광주세미나

행  사  일  정

개								회								사

안녕하십니까?

한국지방행정연구원 원장 김주현입니다.

오늘 민선 지방자치 10년에 대해 함께 논의하고, 새로운 방향을 모색하는 뜻깊은 자리에 바쁘신 가운데서도 참석하여 주신 내외귀빈 여러분에게 깊은 감사를 드립니다. 아울러 기꺼이 사회와 발제 및 토론을 맡아주신 여러 분들에게도 고맙다는 말씀을 드리겠습니다.

뒤돌아보면, 민선 지방자치의 출범에는 여러 가지 우여곡절이 많았습니다. 시기를 결정하는 데도 정치적 논의가 분분했었고, 출범 자체에 대한 기대와 우려 역시 적지 않았습니다. 그럼에도 불구하고, 이제 10년이라는 세월이 흘렀습니다.

그리고 일반의 기대와 마찬가지로 민선 지방자치 10년은 우리 한국사회의 근간을 전환하는 획기적인 기제로 작용하였습니다. 정치와 행정뿐만 아니라 사회와 경제 등에 있어서도 무게 중심을 중앙에서 지방으로 바꾸어 놓은 역할을 하였고, 사람들의 생각과 사고까지도 과거와 달리 중앙중심에서 지방중심으로 변화하는 계기가 되었습니다. 이러한 변화는 사회구조의 다원화와 맞물려 오늘날 우리가 보고 있는 한층 더 역동적인 한국의 모습을 만들어 놓았습니다.

물론 이러한 성과를 거두는 데는 민선 지방자치와 직․간접적으로 이해관계를 갖는 다양한 주체들의 노력이 있었습니다. 민선 지방자치의 주역인 단체장과 지방의회 그리고 지방공무원들이 당해 지방자치단체의 발전을 견인하기 위하여 쏟아 부은 노력들이 가장 큰 밑거름이 되었습니다. 또한 지역주민들이 보다 적극적인 참여와 감시를 통해 자치행정의 건전한 운영을 도모하려는 노력들 역시 일조를 하였습니다. 뿐만 아니라 국민의 정부와 참여정부를 거치면서 대통령을 비롯한 중앙부처의 분권화 노력 역시 오늘날의 지방자치를 있게 한 토양이었습니다. 지난 10년간의 세월을 통해 이러한 노력들이 결집되어 지방자치라는 거목이 이 땅에 뿌리 내리게 된 것입니다.

그러나 다시 한번 생각하면, 아직 우리에게는 가야할 길이 멀게만 느껴지는 것이 사실입니다. 이제 뿌리를 내리기 시작한 거목이 꽃을 피우려면 무수히 많은 난관들을 거쳐야만 합니다. 그동안의 노력에도 불구하고, 민선 지방자치 출범 당시에 그려보았던 선진 지방자치에는 아직 도달하지 않았기 때문입니다. 지방자치단체가 업무를 스스로 처리하기엔 분권수준이 미흡하고, 자치단체의 역량 역시 한계가 있습니다. 또한 지역주민들이 지방자치에 갖는 관심과 애정도 충분치 않을뿐더러 의견반영을 위한 제도적 창구 역시 미흡한 실정입니다. 수도권과 비수도권으로 대변되는 지역간 불균형의 문제도 여전히 미해결 현안으로 남아 있습니다. 이러한 문제들이 조속히 그리고 원만히 해소될 때라야 비로소 우리는 진정한 민선 지방자치의 결실을 맛보게 될 것입니다.

오늘 이 자리는 지금까지의 성과를 자축하고자 마련된 것이 아닙니다. 비록 그동안의 노고에 아낌없는 박수를 보내야 하겠지만, 우리가 직면하고 있는 산적한 과제들을 여하히 해결할 것인가를 함께 고민하고, 지혜를 모아 보자는 취지에서 마련된 것입니다. 아무쪼록 오늘 이 자리가 우리 나라 지방자치의 발전적 미래를 모색하는 뜻 깊은 시간이 될 수 있도록 모두의 기탄 없는 논의를 부탁드립니다. 다시 한번 자리를 함께 해주신 여러분들께 감사를 드리면서 개회사에 가름하고자 합니다.

감사합니다.

2005. 12. 15

한국지방행정연구원 원장  김  주  현

☞ 제 1주제

선진 지방자치 비전 및 정책과제

- □민선 지방자치 10년 평가□를 중심으로 -

김 병 국(한국지방행정연구원 자치정책연구실장)

Ⅰ. 평가의 개요

평가목적		￭ 민선 지방자치 10년간의 제도와 운영실적을 종합평가, 한국 실정에 맞는 선진 지방자치 확립을 위한 정책방향 제시

평가대상		￭ 지방자치는 3대 자치요소인 지방분권, 자치역량, 주민참여를 통해 2대 성과인 주민복리 증진과 지역경쟁력 강화를 달성한다는 논리하에 ￭ 자치요소와 자치성과의 16개 항목을 대상으로 평가 실시

Ⅱ. 민선지방자치 10년에 대한 주민의식

평가방법		￭ 자치성과(주민복리 증진, 지역경쟁력 강화)에 대한 인식 조사 후, 자치요소(지방분권, 자치역량, 주민참여)의 성과달성에 대한 적정성을 분석하고 그 결과를 토대로 정책방향 제시

분석방법 (자치성과)		￭ 설문조사 - 표본추출 : 주민 1,000명, 전문가 1,019명(단체장, 의원, 중앙·지방공무원, 교수, NGO 등) - 조사방법 : 면접조사(’05.4.21 ~ 5.13) - 조사기관 : 한국갤럽 - 표본오차 : ±3.1%(95% 신뢰 수준) ￭ 전문가의 문헌·통계·사례조사

전반적 인식

민선 지방자치 10년동안 지역발전, 서비스 제공방식, 주민의견 수렴방식 등 지방자치 모습의 변화에 대하여 ￭ ‘긍정’(54%)이 ‘부정’(7%)보다 약 8배 높으며 ￭ ‘긍정’이 50%를 초과하여 매우 양호하게 응답 현재의 지방자치 모습에 대해서는 ￭ ‘만족’(24%)이 ‘불만족’(15%)보다는 높으나 ￭ ‘만족’이 24%에 그쳐 그 수준이 높은 것은 아님 민선 지방자치 10년동안 지방자치의 모습이 매우 긍정적으로 변화되었다고 응답하면서도 만족도가 높지 못한 것으로 나타난 것은 ￭ 주민들의 높은 기대를 충족시키지 못한 것에 기인함

Ⅲ. 민선지방자치 10년의 성과와 문제점

1. 성과

지방분권 측면	지방의 자치권한 확대를 위한 제도적 기반 마련

지방이양추진위를 설치(’99)하여 국가사무의 지방이양을 추진

→ 자치조직권·자주재정권 및 자치입법권 확대

자치역량 측면	지자체·중앙정부의 다양한 자치역량 강화 노력

지방은 수요자 중심의 민원행정서비스 향상, 일하는 방식 개선

→ 자체 혁신역량을 강화시키는 노력 전개

중앙정부는 도·농복합형태의 행정구역 개편, 중앙-지방간·지방상호간의 분쟁조정제도 및 협력체계 마련

→ 자치역량 강화를 제도적으로 뒷받침

주민참여 측면	주민참여를 통한 지방 행·재정 통제를 위한 제도 도입

지방행정정보공개청구제(’98), 주민감사청구제(’00) 및 조례 제·개폐청구제(’00)

→ 주민참여제도를 점진적으로 확대

지역불균형 시정 측면	지역균형발전의 제도적 기반 마련 및 균형발전정책의 다양한 추진

지방행정에 경영마인드를 도입하여 지역공동브랜드 개발, 지역내 기업·투자유치, 지역자원의 관광산업화

→ 지역경제 활성화 노력을 통해 지역경쟁력 강화 도모

※ 민선 지방자치 10년간의 긍정적 모습

구 분	’95년	’05년	내 용
조직운영의 자율성	중앙이 조직‧정원 승인	총액인건비 범위 내에서 조직‧정원 자율운영	자치단체 총액인건비제(’05 시범, ’07 전면실시)
자주재원규모	36.1조원	86.2조원	재원규모 2.4배 증가
지방교부세 비중	내국세의 13.27%	내국세의 19.13%	지방재정 운영의 자율성 확대
자체수입기준 인건비 미해결 지자체 비율	24.9%	16.4%	지방재정 확충으로 인한 인건비 미해결 지자체 비율 감소
지방재정의 자율성	예산편성지침, 지방양여금, 국고 보조금에 의한 통제	관련제도의 폐지 및 이전재원의 포괄적 배분	예산편성지침·지방양여금 폐지, 보통교부세 비중 확대 및 분권교부세 도입
재산세 과세 형평성	부족	개선	재산세 과표를 시가 기준으로 변경, 종합부동산세 도입
분쟁조정 및 협력 제도	미약	다양화	중앙·지방분쟁조정위(’99), 지방4단체협의회 제도화(’99) 및 행정협의조정위원회 설치(’00), 지방상호간 행정협의회 및 지방자치단체조합 활성화
주민참여제도	전무	다양화	주민감사청구·조례제개폐청구제 등을 도입(’00)한 이후 참여정부에서 주민투표제, 주민소송제 도입
지역개발제도	오지․도서개발 (1,154억)	신활력지역 등 (7,271억)	민선 초기 지역개발이 중앙주도의 물적인프라 구축에 주력한 반면, 참여정부 이후 지역주도의 소득 창출 주력
지역산업육성정책	Top-Down 방식, 시설투자 등 H/W 중심	Bottom-Up방식, 지역역량 강화 등 S/W 중심	참여정부 이후 지역주도적 산업정책의 추진과 다양한 주체가 협력하여 지역혁신 도모

2. 문 제 점

□ 주민이 체감하는 실질적인 지방분권 및 분권에 상응한 지자체의 책임성 확보 미흡

<1> 실질적인 지방분권 미흡

❍ 교육자치·자치경찰제 도입, 특별지방행정기관 기능 이관 등 지연

→ 분권의 효과를 가시화 할 수 있는 주민체감의 지방이양 지연

❍ 단위사무의 이양에 치중, 권한 이양과 인력·재정·규제완화 등이 분리 설계

→ 자립형 실질분권 구현 미흡

<2> 지방재정 확충의 구조적 한계

❍ 국세에 대한 지방세 비중(20~23%수준)이 낮으며, 재산과세 중심의 지방세

→ 자주재원확보의 한계

※ 외국의 국세 대비 지방세 비중(’02년) : 일본 40.3%,  미국 39.6%, 독일 49.3%, 프랑스 18.5%, 영국 4.4%

❍ 지방재정규모에 대한 이전재원 비중이 상승

→ 지방의 재정자율성 취약

<국세 대비 지방세 및 지방세 대비 재산과세 비율>

<지방세입 대비 이전재원 비중 및 구성비>

<3> 분권에 상응한 지자체 책임성 확보 미흡

❍ 지자체 종합평가 기능 취약

→ 성과 제고 미흡

❍ 재정분석진단 및 재정정보공개 활성화 미흡

▪ 합리적 평가지표 미개발, 분석결과에 대한 주민공개의 구체적 기준이 없고, 공개내용을 주민이 이해하기 어려움

□ 분권을 수용할 수 있는 자치역량

<1> 자치행정구조의 적정화 미흡

❍ 환경변화에 부응하지 못한 행정계층·구역의 비효율성 상존

❍ 지역특성을 반영하지 못한 획일적인 기관대립형 지자체 기관구성 형태

<2> 비효율적인 사회복지 전달체계

❍ 사회복지예산 급증 및 복지사무의 지방이양 확대에도 불구하고 지방복지서비스 전달체계는 시군구, 읍면동, 특별행정기관, 민간단체간 기능의 비연계·분산으로 비효율적 구조

<3> 자치단체 구성원의 역량 미흡

❍ 지자체장의 책임 확보수단 미흡

❍ 지방의회의 책임성 및 집행부 견제·감시기능 취약

❍ 지방공무원의 전문성 취약

<4> 정부간, 정부·주민간 갈등 해결역량 미흡

❍ 분쟁의 사전적 예방기능 보다는 사후적·소극적 해결에 치중

❍ 분쟁조정제도 활용도 미흡

❍ 정부-주민간 갈등관리시스템 불비

□ 주민참여의 실질적 효과 미흡 및 시민사회 미성숙

<1> 주민참여의 실질적 효과 미흡

❍ 주민자치센터의 복지기능 미흡

❍ 주민 조례제·개폐청구제도의 활성화 미흡

❍ 주민소환제 미도입

<2> 시민사회 미성숙

❍ 성숙한 시민의식 미흡

❍ 일부 시민단체의 집단 이기적·비타협적 불법 집단행동

□ 지역간 격차 심화로 지역균형발전 미흡

<1> 지역의 총체적 역량 미흡 및 재정불균형 심화

❍ 지역역량의 지역간 격차 지속

※ 수도권(3개 시·도) 대비 비수도권(13개 시·도)간 GRDP 격차 지속

<지역간 GRDP 변화추이>

수도권

비수도권

※ 분야별 수도권 집중 실태

(출처 : 국가균형발전위원회, ’00년 기준)

구 분	집 중 도
국토면적(’05)	11.8%
인구집중(’05)	47.8%
총량 경제력	52.6%
조세수입비중	70.9%
중앙행정기관	83.6%
기타 공공기관	84.0%
100대 대기업 본사	91.0%
외국인투자업체수(’01)	82.0%

❍ 지역간의 재정불균형 현상 지속

▪ 재정력지수의 지역간 편차 극심

▪ 지방교부세 불교부단체(11개) 수도권 소재로 재정 통제수단 미흡

<지역간 재정력지수 변화추이>

비수도권

수도권

❍ 지역간 복지격차 심화

※ 서울 강남구와 광주 남구의 복지서비스 비교

구 분	서울 강남구 (53만명)	광주 남구 (21만명)	비 고
총예산 대비 사회복지예산 비율	19.5%	29.6%	광주 남구의 사회복지 예산부담 가중
사회복지대상 주민 1인당 사회복지예산 규모	1,810천원	980천원	강남구가 1.8배 정도 높음
사회복지 전담공무원 1인당 사회복지대상 주민수	571명	778명	광주 남구가 1.4배 정도 많음
인구 대비 기초생활보호 대상자 비율	1.5%	3.0%	광주 남구가 2배 정도 높음
노인 1인당 복지예산	447천원	277천원	강남구가 1.6배 정도 많음

<2> 주민참여역량의 지역간 불균형 상존

❍ 지역간 시민단체 구성·활동의 불균형

<3> 낙후지역사업의 효율적 추진 미흡

❍ 부처별로 유사한 목적의 사업이 소관부처에 따라 별도 정책으로 중복 추진 및 연계 취약

※ 민선 지방자치 10년간의 부정적 모습

구  분

’95년

’05년

내    용

지방재정규모 대비 이전재원 비중

22.2%

35.2%

지방세입 대비 이전재원 비중이 지속적으로 증가함에 따라 재원의 자율성 취약

국세 대비 지방세 비중

21.2%

20.8%(’04년)

지방세 비중이 20~23% 수준에 머물러 있음

지방세 대비 인건비 미해결단체

56.0%

56.4%

지방재정의 안정성 취약

지방재정 운영

투자우선순위 무시한 비효율적 예산집행

심화

’05년 축제 등 선심성·선거운동용 사업계획이 573건으로 조사(선관위)

정부감사 결과 재정상 조치는 최근들어 증가 추세(’98년 119억원 ⇒ ’02년 292억원)

단체장 기소건수

23명

(민선 1기)

60명

(민선 3기)

선거법 위반, 뇌물수수 등으로 기소되는 지자체장의 증가로 지방행정의 안정성 저해

지방의원 사법처리 비율

3.1%

(민선 1기)

7.0%

(민선 4기)

단체장과 더불어 선거법 위반, 뇌물수수 등으로 인한 사법처리 비율이 계속 증가 추세

수도권 대 비수도권의

GRDP 비율

49% : 51%

48% : 52%(’03)

수도권과 비수도권의 지역역량의 격차는 크게 개선되지 않음

수도권 대 비수도권의 지역간 재정력지수

1.16 : 0.53(’97)

1.02 : 0.34

수도권과 비수도권의 재정역량의 격차가 개선되지 않고 있으며, 민선이후 재정자립 기반이 오히려 악화되고 있음

※ 재정력지수 =	기준재정수입액
	기준재정수요액

수도권의 사업체 비중

55.4%

57.8%(’03)

사업체의 수도권 집중이 개선되지 않고 악회되고 있는 추세

Ⅳ. 선진지방자치의 비전과 정책과제

1. 선진 지방자치 구현을 위한 패러다임의 전환

2. 선진 지방자치의 모델

3. 정책과제

□ 지방분권의 확대 및 지자체의 책임성 확보

분권화의 가시적 효과가 큰 정책과제를 사회적 아젠다로 부각시켜 추진

→ 교육자치, 자치경찰 등

획기적인 재정분권 시스템 구축

→ 국가재정과 지방재정 구조의 합리적 개편 등

지자치단체의 책임성 확보시스템 확립

→ 지방행정 평가와 정보공개제도를 혁신하여 주민참여에 의한 자율통제 등

일반주민의 실질적 참여 확대제도 추진

→ 주민소환제도 도입, 주민 조례제·개폐 청구제도 개선 등

□ 자치행정구조의 개혁 및 지역의 자체 혁신역량 강화

지방행정체제의 효율성 도모

→ 정보화 등 새로운 환경에 부응할 수 있는 자치행정구조 혁신

사회복지 전달체계의 혁신

→ 복지수요 증대에 대응

분권을 실질적인 주민만족과 연계

→ 고객과 성과 중심의 지방행정혁신을 가속화하여 지역의 총체적 역량을 증대

□ 지역간 불균형 시정

국가균형발전을 자치제도 측면에서 뒷받침

→ 지역간 재정력 격차를 시정, 지방세·재정개혁

주민참여역량 및 지역개발역량의 지역간 불균형 시정

￭ 지역시민단체와 지자체간의 협력체제 구축을 위한 ‘(가칭)지역시민사회발전위원회’를 구성, 지역시민단체 활동 및 프로그램 개발 등 지원

￭ 각 부처에서 분산 추진하고 있는 낙후지역사업 통합 추진

☞ 제 2주제

민선 지방자치 10년, 광주ㆍ전북ㆍ전남의 현재와 미래

- 민선 지방자치 10년, 광주의 현재와 미래 -

류 한 호(광주대 언롱홍보대학장)

Ⅰ. 민선지방자치 10년의 의미

1. 지방분권과 자치는 한민족 공동체 유지·발전 여부를 판가름할 최대의 과제

○ 오늘날 한국은 발전불능상태와 지속가능한 발전의 기로에 섬

○ 20세기 산업사회 : 중앙집권에 바탕을 둔 시대

○ 21세기 지식정보사회 : 사회 구성원리 자체가 분권 지향적 - 세계화와 정보화

○ 과도한 수도권 집중 : 국토 11.8%, 인구 47.6%, 정치, 경제, 교육, 문화 집중

○ 정부주도의 발전에서 지역 주도의 발전으로 전환

○ 일극집중형 국토구조에서 다극분산형 국토구조로 이행

2. 한국의 국가발전 패러다임의 전환 :

○ 중앙정부 주도형 하향적 발전 패러다임 - 부족한 자원을 서울과 특정지역에 집중시켜 육성 후 전국 확산 - 전통적 발전 패러다임

○ 지방정부 주도형 상향적 발전 패러다임 - 전 국토의 균형 발전 추진 - 새로운 발전 패러다임.

