대전세미나

행  사  일  정

개								회								사

안녕하십니까?

한국지방행정연구원 원장 김주현입니다.

오늘 민선 지방자치 10년에 대해 함께 논의하고, 새로운 방향을 모색하는 뜻깊은 자리에 바쁘신 가운데서도 참석하여 주신 내외귀빈 여러분에게 깊은 감사를 드립니다. 아울러 기꺼이 사회와 발제 및 토론을 맡아주신 여러 분들에게도 고맙다는 말씀을 드리겠습니다.

뒤돌아보면, 민선 지방자치의 출범에는 여러 가지 우여곡절이 많았습니다. 시기를 결정하는 데도 정치적 논의가 분분했었고, 출범 자체에 대한 기대와 우려 역시 적지 않았습니다. 그럼에도 불구하고, 이제 10년이라는 세월이 흘렀습니다.

그리고 일반의 기대와 마찬가지로 민선 지방자치 10년은 우리 한국사회의 근간을 전환하는 획기적인 기제로 작용하였습니다. 정치와 행정뿐만 아니라 사회와 경제 등에 있어서도 무게 중심을 중앙에서 지방으로 바꾸어 놓은 역할을 하였고, 사람들의 생각과 사고까지도 과거와 달리 중앙중심에서 지방중심으로 변화하는 계기가 되었습니다. 이러한 변화는 사회구조의 다원화와 맞물려 오늘날 우리가 보고 있는 한층 더 역동적인 한국의 모습을 만들어 놓았습니다.

물론 이러한 성과를 거두는 데는 민선 지방자치와 직․간접적으로 이해관계를 갖는 다양한 주체들의 노력이 있었습니다. 민선 지방자치의 주역인 단체장과 지방의회 그리고 지방공무원들이 당해 지방자치단체의 발전을 견인하기 위하여 쏟아 부은 노력들이 가장 큰 밑거름이 되었습니다. 또한 지역주민들이 보다 적극적인 참여와 감시를 통해 자치행정의 건전한 운영을 도모하려는 노력들 역시 일조를 하였습니다. 뿐만 아니라 국민의 정부와 참여정부를 거치면서 대통령을 비롯한 중앙부처의 분권화 노력 역시 오늘날의 지방자치를 있게 한 토양이었습니다. 지난 10년간의 세월을 통해 이러한 노력들이 결집되어 지방자치라는 거목이 이 땅에 뿌리 내리게 된 것입니다.

그러나 다시 한번 생각하면, 아직 우리에게는 가야할 길이 멀게만 느껴지는 것이 사실입니다. 이제 뿌리를 내리기 시작한 거목이 꽃을 피우려면 무수히 많은 난관들을 거쳐야만 합니다. 그동안의 노력에도 불구하고, 민선 지방자치 출범 당시에 그려보았던 선진 지방자치에는 아직 도달하지 않았기 때문입니다. 지방자치단체가 업무를 스스로 처리하기엔 분권수준이 미흡하고, 자치단체의 역량 역시 한계가 있습니다. 또한 지역주민들이 지방자치에 갖는 관심과 애정도 충분치 않을뿐더러 의견반영을 위한 제도적 창구 역시 미흡한 실정입니다. 수도권과 비수도권으로 대변되는 지역간 불균형의 문제도 여전히 미해결 현안으로 남아 있습니다. 이러한 문제들이 조속히 그리고 원만히 해소될 때라야 비로소 우리는 진정한 민선 지방자치의 결실을 맛보게 될 것입니다.

오늘 이 자리는 지금까지의 성과를 자축하고자 마련된 것이 아닙니다. 비록 그동안의 노고에 아낌없는 박수를 보내야 하겠지만, 우리가 직면하고 있는 산적한 과제들을 여하히 해결할 것인가를 함께 고민하고, 지혜를 모아 보자는 취지에서 마련된 것입니다. 아무쪼록 오늘 이 자리가 우리 나라 지방자치의 발전적 미래를 모색하는 뜻 깊은 시간이 될 수 있도록 모두의 기탄 없는 논의를 부탁드립니다. 다시 한번 자리를 함께 해주신 여러분들께 감사를 리면서 개회사에 가름하고자 합니다.

감사합니다.

2005. 12. 12

한국지방행정연구원 원장  김  주  현

☞ 제 1주제

선진 지방자치 비전 및 정책과제

- □민선 지방자치 10년 평가□를 중심으로 -

이 삼 주(한국지방행정연구원 수석연구원)

Ⅰ. 머리말

○ 민선 지방자치 10년을 계기로 행정자치부․정부혁신지방분권위원회․한국지방행정연구원이 공동으로

- 지난 10년간의 지방자치과정이 주민복리 증진과 지역 및 국가경쟁력 강화 등 지방자치의 목적을 어느 정도 성취하였는지, 지방자치의 성과와 문제점이 무엇인지를 정확히 평가하여

- 향후 10년의 지방자치 발전 비전을 제시하고 선진 지방자치 실현을 위한 정책과제를 도출한 바 있다.

○ 이번 평가는 지방자치는 3대 자치요소인 지방분권, 자치역량, 주민참여를 통해 자치성과인 주민복리 증진과 지역경쟁력 강화를 달성한다는 논리 하에 자치요소와 자치성과를 평가대상으로 하였다.

민선 지방자치 10년 평가의 논리적 분석틀

Ⅱ. 민선 지방자치 10년에 대한 주민인식

○ 일반주민들은 민선 지방자치 10년 동안 지역발전, 서비스 제공방식, 주민의견 수렴방식 등 지방자치 모습의 변화에 대하여

- ‘긍정’(54%)이 ‘부정’(7%)보다 약 8배 높으며, ‘긍정’이 50%를 초과하여 매우 양호하게 응답하였다

○ 현재의 지방자치 모습에 대한 만족정도에 대해서는

- ‘만족’(24%)이 ‘불만족’(15%)보다는 높으나, ‘만족’이 24%에 그쳐 그 수준이 높은 것은 아님을 알 수 있다.

Ⅲ. 민선 지방자치 10년의 성과와 문제점

1. 성 과

○ ’95년 민선 자치단체장 출범에 따른 본격적인 지방자치 시대의 개막은 출범 초기 국론 분열, 지역이기주의 심화 등의 우려에도 불구하고 지난 10년 동안 한국사회 전체의 패러다임을 집권․집중에서 분권․분산으로 전환하는 성과를 거두었다

○ 여기서는 지방자치의 성과를 지방분권․자치역량․주민참여 측면에서 문민정부, 국민의 정부, 참여정부로 구분하여 개괄적으로 살펴보고자 한다.

○ 먼저 지방분권에서는 분권형 국가의 제도적 기반을 마련하였다.

- 이를 정부별로 구분하여 살펴보면, 문민정부에서는 ’95.7.1 민선 지방자치단체장 체제 출범에 따른 본격적인 지방자치 실시로 지방분권을 수용할 수 있는 주체를 확립하였고,

- 국민의 정부는 지방이양촉진법 제정, 지방이양추진위원회 설치 등으로 중앙권한의 지방이양 촉진을 위한 제도적 기반을 조성하였다.

- 참여정부는 지방분권특별법 제정, 정부혁신지방분권위 설치, 지방분권로드맵 작성 등 분권을 국정과제화하여 행․재정 등 포괄적이고 실질적인 분권 실행을 위한 제도적 기반을 구축하였다.

○ 둘째  자치역량에서는 중앙정부 및 지방자치단체의 의한 지방혁신역량 강화 노력이 있었다.

- 이를 정부별로 구분하여 살펴보면, 문민정부에서는 81개 시군을 40개 시로 통합 추진하고 지방의 세계화 및 지방행정의 경영마인드를 강조하는 등 민선 지방자치에 따른 새로운 행정 패러다임을 모색하였고,

- 국민의 정부는 읍면동 기능전환, 지방행정의 정보화 기반 조성 등을 통해 지방행정 효율화를 위한 기초체제를 정비하였다.

- 참여정부에서는 정부혁신, 지방행정혁신시스템을 구축하고 제주특별자치도 추진 등으로 국가사회 전반에 혁신시스템을 구축, 지역의 혁신역량을 한층 강화시켰다.

○ 셋째 주민참여에서는 지방행정․정치에 대한 주민참여시스템을 구축하였다.

- 문민정부에서는 행정정보공개제를 입법화하는 등 행정의 민주화를 위한 실질적인 주민참여의 필요성이 확산되었고,

- 국민의 정부에서는 행정정보공개제 본격 시행, 주민감사 청구 및 조례 제․개폐청구제 도입, 주민자치센터 설치․운영 등으로 주민의 행정참여를 위한 제도적 기반을 조성하였다.

- 참여정부는 주민투표, 주민소송제를 도입하여 주민에 의한 행정책임성 확보를 위한 참여제도를 확충하여 주민을 협치의 주체로서 인식하였다.

참고 : 민선 지방자치 10년의 긍정적 모습

구 분	’95년	’05년	내 용
조직운영의 자율성	중앙이 조직․정원 승인	총액인건비 범위내에서 조직‧ 정원 자율운영	자치단체 총액인건비제 (’05 시범, ’07 전면실시)
자주재원규모	36.1조원	86.2조원	지방재원규모 2.4배 증가
지방교부세 비중	내국세의 13.27%	내국세의 19.13%	지방재정 운영의 자율성 확대
자체수입 기준 인건비 미해결 지자체 비율	24.9% (61개)	16.4% (41개)	지방재정 확충으로 인한 인건비 미해결 지자체 비율 감소
지방재정의 자율성	예산편성지침 및 지방양여금, 국고 보조금에 의한 통제	예산편성지침 등 폐지 및 이전재원의 포괄적 배분	예산편성지침․지방양여금 폐지, 보통교부세 비중 확대 및 분권교부세 도입
사회복지 예산규모	1.5조원	5.2조원	복지예산이 3.5배 정도 증가
주민참여제도	미약	다양화	주민감사청구․조례제개폐청구제 등을 도입(’00)한 이후 참여정부에서 주민투표제, 주민소송제 도입
지역균형개발 정책	Top-Down 방식, 시설투자 등 H/W 중심	Bottom-Up방식, 지역역량 강화 등 S/W 중심	참여정부 이후 지역주도적 산업정책의 추진과 지역의 다양한 주체가 협력하는 지역혁신시스템 구축

2. 문제점

○ 먼저 민선 지방자치 10년 평가는 선진 지방자치의 비전과 정책과제를 도출하기 위해 성과보다는 문제점을 위주로 기술하였으며

○ 문제점은 지방분권, 자치역량, 주민참여, 지역불균형 시정으로 구분하였다. 지역불균형 시정을 주요 항목으로 다루게 된 것은 분권․역량․참여에 전반적으로 지역간 불균형이 나타남에 따라 이를 부각시킬 필요가 있다는 판단하에서 구분․작성하였음을 미리 밝혀 두고자 한다.

