건을 부여함

○ 지방의원들의 직업과 직접적인 연관성을 갖는 상임위원회에는 소속되지 못하도록 제척요건을 강화할 필요가 있음

○ 지방의원의 상임위원회 제척요건은 의정평가제도가 도입될 경우 의정평가의 중요한 항목으로 활용될 수 있음

□ 과제 11 : 지방의원에 대한 주민소환제 도입

○ 일단 당선되더라도 자격미달의 지방의원은 항상 주민소환의 대상으로 되어야 함

- 전문가와 대상을 한 설문조사에서 주민소환제의 도입에 대하여 80.9%가 찬성하였고 반대비율은 12.6%였음

- 주민들을 대상을 한 설문조사에서 주민소환제의 도입에 대하여 77.7%가 찬성하였고 5.3%만이 반대하였음

다. 인사역량

1) 기본방향

○ 개방적 인사시스템 구축

- 개방적인 인사시스템을 구축하여 인력 확충의 실효성을 확보해 나가야 하며, 이를 위해서는 개방형 직위제 확대와 5급 및 7급 공채인원의 확대 등을 통하여 외부의 전문 인력과 우수 인력의 충원 기회를 확대하여야 함

○ 전문성 중심의 인사시스템 구축

- 공무원의 전문성과 경쟁력 제고를 통하여 지방자치단체의 생산성을 높여 나가야 하며, 이를 위해서는 지방공무원의 전문성을 강화할 수 있는 다양한 교육훈련과 전문성 중심의 인사관리가 요구됨

○공정한 인사시스템 구축

- 인사에 대한 관리 및 평가의 투명성과 공정성을 확보해 나가야 하며, 이를 위해서는 평정과정을 공개하고 평가과정에 직원을 참여시켜야 하며, 특히 다면평가 등을 통하여 평가의 객관성과 공정성을 확보하여야 하며, 결국 능력과 업적에 따른 공정한 성과주의 인사관리 관행을 정착시켜 나가야 함

2) 세부정책과제

□ 과제 1 : 인력확충의 개방성 강화

○ 개방형 임용제란 공직의 특정 직위를 담당할 사람을 임용할 때 공직 내외의 모든 사람에게 해당 직위를 개방하여 적격자를 선발하는 제도임

○ 개방형 임용제는 지방정부의 인적자원의 활용범위를 확대시키고 공직사회의 풍토를 쇄신할 뿐만 아니라 행정의 전문성, 책임성, 대응성을 높일 것으로 기대됨

○ 개방형 임용제는 공무원의 신분보장에 대한 불안을 유발하여 공무원의 사기를 저하시킬 우려도 있음

○ 따라서 개방형 임용제의 성공을 위해서는 직무분석을 통한 직위지정의 적절성 및 객관성 확보, 경쟁력 차원에서 대우의 현실화, 능력검증의 타당성과 신뢰성 확보, 성과관리와 사기관리 등의 지속적인 노력이 필요함

○ 시도의 1～5급 직위를 대상으로 한 개방형직위제의 운영이 점차 확대되고 민간우수인력 유치에 기여하고 있는 성과가 있음에 따라 기초자치단체의 경우에도 적용하되 5급이상 직위를 대상으로 확대 실시할 필요가 있음

- 즉, 개방형직위의 적용범위를 실․국․과장급 이상 직급의 10% 이상으로 확대 조정하고 개방형직위에 대한 인센티브를 강화하는 등 제도적 지원방안의 마련을 통하여 운영의 실효성을 확보할 수 있어야 함

○ 이와 아울러 국가공무원제도와 차별화된 독자적인 지방공무원 인사제도를 마련할 필요성이 있음

□ 과제 2 : 지방공무원의 전문성 제고

○ 인사전담부서의 설치 및 기능강화

- 총액인건비제에 대비하기 위해서는 조직 및 인력관리의 전문화가 필요하며, 이를 위해서는 전략적으로 인력관리를 할 수 있도록 인사관리 전담부서를 설치하고 기능을 강화할 필요성이 있음

○ 계약직공무원에 대한 인센티브 강화

- 계약직공무원에 대한 처우를 개선하여 장기계약 및 민간분야와 대등한 수준의 연봉책정 등 우수인력 유치의 장애요인을 제거해 나가야 함

○ 지방공무원 교육훈련시스템의 정비

- 지방자치단체별로 일정액 이상의 교육훈련비를 의무적으로 확보하도록 하는 제도적 장치 마련하고 관리자의 성과목표 설정 시 부하육성책임을 명시하고 성과평가에 적극 반영하도록 함

- 교육훈련기관장 및 직원의 전문성 강화를 위하여 교육훈련기관장은 개방형직위로 지정하여 선발하고, 주요 직위에 계약직으로 민간교육훈련 전문가를 채용하거나 전문직위로 지정함