○ 서울과 지방의 유기적 에너지 교환관계가 파괴되고, 결과적으로 국토 전체의 발전 가능성 차단

○ 지방분권과 균형발전은 상향적·수평적 발전 패러다임 실천의 베이스캠프

○ 지방분권시대 지역혁신은 생존을 위한 필수조건

<표 1>지역별 인구변화 추이(도와 광역시 합산)

(단위 : 천 명)

	1949	1960	1970	1980	1990	1995	2000	1949년 대비
서울	1,438	2,455	5,536	8,364	10,628	10,229	9,854	8,416
경기(인천)	2,734	2,748	3,358	4,934	7,972	9,958	11,404	8,670
강원	1,138	1,637	1,866	1,791	1,593	1,467	1,485	347
충북	1,146	1,369	1,471	1,424	1,44	1,396	1,463	317
충남(대전)	2,027	2,528	2,860	2,956	3,090	3,039	3,206	1,179
전북	2,049	2,395	2,434	21,288	2,070	1,902	1,887	-162
전남(광주)	3,041	3,553	4,006	3,780	3,668	3,325	3,345	304
경북(대구)	3,205	3,848	4,559	4,954	5,094	5,125	5,190	1,985
경남(부산, 울산)	3,134	4,182	5,000	6,482	7,476	7,660	7,638	4,504
제주	255	282	365	463	515	505	513	258
계	20,167	24,987	31,465	37,436	43,520	44,608	45,985.0	25,818

3. 글로컬라이제이션(glocalization)의 시대 :

○ 세계화와 글로벌화를 의미하는 글로벌라이제이션(globalization) - 에너지의 원심적 작용

○ 지방화 또는 지역화를 의미하는 로컬라이제이션(localization) - 에너지의 구심적 작용

○ 양자는 모순이 아니라 통합적 - 지역화와 분권화는 세계화의 전제조건

○ 지역의 위상 변화 - 국제적 정치, 경제, 문화 활동의 주체로

○ 국가를 기본단위로 하는 국가와 국가·세계의 만남에서 지역을 기본단위로 하는 지역과 지역·세계와의 직접적 만남으로

○ 분권을 통해 자립성과 자율성을 획득한 지역사회가 통제 지향적인 국가의 간섭을 배제하고 세계와 자유롭고 개방적으로 거래·교류

Ⅱ. 민선자치 10년, 광주의 평가

1. 민선지방자치 10년, 광주

○ 지방분권과 지역균형발전 : 민족의 미래와 국가발전을 위한 필연적 역사적 과정

○ 지방분권운동 : 의사결정권, 세원, 인재를 지역으로 - 1999년 개시, 2001년 지방분권국민운동본부 창설

○ 2002년 대통령선거를 계기로 지방분권과 지역균형발전이 한국사회 최대의 화두로 발전

○ 정부혁신지방분권위원회와 지역균형발전위원회 활동

○ 지방자치와 분권의 부족 상태 : 내부요인과 환경요인 - 집권시대의 틀을 벗지 못한 국가 및 지역 운영시스템

1) 긍정적 시각 :

○ 지역의 자존심, 위상 강화

○ 지역의 자주적 의사결정에 따른 지역특성에 맞는 자주적 발전 가능성 확보

○ 지방분권 - 지역권력 강화 - 중앙정부의 영향력 축소

○ 지역간 경쟁을 통한 지역 경쟁력 강화

○ 지역 공무원 조직의 변화와 행정서비스 질 개선

○ 지역주민의 능동적 참여와 민주주의 실현

○ 지역간 연대 협력 강화

2) 부정적 시각

○ 실질적 지방자치의 미흡 - 중앙정부의 결정권 우세 - 뼈대와 머리만 있는 지방자치

○ 지방자치를 위한 인프라 부족 - 인적·물적 자원의 항구적 부족

○ 서울 일극 집중적 경향의 심화와 관성화 - 서울의 과도한 흡인력

○ 지역 토호 발호

○ 자치단체장의 권력 과잉

○ 권한이양, 기능이양, 세원 이양 부족

○ 무차별적 개발과 환경 파괴

2. 광주·전남 협력과 지역간 협력

○ 광주와 전남 단체장 사이의 초기의 만성적 불협화음에서 공고한 협력으로 전환

○ 광주와 전남의 상생적 협력관계 형성 - 공동혁신도시, 도청이전

○ 전남은 광주의 성장과 발전을 위한 인적·물적 에너지를 공급하는 탯줄이자 배후

○ 전국시도지사협의회, 영호남 8개 시도지사가 참여하는 “영호남시도지사협력회의”

○ 지역간 다양한 교류·협력체계 구축 및 활동 - 민간, 대학, 관

3. 지역 경제발전을 위한 토대 구축 : 미래산업 발전

○ 낙후와 소외로부터 희망의 경제로 이행하기 위한 전략 마련

○ 아시아 문화중심도시 광주 건설 - 도청이전으로 인한 도심공동화를 아시아문화전당으로 대체

○ 광산업 발전 전략 수립 및 시행

○ 광주 첨단 산업단지, 광주과기원, 광주전남테크노파크

○ 지역 SOC 건설 : 제2순환도로, 지하철 - 완만한 건설속도, 비효율의 문제

4. 공동혁신도시 유치로 지역혁신의 발판 마련

○ 한국전력을 비롯하여 광주 3개, 전남 17개 공공기관 이전 확정

○ 광주·전남 지역으로 이전하는 공공기관을 한 곳으로 묶는 공동혁신도시 건설로 효율성 강화

○ 지역 우상 강화 및 발전을 위한 거점 구축 가능

5. 문화 및 문화산업 발전의 토대 마련

○ 광주비엔날레 - 1995년 제1차, 2004년 제5차 비엔날레로 정착 단계

○ 아시아문화전당 건립과 복합문화산업단지 조성 계획 추진

○ 지역사회 내부의 문화에 관한 토론 증대 - 문화산업 등 새로운 문화개념 정립

6. 지방분권, 지역균형발전, 중앙정부의 권한 이양

○ 권한이양위원회 등의 노력에도 불구하고 결과는 미흡

○ 지역균형발전을 위한 공공기관 지역 분산 - 공동혁신도시로 대응

○ 지방분권을 감당할 지역 혁신역량 구축 노력에도 불구하고 그 결과는 미흡

7. 시민사회단체와의 협력 강화

○ 지방정부의 의사결정과정에 대한 시민사회의 참여 활성화 - 탈 사후약방문

○ 시민사회단체 관계자들의 각종 위원회 참여

○ 지역사회 내부 민주화의 진전 - 시민참여적 지역정치 및 행정 활성화

Ⅲ. 광주 지역발전의 여건과 발전 잠재력

1. 광주지역 발전의 여건

1) 취약한 산업구조와 재정여건

○ 지역내 총생산(GRDP) 13조 1,659억원으로 전국의 2.4%

○ 취업인구는 소비형 서비스 산업 비중이 높고 제조업 비중이 낮음

○ 광주시의 재정규모는 2조 305억, 재정자립도는 57.6%로 전국 광역시 중 최하위

2) 도시 중추관리기능 미흡

○ 수도권, 광주·목포권, 광양만권의 발전거점간을 연계하는 간선도로, 철도 등 광역교통망 취약 - SOC 부족으로 물류비용 증대, 영외 기업들의 투자기피 요인으로 작용

○ 기업본사, 무역, 금융 등 중추관리기능 미약 - 광주지역 본사 상장기업 6개

○ 신기술 개발을 위한 민간연구소 및 연구투자비 미약

2. 광주 발전의 잠재력

○ 민주주의, 인권, 평화의 도시로서의 명성과 역사성

○ 문화, 예술, 관광도시로서의 가능성

○ 미개발의 청정한 지역환경으로 미래 첨단과학산업시설 입지에 좋은 여건

○ 풍부한 인적 자원 - 지식기반시대의 경쟁력의 원천 - 4년제 대학 10개

○ 전통산업과 신산업의 클러스터 형성 - 광·디자인·부품소재산업과 전자·자동차산업의 결합

○ 동북아 중심시대를 열어갈 유리한 지리적 여건 - S Project, J Project

○ 미개발상태를 개발잠재력으로 전환시킬 수 있는 가능성

Ⅳ. 21세기 광주 건설의 전망

1. 지역개발 프로젝트

1) 1등광주건설

2) 첨단산업 문화예술의 메카

2. 1등 광주 건설의 비전과 목표

1) 1등 광주 건설의 비전

○ “대한민국에서 가장 살기 좋은 ‘1등 광주’ 건설”

2) 1등 광주 건설을 위한 5대 목표

○ 1인당 총생산 14천달러 달성으로 잘 사는 경제도시 건설

○ ‘문화의 힘’으로 미래를 여는 아시아 문화중심도시로의 도약

○ 자연과 인간의 조화 속에 매력있는 도시 창출

○ 더불어 사는 따뜻한 복지공동체 구현

○ 편안하고 활기찬 미래지향 도시공간 조성

3. 1등 광주 건설의 추진방향

1) 경제 살리기

○ 자동차, 전자, 광산업 등 3대 주력산업

○ 첨단부품소재산업, 문화콘텐츠산업을 비롯한 4대 전략산업 육성

○ LED와 정밀 금형산업 등 5대 신기술 응용산업 육성

○ 광주디자인센터 등 7대 신성장동력 산업지원센터 운영

○ 광주를 과학기술중심도시로 성장 -R&D 특구 지정과 한국광기술원 등 첨단소재 연구기관에 집중투자

2) 아시아문화중심도시

○ 아시아문화의전당 같은 핵심인프라 확충

○ 5대 국제행사를 창설하여 국제 축제중심도시로 발돋움

○ 광주비엔날레 등 기존 5대 축제 세계화

○ 어등산 테마파크 조성, 전남의 관광루트와 연계하여 관광거점도시로 도약

○ 문화르네상스운동 전개 - 모든 시민이 문화를 창조하고 즐기도록 함

3) 환경, 복지, 도시기반의 선진화

○ 푸른도시 조성, 아름다운 광주만들기

○ 취약계층에 대한 사회복지 증진을 통한 선진형 사회복지사업

○ 유비쿼터스 디지털공동체 건설

○ 사회간접자본시설 확충 - 국토서남권의 중추도시 위상확보와  기능 수행

4. 미래 광주건설을 위한 15대 핵심 프로젝트

1) 잘 사는 경제도시 건설(5)

○ 3대 주력산업 경쟁력 강화 - 자동차산업, 전자산업, 광산업

○ 4대 전략산업 성장기반 구축 - 첨단부품소재, 디자인, 신에너지, 문화콘텐츠

○ 5대 신기술 응용산업 육성 - FTTH, LED, BIT 융합, 나노클러스터, 정밀금형

○ 7대 신성장 동력산업 지원센터 - 전시컨벤션센터, 광주디자인센터, 첨단부품소재 연구센터, 광통신연구센터, 과학기술교류협력센터, 고학기술응용연구센터, 디지털컨버전스센터  등

○ R&D 특구 과학기술 허브도시 육성 - R&D 특구 조성, Science Park 조성

2) 아시아 문화중심도시로 도약(5)

○ 문화수도 견인 대형 인프라 확충 - 아시아문화전당, 복합문화산업단지

○ 5대 국제행사 창설 - 광주국제청소년음악제, 광주디자인비엔날레, 빛의축제, 광EXPO, 세계문화포럼

○ 기존 5대 축제 세계화 - 광주비엔날레, 김치축제, 임방울국악제, 국제영화제, 광주페스티벌

○ 서남권 관광거점도시 도약 - 어등산테마파크, J 프로젝트 연계 관광벨트 구축, 광주호 호수생태원

○ 광주 문화르네상스 운동 전개 - 문화예술꿈나무양성, 시민참여문화예술공간, 시민문화활동지원

3) 매력있는 도시 창출(3)

○ 21세기 푸른광주 실현 - 나무심기, 도심공원 조성, 광주천·영산강·황룡간 친수공원화

○ 아름다운 광주만들기 추진 - 야간경관 창설, 경관시범지구, 예술성있는 건축물 조성

○ □광주복지21□ 따뜻한 광주만들기 - □광주복지21□계획, 여성 사회참여 확대, 선진보건의료체계

4) 미래지향 도시공간 조성(2)

○ □디지털공동체 광주□ 실현 - 광대역통합망 시범사업, 홈네트워크, 유비쿼터스 IT 콤플렉스 조성

○ 광역 SOC 확충 - 호남고속철도 건설, 제2·제3 순환도로 건설, 주요도시와 고속도로망 구축

Ⅴ. 21세기 광주건설을 위한 과제

1. 세계적 민주·인권·평화도시를 지역발전의 비전으로 정립

○ 지역의 문화적·역사적 자산을 지역발전의 핵심개념으로 설정

○ 민주·인권·평화의 개념을 관광, 문화, 산업, 학문의 주요 테마로 개발

○ 광주민주화운동의 지속적 전국화, 세계화 추진

○ 세계 평화포럼 상설화

2. 지역혁신역량 및 발전역량의 강화 : 시민참여 네트워크 건설

○ 균형발전 및 분권관리시스템 구축

○ 지역내 분권 실현 - 지역혁신역량 고도화 및 활성화

○ 시민사회, 대학, 기업, 관, 언론 등 지역혁신주체들 사이의 연대와 협력, 상호신뢰 강화

○ 지역혁신협의회의 활성화와 지역거버넌스(공동경영시스템)로의 위상 강화

○ 지역 대학의 지식역량을 지역사회 발전에 동원 - 대학과 지역의 상생문화 건설, 대학에 대한 지역의 집중 투자로 연구역량 강화

○ 시민참여적 지역사회 문화 건설 - 시민사회와의 일상적 협력 강화, 자치단체와 시민사회의 일상적 협력 네트웍 구축.

○ 지역 시민단체의 활성화 - 시민사회발전위원회 구성 및 지원

○ 혁신의 시작은 리더가, 혁신의 성과는 성과관리시스템, 지속 여부는 변화관리 - 지역혁신 초기의 민주적·참여적 리더쉽 창출이 혁신 성공의 관건

3. 행정조직 및 조직문화의 혁신

○ 시민참여적 지역정치 및 행정문화 건설

○ 공무원 조직의 혁신 - 발전주체혁신의 핵 - 저비용 고효율의 공무원 조직

○ 공무원의 유연성, 창의성, 적극성, 책임성, 헌신성 강화

○ 서비스 지향적인 공무원 문화 건설 - 실국과장제에서 업무 중심의 팀제로 개편

○ 공무원의 전문성 강화 - 직무별 전문능력 보유자 채용 확대, 전문교육

○ 공무원 시스템의 개방성 강화 - 개방형 임용 시스템 확충

○ 공무원의 역량 증진을 위한 교육시스템 구축 - 공무원교육원보다는 지역 대학이나 민간교육기관에 대한 아웃소싱 필요 - 유연하고 개방적인 태도 형성

○ 민간 또는 시민단체의 교육 및 학습 시스템에 대한 공무원 참여 증진

○ 시민의 만족도 증진을 위한 행정조직 구성원의 노력 - 맞춤형 행정

○ 시민적 요구의 확인과 처방 마련을 위한 상시적 조사

4. 지방자치, 지방분권, 지역균형발전의 지속적 추진

○ 지역 자주재원 확충  - 국가, 광역자치정부, 기초자치정부 간 세목 재배분

○ 지역간 재정불균형 시정 불균형 해소 노력 - 지방교부세제 개편

○ 지역 혁신역량 강화 - 혁신주체들의 네트워킹 활성화

○ Top-Down 방식에서 Bottom-up방식 의사결정 채택

○ 업무처리과정 개혁, 조직의 관리기법, 관행과 문화 개선

5. 전남과의 전면적·절대적 상생모델 추구

○ 전남은 광주 생존의 터전, 영양 공급원이자 광주발전의 축

○ 나주 공동혁신도시와 그 위치는 광주·전남 협력의 상징이자 그 파급효과가 큰 선택

○ 목포는 해양과 항공을 통한 성장가능성이 높은 지역 - 광주와 결합도를 높임으로써 발전의 시너지 효과 기대

○ 전남의 생산 역량과 광주의 상업역량을 결합한 협력적 발전모델 활성화

6. 아시아 문화중심도시 건설

○ 혁신적 문화개념의 채택 - 개방적 문화 생성과 소통의 이념 정착

○ 문화교육 활성화(Educulture)  - 문화소비자교육, 문화해득능력, 미디어교육 등

○ 아시아 문화중심도시 건설의 추진과 그 파급효과 극대화

○ 문화생산인력이 활동할 수 있는 문화산업기반 조성 및 지원

○ 하드웨어와 소프트웨어 발전 종합 추진을 통한 지역문화 경쟁력 강화

○ 시민참여적 문화복지 향상을 위한 방안 마련 - 문화공동체 구축

○ 미래지향적 문화인력 양성 프로그램 실천 - 문화산업 종사자 양성교육

7. 지속가능한 발전 계획과 추진

○ 지속가능발전이란 환경, 경제, 사회의 통합적 발전 모델 - 미래 광주·전남 건설의 방법론

○ 1992년 리우회의가 채택한 <의제(Agenda) 21>을 통해 구체적 실천전략으로 옮겨짐

○ 지역발전을 위한 제도와 틀은 분권과 자치, 방식은 시민참여와 협력, 목표는 지속가능성

○ 시민의 참여와 협력을 통한 혁신 지향적이고 경쟁력이 있으며, 친환경적인 지역경제기반 구축 - 시장 논리의 일방적 지배 부정

○ 산학연 협력 시스템 활성화 - 연구기술정보의 유통시스템 구축, 기술개발에 대한 지원

○ 저공해, 고부가가치 친환경산업의 집중 육성

8. 기업하기 좋은 도시 건설

○ 해외 및 역외 기업들의 투자 유치를 위해 세금체계 및 지원체계 유연화

○ 창업과 기업이전을 위한 원스톱 서비스 체계 확충

○ 기업활동을 위한 SOC 조기건설에 주력 : 호남고속철, 내륙고속도로

○ 지역대학들의 창업보육센터에 대한 적극 지원

○ 지역 발전의 선도산업 및 선도기업의 선택 및 집중지원

○ 국내외 기업이 세계적인 시각에서 불편 없는 기업과 사회활동을 할 수 있는 국제적 수준에 적합한 시설 및 서비스 기반 구축

○ 외국인 투자 유치 활성화와 이를 위한 기반 조성 - 공단, 외국인 학교 등이 주요한 과제

○ 국제적 산업동향에 관한 관심과 정보 수집 및 활용

○ 미래산업의 발전추세에 대한 예측력과 대응력 강화 - 정보, 영상콘텐츠, 관광

9. ‘사람들이 와서 사는 지역’으로 탈바꿈

○ 인적자원의 역외유출 방지책이나 ‘돌아오는 광주·전남’ 컨셉보다 더 적극적 관점 확보 필요

○ 외지의 젊은이들이 와서 사는 지역으로 탈바꿈 - 취업 및 창업의 기회와 재미를 제공

○ 문화산업 발전, 즐기는 문화 육성

○ J-Project, S-Project의 핵심에 디즈니랜드 같은 사람을 모으는 방안 추진 바람직

○ 광주전남 공동혁신도시 집중 육성 - 쾌적하고 생산적인 최상의 이상적 도시 건설

○ 호남고속철 등 미래지향적 SOC 조기 확충에 주력

10. 지역내 사회복지와 평생학습, 균형발전 강화

○ 민간 복지기관과 관의 협력 강화

○ 통합복지서비스시스템 구축, 사회복지 전달체계 혁신

○ 항구적·일상적 시민·공무원 교육시스템 구축 - 진정한 교육도시, 지식도시 창출

○ 평생학습체계 강화를 통한 지역주민의 지적역량 강화와 발전에너지 형성 : 대학과 민간의 평생학습에 대한 지원 및 아웃소싱 강화

○ 지역주민 대상 복지서비스와 교육 및 학습서비스에 대한 수요자 조사 정례화

○ 광주 시내 균형발전 추진 : 구간, 동간, 도시-농촌 간 균형발전,

○ 주민 계층간 균형발전 - 빈부 격차 해소, 사회복지 전달체계 효율화, 민주화

Ⅵ. 결론

1. 若無湖南 是無國家

2. 21세기 국가발전의 선도지역으로서의 광주·전남

○ 국제경제에서의 중국의 위상 강화와 이를 이용한 광주전남의 발전 전략 추진

○ 광주-목포권을 제2의 홍콩으로 발전

3. 지방분권시대 지역혁신은 생존의 필수조건 - 혁신 또 혁신, 경쟁력의 원천

4. 확고하고도 혁신적인 리더쉽과 지역공동경영문화 및 시스템 구축

- 희망이 있는 사회는 공동작업을 한다

5. 미래에 대한 비전, 자신감과 책임감, 치밀한 자원배분 및 투자로 목표 달성 - 선택과 집중

6. 지역의 미래는 사람에 달려 있다 - 사람을 모으는 장기적 발전전략 추진

7. 상생과 신뢰와 존중의 윤리와 도덕이 있는 지역공동체 구현

☞ 제 2주제

민선 지방자치 10년, 광주ㆍ전북ㆍ전남의 현재와 미래

- 민선 지방자치 10년, 전북의 현재와 미래 -

한 영 주(전북발전연구원장)

Ⅰ. 민선자치 10년 환황해권의 새로운 주인 : 이제는 전북입니다

민선자치가 도입 된 지 10년이다. 그 동안 전북은 고유의 인적, 물적 자원을 기반으로 한 경쟁력 강화, 내생적 전략 등을 통해 전북의 패러다임을 바꾸기 위해 노력해 왔다. 그 기저에는 지방자치를 통한 풀뿌리 민주주의의 구현과 도민들과 함께 하는 행정의 실현이라는 이념이 자리 잡고 있다. 지방자치 출범 초기, 다른 지역과 마찬가지로 지역의 정체성 혼란과 팽배한 관료의식, 권위주의 문화 등으로 인하여 지방자치의 성공에 대한 우려의 목소리도 적지 않았다.