1) 지방분권

○ 먼저 실질적인 지방분권이 미흡하다는 것이다.

- 이는 교육자치․자치경찰제 등 주민접점기능의 지방이관 지연으로 분권의 체감도가 낮고,

- 개별적인 단위사무 위주의 단편적인 권한이양으로 실질적․포괄적 지방분권이 미흡하며

※ ’05. 8월 현재 923건의 사무이양이 완료되었으나 중앙정부의 인력․예산 지원은 4개 사무, 81명, 134억원에 불과

- 지방사무의 비중이 증가 추세이나 국가사무에 비해 지방사무의 비중이 여전히 낮은 것으로 평가되었다.

국가 ․ 지방사무 변화추이	※ ’94년은 ｢중앙․지방사무총람｣ ’02년은 □국가사무전수조사 용역□자료 ’05년은 ’02년 자료를 토대로 지방이양사무 실적을 분석하여 추정

○ 지방재정 확충의 구조적 한계가 있다는 것이다.

- 국세에 대한 지방세 비중이 20～23% 수준으로 선진국에 비해 낮고, 재산과세 중심의 비탄력적인 지방세 구조이고

※ 외국의 지방세 비중(‘02) : 일본 40.3%, 미국 39.6%, 독일 49.3%, 프랑스 18.5%

- 지방재정에 대한 이전재원 비중이 높아 지방의 재정 자율성이 취약하며

- 지방교부세의 경우 자치단체의 자체수입 증대를 위한 유인효과가 미흡하고 낙후지역에 대한 배려 등 국가시책과의 연계성이 부족한 것으로 평가되었다.

국세 대비 지방세 및 지방세 대비 재산과세 비율	지방재정 대비 이전재원 비중 및 구성비

○ 지자체의 책임성 확보가 부족하다는 것이다.

- 고객과 성과 중심의 행정체제 구축이 미흡하고, 평가 및 정보공개를 통한 주민에 의한 실질적인 통제미약으로 정책의 비효율 및 예산낭비를 초래하였고

※ 정부감사결과 재정상 조치 : 119억원(’98) ⇒ 161억원(’00) ⇒ 292억원(’02)

- 자치단체의 세출예산 변화가 지방세 세율변화로 연계되는 지방세 조세가격 기능이 부족한 것으로 평가되었다.

2) 자치역량

○ 먼저, 자치행정구조의 비효율성이 상존한다는 것이다.

- 국가 경쟁력 강화 및 행정효율성에 부응하는 행정계층․구역의 적정화가 미흡하고

- 자치단체의 기관구성형태가 획일적인 기관대립형으로 인구․면적․재정 등을 고려한 지방의 다양성․특수성 반영이 미흡한 것으로 평가되었다.

행정계층구조 개선에 대한 인식	기관구성형태 다양화에 대한 인식

○ 사회복지 수행역량이 부족하다는 것이다.

- 복지사무 및 재원의 지방이양 확대에 걸 맞는 사회복지서비스 전달체계 효율화가 미흡하고

- 재정이 열약한 자치단체의 복지시설운영비에 대한 지방비 부담 가중으로 노인․장애인 시설 등 복지 인프라에 대한 투자 기피가 우려되는 것으로 평가되었다.

○ 자치단체 구성원의 역량이 미흡하다는 것이다.

- 인사 및 조직운영에 있어 자치단체장에 대한 책임성 확보 수단이 부족하고

- 지방의정 활동에 대한 성과 평가 및 정보공개 장치 부재로 지방의회의 책임성이 부족하고 단체장과 지방의회의 다수당이 동일정당으로 집행부에 대한 견제․감시 기능이 미흡하며

- ‘03년 4급이상 개방형 직위 지정률이 4.4%이고 계약직 공무원의 비율이 0.8%에 불과하는 등 지방공무원의 전문성이 취약한 것으로 평가되었다.

사회복지서비스 만족도

(보건사회연구원, ’03년도)

분 야	불만족 (%)	보통 (%)	만족 (%)
계	32.5	52.2	15.3
기초생활보장제	35.5	51.6	12.9
노인복지서비스	24.5	59.4	15.1
장애인복지서비스	45.8	46.6	7.6
보육시설서비스	23.7	50.7	25.6

광역단체장과 광역의원의 동일정당 비율

(‘02년 지방선거 기준)

○ 정부간(중앙․지자체, 지자체 상호), 정부․주민간 갈등 해결역량 미흡하다는 것이다.

- 분쟁의 사전적 예방보다는 사후적 소극적 해결에 치중하고

- 분쟁조정제도의 활용이 미흡한 것으로 평가되었다.

※ 10년간(’95～’04) 중앙․지방간 갈등발생 41건, 분쟁조정제도를 통한 조정 6건

※ 10년간(’95～’04) 지방상호간 갈등발생 135건, 분쟁조정제도를 통한 조정 11건에 불과

3) 주민참여

○ 주민의 지방행정에 대한 참여 활성화가 미흡하다는 것이다

- 행정주도, 전문가 위주의 제도운영으로 일반주민의 참여 관심도가 낮고 일반주민의 주도적 참여가 미흡하며

- 일반주민과 시민단체의 비제도적 참여로 집단이기주의적 행태가 나타나는 등 시민사회의 아직까지 미성숙한 것으로 평가되었다.

○ 지방정치에 대한 주민참여가 미흡하고 지역분할 정치참여 행태가 지속되고 있는데

- 주민의 지방정치에 대한 무관심 등으로 총선에 비해 지방선거의 투표율이 저조하고

- 기초단체장 정당공천, 소선거구제 등으로 인한 중앙정치의 지역분할 구도가 지방정치에 여과없이 투영되는 것으로 평가되었다.

총선․지방선거 투표율 변화추이

’02년 지방선거 광역의원 및 기초단체장 당선현황

구분		광역의회		기초단체장
		당선율	득표율	당선율	득표율
한나 라당	영 남	95.4%	62.8%	84.7%	60.2%
	호 남	0%	4.1%	0%	0.7%
민주당	영 남	0%	4.0%	0%	2.2%
	호 남	92.6%	58.4%	70.7%	49.1%

※ 광역의원은 지역구 기준

4) 지역불균형 시정

○ 자치제도 및 운영과정에서 지역간 격차 해소 시스템 미비로 지방재정력 등의 지역간 불균형이 심화되고 있을 뿐만 아니라 이러한 지역간 재정력 격차는 지역 복지서비스 등의 자치역량의 지역간 격차로 연결되어 자치발전을 저해하는 것으로 나타났다.

○ 또한 낙후지역사업의 부처간 중복 및 연계부족으로 비효율적으로 추진되고 있으며

○ ‘05년 수도권 대비 비수도권의 시도별 비영리민간단체의 수가 595개(수도권) 대 237개(비수도권)으로 나타나는 등 주민참여 역량에 있어서도 지역간 불균형이 존재하는 것으로 나타났다.

지역간 재정력지수 변화추이

※ 재정력지수 =  기준재정수입액/기준재정수요액

구분	서울	전남	강남구	도봉구	신안군
’98	1.24	0.46	2.06	0.37	0.06
’05	1.11	0.32	2.52	0.33	0.08

서울 강남구와 광주 남구의 복지서비스 비교

(’05.7월 현재)

구 분	서울 강남구 (53만명)	광주 남구 (21만명)	비 고
총예산 대비 사회복지예산 비율	19.5%	29.6%	광주 남구의 사회복지 예산부담 가중
사회복지대상 주민1인당 사회복지예산 규모	4,111천원	2,261천원	강남구가 1.8배 정도 높음
사회복지 전담공무원 1인당 사회복지대상 주민수	251명	345명	광주 남구가 1.4배 정도 많음
인구 대비 기초생활 보호대상자 비율	1.5%	3.0%	광주 남구가 2배 정도 높음
노인 1인당 복지예산	447천원	277천원	강남구가 1.6배 정도 많음

참고 : 민선 지방자치 10년의 부정적 모습

구 분	’95년	’05년	내 용
지방재정규모 대비 이전재원 비중	22.2%	35.2%	지방세입 대비 이전재원 비중이 지속적으로 증가함에 따라 재원의 자율성 취약
국세 대비 지방세 비중	21.2%	20.8% (’04년)	지방세 비중이 20~23% 수준에 머물러 있음
단체장 기소건수	3.1% (민선 1기)	60명 (민선 3기)	선거법 위반, 뇌물수수 등으로 기소되는 지자체장의 증가로 지방행정의 안정성 저해
지방의원 사법처리 비율	3.1% (민선 1기)	7.0% (민선 4기)	단체장과 더불어 선거법 위반, 뇌물수수 등으로 인한 사법처리 비율이 계속 증가 추세
수도권 대 비수도권의 GRDP 비율	49% : 51%	48% : 52% (’03)	수도권과 비수도권의 지역역량의 격차는 크게 개선되지 않음
수도권 대 비수도권의 지역간 재정력지수	1.16 : 0.53 (’97)	1.02 : 0.34	수도권과 비수도권의 재정역량의 격차가 개선되지 않고 있으며, 민선이후 재정자립 기반이 오히려 악화되고 있음

Ⅳ. 선진 지방자치의 비전과 정책과제

1. 지방자치의 패러다임 전환 필요

○ 민선 지방자치 10년 평가과정에서 드러난 문제점을 해결하여 선진 지방자치로 도약하기 위해서는 과거 10년간의 분권화 패러다임을 세계화․지방화, 지식․정보화, 다원화 시대에 부응하는 새로운 패러다임으로 전환할 필요가 있다고 보는데,

○ 과거 10년 동안은 “공급자 중심, 일방향, 비연계․분산, 수직적 통치의 패러다임”으로 우리의 지방자치를 운영해 왔다면, 향후 10년의 분권화 패러다임은 수요자 중심, 쌍방향, 연계․통합, 수평적 협치의 패러다임으로 전환되어야 할 것이다.