- 자치인력개발원, 시․도교육원, 민간교육기관간 상호경쟁체제를 마련하고 민간교육기관에 대한 전문교육과정 지정 확대 및 위탁교육 활성화가 요구됨

- 지방공무원교육원의 책임운영기관화를 통하여 경쟁력 제고를 도모해야 함

- 마지막으로 교육훈련 내용 및 방법을 수요자 중심으로 전면 개편해 나가야 함

□ 과제 3 : 인사관리의 공정성 확보

○ 다면평가제도의 개선

- 다면평가란 직원을 평가할 때 직속 상사만이 평가하는 것이 아니라 상급자, 동료, 하급자, 고객 등 다수평가자가 평가하는 것을 말함

- 다면평가제는 다수의 평가자가 참여하기 때문에 평가자 선정과 관리, 교육훈련 등에 많은 시간과 비용 소요, 업무성취 보다 원만한 대인관계 지향적 행태 조장, 평가자들의 담합 및 음해성 응답, 관리자들의 인기위주 행태 등의 문제점이 나타나기도 함

○ 지방인사위원회제도의 개선

- 다면평가의 성공은 평가의 객관성과 공정성 확보이며, 따라서 인사위원회 구성의 객관성과 인사위원들의 평가의 공정성 확보가 중요함

- 인사위원회 운영의 공정성을 확보하기 위하여 외부위원을 50% 이상으로 확대하고 지방의회에 제청권을 주거나 임기를 지방자치단체장의 임기와 달리하는 등의 제도적 보완이 필요함

○ 지방공무원 평정제도 개선

- 지방공무원에 대한 인사공정성 확보를 위하여 근무평정제도의 개선을 도모하되  단체장의 영향력을 가급적 축소하고 다면평가에 의한 요소들을 강화하는 등의 노력이 필요함

라. 조직역량

1) 기본 방향

○ 총액인건비제 실시에 대비한 지방조직구조와 관리의 변화 반영

- 총액인건비제 하에서 지방행정기구의 탄력적 설치 및 운용을 하되 당해 자치단체에 영향을 미치는 지방행정수요의 적시성 및 대응성을 제고할 수 있어야 함

○ 고객과 성과 중심의 행정조직으로의 변화 유도

- 팀제 도입을 전제로 지방자치단체 유형별 성과관리모형을 개발하여 지방자치단체가 성과 중심으로 운영될 수 있도록 적극 지원해 주어야 함

○ 업무의 효율화를 통한 조직의 생산성 증대

- 일하는 방식의 개선 등 업무처리과정의 효율성을 증진시키고 권한의 위임 등을 통하여 행정의 민주성을 제고해 나감으로써 지방행정조직의 생산성을 확보해 가는 것이 중요함

2) 세부정책과제

□ 과제 1 : 위임전결의 개선

○ 지방자치단체의 위임전결은 결재업무의 적정배분을 통해 업무처리의 신속성을 확보하고, 조직구성원의 책임성을 강화하며, 주민수요에 탄력적으로 대응할 수 있도록 개선해야 함

○ 지방자치단체의 위임전결을 개선하기 위해서는 위임전결기준의 합리적 재조정 등 제도의 합리적이고 체계적인 정비가 우선되어야 함

○ 또한 위임된 전결권이 효율적으로 운영되기 위해서는 전결권의 실행력을 확보하여야 하며, 이를 위해서는 부여된 전결권을 반드시 실행하도록 하여야 하며, 다양한 결재방법과 다양한 유인기제를 적절히 활용하여야 함

□ 과제 2 : 업무프로세스 개선(BPR의 활성화)

○ 공공기관에서 BPR이 활성화되기 위해서는 기관의 조직자율성이 우선적으로 확보되어야 함

○ 지방자치단체가 조직자율권을 가지고 자체적으로 BPR을 추진해 나가기 위해서는 전담기구의 설치가 필요하며, 전담기구는 지방자치단체장 직속의 프로젝트팀으로 설치하거나 조직 및 인사업무를 전담하는 과 수준의 기구를 설치하여 능률진단팀을 구성하여 운영할 수도 있음

○ 행정에 대한 고객욕구의 증대, 정보기술의 급격한 변화, 중앙기능의 지방이양 등에 효과적으로 대응하기 위해서는 상시적인 업무프로세스 개선이 필요하며, 따라서 고객만족과 업무효율화를 위해서는 BPR이 조직의 생활양식으로 되어야 함

□ 과제 3 : 팀제의 도입

○ 팀제 도입의 목적

- 팀이란 공동의 목적과 성취목표를 달성하기 위해 상호보완적인 기능을 갖춘 사람들이 서로 신뢰할 수 있는 방식으로 함께 일해 나가는 소수의 그룹을 의미하며, ① 공동의 목적과 성취 목표, ② 상호보완적인 기능을 가진 구성원, ③ 상호신뢰를 바탕으로 함

○ 팀제의 필요성과 장점

- 관리부서, 지원부서가 많아지고 다단계 계층이 형성되면 의사소통과 상호협조가 잘 안되므로 조직을 플랫화할 필요가 있음

- 팀제 하에서는 업무의 배분과 역할 분담이 매우 탄력적으로 이루어지므로 한 개인이 맡은 업무의 범위는 확대되고 업무소화능력의 개발을 통하여 인력을 소수정예로 운영할 수 있음