그럼에도 불구하고 전북 지역의 민선자치 10년은 시행착오를 거치면서 자치 민주주의를 학습하고 경험한 소중한 기회였다. 그 결과 토론과 협력을 통한 상생 관계의 중요성에 대한 인식을 새롭게 하고 지역발전이라는 공동의 목표 달성에 긍정적인 긍정적인 결과를 가져왔다고 볼 수 있다.

민선자치 10년 동안 글로벌 시대의 지방정부간에 치열한 경쟁을 야기시켰고, 국가간 생산 요소의 자유로운 이동, 고객만족과 행정 혁신에 대한 관심과 중요도를 높이는 계기가 되었다. 이로써 전북은 환황해권 주역으로서의 비전과 전략을 마련하고 새로운 도약의 기회를 맞게 되었다.

그러나 다른 한편으로 민선자치 10년 동안 전북은 여타의 지역보다 많은 고민과 시련을 경험하였다. 인구의 지속적인 유출과 중앙정부의 차별적인 예산지원, 대규모 국책 사업의 표류와 그에 따른 갈등 관계 형성 등은 소외되고 낙후된 모습의 지방자치의 음영에 다름 아니다.

이런 시련을 겪으면서 전북은 지속적인 발전과 새로운 도약의 발판을 마련하기 위해 ‘이제는 전북이다’라는 슬로건을 내걸고 세계속의 전북을 만들어가겠다는 각오를 다지고 있다. 따라서 여기서 전라북도 고유의 전통과 문화, 역사의 테두리 안에서 민선자치 10년 동안의 성과를 살펴보고, 향후 전라북도가 나아가야 할 바람직한 방향을 제시해 보고자 한다.

Ⅱ. 전북의 민선자치 10년의 변화

1. 인구 구조의 변화

1) 인구 성장 추이

민선 지방 자치 10년 동안 전라북도의 인구는 지속적인 하락을 가져왔다. 1995년도 200만이었던 전북인구가 2002년 190만대로 급감하였다. 이러한 급감원인에는 전북경제의 침체와 IMF으로 인한 기업의 도산 등으로 인해 일자리를 찾기 위한 인구 이동이 있었고, 사회 경제적 가치의 변화로 인하여 저출산의 성향도 원인이 되었다. 이러한 인구 성장률 저하는 지속적으로 나타날 것으로 예측되며 정부의 집중적인 지원과 정책 배려가 반드시 요구되는 지역이다.

<표> 민선자치 10년 인구 성장 추이

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
전 국	45,981,910	46,433,920	46,885,255	47,173,959	47,542,573	47,976,730	48,289,173	48,517,871	48,823,837	49,052,988
서 울	10,595,943	10,469,852	10,389,057	10,321,496	10,321,449	10,373,234	10,331,244	10,280,523	10,276,968	10,287,847
부 산	3,892,972	3,878,918	3,865,114	3,842,834	3,831,454	3,812,392	3,786,033	3,747,369	3,711,268	3,684,153
대 구	2,485,977	2,490,960	2,501,928	2,504,645	2,517,203	2,538,212	2,539,587	2,540,647	2,544,811	2,539,738
인 천	2,362,132	2,404,353	2,460,906	2,498,404	2,524,251	2,562,321	2,581,557	2,596,102	2,601,278	2,610,715
광 주	1,287,134	1,302,261	1,326,478	1,342,009	1,359,646	1,375,212	1,387,360	1,401,525	1,400,683	1,406,915
대 전	1,268,432	1,297,884	1,323,009	1,345,684	1,368,287	1,390,510	1,408,809	1,424,844	1,438,778	1,450,750
울 산			1,013,070	1,018,068	1,027,280	1,044,161	1,060,378	1,070,277	1,078,926	1,087,958
경 기	7,811,468	8,190,938	8,514,716	8,712,317	8,982,298	9,280,013	9,612,036	10,000,047	10,361,638	10,628,842
강 원	1,530,000	1,531,337	1,540,307	1,555,483	1,560,043	1,559,042	1,556,904	1,543,665	1,533,331	1,528,640
충 북	1,442,191	1,458,033	1,475,448	1,489,361	1,497,494	1,504,722	1,504,518	1,501,443	1,500,558	1,500,610
충 남	1,855,346	1,878,130	1,903,171	1,919,308	1,926,243	1,930,234	1,928,088	1,918,561	1,930,132	1,972,553
전 북	2,009,651	2,009,148	2,007,379	2,014,561	2,015,531	2,006,500	2,013,923	1,961,572	1,962,867	1,915,674
전 남	2,186,808	2,177,368	2,166,247	2,173,989	2,158,256	2,134,629	2,104,052	2,059,621	2,024,422	1,994,011
경 북	2,775,922	2,799,171	2,811,586	2,820,111	2,820,319	2,813,551	2,802,597	2,775,890	2,742,123	2,718,613
경 남	3,958,540	4,021,831	3,058,479	3,080,974	3,093,326	3,108,674	3,124,123	3,143,475	3,162,190	3,168,734
제 주	519,394	523,736	528,360	534,715	539,493	543,323	547,964	552,310	553,864	557,235

<표> 인구증가율

년도	전북	전국
1996	-0.03%	0.98%
1997	-0.09%	0.97%
1998	0.36%	0.62%
1999	0.05%	0.78%
2000	-0.45%	0.91%
2001	0.37%	0.65%
2002	-2.60%	0.47%
2003	0.07%	0.63%
2004	-2.40%	0.47%

2) 인구분포의 불균등성 측정

민선지방자치 10년 동안에 인구분포의 적정성 및 불균등성을 확인하기 위해 로렌츠곡선(Lorenz curve)과 지니계수(Gini coefficient)를 이용하였다. 로렌츠곡선과 지니계수는 계층 간 소득격차와 같이 공간특성을 갖지 않는 변수를 분석하는데 많이 사용되어 왔다. 이것을 공간변수에 적용하면 분포의 균등성을 측정하기 위한 지수로 활용할 수 있다.

인구분포를 대상으로 하는 로렌츠곡선은 다음과 같은 과정에 의해 얻어진다. 우선 연구대상지역의 소지역단위 인구와 면적을 인구밀도가 작은 순서로 나열한다. 다음으로 인구의 누적분포와 면적의 누적분포를 구하고 이를 각각 [eqn: Y]축과 [eqn: X]축으로 하는 그래프를 그린다. 이때 대각선은 균등한 분포를 나타내며 대각선으로부터 멀리 떨어질수록 특정지역에 집중한 분포를 나타낸다. 지니계수는 대각선 아래 삼각형에 대한 대각선과 로렌츠곡선 사이의 면적의 비율을 말한다. 로렌츠곡선이 대각선과 일치할 경우 가장 균등한 분포로서 지니계수는 0, 완전 불균등할 경우 지니계수는 1이 된다. 지니계수([eqn: G])를 구하는 공식은 다음과 같다.

[eqn: G= {1} over {2} sum _{i=1} ^{n} dmatrix{X _{i} -Y _{i}}]

여기서 [eqn: X_i]는 [eqn: i]번째 지역단위까지의 인구의 누적 백분비율, [eqn: Y_i]는 [eqn: i]번째 지역단위까지의 면적의 백분비율을 말한다.

아래 2004년 전국 인구분포의 로렌츠곡선과 지니계수를 살펴보면 로렌츠곡선이 대각선으로부터 멀리 떨어져 있고 지니계수는 0.531585로 계산됐다. 이것은 전국의 인구가 고루 퍼져있지 않고 특정지역에 집중하여 있다는 것을 보여준다.

<표> 2004년도 전국 지니계수

	인구	면적	[eqn: |X_i -Y_i |]
강원	1,528,640	16,612.39	0.135599
경북	2,718,613	19,026.19	0.135571
전남	1,994,011	12,051.86	0.080331
충북	1,500,610	7,431.77	0.044012
충남	1,972,553	8,598.48	0.046102
전북	1,915,674	8,052.69	0.041783
경남	3,168,734	10,518.81	0.040994
제주	557,235	1,848.20	0.007193
울산	1,087,958	1,056.74	0.011571
경기	10,628,842	10,132.18	0.11497
인천	2,610,715	992.78	0.043256
대전	1,450,750	539.59	0.024159
광주	1,406,915	501.34	0.023649
대구	2,539,738	885.58	0.042886
부산	3,684,153	763.3	0.067443
서울	10,287,847	605.39	0.203652
합계	49,052,988	99,617.4	1.063171
지니계수		0.531585

3) 인구예측

전라북도의 인구 예측을 위한 수정지수와 로지스틱 모형을 사용하였다. 수정지수모형은 일정한 속도나 비율로 변화하지 않고 특정한 패턴을 가지고 변화하는 인구를 추정하거나 분석할 때 사용한다. 이 방법에서는 인구의 상한값과 현재 인구와의 차이값에 고정된 비율을 적용해 산출된 값을 다음 1년 동안 증가하는 인구라고 모형을 설정하고 이 고정 비율을 산출해 인구변화를 추정한다. 이 고정비율을 인구증가 결정지수 [eqn: lambda]라 하고, 이를 수식으로 나타내면 다음과 같다.

[eqn: P _{t} =K-[(K-P _{0} )․ lambda _{t} ]]

여기서,  [eqn: K]: 지역인구의 예측 상한값

[eqn: lambda]: 인구증가 결정지수(현재인구와 지역인구의 상한값의 차이에 대한 고정비율)

인구증가 결정지수는 과거의 인구변화추세 속에서 나타난 매년 인구증가 결정지수의 평균치를 사용한다. 이는 다음과 같은 방법으로 계산한다.

[eqn: lambda = {1} over {t} sum _{i=1} ^{t} {K-P _{i}} over {K-P _{i-1}}]

로지스틱 모형은 형식 인구학상 매우 중요시 되는 모형으로 이론적 측면과 경험적 측면이 복합된 인구추정 방법이다. 로지스틱 모형에는 여러 가지의 산출식이 사용될 수 있으나 가장 기본적인 형태로서 선택법이 많이 활용되고 있다. 선택법의 경우 인구의 상한값을 모형의 설계자가 선택해 입력하는 것으로 이에 사용되는 수식은 다음과 같다.

[eqn: P _{t} = {N} over {1+e ^{a+bt}}]

여기서, [eqn: P _{t}] : 기준년도로부터 [eqn: t]년 후의 인구 수

[eqn: N] :  모형의 설계자가 설정한 지역인구의 상한값

[eqn: a,`b]: 인구증가형태를 결정하는 파라미터

[eqn: e]: 자연대수의 밑

[eqn: t]: 기준년도로부터 예측년도까지의 연수

이 식에 의하면 모형의 설계자가 인구의 상한값을 설정한다 하더라도 아직 지수에서 [eqn: a]와 [eqn: b] 두 개의 파라미터가 미지수로 남아있다. 그러나 가지고 있는 수식은 하나뿐이므로 방정식의 해를 구할 수 없다. 이 상태로 수식을 풀기 위해서는 회귀분석과 같은 통계적 방법을 도입해야 한다. 그러나 통계적인 방법을 도입하지 않고 수식을 단순화해 해결하기 위한 방법도 제안되고 있다. 그 중 하나가 아래의 식으로 밑변에서 상수화 할 수 있는 부분을 분리해 미지수를 줄이는 방법이다.

[eqn: P _{t} = {N} over {1+e ^{a}․ e^bt }]

여기서, [eqn: e ^{a}]를 [eqn: {N} over {P _{0}} -1]로 대치해 내생화시킨 후 이 수식을 [eqn: b]에 대해 정리함으로써 수식을 손쉽게 풀 수 있도록 한다. 수정지수와 로지스틱 모형에 의한 인구추정결과 전라북도 인구는 지속적으로 하락할 것으로 예측되었다. 수정지수 결과 2013년에 이르면 1,793,028명으로 줄어 들것으로 나타났고 로지스틱 모형은 2015년 1,799,546명으로 줄어들 것으로 예측되었다.

<표>인구추이 단위:(명)

지역	전북	전국
1995	2,009,651	2,873,869
1996	2,009,148	2,902,120
1997	2,007,379	2,930,328
1998	2,014,561	2,948,372
1999	2,015,531	2,971,411
2000	2,006,500	2,998,546
2001	2,013,923	3,018,073
2002	1,961,572	3,032,367
2003	1,962,867	3,051,490
2004	1,915,674	3,065,812
2005	1,899,129	3,084,921
2006	1,886,790	3,103,716
2007	1,874,199	3,122,126
2008	1,861,348	3,140,157
2009	1,848,234	3,157,817
2010	1,834,850	3,175,115
2011	1,821,192	3,192,058
2012	1,807,253	3,208,653
2013	1,793,028	3,224,906
2014	1,778,511	3,240,826
2015	1,763,696	3,256,419
2016	1,748,576	3,271,692
2017	1,733,146	3,286,651
2018	1,717,399	3,301,303
2019	1,701,329	3,315,654
2020	1,684,929	3,329,710

<표>인구추이 단위:(명)

지역	전북	전국
1995	2,009,651	2,873,869
1996	2,009,148	2,902,120
1997	2,007,379	2,930,328
1998	2,014,561	2,948,372
1999	2,015,531	2,971,411
2000	2,006,500	2,998,546
2001	2,013,923	3,018,073
2002	1,961,572	3,032,367
2003	1,962,867	3,051,490
2004	1,915,674	3,065,812
2005	1,905,162	3,085,673
2006	1,894,639	3,105,234
2007	1,884,105	3,124,496
2008	1,873,561	3,143,458
2009	1,863,008	3,162,119
2010	1,852,448	3,180,480
2011	1,841,879	3,198,540
2012	1,831,304	3,216,300
2013	1,820,723	3,233,761
2014	1,810,137	3,250,924
2015	1,799,546	3,267,789
2016	1,788,951	3,284,358
2017	1,778,354	3,300,633
2018	1,767,755	3,316,614
2019	1,757,154	3,332,304
2020	1,746,553	3,347,705

2. 지역경제산업 구조의 변화

민선자치 10년 동안 전북의 지방세 총세가 2003년 7천억 정도로 증가하였으나 증가폭은 94년과 95년을 제외하고 평균 8%정도로 그리 크지 않은 것으로 나타났다. 지역내총생산은 2003년도 22,382,327 백만원으로 평균 6%정도의 증가폭이 나타났다. 경제활동인구는 2000년도에 870천명에서 2004년도에 846천명으로 감소하고 있는 것으로 나타났다. 민선자치 이후 전북의 고용률과 실업률의 경우 전국 평균보다 낮게 나타나고 있으며 실업률의 경우 2004년에 2.7%를 기록하였다. 재정자립도의 경우 점차로 하락 현상이 나타나고 있어 2005년에 25.1%로 나타났다. 월 평균 종사자는 2003년에 2,362명으로 증가하고 있는 것으로 나타났으나 그 폭은 미비하다. 고령화의 경우 전북은 전국 평균보다 높게 나타나고 있다.

<표> 지방세 총액 단위:(백만원)

년도	전북	전국평균
1994	378,020	826,932
1995	454,512	957,248
1996	480,275	1,087,168
1997	517,615	1,150,355
1998	509,453	1,071,857
1999	509,380	1,161,631
2000	530,720	1,287,538
2001	657,589	1,666,555
2002	698,245	1,970,359
2003	742,063	2,070,809

<표>지역내 총생산 단위:(백만원)

년도	전북	전국평균
1995	14,112,203	25,633,162
1996	16,267,732	28,711,186
1997	17,536,538	31,062,109
1998	16,360,874	29,988,980
1999	17,435,364	32,975,203
2000	18,977,807	36,123,184
2001	19,996,598	38,806,577
2002	21,279,193	42,871,650
2003	22,382,327	45,726,674

<표>경제활동 인구 (단위: 천명)

년도	전북	전국평균
2000	870	1,383
2001	878	1,404
2002	863	1,433
2003	860	1,435
2004	846	1,464

<표>재정자립도 단위:(%)

년도	전북	전국평균
1996	43.4	62.2
1997	33	63
1998	44.4	63.4
1999	42.5	59.6
2000	31.4	59.4
2001	27.7	57.6
2002	26.3	54.8
2003	25.6	56.3
2004	25.9	57.2
2005	25.1	56.2

<표>월평균종사자수 단위:(명)

년도	전북	전국평균
1999	2123	4494.375
2000	2128	4614
2001	2246	4423.75
2002	2358	4406.8125
2003	2362	4404.6875

<표>고용률 단위:(%)

년도	전북	전국평균
2000	56.5	58.5
2001	57.3	59
2002	57.1	60
2003	57.4	59.3
2004	56.9	59.8

<표>실업률 단위:(%)

년도	전북	전국평균
2000	3.1	4.4
2001	3.1	4
2002	2.5	3.3
2003	2.7	3.6
2004	2.7	3.7

<표>노령화지수 단위:(%)

년도	전북	전국평균
1994	37.5	23.9
1995	40.6	25.2
1996	43.2	26.9
1997	45.9	28.6
1998	48.6	30.4
1999	51.4	32.3
2000	54.2	34.3
2001	56.8042	36.36226
2002	60.37008	38.85579
2003	63.8486	41.52468
2004	68.11599	44.40475
2005	73.06077	47.43667

민선자치 10년 동안 전북 지역의 산업별 공간 분포의 변화를 확인하기 위해 엔트로피를 활용하여 분석하였다. 불확실성의 지수인 엔트로피가 공간분석에 활용되면 그것은 분산의지수가 된다. 어떤 지점들이 집중되어 있다는 것은 위치에 대해 확실하다는 뜻이 되며 분산되어 있다는 것은 불확실하다는 의미를 갖게 되기 때문이다. 엔트로피 [eqn: H]는 다음의 식으로 계산된다.

[eqn: H= sum _{i=1} ^{n} P _{i} lnP _{i}]

여기서, [eqn: P _{i}]는 어떤 산업이 [eqn: i]번째 산업에 존재할 확률을 말한다. 모든 지점이 특정 지역에 집중해 있을 때 [eqn: H=0]이 되며, 모든 지점이 [eqn: n]개의 지역에 고루 분포할 때 [eqn: H][eqn: =lnn]이 된다. 산업별 공간 분포 변화를 측정한 결과를 살펴보면 민선자치 10년 동안에 교육서비스업과 기타 공공 수리 및 개인서비스업에 있어 전국 평균 대비에 있어 산업 구조의 경쟁력이 확보되어 있는 것으로 나타났다.