○ 새로운 분권화 패러다임에 따라 지방분권 확대, 자치역량의 제고, 주민참여 강화, 지역 불균형 시정에 대한 기본적인 정책방향은 아래표와 같이 정리할 수 있다.

선진지방자치 구현을 위한 새로운 패러다임

2. 선진 지방자치의 비전

○ 선진지방자치 실현을 위한 패러다임의 전환이 필요하다는 인식하에 우리부는 선진지방자치의 비전을 크게 네가지로 제시하였는데

- 첫째는 분권과 책임이 조화된 자율적 지방자치

- 둘째는 혁신과 성과가 확보된 생산적 지방자치

- 셋째는 참여와 협력이 신장된 협치적 지방자치

- 넷째는 격차와 소외가 완화된 균형적 지방자치를 통해 “주민이 참여하고 주민이 만족하는 신지방자치 정립”하는데 목표를 두고 있으며

○ 이러한 비전을 달성하기 정책과제 분야로는

- 지방분권에 있어서는 자립형 지방분권이 정착되어야 하고

- 자치역량에 있어서는 지방자율 혁신역량의 제고가 필요하고

- 주민참여에 있어서는 자율통제형 주민참여가 제도화되어야 하며

- 지역불균형 시정에 있어서는 균형발전 분권관리시스템을 구축하여 지역의 총체적 역량을 증대함으로써 선진 지방자치의 비전을 달성할 수 있을 것이다. 정책과제에 대해서는 다음 장에서 다루고자 한다.

선진 지방자치의 비전

3. 선진지방자치 실현을 위한 정책과제

1) 자립형 지방분권 정착

(1) 기본방향

○ 주민 접점기능의 과감한 지방이관을 통한 실질적인 지방분권을 구현하면서 분권에 상응한 지방의 책임성 확보에 주력하는 방향으로 추진하고자 한다.

(2) 주요 정책과제

① 실효성 있는 실질적인 지방분권 추진이다.

○ 교육자치, 자치경찰제 도입 등 주민체감형 정책과제는 사회적 아젠다로 부각시켜 강력 추진하고

○ 그리고, 국가재정과 지방재정 구조의 합리적 개편을 통한 획기적인 재정분권시스템 구축이 필요하며

○ 또한, 분권의 효과와 문제점을 분석 실질적․포괄적 분권을 추진할 수 있도록 권한이양과 함께 인력․재정․규제완화가 동시에 이루어지는 분권영향평가제를 도입할 필요가 있으며

○ 아울러, 지방분권화 지표를 개발하여 연도별 분권 수준을 정량 분석하고 분권추세 평가 및 방향을 제시, 실질적인 분권을 추진하고자 한다.

② 분권에 상응한 지방의 책임성 강화가 필요하다.

○ 지방자치단체의 통합성과평가시스템을 구축하여 평가과정에 주민이 참여하고 평가결과에 대해서는 주민에게 공시토록 하는 등 주민자율통제 방식을 제도화하고

○ 또한, 지방의회의 의정활동에 대한 성과평가시스템 구축하고 성과공시제를 도입하는 등 지방의회의 책임성 확보를 통한 지방의 행․재정 통제를 강화하고

○ 아울러 일반주민의 실질적인 참여를 확대하여 주민에 의한 책임성 확보가 필요하다는 것이다. 이는 주민참여 부문과 겹치므로 후술하고자 한다.

2) 지방자율혁신역량 제고

(1) 기본방향

○ 지방행정구조와 지역의 인적역량을 혁신하고, 지자체의 경영시스템을 고객과 성과중심으로 탈바꿈시켜 지역의 혁신역량을 총체적으로 증대하고자 한다.

(2) 주요 정책과제

① 지방행정구조의 혁신이 필요하다.

○ 제주도 주민투표를 계기로 행정구역 통폐합 등의 논의를 본격 전개하여 주민투표에 의해 지방행정체제를 개편하는 새로운 국정운영시스템을 정착시켜 나가되,

- 우선, ‘94년 시군 통합시 통합이 무산된 지역을 중심으로 사회적 공감대를 확산하여 통합을 추진할 필요가 있을 것이다.

○ 아울러, 지방자치단체의 기관구성형태를 기관통합형 등으로 다양화 할 수 있는 방안을 검토하고 기관통합형의 경우에는 부단체장은 프로 행정전문가(City Manager 등)를 계약제로 활용하는 방안도 모색할 수 있을 것이다.

② 지역의 자체혁신역량을 강화하는 것이다.

○ 지방행정혁신과 지역혁신체계(RIS)의 통합혁신시스템을 구축할 필요가 있다. 이를 통해 정부혁신을 지방에 확산하여 지방혁신을 추진하고 궁극적으로 지방혁신을 통해 국가를 혁신하는 체계로 구축되어야 할 것이다.

○ 그리고, 지방자치단체장, 지방의회, 지방공무원의 혁신역량 강화를 통한 지방의 분권 수용능력을 제고할 필요가 있다. 지역 주민․시민단체 등에 의한 혁신리더로서의 자치단체장의 역량 평가방안을 강구하고, 자치인력개발원 등 지역혁신역량 지원 기능을 재정립․강화해 나갈 필요가 있다.

○ 또한, 지방행정의 성과관리 모델을 개발하여 전 지방자치단체에 확산시켜 고객과 성과중심의 지방행정혁신시스템을 구축할 필요가 있다.

○ 아울러, 지역 혁신역량에 따른 차별적 분권을 시행하는 것이다. 예를 들어 행정구역 통합시 지자체 역량에 맞게 획기적 사무이양 및 인사․조직․재정 등에 대한 인센티브를 부여하는 방안이 있을  것이다.

③ 정부․지자체의 협력 및 갈등 해결역량을 제고하는 것이다.

○ 지방4단체협의회를 중앙정부와 지방자치단체간의 정책협조 및 갈등관리, 중앙․지방 공동사업의 수행주체로 활용하는 등 중앙․지방간 쌍방향 정책협의 활성화 및 지방의 국정참여를 확대해야 한다.

○ 또한 지역 갈등분쟁의 예방과 조정을 할 수 있는 기능을 강화해 나갈 필요가 있다.

- 지방자치단체간의 전략적 협력 및 특별지방자치단체 도입 등으로 갈등을 예방할 수 있는 제도적 기반을 조성하고, ‘05년 5월 국회에 제출된 갈등관리기본법을 조속히 제정하여 정부와 주민간의 갈등에 대한 효율적인 관리체계를 구축할 필요가 있다.

3) 자율통제형 주민참여 제도화

(1) 기본방향

○ 지방자치단체․주민․시민사회의 협치시스템(Local Governance)확립을 통한 주민참여 선진화로 지방의 책임성 확보 및 지방정치구조의 혁신하고자 한다.

(2) 주요 정책과제

① 실질적 주민참여에 의한 지방의 책임성 확보가 필요하다.

○ 지역주민 대표의 지치단체에 대한 평가참여를 의무화하고 정보공개 범위를 획기적으로 확대하면서 주민이 알기 쉽도록 제공정보의 수준을 제고하여 주민참여에 의한 행정평가 및 정보공개제도의 혁신이 이루어져야 할 것이다.

○ 또한 주민 조례 제․개폐 청구요건을 현행 주민총수의 1/20이상을 1/100이상으로 완화하는 등 주민참여제도의 지속 확충이 필요하다.

② 지방정치구조 혁신 및 주민 자치의식 함양이 필요하다.

○ 지방정치의 중앙정치 예속화 방지하고 지역분할 구도하의 정치체제를 개선하기 위해 기초단체장 정당공천제 배제하고, 음성적 정치자금 조달을 차단하기 위해 올해 공직선거법 개정으로 광역단체장에게만 도입된 후원회제도를 기초단체장까지 확대도입하는 등의 지방정치제도 선진화가 필요하다고 보았다.

- 다만, 지방정치구조의 혁신은 정치권과 연계하여 추진함이 바람직하다고 판단하였다.

4) 균형발전 분권관리시스템 구축

(1) 기본방향

○ 국가균형발전 정책을 자치제도 측면에서 뒷받침하여 정책의 실효성을 배가시키고, 재․세정 개혁 등 지역간 불균형 완화를  위한 제도개혁을 추진하고자 한다.

(2) 주요 정책과제

① 자주재원 확충 및 지역간 재정불균형을 시정해야 한다.

○ 종합부동산세 도입 경험을 바탕으로 국세․지방세의 구조를 합리적으로 개편하고 원자력․카지노 등에 대한 지역개발세를 부과하여 지역특성에 맞는 자치단체별 세원을 적극 발굴할 필요가 있으며,

○ 또한, 지방자치단체간의 구조적 재정불균형을 해소할 필요가 있다. 불균형 효과가 큰 세목을 선정하여 광역과 기초자치단체간 세목을 재배분하여 지역간 세수불균형을 완화하고 지방의 자체세입 증대 노력과 재정불균형 시정 기능을 강화하는 방향으로 지방교부세를 획기적으로 개편할 필요가 있다고 판단하였다.

② 사회복지 기능 강화 및 사회복지 불균형 완화가 필요하다.