- 팀제 하에서는 상위 직급 팀원도 실무자가 되어 전문성을 발휘할 수 있고 하위직 실무자와의 교류를 통해 노하우를 이전할 수 있음

- 팀제 하에서는 커뮤니케이션이 더욱 신속하고 원활하게 될 수 있으며 더 많은 정보와 기회를 포착할 수 있어 더 좋은 해결책과 결정이 가능하고, 수많은 작업집단들을 수요에 맞게 탄력적으로 재조직시킬 수 있어 유연성 확보에 도움

- 팀제 하에서는 대부분의 의사결정이 정보가 가장 많은 현장에서 이뤄지므로 팀제로 해야만 정보가 존재하는 현장과의 밀착관리가 가능함

- 결국 조직역량을 높여 조직을 현장 중심, 고객 중심, 성과 중심으로 운영하기 위해서는 계층의 간소화, 학습조직의 구현, 변화에 대한 유연성 제고, 승진적체 해소 등에서 많은 장점을 가진 팀제를 적극적으로 도입하되, 지방자치단체에서 성공시킬 수 있는 요소들을 개발하여 적용하여야 함

○ 팀제의 성공적 정착을 위한 요소

- 팀제가 조직운영방식으로 정착되기 위해서는 조직의 운영시스템을 성과주의 운영시스템으로 전환하여야 함

- 성과주의 운영시스템은 모든 사고의 중심을 성과창출에 두고 조직활동을 전개하는 것을 의미하며, 성과주의를 구현하려면 먼저 조직에서 성과가 무엇이고, 성과가 어떠한  과정을 거쳐서 달성되는지를 이해해야 함

- 최근의 성과주의는 조직의 지속적 성장 및 발전을 위한 미래가치와 발전가능성 등에 대한 성과측정 및 관리를 강화하는 경향이 강함

- 지방자치단체에서 팀제의 성공적 정착을 위하여는 팀제 운영프로세스 내에 자체평가, 성과주의예산제도, 행정서비스헌장제, 직무성과계약제, BSC, CRM 등을 반영할 수 있도록 통합적인 성과시스템을 설계하여야 함

□ 과제 4 : 직무성과계약제 도입을 통한 성과관리시스템 구축

○ 직무성과계약제란 기관의 책임자와 고위관리자, 그리고 관리자간에 업무목표와 달성수준을 측정하는 공식적인 성과계약(Performance Agreement)을 체결하는 것으로써 성과계약은 성과계약서라는 방식으로 작성되고 계약 내용에 따라 성과를 평가하여 그 결과를 인사관리에 반영하는 성과관리제도의 하나임

○ 직무성과계약제는  계약을 통한 성과관리의 책임성 강화, 즉  정부 전체적으로 미흡한 성과관리를 최고 관리층이 직접 주도함으로써 성과를 향상시키고 책임의식을 제고시키는 제도이며, 성과관리 실현의 걸림돌이었던 질적 부문 성과평가의 경우 성과계약 시 업무목표, 성과측정방법에 합의함으로써 평가가 어려운 질적 부문에도 성과관리의 가능성을 확보할 수 있음

○ 계약의 주요 내용으로는  혁신업무목표와 일상업무목표를 구분하여 설정하고, 고위관리자는 단위업무의 산출물을 중심으로 성과목표를 설정하고, 최하위 관리자는 성과목표 내에서 본인의 역할을 중심으로 목표를 제시하는 것 등임

○ 직무성과계약제 도입 현황을 보면  중앙인사위원회가 시범적으로 도입하였으며(2004.10), 특허청(2004.12), 통계청(2005.2), 관세청(2005.3), 산업자원부(2005.3), 법무부(2005.3) 등에서 도입 또는 검토 중에 있음

□ 과제 5 : BSC를 근간으로 하는 성과관리시스템 구축

○ BSC는 2005년에 행정자치부에 도입된 팀제에 대한 성과관리평가체제로서 긍정적인 변화를 유도하고 있음

○ 중앙정부 차원에서 직무성과계약제와는 달리 최근에 적용하고 있는 성과관리체제로서 향후 지방자치단체에 확대 보급될 전망이고, 특히 총액인건비제 하에서 지방행정기구와 정원의 자율성 확보에 따른 팀제 확대로 인한 성과평가체제의 도입이 강화될 전망임

○ 이 경우 행정자치부가 적용한 BSC를 근간으로 하는 성과평가체제의 확대가 예상되는 바 이에 대한 연구개발 및 자치단체 적용가능성에 대한 실험이 있어야 할 것임

Ⅲ. 기관협력역량의 강화

1. 중앙․지방간 관계

가. 기본방향

○ 중앙과 지방간의 갈등의 관계에서 협력의 관계로 전환되어야 함

○ 중앙정부와 지방자치단체, 경우에 따라서는 사업자와 주민도 각각의 입장에서 역할을 해야 한다는 관점에서 협력관계를 본질로 하되, 경쟁과 협력, 교환과 협상의 관계를 형성해야 함