<표> 민선 10년 산업별 공간 분포 변화(엔트로피)

전국	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
농업 및 임업(01∼02)	0.0038015	0.0051353	0.0055151	0.0057717	0.0053298	0.0052707	0.0047570	0.0044220	0.0044395
어업(05)	0.0022493	0.0024199	0.0023382	0.0024648	0.0024014	0.0023340	0.0013973	0.0013012	0.0011621
광업(10∼12)	0.0068350	0.0064549	0.0058484	0.0054449	0.0052257	0.0049947	0.0048027	0.0045795	0.0043972
제조업(15∼37)	0.2463002	0.2444640	0.2385948	0.2306732	0.2323295	0.2353272	0.2411848	0.2386636	0.2335687
전기, 가스 및 수도사업(40∼41)	0.00321702	0.00332036	0.00338976	0.00362479	0.00363824	0.00360967	0.00371083	0.00363122	0.00359875
건설업(45∼46)	0.09020338	0.09152342	0.09001323	0.08584589	0.08432885	0.08427197	0.08929561	0.09246472	0.09487299
도매 및 소매업	0.36685051	0.36592612	0.36515839	0.36436824	0.36316748	0.36201949	0.359666	0.35825442	0.35658339
숙박 및 음식점업	0.31453627	0.32052755	0.32495594	0.32637223	0.32507511	0.32289883	0.32335324	0.32363815	0.3238595
운수업(60∼63)	0.19382125	0.1923293	0.19232557	0.19594305	0.20453133	0.2140748	0.2230328	0.22823216	0.23314436
통신업(64)	0.01008857	0.01084253	0.01128711	0.01321115	0.01389259	0.01522904	0.01536188	0.01541714	0.01633293
금융 및 보험업(65∼67)	0.05542152	0.05768065	0.05841968	0.0561615	0.05396009	0.05200352	0.05263122	0.05155058	0.04910429
부동산 및 임대업(70∼71)	0.11323808	0.11134483	0.11095795	0.11246749	0.11306814	0.10916613	0.1080663	0.11175971	0.11702034
사업서비스업 (72∼75)	0.0742374	0.07482186	0.07714971	0.07962288	0.08130686	0.08715936	0.08828713	0.09337042	0.09604213
공공행정, 국방 및 사회보장 행정(76)	0.02634358	0.02644717	0.02576062	0.02491135	0.0229779	0.02257105	0.02194441	0.02135518	0.02132825
교육 서비스업(80)	0.11926491	0.11823526	0.11641495	0.11495511	0.11723494	0.11524052	0.11687784	0.11986412	0.12280986
보건 및 사회복지 사업(85∼86)	0.0679267	0.07164911	0.07574812	0.07979595	0.0788337	0.08363912	0.07995888	0.0813853	0.08333998
오락, 문화 및 운동관련 서비스업(87∼88)	0.10865551	0.11025968	0.11387541	0.11857916	0.12744757	0.12874054	0.12499826	0.12317352	0.12499655
기타 공공, 수리 및 개인서비스업(90~93)	0.23258765	0.23375878	0.23600854	0.24229738	0.24144624	0.24119457	0.2412089	0.23953762	0.23956578

전라북도	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
농업 및 임업	0.00859596	0.01094135	0.0106933	0.01083475	0.01112248	0.01027907	0.00964217	0.0090025	0.00917169
어업	0.00118529	0.00136932	0.00106939	0.00086691	0.00117139	0.00162215	0.00107038	0.00119461	0.00105878
광업	0.00879558	0.00755788	0.00688869	0.0065177	0.00556934	0.00528622	0.00613677	0.00521016	0.00525194
제조업	0.22203957	0.21965382	0.2144605	0.20720479	0.20543782	0.20519686	0.20820321	0.2056831	0.19931913
전기, 가스 및 수도사업	0.00508072	0.00548225	0.00493294	0.00574723	0.00551886	0.00549016	0.00613677	0.00577883	0.0059712
건설업	0.08719558	0.08967994	0.08627457	0.08641393	0.08717926	0.08727208	0.09200642	0.09201758	0.09387814
도매 및 소매업	0.36748344	0.36681161	0.36622016	0.36543175	0.36456604	0.36391741	0.3628806	0.36206601	0.36111305
숙박 및 음식점업	0.30459285	0.31171359	0.3169578	0.32237362	0.32218344	0.32020626	0.31886049	0.3190247	0.31926462
운수업	0.18233761	0.17887801	0.17971059	0.17719152	0.18535972	0.19691913	0.20667436	0.21553398	0.21998337
통신업	0.01491567	0.01656131	0.0166452	0.01770518	0.01846965	0.01996775	0.01975678	0.01928214	0.02137009
금융 및 보험업	0.06195684	0.06487026	0.06351554	0.05892075	0.05758896	0.05390035	0.05624809	0.0542921	0.05213888
부동산 및 임대업	0.09767918	0.0975544	0.09702881	0.09605876	0.09487077	0.08903717	0.08297167	0.08221985	0.08380823
사업서비스업	0.06238399	0.06525394	0.06896842	0.06920471	0.06891633	0.06956249	0.07293272	0.07213663	0.07357066
공공행정, 국방 및 사회보장 행정	0.0422722	0.04259257	0.04096228	0.03837155	0.03599776	0.03702867	0.034538	0.03409751	0.03459983
교육 서비스업	0.1390529	0.13741727	0.13630701	0.13460145	0.13366279	0.13073631	0.13491784	0.13840362	0.14110045
보건 및 사회복지사업	0.07607687	0.07727416	0.08161041	0.08468307	0.08522063	0.089689	0.08475908	0.08791436	0.09064457
오락, 문화 및 운동관련 서비스업	0.10788225	0.11142081	0.11333132	0.11778302	0.1277436	0.13100721	0.12741154	0.12565213	0.12494325
기타 공공, 수리 및 개인서비스업	0.25813963	0.25826465	0.26011472	0.26533673	0.26580941	0.26730787	0.26810453	0.26754696	0.26932802

3. 자치 분권의 변화

전라북도의 민선자치 10년의 중추적 기능과 역할의 형성은 주민들에 의해 이루어졌다. 민선 자치의 참여에 대한 관심은 투표율에 의해 나타나고 있다. 전라북도는 1995년에 73.7%, 1998년에  57.8%, 2002년에 54.7%가 나타났다. 이러한 투표 참여는 결국 민선자치를 주도하고 새로운 비전과 전략을 형성하는데 있어 주민들의 의견수렴과 정책 기반을 형성하였다. 전라북도의 시기별 득표율을 보면 민선1기 67.2%, 민선2기 100%, 민선3기 74.6%로 나타났다.

<표>지방선거 투표율 단위:(%)

지역	1995	1998	2002
전국	68.4	52.7	48.8
서울	66.2	46.9	45.7
부산	66.2	46.7	41.8
대구	64.0	46.8	41.5
인천	62.0	43.2	39.4
광주	64.8	45.1	42.4
대전	66.9	44.5	42.3
울산		57.6	52.3
경기	63.2	50.0	44.6
강원	74.8	64.3	59.0
충북	72.7	61.0	55.8
충남	73.8	59.5	56.1
전북	73.7	57.8	54.7
전남	76.1	68.2	65.6
경북	76.8	64.9	60.4
경남	73.1	61.1	56.2
제주	80.5	73.7	68.9

<표> 민선자치 10년 광역자치단체장과 득표율

( )은 득표율 %

	민선1기	민선2기	민선3기	보궐
서 울	조순(42.4)학자, 정무직관료	고건(53.5)관료, 정무직관료	이명박(52.3)기업인, 국회의원
인 천	최기선(41.1)정치인, 정무직관료	최기선(53.5)정치인,민선단체장	안상수(56.2)기업인, 국회의원
대 전	홍선기(63.8)관료, 정무직 관료	홍선기(73.7)관료, 민선단체장	염홍철(46.6)학자, 학자
광 주	송언종(89.8)관료, 정무직관료	고재유(67.2)관료, 민선단체장	박광대(46.8)정치인, 국회의원
대 구	문희갑(36.8)관료, 국회의원	문희갑(72.0)관료, 민선단체장	조해녕(61.2)관료, 정무직관료
울 산	-	심완구(42.7)정치인, 민선단체장	박맹우(53.1)관료, 민선단체장
부 산	문정수(40.6)정치인, 국회의원	안상영(45.1)관료, 정무직관료	안상영(63.8)관료, 민선단체장	허남식(62.3)관료, 정무직관료
경 기	이인제(40.6)법관, 국회의원	임창열(54.3)관료, 정무직관료	손학규(58.4)학자, 국회의원
강 원	최각규(65.7)관료, 정무직관료	김진선(39.3)관료, 관료	김진선(71.1)관료, 민선단체장
충 남	심대평(67.9)관료, 정무직관료	심대평(84.6)관료, 민선단체장	심대평(67.0)관료, 민선단체장
충 북	주병덕(36.4)관료, 정무직관료	이원종(74.1)관료, 정무직관료	이원종(58.6)관료, 민선단체장
전 북	유종근(67.2)학자, 정무직관료	유종근(100.0)학자, 민선단체장	강현욱(74.6)관료, 정무직관료
전 남	허경만(73.4)법관, 국회의원	허경만(100.0)법관, 민선단체장	박태영(57.8)기업인, 정무직관료	박준영(57.6)언론인, 정무직관료
경 북	이의근(37.9)관료, 정무직관료	이의근(72.0)관료, 민선단체장	이의근(85.5)관료, 민선단체장
경 남	김혁규(63.8)기업인, 정무직관료	김혁규(74.6)기업인, 민선단체장	김혁(74.5)기업인, 민선단체장	김태호(61.6)정치인, 민선단체장
제 주	신구범(40.6)관료, 정무직관료	우근민(52.8)관료, 정무직관료	우근민(51.4)관료, 민선단체장	김태환(56.0)관료, 민선단체장

자료: 최창수. (2005). 광역자치단체장의 비전과 리더십. 민선자치 10년의 성과와 과제.

<표> 행정구역(2004년 기준)

구분 시·도 별	시ㆍ군ㆍ구					읍ㆍ면ㆍ동				츨 장 소
	계	시	군	구		계	읍	면	동	계	시·도	시·군·구	읍·면
				자치구	일반구
계	256	77	88	69	22	3,573	211	1,209	2,153	82	1	15	66
서 울	25	-	-	25	-	522	-	-	522	-	-	-	-
부 산	16	-	1	15	-	226	2	3	221	1	-	1	-
대 구	8	-	1	7	-	143	3	6	134	2	-	-	2
인 천	10	-	2	8	-	139	1	19	119	6	-	3	3
광 주	5	-	-	5	-	90	-	-	90	-	-	-	-
대 전	5	-	-	5	-	79	-	-	79	-	-	-	-
울 산	5	-	1	4	-	58	4	8	46	-	-	-	-
경 기	47	27	4	-	16	516	31	114	371	7	-	6	1
강 원	18	7	11	-	-	193	24	95	74	7	1	-	6
충 북	14	3	9	-	2	153	13	90	50	-	-	-	-
충 남	16	7	9	-	-	209	24	146	39	2	-	-	2
전 북	16	6	8	-	2	251	14	145	92	-	-	-	-
전 남	22	5	17	-	-	299	31	198	70	32	-	2	30
경 북	25	10	13	-	2	338	35	203	100	18	-	1	17
경 남	20	10	10	-	-	314	22	177	115	7	-	2	5
제 주	4	2	2	-	-	43	7	5	31	-	-	-
# 주 1. 지방자치단체 : 16 광역자치단체(1 특별시, 6 광역시, 9 도), 234 기초자치단체(77 시, 88 군, 69 자치구) 2. 10개면 : 면장없음(4) - 경기 파주 군내ㆍ장단ㆍ진동ㆍ진서면 면장겸임(6) - 강원 고성 수동, 철원 근북ㆍ근동ㆍ원동ㆍ원남ㆍ임남면 * 7개면 : 주민미거주 * 3개면 : 주민거주·행정수행(파주 군내면·진동면 - 군 출장소 설치, 철원 근북면-금화읍에서 관할) 3. 도 출장소(1) : 해양수산(강원)

	구분	통ㆍ리			반			면적(㎢)	세대수	인구(명)
시·도별		계	통	리	계	도시	농촌
계		92,624	56,615	36,009	471,330	353,557	117,773	99,924	17,391,762	48,583,805
서 울		13,759	13,759	-	103,192	103,192	-	606	3,780,133	10,173,162
부 산		4,803	4,673	130	27,801	26,949	852	763	1,251,069	3,666,345
대 구		3,361	3,132	229	21,374	19,904	1,470	886	853,142	2,524,712
인 천		3,832	3,576	256	20,834	19,333	1,501	987	908,673	2,578,817
광 주		2,282	2,282	-	10,715	10,715	-	501	469,847	1,401,172
대 전		2,722	2,722	-	13,204	13,204	-	540	492,068	1,443,471
울 산		1,388	1,068	320	9,071	7,546	1,525	1,057	356,143	1,081,453
경 기		15,061	10,983	4,078	83,890	67,032	16,858	10,184	3,748,325	10,462,920
강 원		4,007	1,833	2,174	20,485	10,510	9,975	16,873	563,355	1,521,375
충 북		4,373	1,562	2,811	17,206	7,774	9,432	7,432	534,231	1,488,945
충 남		5,310	880	4,430	23,360	5,560	17,800	8,598	736,323	1,953,406
전 북		7,831	2,790	5,041	23,846	12,907	10,939	8,053	675,145	1,906,742
전 남		8,038	1,486	6,552	22,588	6,809	15,779	12,052	741,775	1,986,192
경 북		7,729	2,620	5,109	38,408	15,228	23,180	19,026	985,475	2,695,917
경 남		7,484	2,777	4,707	30,207	23,911	6,296	10,519	1,096,069	3,143,814
제 주		644	472	172	5,149	2,983	2,166	1,848	199,989	555,362
# 주 : 면적, 세대수, 인구는 2004. 12. 31 현재 기준임

<표> 행정구역의 변천

	구 분	특별시	광역시	도	시	군	구	읍	면	동
연 도
1953		1	-	9	19	135	9	75	1,448	-
1954		1	-	9	19	140	9	78	1,444	-
1955		1	-	9	24	140	15	73	1,436	-
1956		1	-	9	26	140	15	70	1,426	-
1957		1	-	9	26	140	15	80	1,412	-
1960		1	-	9	26	140	15	85	1,407	-
1963		1	1	9	30	139	20	91	1,382	-
1967		1	1	9	30	139	24	91	1,382	-
1969		1	1	9	33	140	24	91	1,382	-
1973		1	1	9	33	138	28	122	1,349	-
1974		1	1	9	33	138	28	122	1,348	-
1975		1	1	9	33	138	30	122	1,346	-
1976		1	1	9	33	138	30	122	1,346	-
1977		1	1	9	33	138	33	122	1,346	-
1978		1	1	9	34	138	34	120	1,344	-
1979		1	1	9	34	138	36	173	1,291	-
1980		1	1	9	38	139	41	204	1,256	-
1981		1	3	9	46	139	41	188	1,253	-
1982		1	3	9	46	139	41	188	1,253	-
1983		1	3	9	46	139	42	187	1,266	-
1984		1	3	9	46	139	42	187	1,266	-
1985		1	3	9	46	139	44	200	1,255	-
1986		1	4	9	57	139	44	190	1,274	-
1987		1	4	9	57	139	44	189	1,274	-
1988		1	4	9	56	138	58	189	1,265	-
1989		1	5	9	67	137	63	179	1,260	-
1990		1	5	9	67	137	67	180	1,261	-
1991		1	5	9	67	137	70	183	1,258	-
1992		1	5	9	68	136	72	178	1,257	-
1993		1	5	9	68	136	74	178	1,257	-
1994		1	5	9	68	136	74	178	1,257	-
1995		1	5	9	67	98	88	193	1,240	-
1996		1	5	9	72	93	90	193	1,236	-
1997		1	6	9	71	94	90	196	1,231	-
1998		1	6	9	72	91	90	195	1,230	-
1999		1	6	9	72	91	90	195	1,230	-
2000		1	6	9	72	91	90	196	1,229	-
2001.3.21		1	6	9	74	89	88	200	1,223	-
2002. 3. 1		1	6	9	74	89	88	205	1,217	2,097
2003. 2. 1		1	6	9	74	89	90	208	1,214	2,105
2004. 1. 1		1	6	9	77	88	91	209	1,211	2,151
2005. 1. 1		1	6	9	77	88	91	211	1,209	2,153
# 주 : 구는 일반구 포함

민선자치 10년에 있어 행정구역의 변경이 별로 이루어지지 않았다. 행정구역의 변경이 발생한 경우는 1995년으로 도․농 통합에 의한 변경이 전부이다. 전라북도의 행정구역은 14개 시․군으로 6시, 8군, 2구과 251개의 읍․면․동, 7,831 통․리, 23,846반으로 구성되어 있다.

민선자치 10년 동안 지역 발전의 중추적 기능을 담당하였던 것은 시․군 통합이다. 시․군 통합은 광역적 행정 기능의 수행과 더불어 지역적인 특성에 적합한 정책 수행을 위해 실시되었다. 도․농 복합식의 시․군 통합은 주민의 생활권, 경제권을 행정구역과 일치시키고 도․농간의 균형개발을 통하여 지역격차를 줄이고 광역적 지역개발계획을 수립함으로써 지역간의 갈등을 최소화할 수 있을 것으로 기대되었다. 이러한 시․군 통합으로 인하여 시․군간의 행정 업무의 신속화와 통일된 행정 집행으로 효율성을 증가시켰다. 그러나 시․군 통합을 통해 획득할 수 있는 편익 가치보다는 낙후지역, 지역개발의 소외, 인구 유출, 저출산률 등의 현상으로 인하여 시․군 통합의 효율성이 저하되고 있다.

<표> 전라북도 도․농 통합시

통합시	통합대상지역
군산시	군산시, 옥구군
익산시	이리시, 익산군
정읍시	정주시, 정읍군
남원시	남원시, 남원군
김제시	김제시, 김제군

Ⅲ. 전북의 민선자치 10년의 성과

1. 강한 경제 기반 확충으로 잘 사는 전북 기반 구축

1). 신성장 동력 산업 육성을 통한 지역 산업 기반 구축

민선 지방 자치 10년 동안 성장 동력 산업을 육성하기 위한 정책과 사업의 발굴 등이 지속적으로 이루어져왔다. 신성장 동력 산업 육성을 위한 다각적인 노력을 통해 전북 지역을 자동차 부품 및 기계산업 중심지로 인프라를 구축하게 되었다. 자동차부품산업 혁신센터, 기계산업리서치 센터, 자동차 부품단지 집적화, 첨단장비 도입과 관련 기업 등의 유치가 이루어짐에 따라 전북의 동력원을 확보할 수 있었다.

2) 바이오 산업 육성을 위한 연구 기반 구축

전북이 보유하고 있는 자원을 상품화하고 산업화하기 위한 노력은 민선 지방자치 도정의 고민 중에 하나였다. 전북의 청정자연에 발생하는 다양한 자원을 연결하는 새로운 형태의 전략이 필요한 시점였다. 그 결과 전통 발효 산업을 중심으로 한 국제발효식품엑스포 및 허브 산업 엑스포를 개최함으로써 전북이 바이오 생명산업을 육성할 수 있는 기반을 구축할 수 있는 계기를 마련하였다. 또한고부가가치의 바이오 산업의 시장성을 확보하기 위해 인프라 구축을 지속적으로 추진한 결과 한국생명공학연구원의 분원을 설립하였고 기능성식품임상시험지원센터, 순창장류연구소 등을 설립하였다.

3) 기업 유치 및 기업도시 건설 추진

기업유치를 위해 전북의 지리적 여건 개선 및 도로망 확충 등의 지속적인 투자가 민선자치 10년 동안의 주요 관심 대상이었다. 인구의 노령화와 인구 유출의 심각성으로 인해 전북 지역의 생산 가능 인력의 부족 현상이 발생하고 일자리가 창출되지 않은 상황에서 전북 경제 발전의 중추적 역동체가 기업 유치에 있기 때문이다. 민선 10년 동안 전북은 기업 유치를 위한 인센티브의 다양화, 기업유치전담팀 구성 등을 통해 LS전선 등 대기업 및 중소기업을 유치함으로써 지역 생산 기반 및 경쟁력 확보의 계기를 마련하였다. 또한 수출 경쟁력을 강화하기 위해 전북신용보증재단을 설립하고 해외통상사무소를 개설함으로써 해외시장 개척에도 중요한 역할을 담당해왔다. 이와 더불어 무주의 관광레저형 기업도시를 유치함으로써 기업의 투자 여건 마련 및 고용 창출, 지역 발전의 계기를 마련하였다.