○ 먼저, 읍면동의 사회복지 기능을 강화하고 시군구․특별행정기관․민간단체간 복지관련 기능의 합리적 조정을 통한 □통합복지서비스체계□을 구축하여 지역 복지역량의 강화를 위한 사회복지 전달체계를 혁신할 필요가 있다.

○ 또한, 분권교부세 규모를 확대하거나 지역별 복지재정수요를 반영한 분권교부세 배분방식 도입 등을 검토하여 지자체의 복지시설의 운영비 지원을 확대하고, 지방자치단체별 복지사업 성과평가를 통한 인센티브제를 도입하여 지방이양사업 중 장애인․노인복지 등 투자기피분야에 대한 지방자치단체의 유인방안을 강구해야 할 필요가 있다.

○ 아울러, 복지예산을 지방자치단체의 재정력 편차에 따라 차등적으로 배분하는 등 지역별 복지 불균형을 해소할 필요가 있다고 판단하였다.

③ 지역시민단체의 육성 지원할 필요가 있다

○ 국무총리 산하 ‘시민사회발전위원회’와 연계하여 가칭 ’지역시민사회발전위원회‘를 구성․운영을 통한 지역시민단체의 조직 구성 및 활동을 지원토록 하여 지역 시민단체와 자치단체간의 협력 Network 구축할 수 있는 기반을 조성하는 것이다.

④ 지역균형발전을 위한 기반 구축이 필요하다.

○ 각 부처에 분산 추진하고 있는 낙후 지역사업간의 연계 강화를 위해 관계부처 및 시도간 ‘낙후지역 균형발전추진협의회’ 구성․운영을 통한 체계적이고 효율적인 사업 추진하고,

○ 또한 지역 향토 자원 개발 및 육성을 위해 가칭 ‘향토자원개발촉진법’ 제정을 통한 종합계획을 수립하고 자원 DB 구축 및 전문인력 양성 등 제도화 해 나갈 필요가 있다.

Ⅴ. 맺음말

○ 금년 민선 자치단체장체제 10년은 향후 선진화된 새로운 지방자치를 실현하기 위한 전환점(Turning Point)으로 활용될 수 있어야 한다.

○ 따라서 위에서 제시한 정책과제들과 오늘 토론에서 제시된 새로운 과제들은 지방분권의 어젠다로 확정되어 실행되어져야 한다.

○ 특히 선진 지방자치체제를 조기 구축하고 기반을 확고히 하기 위하여는 향후 지방자치의 초점을 분권․역량․참여 이 외에 지역균형발전이라는 점에도 관심을 가져야 할 것이다.

○ 그리고 궁극적으로는 중앙정부와 지방자치단체 그리고 지역주민들 모두가 생활자치와 참여자치의 확대에 대한 공감대를 형성하도록 노력하는 것이 필요한 것으로 판단된다.

☞ 제 2주제

민선 지방자치 10년, 대전ㆍ충북ㆍ충남의 현재와 미래

- 대전광역시 민간공동생산 성과와 활성화방안 -

김 용 동(대전발전연구원 연구실장)

Ⅰ. 서 론

최근 지역발전을 추진하는 새로운 방식으로 거버넌스(governance)가 주목을 받고 있다. 이것은 정부가 주도하는 지역발전정책의 한계점과 민간주도의 접근방식의 문제점으로 인해 정부와 민간이 적절하게 상호 협력하는 방식으로 인해 대두되었다고 할 수 있다. 과거 정부가 주도하여 사회를 관리하고 통치하던 방식이 이제는 정부를 넘어서는 ‘정부로부터 거버넌스로’라는 관점이 주목을 받고 있다.

최근 거버넌스에 대한 논의가 활성화된 주요 요인은 거버먼트(government)와 거버넌스(governance)를 구분할 필요가 제기되었기 때문이다. 거버넌스의 의미는 다양하게 해석될 수 있지만 무엇보다도 기존 통치의 주체인 정부(government)와 차별화된 의미로 사용되고 있다. 오늘날 일반적으로 사용되고 있는 거버넌스의 의미는 1970년대 이후 서구의 사회경제적 재구조화 과정에 대응하여 나타는 정치․행정적 변화와 관련되어 있다. 이는 행정의 중심이었던 정부의 역할과 기능 그리고 구조가 변하고 있음을 나타낸다.

거버넌스적 관점에서 본다면 민관협력은 매우 중요한 의미를 가진다. 민관협력은 공공부문과 민간부문의 협력방식을 총칭하는 것으로 공공과 민간부문이 상호이익을 위해 서로 협력하는 것을 말한다. 민간부문이 갖고 있는 자본, 창의성 기술 등을 공공부문에 도입․활용하여 사회 공공이익의 증진, 사회간접자본의 확충, 기차 공공서비스의 생산․공급을 도모하는 활동을 말한다.

특히 시민사회의 성장에 따라 여러 나라에서 다양하게 추진되고 있는 민관협력을 ‘사회적 문제해결과정에서 공공부문과 민간부문이 상호이익을 위하여 협력하는 활동’이라는 넓은 의미로 파악한다면, 시민(시민단체)과 정부간의 협력관계도 이러한 민관협력의 개념에서 새로운 사회적 통치체제로 볼 수 있다.

시민의 삶과 직결되는 공공서비스를 제공하는 지방정부에서 시민단체와 정부의 문제해결을 위한 협력은, 시민사회의 사회적 영향력을 증대시킴으로써 공공부문의 정책 생산능력을 향상시킬 수 있으며, 관에 대해 국민의 신뢰가 상실되고 있는 국가 실패적인 현상을 극복하고 민관 상호 경험과 know how 공유를 통한 새로운 governance를 창출하기 위해서 필요하다. 이를 통해 민관의 교류가 증대되고, 관의 의식변화를 통해 관의 시민사회에 대한 거부감과 민의 관에 대한 부정적 인식을 희석시킴으로써 양자간의 협력적인 공동사회를 형성하는데 필요하다.

이러한 맥락에서 이 연구는 민간단체와 관의 주요한 협력기제인 민관공동생산의 의의, 필요성과 효과를 고찰하고, 민선자치 10년의 성과를 평가하는 관점에서 대전광역시의 민간공동생산 기반 구축과 민관공동생산의 실태, 그리고 민관공동생산의 과제와 발전방안에 대해 고찰하고자 한다.

Ⅱ. 민간단체와 민관공동생산

1. 민간단체의 의의

혼합경제는 민간부문과 공공부문으로 구성되는데, 비영리조직으로서 민간단체는 그 중간부문으로 존재한다. 그러나 민간단체의 개념과 특징은 매우 다양하여, 공통적인 특징으로 열거되는 점이나 실정법상의 규정도 대상 국가나 연구 초점에 따라 상이하다. 일반적으로 민간단체(NGO)란 비정부단체이며, 비영리를 추구하는 단체이며, 제도적 형식성을 갖는 것으로 지적되고 있다. 비정부단체(non-governmental)성격을 갖는다는 것은 직접적으로나 간접적으로 정부에 의해 관리되지 않으며 직원이 정부로부터 임용되지 않는다는 것인데, 이는 민간단체가 정부의 관여를 받지 않고 독자적으로 집행의사를 결정한다는 것을 의미한다.

Burton A. Weisbrod, The Nonprofit Economy, (Cambridge Massachusetts : Harvard University Press, 1988), p. 1.

비영리성(non-profit-distributing)이란 영리를 목적으로 활동하지 않으며 단년도 수지에서 이익이 발생하지 않는다는 것이고 따라서 발생한 이익을 직원들이 분배하지 않으며 사후 활동자금으로 재활용한다는 것이다. 제도적 형식성(institutional- formality)이란 필요한 경우 모든 법적 수속을 경유하지 않고 필요한 약간의 절차나 규정만으로 조직활동을 전개할 수 있도록 되어 있다는 것이다.

이흥재, “문화부문 비영리단체의 활성화를 위한 정책과제”, ｢문화정책논총｣ 제8집, 1996, p. 94.

그런데 조직을 영리와 비영리의 2원적으로 구분하는 핵심적 기준은 의도적인 이윤동기의 존재 또는 결여 여부이다. 이러한 기준에 근거를 두고 AAA는 비영리조직을 다음과 같은 특성 즉 ① 의도적 또는 의식적인 이윤동기가 없다 ② 사적으로 지분 주식 또는 이윤을 소유하고 있지 않다 ③ 지분권은 판매되거나 교환될 수 없다 ④ 자본의 기증자 또는 후원자는 직접적이거나 비례적인 재무적 수익을 사용하거나 요구하지 않는다는 특성을 가지고 있는 것으로 정의한다. 이러한 정의에 따르면 자발적 건강복지기관, 대학, 종교단체, 병원, 자선단체, 정부가 비영리조직에 포함된다. 예일의 법경제학자인 한스만(H. Hansmann)도 ‘나눔 금지 조건(nondistribution constraint)’이 비영리단체를 정의하는 가장 정확하고 효율적인 방법이라고 하였다. 즉 비영리단체의 본질은 단체의 이윤을 소유자 혹은 그 단체와 관련된 어떤 사람에게도 법적으로 지출할 수 없다는 것이고, 이러한 제약 또는 조건 때문에 정부로부터 비영리단체 활동에 대해 조세상의 혜택이나 보조금 혜택이 부여된다.

AAA, “Report of the Committee on Accounting Practice of Not for Profit Organization”, The Accounting Review, Supplement to Volume ⅩⅦ, 1971, pp. 94-95.

David Easley & Maureen O'Hara, “The Economic Role of the Nonprofit Firm”, The Bell Journal of Economics, vol. 14, Autumn 1983, p. 532.

따라서 본고에서는 이러한 관점에서 민간단체를 ‘비정부적 조직이고, 조직의 이익보다는 공공의 이익을 추구하는 비영리적 조직’을 모두 포함하는 포괄적 개념으로 사용한다.