○ 적정수준의 지방분권과 중앙통제 완화를 통하여 상호 대등한 관계하에서 상호협력을 강화하여야 함

○ 행정수준의 향상을 위한 지도주의, 국민적 최저수준을 보완하는 평등주의, 전국적ㆍ종합적 계획을 위한 협력주의, 그리고 역할중심의 지역정향적 다원주의를 지향하면서 지방자치단체의 책임성 강화를 통한 협력관계를 유도할 필요가 있음

나. 세부정책과제

□ 과제 1 : 정부간 갈등조정위원회의 설치

○ 설치의 필요성

- 독립적인 갈등ㆍ분쟁조정기구가 필요하고, 사법부에 의한 해결에 한계가 있으며, 소송에 의한 분쟁해결방법을 대체할 분쟁해결제도의 도입이 필요하기 때문임

○ 성격

- 행정협의조정위원회의 명칭을 변경하여 정부간 갈등조정위원회로 함

- 동 위원회는 법적 구속력을 가지면서 중앙정부와 지방자치단체간의 분쟁을 최종적으로 해결ㆍ판단하는 기관으로서의 성격을 가짐

- 사법제도 등 분쟁조정제도는 다양, 복잡 그리고 전문성을 띠고 있는 중앙정부와 지방자치단체간 분쟁의 해결에는 어려움이 내재되어 있는 반면, 대체적 분쟁해결제도는 당사자가 설정하는 제3자의 힘에 의하여 그리고 그러한 분쟁을 해결함에 있어서 당사자 자신이 해결의 주도권을 잡고 제3자의 도움으로 해결할 수 있는 방법임

○ 조직 및 기능

- 정부간 갈등조정위원회는 알선위원회, 조정위원회, 중재위원회 등 3개의 분과위원회와 사무국으로 구성함

- 알선위원회

∙분쟁당사자의 일방 또는 쌍방이 분쟁해결의 신청이 있으면 당사자사이에 개입하여 원만한 타협이 이루어지도록 조력함

∙당사자간의 의견차이에 대한 원인과 정도를 확인하고 해결을 위한 대안을 발견하게 하는 동시에 이러한 각 안이 가질 수 있는 합의를 일깨워주고, 상호간에 수용할 수 있는 타협안을 개발하고 그 안에 합의할 수 있도록 도와줌으로써 당사자간의 직접적인 협상과정을 지원해주는 역할을 수행함

- 조정위원회

∙중앙정부와 지방자치단체간의 분쟁이 알선으로 해결되지 못했을 때 개입하여 분쟁의 해결방안을 제시하여 이를 관철시키도록 노력함

∙중앙정부와 지방자치단체간의 분쟁이 해결되면 즉, 조정안이 성립하게 되면 그러한 조정결정은 중재위원회의 중재판정과 동일한 효력을 지게 됨으로써 당사자에게는 법원의 확정판결과 동일한 효력이 발생하게 됨

- 중재위원회

∙중재위원회의 중재는 알선이나 조정과는 달리 법원의 판결과 같은 법적 구속력이 있으며 당사자의 동의 여부와 관계없이 중재안의 수락과 이행을 강제하여 중앙정부와 지방자치단체간의 분쟁을 궁극적으로 해결하는 역할을 수행함

- 사무국

∙사무국은 정부간 분쟁조정위원회를 총체적으로 관리하며 이에 속한 여러가지 사무를 처리하는 등의 업무를 수행하며 이러한 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 이해조정ㆍ분석평가 업무를 수행할 수 있는 직원을 둠

- 구성

∙각 분과위원회는 각 분과위원장을 포함하여 5인으로 하여 총 15명 내외의 위원으로 구성하며 위원장 및 분과위원장과 위원의 임기는 4년으로 하되 연임할 수 있도록 함

∙위원장과 위원은 지방행정과 도시계획 등에 관한 경험 또는 지식을 가진 자, 특히 행정학ㆍ법률학ㆍ도시계획학 등을 전공하는 교수, 판․검사․변호사, 퇴직 공무원, 지방의회의원 등 중에서 갈등관리 전문가를 국무총리의 추천으로 대통령이 임명함

∙이 정부간 갈등조정위원회는 중앙정부와 지방자치단체간의 갈등과 분쟁조정업무를 효율적으로 추진하기 위하여 부처간 정책 조정업무를 담당하는 국무총리산하의 조직으로 설치함

○ 조정대상업무 및 분쟁신청절차

- 국책사업 등 중앙정부와 지방자치단체가 사무를 처리함에 있어서 그 사무가 국가사무든 지방사무든 관계없이 분쟁이 발생하였을 경우, 중앙분쟁조정위원회ㆍ지방자치단체분쟁조정위원회에 의하여 조정이 되지 않거나 조정결과에 이의가 있는 경우 당사자에 의한 조정신청이 있는 때 협의․조정 대상으로 함

- 분쟁신청절차는 분쟁 당사자인 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장이 정부간 갈등조정위원회에 조정신청하는 것을 원칙으로 하고 직권조정도 가능토록 함