2. 도내 전지역이 고루 잘 사는 균형발전 촉진 및 삶의 질 향상

1) 지역특성화사업 발굴 시행

민선 자치 10년 동안 전라북도는 낙후 지역의 개발과 도내 전역의 균형적인 성장, 발전을 도모하기 위한 사업을 발굴 추진하였다. 특히 동부권 지역의 낙후성을 탈피하고 자원을 개발하기 위한 계획을 수립 추진하였으며 그 결과 장수 경주마 육성 목장을 추진하여 말의 메카화 기반을 구축하였고, 태권도 종주국 위상에 걸맞는 무주 태권도 공원 유치를 성공적으로 수행하는 동시에 지역특구 지정을 통해 지역 특성화 전략을 추진하였다.

2) 맞춤형 체험 관광 시스템 구축과 문화예술 보존 시행

민선 지방 자치 동안에 외부 관광객의 유입과 지역 문화예술 발전을 위한 기반 및 인프라를 구축하고 인재 육성을 위해 많은 시행착오와 행정의 투자가 이루어졌다. 그 이유는 전북이 보유하고 있는 관광자원이 다른 지역보다 우수할 뿐만 아니라 영상 촬영도시로서의 명성을 확인하기 시작하였기 때문이다. 이러한 과정 속에서 전북은 관광객 및 휴양객의 선호와 여행 가치에 적합한 맞춤형 전북 체험 관광 시스템을 구축하고 전북권 전 지역으로 하나의 관광 벨트화를 추진하였다. 또한 민선 자치 기간 동안 전북의 문화 자원이 세계 속의 문화자원으로서의 가치를 인정받아 판소리, 고인돌 등이 유네스코 세계무형문화유산걸작에 선정됨으로써 판소리 본고장으로서의 명성과 고창을 중심으로 한 관광권 형성에 중요한 상품 가치로서 인정을 받았다.

3) 소외계층의 삶의 질 향상과 사회 적응 능력 향상

지방자치 이후 전라북도는 지역 경제 활성화의 목적을 달성하는 동시에 소외된 계층을 위한 복지 서비스 제공과 제도적인 지원의 확충을 지속적으로 추진하였다. 민선 자치 초기에는 소외계층에 대한 무관심이 지역 사회에 팽배하였고 지역 경제의 침체화 현상이 동시에 발생함에 따라 도정 운영의 최일선 과제로 선정하여 복지 사회 건설을 추진하였다. 그 결과 노인요양 인프라가 확충되고 전국적으로 모델 시설인 김제실버타운 등의 성과를 가져오게 되었고 사회적 약자를 보호하고 재활의지를 형성하기 위해 노인 일자리 창출, 노인 일거리 작업장 신축, 노인취업박람회 개최 등 다양한 활동을 전개하여 사회 참여 기회를 확대하고 소득보장 기회를 제공하였다. 또한 여성들의 지역 사회 참여를 확대 하기 위해 여성발전 기금 지원 사업을 추진하였고 여성교육문화센터의 신축을 추진하였다.

3. 열린 도정 역량 강화로 도민과 함께 하는 행정 실현

1) 지방자치단체간 협력체계 강화로 도정 운영 효율성 증가

민선 자치 이후 지역 주민의 의견을 중시하는 정책의 전환으로 인하여 도내 균형 발전 차원의 정책 추진에 있어 기피 현상이 만연한 적이 있었다. 도와 시․군간의 정책 및 사업의 이해 부족, 커뮤니케이션 부재 등으로 인하여 발생한 결과이다. 따라서 민선 후반기에 들어와서 도와 시․군간의 정책 협의회를 정례적으로 개최하여 각종 현안 문제 및 사업을 원활하게 협의, 추진하고 공동으로 대응할 수 있는 방향의 전환이 이루어졌다. 또한 지역간의 갈등을 제거하고 상생 발전을 위한 영호남 교류협력 사업 추진함으로써 안정적인 지역 발전을 도모하였다.

2) 지역혁신체계 공고화 등 지역 혁신 역량 강화

지방 분권과 더불어 내생적 지역 발전을 도모하기 위한 지역혁신체계의 구축은 전라북도의 중요한 혁신 전략이었다. 지역 혁신을 주도하고 혁신 전략을 수립 지도할 전라북도 지역혁신협의회 발족과 전라북도 지역혁신 5개년 계획 수립 등을 통해 지역혁신의 기반을 구축하였다. 또한 혁신연구회, 산학 협력단, 기업협의회, 전라북도 인적자원개발센터 등 다양한 운영체를 구성함으로써 혁신 자원 및 혁신 기관간 유기적인 네트워크 활성화를 추진하여 도정 운영의 효율성을 강화시켰다.

3) 도민과 함께 하는 도정 실천과 도민 운동의 민간 주도 정착

민선시대 이후 전북도정은 기존의 행정 관행과 의사결정 방식으로는 도민을 위한 행정을 실천할 수 없다는 판단 하에 대폭적인 의식 개혁 운동을 전개하였다. 민선 자치 동안 도민운동을 전개함으로써 선진 도민 의식 형성과 책임, 권한이 동시에 수반되는 개혁 운동을 민간 주도로 정착 추진함으로써 신뢰가 형성되는 전북 건설이 기반을 마련하였다. 이러한 상황에서 전라북도정은 도민의 수요와 공급 중심의 행정을 실천하기 위해 지역 NGO 단체 및 도민들과의 간담회 등을 실시하여 직접적인 의견을 청취함으로써 도민의 생활에 밀접한 행정을 추진하였다. 또한 민선 10년 동안 지속적이고 중단없는 행정 혁신을 통해 기존의 관례와 선례 중심의 행정 방식을 개선하고 효율적인 일하는 방식의 개선과 다양한 혁신 방안을 발굴, 제도화함으로써 안정적이고 혁신적인 행정을 도모하였다.

Ⅳ. 『강한 전북 풍요로운 전북』실현을 위한 과제

1. New Asian Gate 전략

1) 새만금 내부 개발 착수

민선자치 기간 동안에 국가 경쟁력과 지역 발전의 향상이라는 중앙정부의 노력이 진행되면서 전북은 새만금 사업의 추진에 많은 기대와 희망을 가지고 있었다. 그러나 다양한 이해관계와 국책 사업의 이해 부족으로 인하여 전북 발전의 동력을 얻지 못하고 있었다. 새만금 사업의 지속적인 추진은 전북 도민의 열망만이 아니라 국가 균형 발전과 자립형 지방화의 추진에 대한 중앙정부의 강력한 의지 발현이고 이러한 의지의 투영을 통해 새만금 사업의 가시적인 성과를 기대하고 있는 의견들이 형성되고 있다.

새만금 사업은 바다와 호수의 조망이 가능하도록 하기 위한 방조제 도로 사업 추진 및 테마별 공원화로 관광 효과를 극대화할 수 있으며 토지이용계획에 의한 친환경적 순차 개발을 시행함으로써 수질 보전 대책의 지속적 추진을 계획하고 있다. 또한 화훼단지, 고부가가치의 친환경 산업 단지, 수변형 주택 단지, 해양관광위락단지 등을 조성하여 명실상부한 환황해권의 중심 기지로 부상할 준비가 되어 있다. 이러한 사업과 계획을 조속하게 실현하고 제도적인 안정을 보장하기 위한 제도적 장치와 내부 개발의 원활한 추진을 위한 인허가 의제처리, 개발전담 기구설치, 행정 구역 설정 등을 포함한 새만금종합개발특별법을 제정 추진할 계획이다. 이러한 노력은 이제 전라북도가 새로운 발전과 비전을 설정하고 새로운 역사의 주인으로 등장하기 위한 첫 디딤돌이 될 것이다.

2) 새만금을 동북아 물류 거점기지로 육성

새만금을 중심으로 한 동북아 시대의 물류 거점 기지로 부상하기 위한 전략은 향후 발생할 수 있는 물동량의 수요와 더불어 환황해권 시대 대중국 및 동남아 교역의 중심항만으로 성장할 기대가 클 것으로 예측되고 있다. 수심 15～25m 이상으로 대형 선박의 기항이 용이한 새만금 지역에 대형 신항만을 건설함으로써 중국항만의 급성장에 대응하고 환황해권 물동량 급증에 대비한 무역항 및 관광레저포트 등 종합 항만으로 특화 개발을 목표로 하고 있다. 또한 물류 거점 중심지로 기반을 육성하기 위해 세계물류박람회 개최 계획을 추진함으로써 환황해권 물류 전진 기지 실현을 위한 비전을 제시하고 새만금과 군산지역을 국제 물류의 새로운 메카로 육성하여 물류 교두보를 구축할 수 있는 계기를 마련하고자 한다.

3) 군산 경제자유구역 지정 개발

군산의 지리적 위상과 투자 여건의 기반 구축, 활발한 기업유치 등이 이루어지고 있어 경제자유구역의 지정은 무엇보다도 국가 발전의 핵심 동력 및 서남권 지역의 중요한 생산 및 투자 개선의 창구가 될 수 있다. 경제자유구역 지정을 통해 군장 국가산업단지, 군산자유무역지역, 고군산군도 일대를 중심으로 신산업․생산 중심의 경제자유구역 모델 도시를 조성하여 대중국․아시아 교류의 전초기지로 개발할 수 있다. 1단계는 생산중심의 물류, 관광․위락, 배후 기능을 담당하는 소규모 국제산업 모델도시로 육성하고 제2단계는 생산․물류․국제업무, 관광․위락 기능을 수행하는 국제 경제자유도시로 조성할 계획이다. 따라서 군산의 경제 자유구역 지정은 역사의 요청이고 이를 바탕으로 한 지역 발전의 핵심 성장 기반이 될 것이다.

4) 서해안 관광벨트의 중심 거점 육성

주5일 근무제의 확대와 여가 가치의 인식 증대로 인하여 전북 지역은 새로운 관광 벨트 지역으로 부상하고 있다. 특히 고군산군도 국제해양관광단지의 조성은 서해안 관광 패러다임의 변화를 유도하기에 충분하다. 선유도 등 5개섬을 각각 특성 있게 개발하고 고군산군도 진입도로를 개설함으로써 체류형 관광객을 유치할 계획이며 고군산군도, 새만금, 변산반도 국립공원을 연계한 새로운 패턴의 체험형 관광레저단지를 조성하여 명실상부한 서해안 지역의 대표적인 관광지로 부각시킬 계획이다.

2. 신성장 동력 산업 육성 전략

1) 자동차 부품 및 기계 산업 육성을 위한 혁신클러스터 조성

전북은 GM대우, 현대 자동차의 생산 중심지로 급부상하고 있으며 기계 및 자동차 부품의 생산 중심 기지로 발전하기 위해 기계산업 리서치 센터, 자동차 부품산업 혁신센터, 자동차부품 단지 집적화 사업, 첨단기계산업 집적화 단지 등과 전북 테크노 파크 등을 연계한 핵심 거점 클러스터를 조성하고 LS전선의 완주 산업 단지에 이전하여 기계, 농기계 등 전문 기계 산업 단지로 특화함으로써 신성장 산업의 특화 지역으로 기대 된다.

2) 생물 바이오 산업 육성으로 전통 식품의 발전 잠재력 극대화 추진

전북의 발전에 있어 중요한 자원인 생물 및 발효식품, 청정한 자연환경 등은 생물 산업을 기반으로 하는 국제발효식품 엑스포, 허브 산업 엑스포, 기능성 식품 임상지원 센터의 활성화로 전통 발효 및 기능성 식품 특화를 집중적으로 육성함으로써 생물 산업을 전북의 미래 신기술 집약형 첨단 미래 산업으로 특화 추진하여야 한다. 또한 이런 생물 바이오 산업을 육성할 수 있는 한국생명공학원 분원, 생물소재 연구소, 치즈과학연구소, 장류 연구소 등의 연구 인프라가 구축되어 향후 전북의 발전을 담당할 것으로 기대된다.

3) 신․재생 에너지 산업 육성으로 새로운 성장 동력 확보

신․재생에너지 테마파크 기본계획의 수립과 이에 바탕을 둔 신․재생 에너지 테마파크 조성하여 수소 파워파크, 태양 에너지 파크, 테마파크관, 이벤트 광장 등을 조성하고 신․재생 에너지 R&D 및 실증적 연구 거점으로 관련 연구원을 유치함으로써 신․재생 에너지 산업 육성 및 클러스터를 구축으로 새로운 성장 동력을 확보할 것으로 예측된다.

4) 전략산업 클러스터 조성 및 지역 고유의 특화 산업 육성

전북 지역의 산업 활성화 추진 및 핵심 거점 지역을 육성하기 위한 산업시설  집적지와 연구개발 클러스터를 구축함으로써 내생적 전략을 추진하며 동시에 전북 지역의 시․군의 특성을 살린 비교 우위 산업을 발굴하고 체계적으로 육성 지원함으로써 차세대 전략 산업화를 도모하여야 한다.

5) 아큐파이(Occupy) 전북 본격 추진

기업 유치를 위한 타깃 기업을 단계별로 선정하고 도․민간 단체 등이 협력 네트워크를 구축하여 전방위적 유치 활동을 전개하고 기업해로해소팀을 운영하여 투자기업 현장방문을 통한 애로 사항의 신속한 해결과 유치에서 성공 까지 One-Process 서비스를 제공하여야 한다. 또한 기업 유치 활성화를 위해 이전보조금, 고용보조금, 교육훈련 보조금 지원 등 타 지역과의 차별적이고 파격적인 인센티브를 제공함으로써 투자하기 좋은 지역으로 바꾸어야 한다.

6) 전통 문화적 컨텐츠를 살린 문화산업 브랜드 육성

전주 전통문화중심도시 조성 사업의 지원 근거 마련을 위한 특별법 제정과 가장 한국적인 전통문화도시 구현을 위한 선도사업을 추진하고 익산 고도권 역사 문화유산의 합리적 보전, 개발을 통해 고대와 현대 문화가 어우러진 관광자원을 조성한다. 또한 전주문화산업 클러스터를 조성하여 전통문화예술 컨텐츠 개발을 통한 고부가가치 산업으로 육성한다.

7) 전북 관광상품 브랜드 F-Tour 및 권역별 체험 관광 프로그램 개발

주5일 근무제 시행에 따른 찾고 싶은 전북을 만들기 위해 전라북도의 이미지, 정체성, 관광 매력과 비전을 담은 전북의 관광 상품 브랜드인 F-Tour 프로젝트의 강력한 추진을 통해 전북의 관광 브랜드를 강화해야 한다. 또한 천혜의 자연자원을 활용한 권역별 체험 관광 브랜드(역사문화관광권, 해양레저관광권, 동부산악관광권, 내륙청정관광권, 전통예술관광권)를 개발하여 체험, 체류형 관광을 활성화한다. 이와 더불어 부안영상테마파크, 불멸의 이순신 세트장과 연계하여 영상산업 클러스터를 조성하고 섬진강권역 영상벨트를 조성하여 천혜의 자연조건을 갖춘 국내 제일의 영상촬영단지의 발전이 기대된다.

3. 지역간 균형발전 전략

1) 세계 태권도인의 순례․수련의 장인 무주 태권도 공원 조성

전국 유일의 태권도인의 성지인 무주가 주목받고 있으며 179개국 6,000만명에 이르는 태권도인의 자부심이 성장할 수 있는 규모로 개발함으로써  명실 상부한 세계속의 전북을 건설할 것으로 기대된다. 이를 위해 태권도 공원과 연계된 도로망을 확충하고 국기원 등 태권도 관련 단체 이전 및 태권도 사관학교 설립을 적극적으로 추진한다.

2) 지역 특성을 살린 기업도시 건설을 통한 민간 투자 활성화

전북이 보유하고 있는 다양한 자원과 경쟁력을 바탕으로 지역 특성에 적합한 기업도시를 건설함으로써 민간 자본 투자 및 지역 경제 활성화에 중점을 두어야 한다. 특히 무주관광레저형 기업도시를 성공적으로 조성하여 지리산통합문화권, 장수경주마육성목장, 승마체험레저공원 등과 연계해 동부산악권 관광 산업 활성화를 추진해야 한다. 또한 고군산군도, 변산반도 국립공원과 연계한 새만금 관광레저형 에코 기업도시, 군산산단지구와 연계한 산업 교역형 기업 도시 등을 조성함으로써 전라북도의 전역이 민간투자가 이루어지는 지역으로 바꾸어야 한다.

3) 혁신도시의 건설을 통한 지역 발전 거점 육성

전국 최초로 혁신도시 입지 선정을 마무리하고 성공적인 혁신도시 건설 모델 지역으로 변화하기 위한 다양한 정책과 사업을 구상함으로써 전라북도와 전체에 균형적인 동반 성장이 가능하도록 해야 한다. 또한 혁신도시내에 건설되는 공공기관과 연관된 기업 및 산업 클러스터를 추진함으로써 민간과 공공부문이 조화되는 지역으로 성장하고 우수한 인재와 고용 창출이 발생하는 지역으로 발전시켜야 할 것이다.

4) 항공 서비스 사각 지대 해소

새만금 건설 및 물류 중심 기지로 부상, 혁신도시 모범 지역, 기업도시 건설 등으로 인하여 이제 전북은 신속하고 정확한 수송수단이 항공 교통망 확충이 시급해졌다. 따라서 김제 공항을 조기에 착수함으로써 항공 사각지대를 해소하여야 한다. 중․단기적으로 근거리 항공노선 위주로 투자 활성화, 물류기능을 분담하고 장기적으로 새만금 개발과 연계하여 대 중국 교류의 교두보 역할과 동남아 관광객 유치를 위해 국제항공 노선 취항을 추진한다. 또한 내․외국인의 관광레저 수요 증대에 대비한 동부 산악권 경비행장을 개발하여 접근성을 확보해야 한다.

4. 더불어 사는 삶의 질 향상 전략

1) 다양한 농외소득원 개발을 통한 농업경쟁력 향상

농업 중심 지역인 전북의 위상을 높이고 살기 좋은 농촌을 건설하기 위해 생산시설 현대화, 농산품의 품질 고급화로 경쟁력 있는 농산물 브랜드화를 추진하고 고품질 농산물 해외시장 개척 및 물류비 지원으로 농산물 수출 확대를 추진하여야 한다. 또한 녹색농촌체험마을, 어촌체험마을, 산촌체험마을 등 농산어촌의 수려한 경관 및 보전을 통한 농촌체험관광을 확대한다.

2) 고령화 사회에 부응하는 복지 기반 구축과 삶의 질 보장

전북의 고령 인구 증가로 인한 노인 복지에 관련 시설 및 제도적 보장을 실시하여야 하며 이를 위해 노인의 재취업 및 직업훈련, 알선 서비스 강화, 노인일자리 사업 기간 연장 등을 통한 노인의 실질적 소득을 보장한다. 또한 농어촌복합노인복지단지를 건설하여 주거․건가․여가․문화 등 통합적 노인보건복지서비스를 제공한다.

3) 수요자 중심의 더불어 사는 복지 공동체 구현

저소득층 고용촉진, 직업훈련 강화 및 기초생활보장 지원 강화로 자립 생활을 보장하고 근로여성과 장애 아동을 위한 포괄적 보육 및 교육 서비스를 제공함으로써 소외계층 지원을 강화해야 한다. 생활권별 종합 보건, 의료서비스 공급체계 구축 및 의료시설 양적 확충과 질적 제고 등을 통해 도민의 삶의 질 향상을 도모하여 수요자 중심의 복지 시스템을 공급해야 한다.