본고의 민간단체(NGO) 개념은 경실련, 참여자치연대와 같은 좁은 의미의 시민단체, 바르게살기협의회 등의 정부지원의 국민운동단체(GONGO : governmet organized non-government organization), 그리고 직능단체, 종교조직, 향우회 등 표출적 단체(expressive association)를  모두 포함하는 용어로 사용한다. 자세한 것은 이경원․김석준, “시민단체의 현황과 역할에 관한 정책적 제안”, ｢한국지방자치학회보｣ 제11권 제2호, 1999. 6, pp. 172-173.

한편 민간단체의 활동이 더욱 왕성하게 된 것은 소위 영국, 미국, 일본 등지에서 행정개혁의 기본적인 개념이 되는 신보수주의의 물결 이후이며, 이들 활동은 민․관공동생산(coproductive)방식의 구체적인 대안으로써 발전하게 되었다. 행정에서의 민간위탁 활성화의 주된 원인은 효율성을 향상시키는데 있으나, 지역사회에서 자발적 비영리 민간단체를 활용하는 목적은 행정의 효율성뿐만 아니라 공동체 일원으로서의 권리와 의무를 수행한다는 차원에서 활성화되어야 한다는 것이다. 즉 신 보수주의를 표방하며 민간단체를 공공서비스 영역에서 활용한 국가들은 민간자원 활용이 당초 기대하였던 만큼의 효율성은 찾지 못하였고 오히려 비효율적이었음에도 불구하고, 행정과의 공동생산방식의 일종인 정책집행 과정에서 지역의 자발적 비영리 주민조직을 활용하여 왔던 것이다.

2. 공동생산의 의의

정치적 민주화에 대한 열망은 관과 민의 역학 관계를 변화시켜 왔다. 관료지배시대와 관료선도시대를 거쳐 지금은 시민․관료협조시대에 들어서 있다. 그리고 이러한 민․관협력시대에는 공동생산(coproduction)이란 용어가 일반화되며 자주 사용되고 있다.

공동생산에 대한 학문적 또는 현실적 관점은 1980년대에 들어서면서 미국을 중심으로 시작되었다. 그 배경을 보면, 미국정부는 70년대 중반 이후 석유파동에 따른 경제적 침체와 비능률적 정책수행으로 인한 주민들의 조세저항에 봉착하게 되었다. 그 결과 정부 내에서는 생산성 향상을 위한 각종 노력이 전개되었으며, 특히 지방정부에서는 과거의 관료제 중심의 서비스 전달체계에서 벗어난 새로운 형태의 방안을 모색하였다. 가장 보편적으로 채택된 것이 계약, 인가, 사용자부담 등을 포함하는 민영화 전략이었다.

그러나 경제적 능률성을 추구하였던 민영화는 서비스 공급 과정에서 시민참여가 제한됨으로써 시민정신의 함양을 중시하는 미국의 정치적 이념과 상충하는 결과를 초래하였다. 이로 인해 서비스 공급의 책임 권한을 정부기관과 시민이 공유하여 지방정부의 재정적 위기를 완화하는 동시에 시민의 이익과 선호를 직접적으로 반영시킬 수 있는 방안, 즉 공동생산방식에 대해 학계의 연구와 실무적 노력이 본격화되었다.

David R. Morgan and Robert E. England, “The Two Faces of Privatization”, Public Administration Review, 48(6), 1988, p. 982.

최근의 공동생산 논의는 일반시민을 바로 생산소비자로서 파악하는 데서부터 출발하고 있다. 즉 공공서비스의 공급에 있어서 시민을 공기관에 의해서 생산된 서비스를 소비하기만 하는 단순한 소비자로서가 아니라, 자신과 공동체를 위해 서비스를 생산하여 서비스의 총량을 증가시키기도 하는 생산자로 간주하는데 그 인식적 기초를 두고 있는 것이다. 이와 같이 공동생산을 공공서비스의 사용자인 일반시민의 생산적 역할을 인정하는 데에서 이해하는 경우, 공동생산은 ‘ 정규생산자인 공공기관과 소비생산자인 일반 시민이 공적 성격을 지닌 서비스와 재화를 같이 생산하는 것’으로 지칭할 수 있다.

김병준, ｢한국지방자치론｣ (법문사, 1998) pp. 470-471.

도시 주민들의 일상생활이 다원화되면서 지역 사회에서 분출하는 각종 수요가 그 양과 종류 면에서 대규모화 내지 다양화되고 있으나, 이에 대응할 수 있는 공공부문의 공급 역량이 갈수록 모자라는 상황에서 정부가 시민정신을 함양시키고 행정서비스의 공급책임을 서비스의 소비자인 주민과 분담한다는 차원에서 등장한 것이 바로 ‘행정서비스의 공동생산’이다. 즉, 공동생산은 행정수요의 증가에 따른 행정적․재정적 능력의 부족을 보완한다는 의미를 가진다. 그러므로 공동생산은 ‘정규생산자인 공공기관과 소비생산자인 일반 시민이 공적 성격을 지닌 서비스와 재화를 같이 생산하는 것’으로 정의할 수 있다.

공동생산이 활성화되기 위해서는 공공서비스의 생산과 공급에 관련된 조직, 집단이나 개인들이 형성하고 있는 서비스 연계망(Service Network)이 구축되어야 한다. 바로 정책집행을 담당하는 주체이다. 예를 들면, 대도시 교통문제 해결을 위해서는 대도시 교통담당행정조직, 지하철본부, 노동조합, 버스업체, 택시업체 및 운전사들이 모두 다양한 형태로 연계되어 있다. 시 정부의 고위관리계층에서 아무리 훌륭한 교통대책을 수립해도, 이들의 공동노력을 확보하지 못하면 교통문제는 해결되지 못한다. 인간생활에 필요한 모든 서비스는 이제 엄청나게 많은 사람들이 협동함으로써만 가능해지고 있는데, 공공재의 경우는 그 정도가 훨씬 심하기 때문이다.

이런 측면에서 보면, 다양한 집단이나 개인이 특별한 상하의 권력 관계없이 각 자의 이익을 추구하면서도, 공동 노력으로 행정서비스를 생산 공급하는 측면이 새로운 정책시스템에서 본받아야 할 점이다. 한정된 능력을 지닌 지방정부의 정책집행능력을 제도적으로 보완하는 장치이기 때문이다.

이렇게 보면 공동생산은 주민참여의 한 양태라고 할 수 있다. 그러나 참여과정에서 차이를 보이는 데, 이는 주민참여와 공동생산의 관계를 통해 알 수 있다. 일반적으로 주민참여는 주민들이 정책결정이나 기획과정에 영향을 미칠 의도로 권한을 행사하는 과정으로 이해할 수 있으며, 따라서 주민참여는 주로 의제설정, 기획 및 정책결정과정에서의 참여행위를 의미하는 반면, 공동생산은 주로 주민이 행정서비스의 시행(집행)과정에 참여하는 것으로 말해진다.

공동생산을 통해 기대되는 효과를 보면, 보다 적은 비용으로 높은 수준의 서비스를 제공할 수 있어서 능률성을 제고시킨다. 그리고 서비스 공급을 위해 사용 가능한 정부의 자원을 증대시켜 인력이나 재정문제로 인해 적절하게 대처하지 못했던 서비스의 확대 공급을 가능하게 한다는 점에서 대응성을 제고시킬 수 있다. 또한 공동생산의 과정에서 공무원과 시민은 서로 접촉하거나 대화할 기회가 많아져 서비스 공급상의 실태 및 문제점을 주민의 입장에서 파악할 수 있으며, 이 과정에서 주민들도 공공서비스 공급참여를 통해 자아실현을 맛볼 수 있다. 결과적으로 공동체의식을 살찌우고 높은 수준의 행정을 유도한다는 효과도 기대되는 것이다.

박천오․박경효, ｢한국관료제의 이해｣ (법문사, 1996) pp. 364-367.

더욱이 ‘국경 없는 세계’가 등장하면서 국내적으로도 각 부문간의 경계가 느슨하게 되었고, 이에 따라 정부와 경제사회의 부문이 상호 긴밀한 협력을 통해 경제사회발전을 위한 공동의 노력이 필요해 더욱 필요해 졌다. 그리하여 정부는 전통적 의미의 통치기구(government)에서 공동경영기구(governance : 정부와 사회의 여러 주체들이 집합적 문제해결을 위해 서로 협력하는 것)로 질적 전환을 하게 되었다. 이런 점을 고려하면 향후의 시민운동은 정부와 시민사회의 전통적 경계를 넘어 공동으로 문제를 해결하는 상호협력의 새로운 틀을 구축하는 방향으로 추진될 것이고, 따라서 민주체제의 성과를 향상시키며 정부 전체의 효율성을 증진시키는 공동생산은 더욱 활성화 될 것이다.

D. Osborne & T. Gaebler, Reinventing Government (New York : A Plume Book, 1992), p. 24.

3. 공동생산과 자원봉사의 관계

오늘날 의회가 민의를 충실하게 반영하고 있는지에 대한 회의가 들면서, 직접 참여에 대한 논의가 활발하게 이루어지고 있다. 이에 따라 시민사회, 사회자본(social capital)이라는 용어가 국가와 시민사회의 패러다임을 전환시키는 용어로 사용되기에 이르렀다. R. Putnam의 조사연구에 의하면 같은 조건이라 해도 공동체의 발전은 사회자본의 충실도에 의존한다는 것이다. 이러한 사회자본은 신뢰, 비영리단체의 자원봉사활동 등 그 종류가 다양하며, 특히 영미 등지의 선진국 사회에서는 사회자본이 발달하여 자원봉사 영역이 넓을 뿐만 아니라 공공부문에서 공급자의 역할을 상당 기간 수행해오고 있다.

예를 들어 사회자본에서 중요한 자원인 자원봉사자는 영국과 미국사회에서는 보건, 교육, 환경, 범죄, 여성, 가정문제 등 수많은 공공부문에서 이미 상당한 역할을 담당하고 있다. 만 18세 이상의 미국인 가운데 약 45%가 자원봉사 활동을 하고 있다는 사실은, 자원봉사 활동 등이 행정의 비대화를 막고 지역공동체사회를 건설할 수 있는 자본이 되고 있음을 말해 주는 것이다.