□ 과제 2 : 중앙정부와 지방자치단체간 계약ㆍ협정방법의 활용

○ 중앙정부가 지역주민에게 불이익을 초래할 수 있는 공공정책을 시행하고자 할 때 정부간 계약 및 협정에 의하여 수행하는 것으로, 계약과정에서 지방자치단체와 지역주민은 공공시설의 건설을 수용함에 따른 보상문제를 협의하여 계약을 체결할 수 있음

□ 과제 3 : 지방자치단체 전국연합체의 통합ㆍ단일기구화

○ 중앙정부가 지방자치제도 및 운영과 관련이 있는 사항을 결정하기 전에 사전적으로 협의하고 조정함은 물론 전국 지방자치단체의 의견을 대표하여 중앙정부에 제시하기 위한 수단으로서의 통합된 단일의 “전국지방자치단체협의회”를 설치할 필요가 있음

○ 동 협의회는 현재의 지방4단체 협의회와 별도로 구성하되, 4단체의 통합된 단일형 기구여야 함

- 현행의 지방4단체협의회 조직과 기능은 현재와 같이 운영됨

○ 현재의 지방4단체협의회에서 대표자를 선발하여 구성하되, 지방자치단체의 제도와 운영에 중대한 영향을 미치는 중요 정책사항을 정하고 이에 대하여는 전국지방자치단체협의회의 참여를 의무화하는 가운데 결정하도록 함

- 전국지방자치단체협의회와 중앙정부가 협의할 사항으로는 이에 대한 합의가 중요한 전제가 될 수 있지만 지방자치단체의 존립목적과 관련 사항, 정부간 권한배분, 정부간 재원배분, 정부간 인력배분, 국책사업의 추진, 지방자치단체의 권리를 제한하고 의무를 부과하는 사항 등이 그 대상이 될 수 있음

□ 과제 4 : 중앙-지방간 협력제도의 보완 및 협력 강화

○ 중앙과 지방간 협력의 제도화

- 입법예고된 ｢공공기관의갈등관리에관한기본법｣을 조기에 제정하되 이 법률에는 중앙과 지방간 협력 대상영역, 협력과정과 절차, 협력대상자, 결정과정과 절차, 비용부담관계, 책임문제 등에 관한 규정이 필요함

○ 공식적 협력의 활성화

- 중앙과 지방간 협력에 있어서는 원칙적으로 공식적 협력자를 중심으로 이루어지도록 하고 이를 보완한다는 관점에서 비공식적 협력자의 역할을 활성화할 필요가 있음

- 개별 지방자치단체의 장, 지방자치단체의 장 협의체, 개별 지방의회의 의장, 지방의회의 의장 협의체 모두를 공식적 협력의 당사자로 하여야 하고 중앙과 지방간 협력에 비공식적으로 참여하는 대표적 당사자는 정당, 이익집단, 일반국민, 언론기관 등임

○ 지방자치단체 주도적 협력

- 중앙과 지방간 협력에 있어서 지방자치단체는 중앙정부와 대등한 입장에서 또는 지방자치단체가 주도적 입장에서 협력이 이루어져야 함

- 특정한 협력사업을 추진하는데 있어서 중앙정부와 지방자치단체는 제도적ㆍ법적 자원, 계층적 자원, 재정적 자원, 정치적 자원, 정보적 자원의 교환을 통하여 각각 추구하고자하는 목적을 달성하려고 하는 바, 중앙과 지방간 협력에 있어서 최소한 상호 동등하고 대등한 관계 속에서 가능한 지방정부 주도적 상호협력이 이루어져야 함

○ 협력대상 정책 및 사무범위의 확대

- 현재 중앙과 지방간 협력은 극히 한정적으로 인정되고 있으며 관행적으로 운영되는 경우에도 매우 제한된 범위에서 이루어지고 있는바 협력 대상영역의 범위를 확대하여야 함

- 중앙과 지방간 협력대상영역은 지방자치단체에 직접적으로 영향을 주거나 재정적 부담을 주는 법령ㆍ정책 등의 결정 및 집행, 지방세 내지는 재정제도 개정논의, 지방자치단체의 행정에 밀접한 관련이 있는 중앙정부의 중요시책, 중앙정부의 국책사업 등 중요 정책분야 등을 포함하여 국가가 수행하는 중요한 정책과 사무의 영역 중에서 지방자치단체와 직ㆍ간접적으로 상호관계를 가지는 정책 및 사무의 영역까지 확대함

○ 상호간 적극적 협력의식의 확보

- 중앙정부의 입장에 있어서는 국가정책의 합리성과 실효성의 확보하여야 하고, 대증요법적으로 대응하는 소극적 입장에서 벗어나 지역주민과 지방자치단체의 의견을 적극적으로 반영하려는 의식을 가져야 함

- 또한 지방자치단체가 적극적이고 자발적으로 중앙정부와 협력하고자 하는 의식을 가져야 하고, 이를 위해서는 협력적 시민 및 집단의식 제고를 위한 범국가적 의식개혁운동과 교육이 필요함