5. 신청사 시대의 행정혁신 강화 전략

1) 신청사 시대에 적합한 능력과 성과 중심의 인사혁신 추진

신청사 시대에 따른 공무원의 능력 강화와 지속적인 행정혁신의 추진으로 일하는 방식의 혁신과 고객만족 행정의 구현으로 일류 행정을 실현해야 한다. 또한 행정 환경의 변화 대응력 강화 및 조직 활성화를 추진함으로써 도정 경쟁력을 강화하기 위한 성과 시스템을 도입하여야 한다. 이와 함께 경쟁력 있는 본부 및 팀제를 도입함으로써 환경변화에 신속하게 대응할 수 있는 탄력적 조직운영을 추진해 나가야 한다.

2) U-행정시스템 구축을 통한 경쟁력 있는 일류 행정 실현

지속적인 행정혁신의 추진과 혁신 마인드의 고취를 위해 유비쿼터스 시대에 적합한 행정 혁신 시스템을 구축하여야 한다. U-knowledge, U-innovation 구현을 위한 U-Jeonbuk 행정 혁신 시스템을 구축함으로써 전국 최우수 행정 혁신 기관으로 변모해야 한다.

3) 행정 혁신 가시화로 도정 경쟁력 강화

지속적인 혁신 인프라 구축을 통한 혁신 추동력을 강화하기 위해 지속적으로 지방행정혁신협의회의 운영, 혁신 교류 네트워크 구축, 내부 혁신 리더 및 실무자 발굴 지원, 주민이 참여하는 혁신서포터즈 운영 등을 통해 전라북도의 혁신 원동력을 확보해야 한다. 또한 일하는 방식 개선, 정책품질관리, 행정서비스 전달 체계 개선, 조직의 유연성 제고 등을 통해 혁신의 실행과 확산 등을 통해 전방위적 혁신활동을 전개하도록 해야 한다.

<그림> 전라북도의 미래 전략

□ New Asian Gate 전략

□ 신성장 동력산업 육성전략

□ 지역간 균형발전 촉진전략

□ 더불어 사는 삶의 질 향상전략

□ 신청사시대 행정역량 강화전략

Ⅴ. 『참여와 분권이 조화되는 전북』실현을 위한 한계와 제안

1. 재정자립이 취약한 전북

민선 10년 동안 전북은 강한 경제를 건설하고 살기 좋은 사회 구현을 위해 엄청난 사업 투자와 행정력을 동원하였다. 그러나 재정자립은 여전히 다른 자치단체에 비하여 최하위권에 머무르고 있다. 특히 민선 10년과 더불어 도농 통합이 된지도 10년이 된다. 그 동안 도농통합으로 행정 규모가 확대되고 공공 서비스의 변화, 지역 균형 발전이라는 긍정적인 효과를 달성하였다. 그러나 도농통합시를 실제로 운영한 결과 정부의 지원이 제대로 이루어지지 않아 도농 통합시 지역 중 농촌 지역이 많은 전북 지역의 경우 지속적인 인구 유출이 발생하고 지역기간산업마저도 도전을 받고 있는 실정이다. 당초 도농통합시의 목적은 도시 지역의 편리성과 농촌지역의 쾌적성을 결합함으로써 주민들의 삶의 질 향상에 기여할 것으로 기대하였으나 도시지역과 농촌지역을 동일한 행정체제로 관리함으로써 도시 지역의 재정 기반을 약화시키고 농촌 지역의 경제 활동 기반도 약화시키는 결과를 초래하였다. 현재 중앙정부는 자립할 수 있는 기반과 여건을 구축하여 스스로의 발전을 도모하기를 주문하고 있다. 그러나 중앙 집권적 재정운용체제에서 지역개발 및 사업의 중앙정부 의존이 지속되는 한 개선되기 보다는 더욱 가속화될 것으로 전망된다. 따라서 중앙정부는 인구, 재정자립도, 면적 등 다양한 유형의 도․농 통합시에 대한 재평가를 통해 여전히 재정자립도가 30%이하이고 인구 30만명 미만인 도농통합시인 전북 지역인 김제, 정읍뿐만 아니라 다른 지자체에 대한 적극적인 재정 지원이 필요하다. 또한 지자체의 재정적인 안정을 위해서 조세총액 가운데 지방세 비중을 20%에서 40%수준으로 상향 조정하여야 안정적인 재정 규모를 확보할 수 있을 것이다.

2. 참여분권 실현과 지역문제 해결을 위한 과감한 지방이양이 요구

민선 지방자치 10년 동안 주민들의 책임 의식과 권리 의식은 민주주의에 대한 가치와 기대를 가지고 빠르게 성장 발전하였다. 전북 지역도 사회 각계 각층의 지역 사회 참여와 지역 특성에 따른 문제 해결을 강하게 원하고 있다. 그러나 특별지방행정기관의 지방이양이 제대로 이루어지지 않아 실질적인 지역 주민의 요구와 지역 특성에 적합한 정책을 추진하는데 있어 한계가 발생하고 있다. 특별지방행정기관은 종적으로 연계성이 강하나 횡적으로 거의 연계성이 없다. 그 결과 유사정책의 중복 집행, 행정 낭비 초래, 기관간 비협조로 인한 정책능력 저하, 도민의 행정 불신 현상이 발생하고 있다. 이러한 원인은 각 부처의 조직 편성의 원리가 다르고 재정적 지원관계도 다르기 때문이다. 이 때문에 전라북도에 적합한 정책을 입안하기 위해 전문가, 지역주민이 참여한다고 해도 다른 분야에서 논의되는 논제나 내용을 알지 못해 지역 사회의 문제 해결에서 통합적인 접근에 한계를 드러내고 있다. 지역 사회가 안고 있는 정책의 문제는 지방행정의 특성상 종합적, 통합적 성격을 갖는다. 따라서 분화된 행정서비스는 지역사회의 근본적인 문제를 해결하지 못하기 때문에 과감한 특별지방행정기관의 지방이양이 필요하다.

Ⅵ. 맺는 말

민선 지방자치의 발전과 변화를 주도하였던 전라북도는 열악한 재정 여건에도 불구하고 도민들의 일치된 노력과 상생 발전을 도모하고자 하는 지역 공동체의 노력으로 어느 자치단체 못지않게 지방자치의 핵심적 역할을 담당해왔다. 또한 무주 태권도 공원 성지 조성과 관광레저형 기업 도시 유치 등을 통해 관광 전북으로서의 위상과 기업 투자 여건 형성에 긍정적인 영향을 미쳤다. 한국토지공사 등 농업 관련 공공기관을 성공적으로 유치하여 농업생명기반을 조성하고 혁신도시 건설을 위한 전국 최초로 안정적인 입지 선정을 마무리함으로써 중앙정부의 전폭적인 지원과 지지를 약속 받았다.

국가균형발전의 핵심적 역할을 담당하면서 중추적 위치에 있는 전북은 현재에 안주하지 않고 장기적인 전략과 비전을 설정하여 동북아 시대의 성장 거점 지역으로 도약하기 위해 군산 경제자유구역 지정, 신․재생에너지 클러스터 조성, 새만금 사업의 지속적 추진을 통한 성장 동력 산업의 발굴 지원 등을 추진하고 있다. 또한 지역간 균형발전 전략을 추진하고 고급 인력 자원을 개발하여 지역의 내생적 전략을 추진함으로써 안정적이고 기업이 유치되는 살기 좋은 전북 건설을 위한 준비가 되어 있다. 이러한 야심찬 계획에 만족하지 않고 부단한 노력과 경주를 통한 행정 혁신을 추진하여 성과 지향적 행정과 효율적인 일 하는 방식 개선과 발굴 등을 통해 전북의 발전과 국가 발전을 도모할 것이다.

『이제는 전북이다』. 그 동안 소외된 지역에서 벗어나 새로운 전북권의 설정, 민선10년 동안 이룬 가치있는 전북 도민의 소망과 도정의 성과들을 바탕으로 『강한 경제 풍요로운 전북 건설』을 위한 노력을 성공적으로 추진함으로써 세계 속의 전북, 전북 속의 세계를 향해 나아가게 될 것이다.

☞ 제 2주제

민선 지방자치 10년, 광주ㆍ전북ㆍ전남의 현재와 미래

- 민선 지방자치 10년, 전남의 현재와 미래 -

양 승 주(목포대 정치행정학부 교수)

Ⅰ. 들어가는 말

□ 민선자치가 시행된 지 10년이 됨.

○ 전남의 기초자치단체와 광역자치단체는 지역주민의 복리증진을 위하여 열심히 일해 옴

○ 이 시점에서 지난 10년을 뒤돌아보고 향후 10년을 준비하는 것은 매우 의미 있는 작업이라 할 수 있음

□ 그러나 지방자치단체평가에 대해서는 내부공무원의 거부반응이나 반대 또는 비판이 전혀 없는 것은 아님

○ 이러한 비판의 주류는 행정기관은 이익을 추구하지 않기 때문에 기업처럼 수치에 의해서 활동을 평가하기가 어려우며,

○ 어떤 시각에서 접근하느냐에 따라서 평가지표나 기준이 달라질 수 있고 평가결과도 전혀 다르게 나타날 수 있다는 내용임

□ 그럼에도 불구하고 자치단체에 대한 평가는 여러 가지 효용성이 기대됨

○ 정책선택의 최적화를 이룰 수 있는 정책결정의 토양을 배양

○ 자치단체 행ㆍ재정운영 개혁에 기여

○ 관료적 의식구조를 변혁시키는데 도움이 됨

○ 행정서비스의 효율화를 위한 유용한 기준을 제공

○ 행정활동을 수치화하고 그것을 공표함으로 해서 주민참여를 실질적으로 보장

□ 이러한 효용에 기대를 걸면서 이 글에서는 전남의 민선자치 10년에 대하여 다음 분야로 나누어 살펴보고자 함

○ 지방자치단체의 목표인 주민의 복리증진 가운데 가장 핵심이라 할 수 있는 지역혁신분야

○ 목표달성을 위한 수단으로 중요한 조직ㆍ인사ㆍ재정분야

○ 목표와 수단을 제도화시키는 입법 분야(이번 평가에서는 제외)

Ⅱ. 대내외 환경 변화

1. 시대적 여건 변화

□ 지식ㆍ정보중심의 지식기반사회 도래

○ 제조업 중심의 산업사회에서 지식ㆍ정보사회로 전환

- 고부가가치 지식기반산업이 미래 핵심 산업으로 부각

○ 지식ㆍ기술ㆍ정보가 산업의 부가가치 창출 및 경쟁력 확보의 원천

□ 세계화ㆍ개방화의 급속한 진전

○ 세계무역기구(WTO)체제하에서 교역과 투자의 장벽이 해소됨으로써 경제적 측면에서 국경의 의미 퇴색

○ 기업활동의 범세계화로 세계경제의 상호의존성 증대 및 경쟁 촉진

○ 국제경제의 물류화에 따른 동북아 국가간 협력 필요성 증대

□ 급격한 사회변화와 디지털 시대 도래

○ 연속적ㆍ점진적 변화의 아날로그 시대에서 단절적ㆍ급진적 변화의 디지털 시대로 변화

○ 개인의 독자영역과 창조성이 존중되고, 현실 공간 중심의 사회활동이 가상공간으로 이동

□ 삶의 질과 환경중심으로 가치전환

○ 삶의 질과 정신적 가치를 중요시하는 문화적 창의성이 사회발전을 주도

○ 환경이 경제활동의 중요한 요소로 등장

□ 지방중심의 분권화ㆍ자율화 진전

○ 지방자치의 본격화로 지방중심의 경제ㆍ사회질서가 정착

○ 지방시대가 성숙됨에 따라 지역의 특성과 개성을 살린 경쟁력 확보가지역개발전략의 핵심요소로 부각

□ 통합과 화합의 시대 개막

○ 1980년대 후반 사회주의 경제권의 연쇄적 붕괴로 세계경제는 시장경제체제로 개편

○남북한 경제협력의 진전과 남북통일 추진

2. 전남지역발전의 잠재력과 기회요인

□ 동북아 경제권의 중심교류 거점지역으로 부각 예상

○ 전남은 중국과의 접근성이 양호한 입지적 이점을 가지고 있어 환황해경제권의 부상에 따른 대 중국 전진기지로서 높은 잠재력 보유

□ 국토이용의 신공간으로 각광 예상

○ 가장 많은 섬과 갯벌을 보유한 전남은 생태관광의 새로운 가능지로 급부상

□ 21세기는 문화의 세기로 전통문화를 많이 보유한 전남 부각 예상

□ 대규모 지역개발사업 추진으로 생산ㆍ물류 거점지역으로 부각예상

□ 남악신도시 건설로 전남발전의 전환점 마련

3. 전남지역발전의 제약요인과 위협요인

□ 개발의 지역적 편중 및 개발효과의 지역확산 미흡

○ 산업 및 도시개발이 대부분 광양-여수-순천, 목포 등 광양만권과 목포권에 편중

○ 개발효과의 지역확산 미흡으로 전남 동부산악지역 불균형 초래

□ 지속적인 인구 유출 및 노령화로 지역성장 잠재력 감소

□ 6.15 남북공동선언에 따른 남북한의 화해ㆍ협력시대의 전개로 전남 소외 가능성증대

□ 수도권 규제완화조치로 기업유치가 더 어렵게 되었음

Ⅲ. 전남의 민선지방자치 10년 평가

1. 지역혁신 분야

1) 지역혁신의 비전 및 목표

□ 비전 : 신산업․물류․관광의 중심지

◦ 기존산업의 집적활성화를 통해 지역 경쟁력을 강화하고 동북아 물류 및 관광중심지로의 도약

- 물류와 관광산업의 집적화를 통한 동북아 물류․교역(관광)의 중심지 구축

- 핵심전략산업의 집중 육성으로 서남권의 신성장축으로 부상

□ 서남권의 신성장동력 창출

◦ 1인당 지역내총생산은 2008년에 2,761만원으로 2001년에 비해 약 2.03배 상승

- 지식기반제조업의 전국대비 생산비중 0.4%(2001년)에서 1.0%(2008년)로 증가

2) 지역혁신 산업과 육성방안

□ 전라남도는 지역혁신전략산업으로 생물, 신소재․조선, 물류, 문화ㆍ관광 산업을 선정

전략산업		선정근거
업종명	세부업종
생물산업	생물농업, 생물해양, 바이오식품, 의약․건강	·풍부한 생물자원 : 작물생산량 전국의 30%점유 ·생물산업의 집적화 진전
신소재․조선	신금속, 세라믹, 정밀화학, 조선, 해양레저선박, 조선기자재	·산업적 입지조건 양호 : 광양만권 소재산업 특화 ·인력수급 및 연구개발기능의 기반 확보
물류산업	전문물류업, 제3자 물류업, 물류단지 조성사업 업종	·광양항, 목포신외항, 무안국제공항의 개항으로 물동량 증가가 예상되며, 대중국 교류확대에 따른 성장 기회 활용
문화․관광	문화․관광컨텐츠, 해양관광집적지	·미래 성장산업 ·비교우위의 해양관광자원 보유

□ 전라남도의 지역혁신전략산업 육성방안

혁신전략산업	육성방안
생물산업	ㆍ 신기술 개발, 융합 및 상용화 가속화로 신산업 창출 ㆍ 1단계 생물산업의 지식기반화, 2단계 헬스케어산업의 육성
신소재․조선	ㆍ신소재ㆍ조선ㆍ기자재 생산 및 연구개발의 중심지화 ㆍ파인세라믹스, 신금속 등 신소재부문의 혁신거점 부상 ㆍ2차 고부가가치 정밀화학 소재산업의 유망 거점화 ㆍ조선ㆍ기자재산업의 대외 경쟁력 강화
물류산업	ㆍ세계적 수준의 항만ㆍ공항물류 경쟁력 실현 ㆍ물류산업의 고도화 및 고부가가치화
문화․관광	ㆍ동북아 해양관광중심지화 ㆍ문화관광산업 클러스터 혁신체계 구축 ㆍ문화․IT기업유치 육성기반 및 국민관광기반 구축 ㆍ지역문화산업의 성장동력화

3) 지역혁신 분야에 대한 평가

□ 지역혁신 분야에서 성과는 아직 미흡한 상태로 보임

◦ 전남의 인구가 1994년 219만 8,423명에서 2004년 199만 4,011명으로 10년동안 지속적으로 감소한 결과 20만 4,412명이나 줄었음

◦ 산업구조를 종사자수로 보면, 1995년에는 1차산업 44.1%, 2차산업 12.6%, 3차산업 43.3%에서 2004년에는 1차산업 29.8%, 2차산업 9.2%, 3차산업 61.0%로 변화했는데, 1차산업 비율이 감소한 것은 어려운 농촌 현실을 반영하고 있는 것으로 보이고, 2차산업 역시 감소하고 있는데 이는 전남의 제조업의 경쟁력이 매우 취약함을 나타내고 있는 것으로 볼 수 있음

□ 지역혁신 분야에서 성과는 서남권의 기업도시들이 가시화되고, 도와 시ㆍ군이 준비한 지역혁신산업들이 성공적으로 뿌리를 내릴 때 나타나기 시작 할 것으로 전망됨

2. 조직관리 분야

1) 자치역량

□ 민선자치 10년 동안 9개 시ㆍ군을 4개의 시로 통합하여 세계화시대에 경쟁력을 갖출 수 있도록 함.

◦ 순천시 + 승주군 = 순천시

◦ 나주시 + 나주군 = 나주시

◦ 동광양시 + 광양군 = 광양시

◦ 여수시 + 여천시 + 여천군 = 여수시

□ 또한 조직의 경직성을 타파하고 사회 변화에 능동적으로 대응할 수 있는 신축성 있는 조직을 만들기 위하여 팀제의 도입 등 조직 개편을 단행함.

□ 목포시는 혁신마일리지를 전 부서와 모든 공무원에게 부여하여 목포시의 자치역량을 키워나가고 있음(<부록1> 참조).

□ 한편 무안반도의 4차례에 걸친 통합 무산, 농어촌 및 산간 지역 자치단체들의 인구감소와 노령화는 지역의 경쟁력을 약화시키고 있어 특단의 대책이 필요함.

2) 주민참여

□ 행정정보공개제, 주민감사청구 및 조례제ㆍ개폐청구제, 주민자치센터설치, 주민투표제, 주민소송제 등이 제도화됨으로써 주민참여의 기반이 구축되고, 지방정부는 주민을 협치의 주체로 인식하게 됨.

□ 순천시는 ‘골목호랑이할아버지’ 봉사단을 운영하여 기초질서 확립에 기여하는 한편, 노인들이 지역사회를 위해 일하는 보람을 갖도록 하는 등 일석이조(一石二鳥)의 효과를 보고 있음(<부록2> 참조).

□ 완도군도 순수 민간 주도의 ‘해신드라마세트장건립분쟁조정위원회’를 만들고, 이 위원회를 통하여 주민과 완도군간에 발생하는 분쟁을 원만히 해결함으로써 자치단체와 주민간의 신뢰성을 높이고 예산을 절감하는 효과를 가져옴(<부록3> 참조).

□ 대체로 군 지역에서는 주민참여가 주민들의 고령화로 사실상 활발하게 이루어지기가 어려운 것으로 나타나고 있으며, 주민참여가 이루어지고 있다하더라도 일부 적은 수의 주민들이 여러 부서와 다방면에 참여하고 있어 주민참여의 본래 취지를 살리기가 어려운 것으로 나타남.

□ 따라서 인구가 고령화되어 가면서 감소하는 군 지역에서는 주민참여가 새로운 각도에서 이루어져야 한다고 봄

3) 민원제도

□ 친절한 민원 업무를 추진하기 위해 자체교육 등을 실시

◦ 모니터단의 구성과 교육,

◦ 민원제도개선협의회 구축 등 제도개선을 위한 계획 및 조직구성

□ 완도군에서는 신속한 민원 업무 처리를 위하여 ‘노란 결재판’제도를 도입하여 민원인의 만족도를 높이고 있음(<부록4> 참조).