R. Wuthnow, Acts of Compassion, (New Jersey : Princeton University Press, 1991), pp. 5-6.

오늘날 많은 미래학자들이 21세기에는 자원봉사 활동의 사회적 중요성이 더욱 커질 것으로 전망하고 있다. 경영학자 피터 드러커(Peter Druker)교수는 “21세기에는 자원봉사 활동이 최고는 아니지만 가장 중요한 인류의 미래 활동 중 하나가 될 것”이라고 말하고 있다. 실제로 미․일․유럽 등 선진국에서 자원봉사 활동은 사회 전반에 급격히 확산되고 있다. 유럽의 경우 국가의 제 기능을 축소하는 대신에 민간의 자원봉사 활동을 강조하고 있고, 이미 민간복지를 강조해왔던 미국․일본 등은 특히 늘어나는 청소년범죄에 대처해 자원봉사 활동을 아예 교육의 일부로 편입시키는 제도화 노력을 강화하고 있다.

이창호, ｢자원봉사의 방법과 기술｣ (한양대학교출판부, 1995), pp. 91-92.

즉 70년대 이후 전 세계적으로 자원봉사에 대한 새로운 인식의 확산으로 미국과 일본은 이를 공공정책(public policy)으로 수용하여 제도화하였는데, 73년 미국은 ｢국내자원봉사법｣을 만들었으며, 90년대 이후 부시, 클린턴 정권으로 이어지면서 법개정과 막대한 연방예산을 지출하고 있다. 일본 역시 고입 내신에 자원봉사를 반영토록 하고 30만명의 전문가 양성 등 21세기 계획을 세워놓고 있다.

조휘일, ｢현대사회와 자원봉사｣ (홍익재, 1998), p. 85.

이처럼 영국과 미국 및 일본 등지에서는 정부실패의 원인 중 하나가 건전한 견제기능으로서 또는 공동체의 주체자로서의 시민사회를 인식하지 못했다고 보고, 그 근본적인 대처 방안으로서 정책과정에서 공동생산의 확대, 즉 비영리단체의 참여를 확대해 나가고 있다.

NGO가 국가권력을 견제하든 시장을 감시하든, 사회적 약자의 이익을 옹호하든, 그것은 개인의 자발적 참여와 자원주의에 기초하고 있다. 따라서 현대사회의 각종 문제를 해결하기 위한 NGO의 확산과 유효화는 실무자의 리더십 능력 못지않게 회원의 자발적인 참여와 자원봉사자의 질과 양에 달려있는 것이다.

공동생산이 실효를 거두려면 관료제적 반응성 보다는 시민참여, 부정적이 아닌 긍정적 영향, 소극적이 아닌 적극적 시민행태, 순응보다는 자발적 협력 등의 조건이 제시되고 있다. 즉 공공 서비스를 공동으로 생산할 수 있으려면, 주민의 적극적 참여의사 있어야 할 것이고, 공공서비스의 원천인 공공시설이 주는 영향이 피해가 아닌 어느 정도의 혜택이 주민에게 주어져야 할 것이며, 자발적 시민협력인 자원봉사가 전제되는 것이다. 이는 민관공동생산의 전형적 방법이 자발적 시민협력인 자원봉사의 활용임을 나타내는 것이다.

Jeffrey L. Brudney & Robert E. England, “Toward a Definition of the Coproduction Concept” Public Administration Review, Vol. 43(1), 1983, pp. 59-65.

따라서 공동생산을 시도하면서 고려해야 할 것은, 일반 공공시설의 관리에 있어서 자원봉사가 가능한 영역과 활동을 전제로 하므로 규모 및 전문성이 주민의 수탁 능력을 넘지 않을 것, 자원봉사자인 주민이 관리함으로써 효과를 기대할 수 있을 것, 주민 관리에 의해 이해의 조정 및 공평성이 보장될 것 등 을 염두에 두고 공동생산방식의 구체적 방안을 마련해야 할 것이다.

지방자치시대는 주민의 삶의 질 제고가 중요한 목표이고, 제약된 재정 여건의 한계에서 팽창된 행정수요에 대응한 공공서비스를 공급할 수 있으려면, 자원봉사에 의한 공동생산이 중요해짐을 다음의 <표 2-1>은 보여주고 있다.

<표 2-1> 공동생산과 자원봉사의 상관도

차 원	변 화 흐 름
권력구조	중앙집권	→	지방자치
정치행정목표	경제가치의 극대화	→	삶의 질 제고
행정이념	능률행정	→	참여행정
민관관계	관료선도	→	민관협조
공공서비스 공급방식	관의 독점적 공급	→	민관공동생산
실천전략	강제동원	→	자원봉사

4. 민관 공동생산의 효과

NGO, CBO 등 자발적 비영리조직은 정책제언자(advocacy) 및 파트너(partner)역할, 지역공동체 사회에서의 참여자 (participation)역할, 공동체사회를 구축하기 위한 시민 교육(education) 등의 역할 등을 수행하고 있다.

물론 민간단체의 참여가 순기능만 있는 것은 아니다. 여기에도 일정한 한계가 있다. 첫째 시민의식의 미성숙에 따른 행정상 비능률의 초래이다. 민간단체가 자신의 이기적 이익만을 위해 지방자치단체에 무분별하게 그들의 요구를 관철시키려 한다면 행정의 지연과 비효율성을 초래하여 결국 그 피해는 다수의 시민들에게 돌아갈 것이다. 둘째 소수의 이익집단에 의한 비효율이다. 집단민원으로 대표되는 개별적 이해관계의 추구는 그 결과 얻어지는 이익이 한정되기 때문에 특정한 범위의 참여는 활성화될 수 있다. 그러나 그 범위에 속하지 못하는 일반인의 경우 그들이 기대할 수 있는 이익은 일반적이고 광범위하게 실현되기 때문에 적극적으로 참여할 가능성이 낮다. 따라서 특정 집단의 제한된 참여를 통해 나타나고 반영되는 이익이 시민 다수의 보편적 이익보다 특정 집단의 개별적 이익이 될 가능성이 크다.

김인춘, “비영리영역과 NGOs : 정의, 분류 및 연구방법”, ｢동서연구｣ 제9권 2호, 1997, p. 25.

그렇지만 어느 정도의 역기능이 있다 하더라도, 더 중요한 것은 민간단체의 성장과 이들 구성원에 의한 자원봉사의 활성화가 미래사회의 대안임을 고려 할 때, 이들 조직의 형성․성장을 위해 노력해야 할 것이다.

1) 행정서비스의 부족 보완

20C는 산업화, 인구증가, 교육 수준의 향상 등으로 인해 행정수요가 양․질적으로 팽창한 세기다. 그러나 정부가 늘어나는 행정수요를 충족시켜주는 데는 일정한 한계가 있다. 이러한 가운데 시민들의 욕구를 충족시켜야 할 정부는 재정력 확충을 위한 방안의 마련과 더불어 시민들을 행정서비스 생산 과정에 참여시키는 방안을 모색하게 되었다. 이와 같이 정부가 시민정신을 함양시키고 행정서비스의 공급책임을 서비스의 소비자인 주민과 분담한다는 차원에서 등장한 것이 행정서비스의 공동생산이다. 따라서 주민참여는 행정수요의 증가에 따른 행정적․재정적 능력의 부족을 보완한다는 의미도 있다.

민간단체와 공동으로 추진하는 질서․청결․쾌적한 환경운동의 사업들은 시민들의 생활과 직결되므로, 제대로 이루어지지 않는다면 궁극적으로는 행정기관에서 제공해야 할 공공서비스의 대상이라 할 수 있다. 그런데 시민의 자발적 협력이 없이 행정기관에서 이 모든 사업을 지역 구석구석까지 제대로 수행하기 위해서는 많은 예산과 인원이 소요되어 불가능할 것이다.

민관공동 생산이 제대로 실천되어 공원관리, 공중화장실 관리, 지역 청결 등 분야에서 현재 쓰레기 수거와 같이 집행과정상 시민과 행정기관과의 공동생산방식이 이루어진다면, 공공서비스의 부족을 보완하면서 비용의 절약 뿐 아니라 인원의 감축을 가져와 작은 정부의 실현에도 기여할 것이다. 게다가 이 과정에서 발생하는 인적, 물적 여력은 환경변화에 따라 새로이 발생하는 다양한 행정수요에 대응할 수 있도록 해 줄 것이다.

2) 사업의 정당성 제고

공공서비스 공동생산 과정에서 민간단체의 참여는 참여에 관계되는 프로그램을 일반 시민들이 받아들이도록 촉진하는 효과가 있다는 것이다. 또한 참여 과정에서 주민과의 대화를 추진함으로써 보다 적극적으로 사업에 대한 주민의 합의를 확보함으로써 사업의 정당성을 제고시킨다.

정책의 성공적 집행을 위해서는 정책에 대한 시민의 협조와 수용이 중요한 변수가 된다. 의회의 결정사항은 집행과정에서 권력의 남용과 이익집단 간의 마찰 속에 비효율적인 집행이 될 소지가 있다. 또한 집행과정 중에 주민의 참여가 절대적으로 필요한 사무가 있다. 예컨대 환경이나 교통문제 및 범죄예방 등에 대한 정책은 시민들의 협조가 필수적인데 참여의 기회가 많으면 많을수록 정책에 대한 순응을 확보할 수 있는 가능성이 많아진다. 왜냐하면 민간단체는 참여의 통로가 되어 이해 당사자들의 동의와 협조를 확보할 가능성이 크기 때문이다. 실제로 많은 민간단체의 참여에 의하여 합의와 지지를 얻은 사업의 실시는 용이하다. 일단 정책결정과 집행에 참여한 민간단체는 결국 그러한 결정을  지지하며, 실현을 도와주게 되는 경향이 있기 때문이다.

이것은 참여의 분담기능이라고도 불리는 것으로, 결정에 참여하는 것이 결정에 대한 분담의식과 그에 따른 도의적․사회적 책임의식을 발생시킨다는 것이다. 이승종․유희숙,  ｢지방화시대의 주민참여｣(한국지방행정연구원, 1994), p. 34.