2. 지방 상호간 관계

가. 기본방향

○ 지방자치단체간 협력의 강화 및 분쟁(갈등)조정 능력의 강화

- 지방상호간 행정서비스의 효율성 제고 및 지방역량을 제고하는 방향으로 지방상호간 협력 강화 및 분쟁(갈등) 조정능력이 강화되어야 함

○ 지방자치단체의 인사교류의 활성화

- 지방상호간의 정책의 연계성 및 협력강화, 인력활용의 극대화, 이해의 증진, 행정의 효율성 제고 등을 통하여 지방의 역량을 극대화하는 방향으로 인사교류가 활성화되어야 함

나. 세부정책과제

□ 과제 1 : 지방자치단체 차원의 갈등관리시스템 구축

○ 지방공무원교육원에 갈등관리 전문교육과정을 신설하고, 분쟁 예방 및 해결을 위한 업무지침(매뉴얼) 개발 및 보급하며, 지역내 갈등관리전문가를 갈등관리전문위원으로 위촉 및 활용하도록 함

- 특히 갈등영향평가제도 도입, 갈등관리위원회 구성 등을 검토할 필요가 있음

□ 과제 2 : 행정협력에 대한 인센티브제 적용

○ 지방상호간 협력의 필요성은 문제해결의 역량제고, 외부성 갈등의 해소, 비용절감 및 효용의 극대화 그리고 균형발전의 유도 등을 들 수 있고, 다양한 협력시스템의 구축을 통한 지방상호간 갈등의 사전 예방 및 해소기능을 강화할 수 있는 장점이 있음

- 따라서 지방상호간 사무의 공동처리 등 행정협력에 대한 재정적 인센티브제(예: 교부세와의 연계 등)를 도입할 필요가 있음

□ 과제 3 : 특별지방자치단체의 설치 활성화

○ 지방자치 실시 이후 점증하는 광역적 행정수요의 효율적 처리를 위해 특별지방자치단체의 설치를 활성화함

- 이를 위하여 외국 특별지방자치단체의 유형별 분석을 통하여 새로운 형태의 특별지방자치단체의 도입을 검토함

- 지방자치단체조합의 법적 지위를 명확히 하고, 조합회의와 지방의회와의 관계, 규약의 성격 등 지방자치법 관련조항을 개선함

- 지방자치법 개정시 특별지방자치단체의 확대가 필요한 분야 및 유형의 명확화 및 보통지방자치단체와의 관계, 지방의회의 관여 및 주민참여 범위 등을 명확히 설정함

○ 지방자치단체조합 설치 활성화를 위하여 지방자치단체조합 설립기반 조정 및 조합의 기능 강화를 위한 제도 개선이 필요하고, 특히 특별지방자치단체 제도 도입과 연계하여 조합의 법적 지위 등을 명확히 하기 위한 관련 법령의 개정이 필요함

- 조합의 운영에 있어 고유인력, 분담금 및 수수료, 재원마련의 장애요인을 해결하기 위하여 중앙정부와 연계하여 재정지원 확보를 도모함

□ 과제 4 : 분쟁조정위원회 분쟁조정 기능의 강화

○ 현재에는 직권상정권을 “공익을 현저히 해할 경우”로 한정하고 있으나 이를 확대하여 분쟁조정위원회 직권상정권 및 이행강제수단의 확보가 필요함

○ 즉 당사자 신청주의에 대한 기간의 설정으로 분쟁에 따른 역기능을 최소화하기 위해서는 당사자간의 분쟁해결을 위한 노력을 일정기간 동안만 허용하고, 그 기간이 경과하면 직권으로 분쟁조정을 하도록 함

○ 조정결과에 대한 이행을 강제할 수 있는 제도적 장치의 마련으로 조정결과의 불수용에 따른 불이익이 수반될 수 있도록 함(예: 교부세와의 연계 등)

□ 과제 5 : 지방 상호간 협력 증진을 위한 제도개선

○ 지방자치단체간 협약제도 도입

- 협력업무 및 갈등, 분쟁사안은 관련 행정협의회에서 우선 협의하도록 유도하고 지방자치단체간 협약제도를 도입함

○ 지방간 분쟁조정 기능 강화

- 지방자치단체간 임시적 협의기관에서 상설 협의기관으로 전환하고 협의사항의 구속력을 높여 갈등해결 및 협력증진을 위한 유용한 제도적 장치로 활용하도록 함

○ 행정협의조정위원회 직권상정권 및 이행강제 규정 신설

- 행정협의조정위원회의 직권상정권 및 이행강제수단 확보 등 분쟁조정기구의 기능강화를 위한 제도 개선를 추진하며, 동시에 운영상의 묘를 기하는 방향으로 제도를 개선함

- 작은 문제부터 해결하여 신뢰관계를 구축하고 절차와 과정의 복잡성을 개선함

○ 협력사업(사무위탁)의 활성화

- 인접 지방자치단체간 체육시설, 쓰레기, 하수․처리시설 등을 공동으로 운영할 수 있도록 적극적으로 권고하고, 지방자치단체간 우수 협력사례집의 작성 및 배부로 벤치마킹을 유도함