□ 일부 자치단체의 민원제도개선협의회 등 운영 미흡

◦ 민원․제도개선 과제 발굴원이 일부 다양하지 못함

◦ 발굴된 과제를 다양한 매체를 통해 적극적인 홍보 필요

4) 성과관리

□ 업무의 효율성 제고를 위해 성과관리시스템을 도입

◦ 많은 지자체가 목표관리제와 자체평가제도를 별도 운영

◦ 성과관리의 효율성 제고를 위해 양자의 통합 운영이 필요

□ 자체평가제도의 평가결과 주민공개 확대 필요

□ 부진사항에 대한 조치계획 마련 필요

□ 함평군에서는 업무과정을 개선하기 위하여 3WHY제도를 도입하여 좋은 성과를 거두고 있음(<부록5> 참조)

3. 인사행정 분야

1) 인사의 투명성과 공정성

□ 민선자치 10년 동안 전남의 자치단체들은 인사의 투명성과 공정성을 확보하기 위하여 인사사전예고제와 다면평가시스템을 도입하였거나 준비중인 것으로 나타남.

□ 특히 시 지역(목포, 순천, 여수, 광양, 나주)은 인사사전예고제와 다면평가시스템의 도입으로 인사의 투명성과 공정성이 향상된 것으로 나타남.

2) 공직의 전문성 확보

□ 자치단체들은 공직의 전문성을 확보하기 위하여 계약직 임용 및 직위 공모제를 도입했거나 준비를 하고 있는 것으로 나타남

□ 그러나 아직은 계약직 임용과 직위공모를 통한 인사운영이 다소 미흡한것으로 나타남

3) 교육훈련

□ 자치단체들은 공무원의 혁신마인드를 고취시키기 위하여 교육훈련이 필요함을 인식하고, 위탁교육 및 자체교육 프로그램을 운영하고 있는 것으로 나타남

□ 그러나 일부 자치단체들은 형식적으로 모양만 갖추고, 마치 성과지향을 위한 교육을 한 것처럼 보고하는 경우도 있음

□ 따라서 교육훈련 프로그램이 좋은 자치단체를 벤치마킹하도록 유도하는 것이 필요함

4. 재무행정 분야

1) 예산 과정의 투명성

□ 지자체들은 예산편성 과정의 투명성을 확보하기 위하여 주민 대표를 예산편성 과정에 참여시키기 시작함

□ 뿐만 아니라 자치단체 홈페이지에 예ㆍ결산 내용을 전문 공개하는 지자체가 늘어나고 있음

□ 그러나 아직도 품목별로 예산서를 만들고 있어서 주민이 예산 내용을 파악하기는 쉽지 않으며, 목표달성과 무관하게 지출되는 경향을 보이는 경우도 있음

2) 주민의 납세 편의 제고

□ 지자체들은 주민의 납세편의를 위해 다양한 활동을 적극 전개

□ 정보화시대에 어울리는 방법 제시가 필요

□ 차량 가두방송이나 현수막 홍보 등은 재검토가 요구됨

Ⅳ. 향후 10년을 위한 제언

□ 경쟁력 있는 고부가가치의 첨단ㆍ물류ㆍ관광레저산업구조로 바꾸기 위해 중앙정부 차원에서 추진되고 있는 ‘S프로젝트’와 도차원에서 추진되고 있는 ‘J프로젝트’, 무안군이 추진하고 있는 ‘산업교역형기업도시’가 조기에 가시화될 수 있도록 우선적으로 지원할 것이 요구됨

◦ 이러한 사업이 차질 없이 추진되도록 하기 위해 목포ㆍ무안ㆍ신안ㆍ영암ㆍ해남을 하나의 자치단체로 만드는 것이 필요

◦ 도와 통합자치단체와 주민대표로 구성되는 프로젝트지원조직을 구성하여 기업들이 조속히 들어올 수 있도록 각종 규제완화 및 여건 조성이 필요

□ 동부권의 경제 활성화를 위해 여수 신항지구에 2012년 세계박람회가 유치될 수 있도록 중앙정부와 긴밀한 협조가 필요

□ 1차산업 중심의 지역산업구조를 고부가가치 산업구조로 바꾸기 위해 지자체별로 지역특성에 맞게 선정한 부가가치가 높은 산업들이 성공적으로 자리 잡을 수 있도록 적극적인 지원이 필요

□ 이러한 일들을 추진하기 위한 지역혁신체계 구축이 필요

◦지방정부를 비롯한 지방대학, 지역기업, 지역언론, 지역 NGO 등 지역혁신 구성기관의 역할 재정비하고, 연구-생산-지원 등에 대한 내부적 혁신네트워크 형성

◦ 통합형 네트워크 구축을 위해 대학중심의 산학관연 협력지원센터 도입

- 대학주도로 산학관연 협력지원센터를 설치하고 전략산업 육성 및 지역혁신사업의 평가를 위해 지역혁신센터를 설치

◦ 혁신주체 및 기관별로 구축된 지역 내 정보시스템을 통합․연계하는 통합정보 시스템을 구축하여 혁신체계 네트워크화

□ 지자체의 경쟁력 제고를 위해 통합추진이 무산된 지역이나 인구가 고령화 및 감소하는 지자체들의 광역화 노력이 필요

□ 주민을 협치의 대상으로 삼아 더 다양하고 창의적인 의견이 행정수행과정에 반영되도록 제도화하는 것이 필요

□ 세계화 시대에 대응하기 위하여 공무원과 주민들과 차세대 주역들의 외국어능력 배양이 필요

◦ 지자체마다 공무원들을 3-5년씩 외국자매지자체에 파견근무토록 하는 것을 제도화

◦ 남악신도시를 외국어 자동학습도시로 건설

- 영어만 사용하는 거리나 상점

- 중국어만 사용하는 거리나 상점

- 일본어만 사용하는 거리나 상점

◦ 초ㆍ중등학교에 원어민 교사를 더 많이 배치하여 외국어 학습욕구 충족

- 지역대학에 외국인 학생들을 유치할 수 있도록 지자체들이 지원하고 그 학생들을 원어민 교사로 활용

□ 공무원들의 혁신 마인드가 확산될 수 있도록 지속적 노력이 요구됨

◦ 현재 업무와 연계된 혁신마인드 형성

◦ 외국 사례는 비판적으로 검토한 후 접목하는 것이 필요

◦ 혁신 마인드 형성을 위한 교육이 정례적으로 이루어지도록 함

◦ 혁신 마인드를 업무에 적용하여 나타나는 성과에 대한 보상제도 구축

□ 규제 중심의 품목별예산편성 방식에서 사업목표 중심의 성과주의예산편성 방식으로 전환

◦ 공무원들이 혁신 마인드를 업무추진과정에 반영하기가 용이

◦ 예산의 낭비를 줄이고 목표달성을 위해 신축적으로 대응 가능

<부록1> 목포시의 혁신 마일리지

□ 추진개요

❍ 대 상 : 전 부서 및 전 직원 개인별 평가(61개부서 1,145명)

❍ 분 야

- 혁신 제안 및 활용실적, 예산절감 등

- 직원 학습․연구 동아리, 부서별 학습의 날 운영 실적

- 혁신아이디어 발굴, 캐치프레이즈 공모, 각종 경진대회 우수

- 서남권 혁신아카데미 교육, 혁신교육 이수 등

❍ 방 법

- 평가분야별 마일리지 단계 적립 (9개 분야 45단계)

- 혁신성과 마일리지 적립 요구 시 자체평가 후 적립

□ 추진과정

❍ 혁신관련 회의 참석, 교육 참여 및 우수사례 설정 때마다 혁신 마일리지를 개인에게 부여

- 2005년 10월 현재 15개 이상의 활동에 지속적으로 점수 부여

❍ 각 개인의 마일리지는 소속 조직(과 단위) 단위로 합산 산정

❍ 마일리지 부여

부서별․개인별

혁신활동 성과 제출

⇒

평  가(월1회)

(행정혁신협의회)

⇒

혁신마일리지 적립 및 시상

※ 혁신마일리지 운영 온라인 공유방 구축 중

□ 추진결과

❍ 마일리지를 부여함으로써 개인 및 소속 조직의 참여활동 제고

- 매월 마일리지 우수 직원 시상 및 시상금 지급 : 12명 1,500천원

- 혁신활동 우수 직원에 대한 산업시찰 실시 : 20명(2박 3일)

❍ 연말 포상 제도를 실시함으로써 혁신 추친 조직 및 개인의 활동 향상

- 우수부서 및 우수직원 선정 연말 종합시상(3개부서, 5명)

<부록2> 순천시“골목호랑이 할아버지”봉사단

□ 추진개요

□ 필요성

- 고령화에 따른 노인복지를 단순 보조금 지원이나 시혜대상으로만 간주

⇒ 노인들이 시정에 적극적으로 참여하고 지역사회 봉사자로 활동하면서 지역 어른으로서 자긍심을 느끼고 대접을 받을 수 있도록 전환

□ “골목 호랑이” 할아버지단 활동

- 활동기간 : 매주 월요일~금요일

- 활동내용 : 도시 뒷골목지역의 청소년선도, 환경정비, 민원모니터 활동 등

- 활동지원 : 1일/7,000원 지급

- 활동인원 : 176명 (2인 1조 운영)

□ 추진과정

□ “골목호랑이” 할아버지단 운영방안 수립 : 2004. 3월

□ “골목호랑이” 할아버지 추천 및 선발    : 2004. 4월

- 13개 동지역, 88개 골목

□ “골목호랑이” 할아버지단 발대식       : 2004. 5. 4

□ 적극적인 사회봉사 및 선도활동으로 지역사회 어른으로 인식 변화

- 쓰레기 무단투기행위 적발, 민원모니터 및 청소년선도 등 총115,206건 처리 (2005. 1～10월)

- 동사무소가 주민자치센터로 전환되면서 도시지역의 민원모니터 요원화

⇒ 상하수도, 도로, 주정차, 쓰레기, 불법광고물 등 생활민원

□  추진결과

□ 노인 일자리 제공으로 사회참여 기회 마련 및 청소년 비행 예방

□ 사회봉사 조직의 활동으로 소외감 해소 및 지역 어른으로서 자긍심 고취

□ 노후 건강관리와 보람 있는 생활로 삶의 질 향상

<부록3> 완도군의 민간주도 갈등극복 시스템

□ 추진개요

❍ 위    치 : 완도군 완도읍 대신리(소세포) 외 1개소

❍ 사업규모 : 30,000평(소세포 20,000, 불목리 10,000)

❍ 사 업 비 : 180억원(KBS 100, 도비 25, 군비 25, 민자 30억원)

□ 추진과정

❍ 드라마 세트장 유치 추진 전략

․드라마 「해신」세트장 유치 전담팀 구성(장보고 선양팀 7명)

․해신 종합 상황실 설치 : 상황실장9부군수), 행정지원체계(7개반)

․드라마 세트장 건립 분쟁 조정위원회 구성(사회단체 대표 11명)

❍ 드라마 세트장 건립 분쟁 조정위원회 운영

․분쟁조정위원회 구성(’04. 3. 10)

․분쟁조정위원회 역할

- 세트장 건립에 따른 자치단체와(완도군) 주민, 기관간 분쟁 조정

❍ 분쟁조정위원회 운영(총 43회) : 조정신청 9건(해결 8, 미해결1)

- 드라마 세트장 건립 분쟁 조정위원회 신청 : 세트장 부지의 과다한 보상요구 등

□ 추진결과

❍ 민간 주도의 다양한 갈등해결 방법 제시

- 순수 민간주도의 “드라마 세트장 건립 분쟁조정위원회”의 갈등 조정을 통하여 행정의 신속성과 신뢰성 확보

❍ 과다한 보상요구, 갈등조정을 통해 예산절감(18억 6천만원)

❍ 공무원과 지역주민들의 의식변화

- 긍정적 사고와 적극적인 자세로 토론을 통한 공개행정 문화로 변화

- 양보와 타협을 통해 상생의 방법을 깨닫는 의식변화의 계기 마련

❍ 폭발적으로 늘어난 관광객

- 관광객의 급증한 증가(2004년 대비 340%증가, 2005년 말 500만명 유치 목표)

<부록4> 완도군의 ‘노란 결재판’

□ 추진목적

❍ 기존의 청색, 흑색 결재판 위주의 관행 탈피로 새로운 행정환경 조성

❍ 『노란 결재판』을 이용, 결재권자에게 민원서류임을 사전 인지토록 하여 민원서류 검토의 신중화

❍ 다른 결재 서류보다『노란 결재판』을 보유한 직원의 우선 결재로 민원 처리의 신속성 제고

□ 추진개요

❍ 추진시기 : 2005. 10월부터

❍ 제작방법

- 군에서 일괄 노란 결재판 일괄 제작

- 군 본청 및 읍․면, 사업소 전 공무원에게 노란 결재판 보급

❍ 용    도

- 인․허가 서류 진정서, 건의서 등 민원서류는 노란 결재판 이용결재

❍ 소요예산 : 1,000천원

□ 추진과정

❍ 혁신과제 추진부서(기획예산실) 노란 결재판 도안 및 확정 일괄 제작

⇒ 2005. 11. 7. 300개

❍ 실․과․소 및 사업소, 읍․면별 담당별 3개씩 보급 시행

□ 추진결과

❍ 일반서류 결재 및 민원서류 결재 구분으로 결재자의 신중한 검토 빠른 결재 처리

❍ 노란 결재판 사용자(직원) 민원서류 신속한 처리 효과 거양

❍ 민원처리의 신속화로 대민행정 서비스 및 민원인 만족도 향상 제고

<부록5> 함평군의 3WHY활동

□ 추진배경

❍ 실적은 있으나 문제는 없다.

- 행정의 특성상 문제점을 드러내기를 꺼려하고, 귀찮은 것으로 생각

❍ 문제발생의 원인을 알려하지 않는다.

문제를 인식한다고 해도, 그 발생원인을 공식적으로 표현하지 않기 때문에, 실무자 가 바뀌면 동일한 문제가 반복되는 비효율적 행정 계속

❍ 문제를 혼자 해결하려고만 한다.

결과에 대한 책임한계 때문에 다른 업무에 관여하거나, 남이 내 업무에 관여하는 것을 싫어하여, 문제가 있으면 혼자서 해결하려고 함

□ 추진과정

❍ 불리한 현상에 대해 왜-왜-왜를 단계적으로 분석, 근본적인 원인을 찾아 근본적 해결방안 모색

❍ 3WHY활동 전개

- 문제점 도출위주의 업무보고회 개최

- 각종 보고문서에 문제점 및 발생원인 의무적 도출

- 브레인스토밍 기법을 적용한 부서별 수요토론회 개최

- 담당별 부적합행정 도출카드 작성 제출

❍ 부적합행정 도출카드 제출

- 실과소별 3WHY추진상황 매월 제출 및 담당별 부적합행정 도출

❍ 부적합행정 도출 카드 관리

- 부적합사항의 도출 및 시정조치 결과는 혁신분권 담당 총괄 통계 분석

- 시정 가능한 사항은 도출 실과소와 협의하여 즉시 전 부서에 통보

□ 추진결과

❍ 부적합 행정사항 도출 처리(55건)

- 시정개선 55, 제도개선 5, 상부건의 2, 장기계획 4, 이행곤란 2

❍ 토론문화 정착

- 실과장의 일방적 지시사항 전달 위주 진행에서 벗어나 전원이 의견을 사전에 제시하여 발표하고 상호토론으로 바뀜

❍ 문제점 노출의 생활화

- 문제점 도출위주의 간부회의 개최, 브레인스토밍 수요토론회, 부적합행정 도출카드 제출 등 문제를 공개하고 다같이 해결책을 찾는 열린 혁신행정 수행

☞ 제 3주제

협치시스템(Local Governance)확립을 위한 자율통제형 주민참여 제도화

정 순 관(순천대학교 교수)

I. Governance와 정부

1. Governance 시대의 도래

ㅇ 80년대 초부터 전세계적으로 전개된 사회진전은 정부의 역할축소라는 강한 사회적 메시지를 남김.

- 사회경제적 발전에서 정부역할의 상대적 축소

- 중요한 의사결정에서 다양한 조직의 역할증대

ㅇ 정부는 비능률적이고, 오히려 발전을 저해한다는 인식확산

- 정부간 관계의 재구조화

‧ 행정구조의 개편

‧ 분권화 추진

ㅇ 정부역할에 대한 재인식

- rowing  ➜  steering ➜ serving

2. Governance의 개념

ㅇ 거버넌스 개념의 다양성

- 거번넌스는 일반적으로 효과적인 관리를 위한 이상적인 사회질서 유형에 대한 형식적 실천적 관계를 취급하는 개념임.

- 각 분야별 핵심용어

‧ 국가: 공익, 계층, 강요, 합법적 폭력에 대한 독점, 영토적 주권 등

‧ 시장: 사익, 경쟁, 교환, 집합재 생산의 실패 등

‧ 공동체: 협동, 신뢰, 결속, 상호성, 공통성 등

‧ 기업: 기업이익, 계층, 주인-대리인관계, 교육기초적 관계, 수직적 통합 등

‧ 결사체: 집합적 이익에 대한 협조, 집합적 자기규제, 사적 정부 등

ㅇ 분야별 거버넌스의 개념화(Gualini, 2001)

‧ 국가활동분석을 위한 개념: 계층적 정부 대신 사회적 자기규제의 형태(자율)

‧ 범사회적 능력분석을 위한 개념: 국가와 시장의 이분법이 아닌 직접적 상호작용(협력)

‧ 경제체제에 대한 사회질서분석을 위한 개념: 경제체제에 대한 사회적 제도적 체화성(문화)

ㅇ 거버넌스의 개념의 두 주류

- 공공관리에서의 정부와 비정부기구 간 권한공유

‧ 과정(process)으로서의 거버넌스: 사회정치적 행위자들의 역동적 산물

‧ 변화가 필요하면 그런 역동성이 나타나게 해야함(시민참여, 네트워크)

‧ 공-사분리가 아닌 둘의 조화강조

- 경제사회적 발전을 관리하는데 있어서 권력을 행사하는 방법(World Bank)

‧ 구조(structure)로서의 거버넌스(계층제, 시장, 네트워크, 공동체)

‧ 정치적 리더의 권력사용 방법 즉, 리더쉽의 강조

‧ 필요한 거버넌스를 얻으려면 구조를 조정하라(good or bad governance)

‧ 법치, 책임성, 투명성, 시민권리 등을 존중하는 정권(good governance)

3. Governance와 행정

ㅇ 어떤 개념을 따르든지 사회경제적 문제해결에서 정부의 단일차원적 접근형태에 대한 부정적 의미를 담고 있음.

ㅇ 또한 행위주체간의 대립과 갈등보다는 협동과 조화를 지향하고 있음.

- 자율-협력-문화라는 3요소로 국정관리를 재구성(New Governance)

⇒ 주민참여 중시

ㅇ 국가가 사회를 조정할 수 있는가?

Yes, not laws or hierachies but more due to citizens or networks

ㅇ 무엇을 위해 조정하는가?(거버넌스의 목적을 누가 정의하는가?)

- not efficiency but democracy

- the role of government is not steering but serving(only key actor).

II. 주민참여 제도화의 과정과 평가

1. 주민참여의 제도화 과정

ㅇ 주민참여란 지역의 정치 행정과정에 영향을 미치거나 의견을 투입하려는 일련의 행위임

ㅇ 지방분권이 가속화됨에 따라 민주성과 책임성의 시각에서 주민참여의 의의가 증가하고 있음

- 지역대표의 능동적 대표성을 전제로한 자치제도가 갖는 한계노정

ㅇ 이러한 자치제도의 한계를 극복보완하기 위한 주민참여제도는 꾸준히 보완발전되어 옴

<그림 1> 주민참여의 제도화 과정

2. 역대 정부간 주민참여 제도화의 비교

<그림 2> 역대 정부간 주민참여 제도화의 비교

문민정부		행정의 민주화를 위한 실질적인 주민참여 필요성 확산, 제도적 기반 미흡 - 행정정보공개제 입법

국민의 정부		주민의 행정참여 활성화를 위한 제도적 기반 조성 - 행정정보공개제 본격 시행, 주민감사청구 및 조례 제․개폐청구제 도입, 주민자치센터 설치․운영 등

참여정부		주민에 의한 행정 책임성 확보를 위한 참여제도의 확충, 주민을 협치의 주체로서 인식 확립 - 주민투표, 주민소송제 도입 등

3. 민선자치 10년동안 주민참여의 평가

ㅇ 지방자치 10년동안 주민참여의 평가는 참여정도의 평가, 그리고  참여제도(주민참정제도)에 대한 평가로 대별하여 볼 수 있음.