그리고 민관공동생산의 특성상 이들 비영리조직의 참여로 인한 역기능 보다 순기능이 기대되는 영역이라고 여겨지며, 따라서 순기능을 중심으로 민간단체와의 공공서비스 공동생산 효과를 제시한다.

3) 민주 시민의 양성

지방자치의 성장을 위해서는 자율과 책임을 다하는 민주시민의 육성이 필수적이다. 그런데 민주주의는 책을 통해서만 배울 수 있는 것은 아니고 일상생활을 통해 훈련하고 체험해야 만 자기결정 능력, 공동결정 능력, 연대의식의 형성 능력과 같은 정치적 성숙성을 높일 수 있으며, 사회적 능력, 의사소통 능력, 정치활동 능력과 같은 행동양식이 배양될 수 있기 때문에, 민주시민으로서의 자질은 참여과정에서 연마되는 것이며, 개개의 시민은 참여하면 하는 만큼 보다 훌륭한 참여를 할 수 있게 될 것이다. 주민은 참여함으로써 행정조직, 내용, 관여의 방법 등을 이해하고 그 내용에 흥미를 갖게 되며, 그 결과 더욱 참여가 촉진되고 행정에 대한 지식과 이해가 증진될 수 있기 때문이다.

송창석, “민주시민교육이 필요하다”, ｢지방자치｣, 1999. 7, p. 60.

이승종․유희숙, ｢지방화시대의 주민참여｣, p. 32.

따라서 쾌적한 생활환경 만들기 등 지역의 환경개선 사업과 같은 공동생산 과정에의 주민조직을 통한 시민참여는 주민에게 정치적 훈련의 장과 기회를 부여함으로써, 민주주의의 유지․발전에 불가결하다고 할 수 있는 시민교육의 기능을 담당한다고 할 수 있다. 참여 기회가 부여되지 않고서는 참여하는 것을 배울 수 없다. 참여함으로써 비로소 주민은 지식과 이해를 얻고, 폭넓은 시민으로서의 견해, 시민으로서의 덕행을 배우는 것이다. 또한 참여기회가 부여될 지라도 그 기회를 받아드릴 뿐 자신을 가지기까지에는 일정한 시간을 요하는데 참여함으로써 주민은 자신을 얻고 시민으로서의 사회적 책임감을 배우는 것이다.

4) 일반 대중의 참여 확대

주민들의 일상적이고 분산적이며 비제도적 실천행동을 지속적이고 집중적이며 제도적인 사회 개선 행동으로 이끌어내기 위해서는 매개자의 역할이 대단히 중요하다. 주민활동을 이렇게 조직화하는 것은 행정에 대한 주민참여를 의미하는 것으로 이는 곧 NGO, CBO와 같은 민간단체가 담당해야 할 핵심 역할에 해당된다.

많은 민간단체가 참여할 때 그 구성원으로서 일반시민의 참여가 확대될 뿐 아니라, 많은 시민의 참여가 이루어질 때 목적의 달성도도 높아질 것은 자명하다. 따라서 NGO, CBO를 통한 참여 통로의 확대와 활성화는 일반대중의 참여확대를 가져다 줄 것이다.

5) 지방자치의 발전

지방자치는 주민의 활력을 그 생명으로 한다. 그리고 주민의 활력을 일상적으로 조달할 수 있기 때문에 지방자치의 가치가 있으며, 그 중요성이 있는 것이다. 특히 주민이 행정과정에 직접 참여함으로써 대표기관의 감시 기능의 일부를 대체하고 실효성 있는 민주적 통제를 도모하는 것으로서 대표기관에 의한 민주적 통제를 보완하는 역할이 기대되고 있다. 시민참여는 합리주의적 이념이 내재화되어 있지 않은 권력 지향적인 사회에 특히 요청된다. 권력 집중적인 권위주의적 사회의 특징 중의 하나가 전시․과시행정이다. 즉 주민위주의 행정보다는 업적을 과시하는 경향이 많으며, 결과의 질적인 측면보다는 양적인 면을 중시하는 경향이 있다. 이러한 사회에서 진정한 의미의 ‘주민의 삶의 질’을 기대하기란 어렵다. 따라서 주민의 수요 욕구 충족을 만족시키기 위해서는 주민의 적극적인 참여가 활성화되어 기존의 제도권에 대한 지속적인 감시․통제가 필요하다.

지방자치제가 효과적으로 실현되려면 무엇보다도 전문 인력과 함께 주민의 자발적 참여에 의한 막대한 자원봉사 인력이 필요하다. 자원봉사는 본래 지역사회 복지에 있어서의 주민참여를 의미한다. 지역사회주민은 사회복지의 수혜자인 동시에 자원이며, 서비스 공급자의 역할까지 수행하는 것이 세계적인 추세이다.

기초질서 유지, 청결한 지역 만들기, 쾌적한 환경 조성 등 민관공동생산 활동에는  주민의 협력과 참여 없이는 원활하게 진행되기 어려운 사업들이 많이 있다. 이와 같이 자원봉사자인 주민의 참여를 필요로 하는 민관공동생산 분야가 확대되어야겠지만, 개인이 개별적으로 참여한다는 것은 관과 민의 관계나 개인행동 정향을 고려할 때 쉬운 일이 아니다. 따라서 개인참여의 통로가 되는 민간단체들의 적극적 참여는 지방자치의 기초를 튼튼히 다지고 괄목한 발전을 도모하게 될 것이다.

Ⅲ. 대전광역시 민관공동생산 성과

1. 대전광역시 민관공동생산 기반 확충

1) NGO의 증가

NGO단체의 역할이 강조되고, 민간단체에 대한 지원사업을 실시한 결과 등록된 NGO단체의 수가 등록 첫해인 2000년에는 90개 단체에서 2001년 123단체, 2002년 155단체, 2003년 174단체, 2004년 186단체, 2005년 현재 196개 단체로 증가하였다.

한편 회원수를 보면, 사실 회원수의 정확한 실태를 파악하기는 쉽지 않다. 왜냐하면 한 사람이 두개 이상 단체에 등록한 경우가 많고, 또한 국민운동단체의 경우는 기존 단체의 회원을 총 망라한 회원을 갖게 되기 때문이다. 다만 여기서는 대전광역시에 등록한 NGO단체의 회원수를 합계한 자료인데, 2000년 27만여 명에서 2005년에는 38만여 명으로 증가한 것을 알 수 있다.

<표 3-1> NGO(민간 및 사회단체)단체 수와 회원 수 현황

구 분	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
단체수	-	-	-	-	-	90	123	155	174	186	196
회원수	-	-	-	-	-	275,628	361,226	370,571	377,230	383,824	386,121

2) 자원봉사자 수 증가

자원봉사자와 민간단체는 동전의 양면과 같다. 자원봉사에 대한 사회적 인식이 점점 높아지면서 자원봉사활동이 다양한 계층과 분야로 확산되고 있으며, 국가와 민간차원에서도 자원봉사활동을 활발하게 전개하고 있다. 과거에는 자원봉사자가 주로 젊은 여성 이었으나, 최근에는 노인, 학생, 회사원을 포함한 다양한 연령층과 계층이 자원봉사에 참여하고 있으며, 비전문가가 아닌 전문가와 숙련자들도 상당수 참여하고 있다. 또한 자원봉사활동기본법이 통과됨에 따라, 자원봉사활동을 전개하는 국가조직과 민간기관이 늘어나고 자원봉사활동이 양적으로 크게 팽창될 것이라고 생각한다.

대전광역시의 자원봉사자 수를 살펴보면, 1997년 6,810명에서 2005년 현재 60,863명으로 무려 8배나 증가했음을 알 수 있다. 특히 2004년부터 눈에 띄게 증가함을 알 수 있는데, 2003년 24,895명에서 2004년 51,390명으로 2배가 증가했다.

<표 3-2> 자원봉사자 수 현황

구 분	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
자 원 봉사자	-	-	6,810	9,233	14,157	19,682	23,586	24,802	28,095	51,390	60,863

3) NGO 보조금 지원액 증가

대전광역시는 NGO와의 파트너십 강화, 공익활동 증진 등 참여 자치를 실현하고, 건전한 민간단체로의 성장을 지원하여 시민참여운동 활성화를 도모하기 위하여 민간단체에 대한 지원사업을 시행하고 있다.

추진내용을 보면 일간지, 시 홈페이지에 사업을 공고하여 NGO와의 참여도를 제고시키기 위하여, 비영리민간단체를 대상으로 보조사업신청을 접수하고, 이들 사업 목표의 공익성, 사업의 파급효과 등을 고려하여 지원사업을 선정․지원하고 있다.

우리시의 민간단체 지원비를 보면 2000년 11,711백만 원에서 2005년 22,017백만 원으로 2배 정도 증가했다. 국비와 시비로 나누어 봤을 때 국비는 줄어들고 있으며 시비는 2배정도 증가함을 알 수 있다.

<표 3-3> NGO(민간 및 사회단체)단체 지원 예산액

구 분	‘00년	‘01년	‘02년	‘03년	‘04년	‘05년
계 (백만 원)	11,711	12,804	11,403	11,549	17,045	22,017
국 비	312	313	307	317	212	229
시 비	11,399	12,491	11,096	11,232	16,833	21,788

2. 대전광역시 민관공동생산 실태

1) 사회단체 보조금 지원사업

대전광역시에서는 비영리민간단체 지원법과는 달리, 지방비(시) 예산으로 대전광역시 보조금관리 조례에 의하여 매년 사회단체에 지원하던 사회단체 보조사업은 2003년까지는 정액보조단체와 임의보조단체(POOL보조금)에 보조금을 구분하여 지원하였으나, 지원단체간 형평성의 논란으로 2004년부터는 행정자치부의 예산편성지침이 변경되어 공모사업방식으로 보조금을 지원하고 있다. 이에 따라 대전광역시에서는 새마을운동 조직육성법 등 개별법 따라 지원되던 13개 정액보조단체와 대전광역시 보조금지급조례에 따라 지원되던 임의보조단체의 구분을 없애고 사회단체보조금 예산을 통합편성하고, 2004.1월 사회단체 보조금지원 규정을 제정하여 다음 <그림 3-1>과 같은 절차로 지원되고 있다.