○ 지방자치단체 4대 협의체의 적극적 활용

- 4대 협의체를 통한 지방자치단체간 협력 및 갈등 조정의 기능을 강화함

- 예를 들면, 영국의 LGA(Local Governemnt Association) 등과 같이 중앙정부에서 지방정부협의체에 지방정부의 운영 및 제도 개선에 대한 연구를 의뢰한다거나 주요 쟁점에 대한 컨센서스를 형성하는 기능을 수행할 수 있도록 운영을 개선함

□ 과제 6 : 지방 상호간 인사교류 활성화

○ 지방자치단체 상호간 인사교류의 활성화를 위하여 광역자치단체내 인력풀(pool) 구축, 중앙인사위원회와 같은 광역자치단체 인사위원회 설치 운영 등을 검토할 필요가 있음

○ 특히 인사교류에 대한 자치단체장의 비협조와 조직의 배타성이 지방자치단체간의 인사교류를 저해하는 주요 요인으로 이는 일시적인 효과를 기대하기 어려우므로 중장기적인 관점에서 처방하되, 단체장의 인식문제는 단기간에도 변화를 유도할 수 있으므로 단체장의 조직․인사관리에 대한 개방성과 인사교류의 중요성에 대한 인신전환을 유도하는 정책적 대응이 필요함

Ⅳ. 주요 핵심이행과제

1. 발전적 자치행정구조 확립

□ 현 실 태		□ 개 선 방 안
○ 정보화 등 새로운 환경 변화에 부응한 행정구역 적정화 미흡 ○ 해상경계 불명확에 따른 지자체간 분쟁 발생 가능성 상존 ○ 행정운영의 비효율성 발생 - 중층제에 따른 행정구역 과소로 규모경제 실현 미흡 ○ 지역경쟁력 약화 - 지역특성의 미반영으로 잠재력 극대화 한계		○ 행정구역 확대 - 시·군 통합의 적극 추진 - 인구 과소 및 재정 취약 자치단체 우선 추진 ○ 지자체 해상경계구역 획정 ○ 행정계층 적정화 검토 - 특별시·광역시의 자치구 개선 검토 자치계층 단층화 및 행정구역 통·폐합 추진 ○ 주민선택적 기관 구성 - 기관통합형 등 다양한 기관 구성방식 활용 ＊설문결과 : 주민 44.4%, 전문가 61.5%가 찬성 ○ 읍∙면∙동 기능의 합리적 조정 - 사회복지·고용알선 등의 읍·면·동 기능 강화 - 시군구·특별행정기관·민간단체간 복지관련 기능의 합리적 조정을 통한 「통합복지서비스 체계」구축

□ 추 진 시 기		□ 추 진 전 략
○ 참여정부 : 행정구역확대, 읍면동 기능의 합리적 조정, 해상경계구역 획정 ○ 차기정부 : 행정계층 적정화 검토, 주민선택적 기관 구성		○ 중앙정부 : 추진방안 마련, 법제화 ○ 지방자치단체 : 시·군통합 추진, 적정 기관 구성방식 채택

2. 자치단체장의 역할기반 구축

□ 현 실 태		□ 개 선 방 안
○ 중앙정치 예속화 현상 - 정당공천에 따른 중앙정치로부터 독자성 한계 ○ 지방행정의 안정성 저해 - 불법 정치자금 연루에 따른 단체장 구속으로 행정공백 발생		○ 기초단체장 정당공천 배제※ - 정당표방 허용은 별도 논의 ＊ 설문결과 : 다수(일반주민 51.6%, 전문가 70.9%)가 정당공천 배제 의견 제시 ○ 자치단체장 후원회제 도입※ - 상한액 규정 - 후보 등록 시점부터 개최 허용 ○ 자치단체장 역량 평가방안 강구 - 지역주민·시민단체 등에 의한 혁신 리더로서의 자치단체장 역량 평가강구

□ 추 진 시 기		□ 추 진 전 략
○ 참여정부 : 기초단체장 정당공천 배제, 자치단체장 후원회제 도입, 자치단체장 역량 평가방안 강구		○ 중앙정부 : 추진방안 마련, 법제화 ○ 지방자치단체 : 관련 의견 개진 및 방안 적용

3. 생산적 지방의회 확립

□ 현 실 태		□ 개 선 방 안
○ 지방의원 유급제 기반 미흡 - 의원 지급경비 수준이 의정활동에 전념할 수 있는 수준에 이르지 못하므로 유능한 인재 유인에 한계 ○ 지방의회의 책임성 취약 - 의정활동 성과 확보 장치의 부재 ○ 지방의원의 주민 대표성 한계 - 지방의원의 지역구 이익 대표에 편중현상 초래		○ 지방의원 유급제 정착 - 보수지급항목의 법률 규정 - 구체적 보수액은 지방자치단체 조례로 자율 결정 - 주민, 시민단체 등으로 의정비심의위원회 구성·운영 ＊설문결과 : 다수(주민 45.5%, 전문가 43.3%)가 유급제 찬성 ○ 지방의회 의정평가제 도입 - 의정활동 전반에 대한 평가 - 평가결과의 공시체제 확립 ＊설문결과 : 다수(주민 83.0%, 전 문가 89.8%)가 도입 찬성 ○ 지방의정연구원 설립 검토 - 의정정책 연구, 의원교육 등 지방의회역량 강화를 위한 “지방의정연구원 설립 검토” ○ 기초의원 선거구제 개선(’05. 6월 법개정 완료) - 중선거구제 도입 - 의원 유급제에 따른 의원 정수 감축 ＊시·도의원은 현행 선거구제 유지