1) 참여정도에 대한 평가

(1) 주민참여 전체에 대한 인식

ㅇ 주민참여의 신장 정도에 대하여 양호 83.5%, 보통 10.7%, 미흡 5.8%로 조사되어 주민참여의 전반적인 신장정도는 양호한 수준으로 평가

ㅇ 이러한 주민참여의 신장성 중 지역사회참여는 88.0%가 양호한 수준으로 응답했으며, 지방정치참여는 78.5%가 양호하다고 응답하여 지방정치참여보다는 지역사회참여에 더 후한 평가를 내리고 있음

<그림 3> 주민참여 신장도의 인식

(2) 응답자별 지역사회참여의 신장도 인식

ㅇ 지역사회 참여정도에 대해서는 단체장의 경우에 응답자 모두 양호하다고 평했고 중앙공무원의 경우가 78.0%로 상대적으로 가장낮은 평가를 하고 있음

<그림 4> 응답자별 지역사회참여의 신장도 인식

(3) 응답자별 지방정치참여의 신장도 인식

ㅇ 전체의 78.5%가 양호하다고 생각하고 있으며, 양호하다는 평가 중에 단체장은 90.1%로 가장 후한 평가를 하고 있는 것으로 나타났고, 중앙공무원의 경우 69.2%로 상대적으로 가장 낮은 평가를 하고 있음.

- 민선지방자치 10년동안 주민들의 지방정치참여 정도는 긍정적으로 변화되어 왔다고 평가됨

<그림 5> 지방정치 참여의 신장도 인식

(4) 시민사회단체의 참여정도에 대한 평가

ㅇ 시민사회란 개인적 권리의식과 공동체적 이익을 균형적으로 추구할 수 있는 시민적 덕성(civic virtue)을 갖춘 시민들이 상호의존적으로 연계되어 있는 유기체적 존재를 의미함

ㅇ 이러한 의미의 시민사회는 지방자치의 성숙을 위한 가장 기본적인 환경이며 토대임

ㅇ 또한 시민사회를 구성하는 주요 행위주체의 하나인 시민단체의 육성을 통해 시민단체와 지방자치단체간의 뉴 거버넌스 차원의 협력적 연계와 파트너십을 구축함으로써 정책적 생산성을 극대화할 수 있음

ㅇ 민선 지방자치 10년동안 NGO의 행정참여 확대정도에 대한 질문에서 전체의 85.4%가 양호한 수준으로 변화되었다고 응답하였음

- 중앙공무원의 경우 77.4%로 상대적으로 가장 낮은 평가를 보인 반면에

- 지방공무원의 경우 91.4%로 다른 집단에 비해 양호하게 변했다는 응답율이 높게 나타나고 있음.

<표 1> 민선지방자치 10년 동안 NGO의 행정참여 기회확대정도

(단위: 명, %)

구 분	미 흡	동 일	양 호
전 체	44 (6.2)	59 (8.3)	604 (85.4)
국가공무원	14 (8.8)	22 (13.8)	123 (77.4)
지방공무원	4 (2.9)	8 (5.8)	127 (91.4)
교 수	15 (6.4)	13 (5.6)	206 (88.0)
NGO	11 (6.3)	16 (9.1)	148 (84.6)

2) 주민직접참정제도의 평가

ㅇ 주민직접참정제는 자치단체장과 지방의원이 주민을 대표해서 권한을 행사해 왔던 것을 주민이 연서 및 청구 등을 통하여 직접적으로 참여하여 견제하려는 지방자치의 본래적 기능을 회복시키려는 제도임.

ㅇ 주민직접참정제도는 지방행정의 질적 향상을 위해서나 주민의 정치의식을 성숙시켜 지방정부의 책임성을 확보하기 위한 매우 중요한 제도임

ㅇ 우리의 경우 주민직접참정제도로서 주민청원제도가 지방자치법 35조에 규정하고 있고, 주민감사청구제도(‘98.9), 주민조례제․개폐청구제도(00.3), 주민투표제도(’04.7시행) 등이 시행되고 있으며, ‘05년에 주민소송관련법을 제정하여 ’06년에 시행을 앞두고 있음.

ㅇ 민선지방자치 10년동안 주민이 참정할 수 있는 제도의 증가 정도는 전체적으로 59.0%가 양호하다고 응답하였음

- 따라서 민선 지방자치제의 실시로 인해 주민참정제도는 긍정적으로 변화되어 왔다고 평가할 수 있음

- 특히 NGO의 긍정적인 응답율이 62.9%로 다른 집단에 비해 높은 응답율을 나타나고 있음

<표 2> 주민이 직접참정할 수 있는 제도증가 정도에 대한 인식

(단위: 명, %)

구 분	미 흡	동 일	양 호
전 체	79 (11.2)	211 (29.8)	417 (59.0)
국가공무원	19 (11.9)	42 (26.4)	98 (61.6)
지방공무원	11 (7.9)	51 (36.7)	77 (55.4)
교수(학계)	26 (11.1)	76 (32.5)	132 (56.4)
NGO	23 (13.1)	42 (24.0)	110 (62.9)

(1) 주민청원제도

ㅇ 지방자치법 35조 1항에 근거하여 청원권을 행사하고 있음. 그러나 청원을 하고자 하는 주민은 반드시 지방의원의 소개를 받아야 하는 제도적 한계가 있음

ㅇ 청원처리과정에서 지방의원의 자의적 판단을 저지하기 위하여 지방의회는 “의회청원심사규칙”을 제정하여 운영하고 있으나 여전히 의원 개개인의 행태에 의존하여야 하는 취약한 직접 참정제도라고 볼 수 있음

ㅇ 청원권을 행사하는 주민에도 문제는 있음. 지방행정의 제도적 개선보다는 개인의 불만을 토로하는 제도적 장치로 잘 못 인식되어 있는 측면도 있음

ㅇ 다음은 1998년 7월 이후 2002년 6월까지 939건의 청원사항이 접수되어 약 82%인 770건이 처리되었음.

<표 3> 주민청원 접수 및 처리 실적 현황(‘98.7 -‘02.6)

(단위: 건)

구 분		접수	처리			철회	계류 중	불수리
			상임위종결	본회의 회부	이송
시도의회	소 계	266	120	16	46	32	30	22
	1998.7	48	25	5	7	8	3	-
	1999	60	27	3	11	9	9	1
	2000	66	26	4	14	8	8	6
	2001	64	30	3	8	7	7	9
	2002.6	28	12	1	6	-	3	6
시군구 의회	소 계	673	209	105	274	48	2	35
	1998.7	129	49	24	41	7	-	8
	1999	164	49	21	69	16	-	9
	2000	198	58	34	80	13	2	11
	2001	143	49	18	63	9	-	4
	2002.6	39	4	8	21	3	-	3

자료: 행정자치부. 지방의회백서. 2003. p.98.

(2) 주민감사청구제도(‘98.9)

ㅇ 감사청구대상(지방자치법 제13조의 4 제1항)

- 당해 자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우

ㅇ 청구요건

- 20세 이상의 주민총수의 1/50범위 안에서 조례가 정하는 주민 수 이상의 연서로 청구가능하며,

ㅇ ‘05.1 지방자치법개정: 청구요건 완화(시도 500명, 50만이상 대도시 380명, 기타 시군구는 200명을 초과하지 아니하는 범위내에서 조례로 정함)행)

- ‘06에 시행

-  전남 300명, 여수 500명, 순천 300명, 광양 200명이상, 충남은 100명

ㅇ ‘02년을 정점으로 청구건수 줄어들고 있음

- 전체적인 청렴도의 증가 반영으로 볼 수 있음

<표 5> 년도별 주민감사청구제도 현황 (총괄현황)

(단위: 개)

기관별	청 구 현 황 ( 년 도 )
	계	2000	2001	2002	2003	2004	2005
계	47	6	11	18	7	4	1
행정자치부	2	-	2	-	-	-	-
건설교통부	7	1	2	2	1	1	-
서 울 시	12	-	3	2	4	2	1
부 산 시	8	-	-	8	-	-	-
경 기 도	1	-	-	1	-	-	-
강 원 도	4	1	2	-	1	-	-
충청남도	1	1	-	-	-	-	-
전라북도	5	1	-	3	-	1	-
전라남도	1	-	-	1	-	-	-
경상북도	3	1	-	1	1	-	-
경상남도	3	1	2	-	-	-	-

자료: 행정자치부 내부자료(2005년)

(3) 주민조례제․개폐청구제도(00.3)

ㅇ 청구대상

- 주민의 직접 입법참여 보장제도로 포괄적임

ㅇ 제외사항

- 지방세, 수수료 등의 부과 징수 감면 사항

- 행정기구 설치 및 변경과 공공시설 설치 반대사항

ㅇ 청구요건

- 20세 이상 주민총수 1/20 범위 안에서 대통령으로 규정

- 1/50 ∼ 1/20 범위에서 인구규모에 따라 20단계로 구분

<표 6> 주민조례재․개폐 청구제도 내용별 현황

(2005년 현재)

처리형태	건수 및 비율	내 용	건수 및 비율
원안 및 수정의결	23건(24%)	학교급식지원관련 조례	59건 (61%)
부 결	8건(8%)	주거 및 상수도 시설 등	12건 (13%)
각하․철회	12건(13%)	예산편성 참여제, 시민감사관제 등	7건 (7%)
폐 기	7건(7%)	도시계획 관련 등	18건 (19%)
진 행 중	46건(48%)

자료: 행정자치부 내부자료(2005년).

ㅇ 내용상 지방자치단체의 일반행정이 아닌 주로 “학교급식지원관련조례”에 집중되어 있어 전체적인 주민자치는 미흡한 것으로 평가 할 수 있음.

(4) 주민투표제도(’04.7시행)

ㅇ 투표대상

- 사무소 소재지결정

- 읍면동 폐분할 사항

- 공공시설 설치 및 시군대립 주요정책 등

- 국가정책 주민투표특례

ㅇ 제외사항

- 법령위반

- 행정기구 및 운영

- 재정관련 사항

- 최근 3년내 투표사항 등

ㅇ 청구요건

- 주민: 1/20∼1/5 범위안에서 조례로 제정

ㅇ 63.5%가 표준안을 준수하고 있고, 35.7%는 오히려 요건을 완화하고 있음.

- 전남 1/20, 광양 1/10, 순천 1/11, 여수 1/12, 담양 1/7

<표 7> 주민투표 조례제정 및 청구요건 현황

(2005. 4.28 현재)

구 분	조례제정 상황		청구요건 현황(표준안 준수 여부)
	제 정	미제정	준 수	완 화	강 화
계	249	1	158	89	3
서 울	25	1	20	6	-
부 산	17	-	14	2	1 (동래구 1/10)
대 구	9	-	9	-	-
인 천	10	-	9	2	-
광 주	6	-	3	3	-
대 전	6	-	2	4	-
울 산	6	-	4	2	-
경 기	32	-	22	10	-
강 원	19	-	3	16	-
충 북	13	-	3	10	-
충 남	17	-	4	12	1 (충남도 1/15)
전 북	15	-	10	5	-
전 남	23	-	18	5	-
경 북	24	-	21	3	-
경 남	21	-	15	6	-
제 주	5	-	1	3	1 (제주도 1/12)

자료: 행정자치부 내부자료(2005년).

미 제정: 서울  강남구(의회에서 심도있는 심의를 위해 보류중) 05년 5월중 제정예정.

청구요건 강화 3개소: 동래구(1/12→1/10), 충청남도(1/16→1/15), 제주도(1/14→1/12).

(5) 주민소송제의 도입

ㅇ ‘05.1월 지방자치법 개정으로 제도도입

ㅇ‘06 시행예정

(6) 주민소환제

ㅇ 로드맵 일정

- 도입방안마련(04.12) → 각계 의견수렴(05.6) → 법제화추진(05.12)

ㅇ ‘04. 10 행정자치부 도입초안 마련

ㅇ 지방자치 10년 평가 후 실시로 변경(05.3)

ㅇ 제주특별자치도 설치 특별법에는 주민소환제 규정마련(도지사, 도의원, 도교육감)

ㅇ 지병문의원 발의안(04.7), 강창일의원 발의안(05.11) 국회제출

ㅇ 추진여건 성숙시 도입이라는 입장

III. 주민참여제도의 문제와 활성화

1. 주민참여의 문제

□ 주민의 지방행정 참여 활성화 미흡

행정주도, 전문가 위주의 제도 운영으로 일반주민의 참여 관심도 저하 및 주도적 참여 미흡

일반주민과 시민단체의 비제도적 참여, 집단이기적 행태 노정 등 시민사회 미성숙

□ 지방정치에 대한 주민참여 미흡 및 지역분할구도 정치참여 행태 지속

주민의 지방정치에 대한 무관심 등으로 지방선거의 투표율 저조

▪총선에 비해 지방선거의 투표율 저조 및 하락 추세

※ 총선 60.4%(’96·’00·’04년 평균), 지방선거 56.6%(’95·’98·’02년 평균)

※ 자치단체장을 모르는 주민 35%(설문결과)

중앙정치와 동일한 지역분할구도 지방정치참여 행태 상존

▪ 기초자치단체장 정당공천․소선거구제 등으로 인한 중앙정치의 지역분할구도가 지방정치에 투사

※ 갈등과 대립의 지역구도 고착화, 지방정치시스템과 지역토착세력의 결탁에 의한 부패 개연성 잠재

2. 활성화 방안

1) 지역사회에의 주민참여 제도화의 활성화 방안

시 기 구 분	참여정부 이내	참여정부 이후
중앙정부의 역할	○ 주민참여기제 제도화를 위한 노력 - 예산편성시 주민참여 의무화 - 옴부즈맨제도 확대 및 개선 - 정보공개제도의 개선 - 평가단계에서 주민참여 활성화(자체평가결과 공개 및 만족도 조사 의무화 등) - 온라인 참여 확대를 위한 전자정부 확대 보급	- 각종 주민참여기제의 제도화 및 의무화 - 온라인 의사결정 등 온라인 참여단계의 완성
지방자치단체의 역할	○ 주민참여기제 운영 활성화를 위한 노력 - 위원회 운영의 내실화와 위원들의 참여계층 다양화 - 정책과정에서 공청회, 주민제안제도, 주민간담회 등 활성화 - 참여 주민에 대한 보상체계 확립 - 온라인 참여 활성화	- 지방자치단체 여건을 감안하여 주민참여의 적극적 확대 - 주민참여형 성과평가제도 도입 및 의무화

2) 시민사회단체 지원 및 활용의 활성화 방안

시 기 구 분	참여정부 이내	참여정부 이후
중앙정부(행자부)의 역할	- 비영리민간단체지원법 개정 - 기부금품모집규제법 개정 - 자원봉사활동기본법 제정 - 시민단체 인력지원 및 회계 등 전문지식 교육 프로그램 개발	- 자원봉사체계 종합발전사업 추진 - 시민사회단체 종합정보망 구축사업 실시
지방자치단체의 역할	- 지방자치단체와 사회단체 간 적극적 의사소통 장치 마련 - 협력 네트워크 구축사업 박람회 개최 - 시민교육 강화를 위한 지역대학과의 연계구축 및 공동연수 프로그램을 개발 운영	- 지방자치단체와 사회단체 간 정책연대연합체 구성
재정소요대책	- 기부문화 확대를 위한 세제혜택 마련 - 특별교부세에 대한 자체부담비율을 대폭 인상	- 시민사회단체발전촉진기금 설치․운영

3) 주민참정제도의 개선 및 도입

(1) 주민참여 장벽의 완화

ㅇ 조례제정개폐청구요건의 완화: 1/50-1/20에서  1/100로

ㅇ 주민투표법의 개정: 읍면동의 자치단체간 개편시 특례인정

(읍면동 주민만의 공간적 의결적 투표요건 마련)

(2) 주민소환제의 도입

ㅇ 자치단체장의 권한확대에 대비한 강력한 주민제어장치의 필요

IV. 결론: Local Governance 확립을 위한 주민참여제도 활성화의 조건

1. 힘의 균형화

1) 중앙과 지방: 중단없는 분권의 추진으로 지역협치역량의 제고

ㅇ 분권화의 지연은 Negative Local Governance를 양산할 가능성이 큼

ㅇ 악순환의 가설(특별지방행정기관의 정비: 환경)

(2) 자치단체와 주민간의 「게임의 룰 」확립

ㅇ 자치단체장의 권한강화에 따른 주민견제장치의 강화필요

- 우리의 경우 단체장우위의 기관분리형을 취하고 있어 단체장의 권한은 상대적으로 매우 강하다고 할 수 있음.

․ 강력한 인사권 및 지휘․감독권

․ 단체장에게 제한적 거부권인 재의요구권이 부여되어 있음.

- 분권의 추진으로 자치단체장의 권한은 더욱 확대될 것임

․ 총액인건비제, 자치경찰제, 사무구분체계개선, 재정분권 등

- 국가청렴도 조사에 따르면 ’02년 이후 민원인이 실제 제공하는 금품․향응이 줄어들고 잠재적인 부패유발요인도 감소되는 등 종합청렴도는 꾸준히 상승하는 추세

<그림 7> 연도별 종합청렴도 및 금품․향응 제공률 변동추이>

- 그러나, 금품․향응이 제공되는 취약업무가 기관별로 여전히 잔존하고, 종합청렴도가 아직 청렴한 수준에는 미치지 못함

※ 313개 기관 중 종합청렴도 9점 이상은 11개 기관(기초단체 7개)이며, 금품․향응 제공이 없는 기관은 34개 기관(기초단체 29개)에 불과

- 민선 10년 자치단체장 사법처리(기소) 통계(국민일보)

․ 3기(2002년 선거)가 78명(48.75%)

․ 2기(1998년) 59명(36.88%),

․ 1기(1995년) 23명(14.37%)

※ 총 525명 중 160명(30.47%)이 기소됨(05.5.1현재)

ㅇ 자치입법권(조례제정권) 확대로 자치단체와 주민의 「게임의 룰」 확립

- 주민권한의 확대와 동시에 의무부과의 제도적 틀 마련

- 제15조 단서조항의 삭제로 새로운 조례제정범위(주민권한 강화 및 주민형벌부과 등) 확대 및 새로운 판례형성의 단초제공

※제15조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다.  다만 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

ㅇ 공정한 게임의 룰을 마련하는 것은 지역의 사회적 신뢰구축에 도움이 되며 결국 건전한 지역협치구축에 도움이 될 것임

2. 제도의 다양화

ㅇ 지역자원의 네트워크화 개연성의 확대와 자율결정 및 자율학습의 기회확대

1) 정부기관구성의 다양화

ㅇ 기관구성에 있어서 지역실정에 맞는 선택메뉴의 정립: 선택의 폭 확대

ㅇ 기존의 기관분리형은 1당 독점현상에 따른 견제와 균형의 부조화 문제 야기

- 지역자원의 이분화 구도 형성으로 local governance구축의 어려움

ㅇ 기관분리형과 동시에 의회-시지배인형 등의 도입고려

2) 특별지방자치단체 도입의 제도적 기반마련

ㅇ 자치단체조합 혹은 광역연합 등의 도입

3. 참여유도 정책의 프로그램화

ㅇ 정부역할에 대한 인식전환교육의 지속적 실시

- 혁신교육 프로그램메뉴에 상설화

ㅇ 주민참여의 진입장벽완화 지원책 마련

- 06년 시행예정인 주민감사청구 요건완화와 주민소송제도 등

ㅇ 민관파트너쉽 형성 프로그램의 확대

- 관주도형 주민참여 진흥정책을 민관협력을 기반으로 한 진흥정책으로 전환

- 예) 순천시 좋은동네 주민자치대학: 순천YMCA와 순천시 공동추진