□ 추 진 시 기		□ 추 진 전 략
○ 참여정부 : 지방의회 의정평가제 도입, 지방의원 유급제 도입, 지방의정연구원 설립		○ 중앙정부 : 추진방안 마련, 법제화 ○ 지방자치단체 : 지방의회 의정 평가제 운용

4. 효율적 지방인사 관리

□ 현 실 태		□ 개 선 방 안
○ 인사관리의 독자성 미흡 - 국가공무원제도와 차별화된 인사관리 시스템 부재 ○ 지방공무원의 전문성 취약 - 지역발전을 견인하는 정책 기획 및 추진역량 미흡 ○ 인사관리의 공정성 및 투명성 미흡 - 인사전횡, 공무원 줄서기 등 인사의 공정성 및 투명성 저해사례 빈발		○ 지방공무원 인사제도 개선 - 국가공무원제도와 차별화된 독자적 제도 개선 ○ 지방공무원 교육 훈련 혁신 - 지방공무원교육원의 책임운영기관화 - 민·관·학 협력을 통한 교육훈련기관 다양화 - 수요자 중심의 교육 ○ 지방자치단체 인사 공정성 제고 - 인사위원회의 구성·운영 개선 - 지방공무원 평정제도 개선 - 다면평가제 운영 보완

□ 추 진 시 기		□ 추 진 전 략
○ 참여정부 : 지방자치단체 인사 공정성 제고, 지방공무원 인사제도 개선, 지방공무원 교육훈련 혁신		○ 중앙정부 : 추진방안 마련, 법제화 ○ 지방자치단체 : 교육훈련 혁신계획 수립

5. 지방조직의 성과관리체제 확립

□ 현 실 태		□ 개 선 방 안
○ 명확한 성과 측정 한계 - 체계적이고 종합적인 성과관리시스템의 부재로 정확한 성과측정 곤란 ○ 성과관리 수단간 중복 또는 충돌 - 일부 지방자치단체의 경우 여러 가지 성과관리 수단의 중복 활용으로 부작용 초래		○ 성과관리시스템 운영 - 지방행정 성과관리 모델 개발, 전 지자체 확산 - 팀제 도입을 전제로 통합 성과관리 시스템 개발 - 팀제의 운영 프로세스 내에 자체 평가, 성과주의 예산제도, 행정서비스헌장, BSC, CRM 등을 반영 - 행정자치부에서 지방자치단체 유형별 성과관리 모형 개발·제시

□ 추 진 시 기		□ 추 진 전 략
○ 참여정부 : 성과관리시스템 시범 실시 (공모방식 활용) ○ 차기정부 : 성과관리시스템 본격 실시		○ 중앙정부 : 기본모형 개발, 시범실시에 대한 컨설팅 및 효과 검증 ○ 지방자치단체 : 기본계획 수립 및 실시

6. 상생적 정부간 관계 정립

□ 현 실 태		□ 개 선 방 안
○ 분쟁해결 역량 부족 - 정부간 분쟁 발생에 대한 효과적 대응시스템 부재 ○ 정부와 주민간 갈등의 심화 ○ 정부간 협력 미흡 - 정부간 협력제도 미흡 및 협력사례 저조 ○ 국가시책 지연 - 중앙/지방간 대립 및 갈등으로 국가시책 지연 사례 발생 - 문제접근에 대한 합리적 인식 및 상생 마인드의 결여		○ 분쟁 조정기능 강화 - 분쟁조정위원회 적극적·능동적 활동 전개 - 직권 상정권 및 이행강제 수단 확보 ＊갈등관리기본법 제정(’05. 5월 국회제출) ○ 정부와 주민간 갈등의 효율적 관리체계 구축 ○ 특별지방자치단체 도입 - 지방자치법에 특별지방자치단체 도입분야 및 유형 규정 ○ 지방자치단체연합협의체 도입 - 중앙정부와 지방자치단체간 주요사업의 합의 이행기구 설치(영국의 Local Government Association 참조) ○ 지방자치단체 협약제도 도입 - 행정서비스의 상호 구매 또는 판매방식 활용 ○ 인사교류 활성화 - 인사교류의 제도적 기반 강화

□ 추 진 시 기		□ 추 진 전 략
○ 참여정부 : 분쟁조정 기능 강화, 특별지방자치단체 도입, 인사교류 활성화 ○ 차기정부 : 지방자치단체 협의회 도입, 지방자치단체 협약제도 도입		○ 중앙정부 : 추진방안 마련, 법제화 ○ 지방자치단체 : 인사교류 활용 적극화