<그림 3-1> 사회단체보조금 지원사업 추진 흐름도

2004년도 대전광역시에서 사회단체보조금지원 규정에 따라 사회단체(법인 또는 단체)를 대상으로 사업을 공모하여 각 실․국에서 사업의 파급효과 등을 고려하여 사업을 선정 지원하고 있다. 2004년도 관련 실국에 의거 선정된 사회단체 보조금의 지원현황은 다음 <표 3-4>와 같으며, 문화체육분야 54단체, 보건복지여성 36단체 등 159단체(사업)에 대해 사업비를 지원하며, 사업비 지원액은 1,842백만 원에 이르고 있다.

<표 3-4> 2004년 지방비 사회단체보조금 지원 현황

(단위: 천원)

실․국별 (분야)	지원액	지원단체수	단체당 평균 지원액	비 고
계	1,842,000	159	11,585
기획관리	167,000	17	9,824
경제과학	114,000	25	4,560
자치행정	162,000	11	14,727	새마을 등 국민운동 단체
문화체육	1,159,000	54	21,463	체육회, 예술단체
보건복지여성	185,000	36	5,139	여성단체
환 경	30,000	9	3,333	환경단체
도시교통	25,000	7	3,571

◦사업심의 : 실․국 사회단체보조금 소위원회(실․국장, 전문가 등 / 7인 구성)

2) 국비 지원사업

비영리민간단체 지원법 제6조와 7조에 의하여 NGO공익활동 지원사업은 매년 행정자치부에서 총사업비 예산액의 50%씩 전국사업과 지역사업(시‧도)으로 각각 배분하여 추진하고 있다.

전국사업은 행정자치부에서 직접 추진하고 있으며, 전국사업의 대상은 중앙부처에 등록된 단체로 사업범위가 2개 이상의 시‧도에 걸쳐서 사업을 추진하는 단체나 또는 시‧도 등록단체로서 컨소시엄 구성형태로 사업범위가 3개 이상의 시‧도에 걸치는 사업을 추진하는 단체를 전국사업의 대상으로 지원하고 있다. 또한 지역사업으로 시․도에서 추진하는 국비공모사업은 관할지역에 등록된 모든 민간단체를 대상으로 지원사업을 공모하여 다음 <그림 3-2>와 같은 절차로 단체에 보조금을 지원하고 있다.

<그림 3-2> 민간단체 및 사회단체의 분야별 주요 사업내용

2003년부터 2005년까지 최근 3년간 정부에서 대전지역 NGO에 지원된 국비공모사업은 다음 <표 3-5>와 같이 2003년에는 70개 단체에 313백만원, 2004년에는 212백만원, 2005년에는 229백만원으로 총 754백만원을 지원하였다.

<표 3-5> 민간단체 및 사회단체의 분야별 주요 사업내용

(단위 : 천원)

년 도	지원액	신청단체수	지원단체수	단체당 평균 지원액	비 고
계	754,105	221	194	3,887
2003	313,105	80	70	4,473	1단체 1사업
2004	212,000	67	60	3,533	〃
2005	229,000	74	64	3,578	〃

◦ 사업심의 : 공익사업선정위원회(교수, 전문가등 단체관련 민간인/12인 구성)

한편 2005년도 지원사업 유형을 보면, 인권 신장․소외계층 보호사업이 15건, 국민통합 14건, 문화시민사회구축 9건, NGO기반구축․시민참여 확대 9건 등으로 구성되어 있다.

<표 3-6> 국비사업 유형별 지원현황

유 형 별	단 체 수		지 원 액 (천원)		비 고
	2004년	2005년	2004년	2005년
계	60	64	212,000	229,000
① 국민통합	7	14	25,000	47,000
② 문화시민사회구축	10	9	35,000	31,000
③ 자원봉사	4	4	12,000	12,000
④ 안전문화․재해재난	3	3	11,000	11,000
⑤ 인권신장․소외계층 보호	17	15	61,000	54,000
⑥ 자원절약․환경보호	8	8	27,000	29,000
⑦ NGO기반구축․시민참여 확대	10	9	38,000	38,000
⑧ 국제교류협력	1	2	3,000	7,000
⑨ 기타

3) 주민자치센터 민관공동생산 사업

20세기 국가중심 사회와는 달리 현재의 시대는 정부․기업․시민사회가 상호 협력의 관계를 형성하여 시민참여와 지역발전을 위한 공공부문과 민간부문의 협력체계를 구축하는 로컬거버넌스가 보편화 되고 있다.

이에 우리나라에서도 지방자치단체와 민간부문 또는 지역주민사회간의 상호간의 관계를 중요시 하는 방향으로 변화되고 있다. 이것은 자연스럽게 주민자치의 중요성이 강조되고 있다는 것이고, 이로부터 주민참여 및 공․사간 네트워크의 구심체로서, 주민의 직접적인 참여가 손쉬운 읍․면․동의 기능전환을 통한 정보화와 지방화 등 새로운 환경변화에 적응하여 그 기능과 역할을 재정립하려는 것이다.

주민자치센터란 지방자치법 제8조에 의한 주민복리증진을 도모하고 주민자치기능을 강화하여 지역공동체 형성에 기여하기 위하여 주민이 이용할 수 있도록 동사무소에 설치된 각종 문화․복지․편의시설과 프로그램을 총칭한다. 주민자치센터의 설립목적은 주민복리의 증진과 주민자치기능의 강화이다. 주민 스스로 지역문제를 풀어가는 주민자치기능의 구심체 역할을 수행을 목표로 초기에는 행정주도하에 운영하고, 단계적으로는 민간주도로 전환하여 장기적으로는 주민자율조직인 ‘지역공동체 센터’로 육성한다는 것이 행정자치부의 기본구상이다.

주민자치센터는 읍면동의 기능전환을 통해 정보화․지방화 등 새로운 환경변화에 맞추어 읍면동의 기능과 역할을 새롭게 정립함으로써 지역실정에 맞는 주민을 위한 문화․복지․편익시설과 프로그램 등을 수행할 수 있도록 구성되었다. 그럼으로써 읍면동이 시군구의 행정을 단순히 보조하는 역할에서 벗어나 기본적인 최소한의 행정기능만을 수행하면서, 주민참여를 통한 주민을 위한 프로그램 등을 운영함으로써 주민의 삶의 질을 향상시킬 뿐만 아니라 지역주민의 참여를 통해 주민 자치의식과 공동체의식을 향상시키는 구심체적 역할을 수행하도록 하자는데 그 의의가 있다.

대전광역시의 경우 80개 전동에 주민자치센터가 설치되어 있다. 2005년의 경우 688개 프로그램을 운영하고 일일평균 이용자수는 11,038명에 이르고 있다.

<표 3-7> 주민자치센터 유형별 프로그램 수, 이용자수, 자원봉사자수

구 분	2000년	2001년	2002년	2003년	2004년	2005년
주민자치센터 수	66	76	76	79	79	80
프로그램(개)	414	473	558	568	647	688
일일평균 이용자수(명)	6,585	7,587	8,378	9,407	10,366	11,038
자원봉사자	667	753	919	1,106	1,230	1,582

이들 프로그램 유형을 보면, <표 3-8> 과 같이 문화활동, 취미활동 등의 문화여가 프로그램이 현재는 35%로 가장 높은 비율을 차지하고 있다. 그 다음으로 무료한방진료, 농산물 직거래 장터 등의 주민편익을 위한 프로그램이 16.3%를 차지하며, 다음으로 저소득층을 위한 복지서비스 기능의 지역복지프로그램과 지역공동체 형성을 위한 지역사회진흥 프로그램이 11.9% 이다.

한편 민간과 공동생산 사업이라 볼 수 있는, 범죄예방이나 환경문제 등의 지역문제를 해결하기 위한 주민자치 프로그램이 8.6%, 지역공동체 형성을 위해 주민화합잔치, 동네사랑 어린이 글짓기 등의 지역사회진흥 프로그램이 8.1% 의 비율을 차지하고 있다. 2002년 주민자치센터 프로그램 조사 개발 시 주민자치활동과 사회진흥프로그램의 운영은거의 없어 주민자치센터 당 2개 이상의 주민자치활동과 사회진흥프로그램을 개발해 준 결과 상당히 늘어났고 결과적으로 주민자치센터에서의 공동생산은 활성화 되었다고 볼 수 있다.

대전광역시, ｢주민자치센터 프로그램 개발에 관한 연구｣, 2002.

<표 3-8> 주민자치센터 프로그램 유형

(2005년)

구분	계		주민 자치	문화 여가	지역 복지	주민 편익	시민 교육	지역사회진흥	기타
	종합	평균
대전	688	6	59	241	82	112	82	56	56
비율 (%)	100.0	-	8.6	35.0	11.9	16.3	11.9	8.1	8.1

Ⅳ. 민관공동생산 활성화의 과제

대전광역시의 민관공동생산의 기반인 민간단체의 수, 민간단체 회원수와 자원봉사자수, 그리고 이를 지원하는 민간단체보조금은 지방자치 10년 동안 양적으로 많은 증가를 이루어 왔다. 또한 이를 기반으로 민관공동생산의 영역과 사업도 확대되어 왔다. 여기서는 이러한 양적 성장 속에서 민관공동생산이 활성화되기 위해서는 어떠한 노력을 해야 할 것인지를 알기 위해 민관공동생산 활성화에 걸림돌이 되어 해결해야 할 과제들을 도출하여 제기한다.

1. 상호신뢰 부족

지역의 주민들이 주인의식을 갖고 지역의 문제를 해결하고자 하는 성숙된 모습을 보일 때 지역의 발전도 가능하고 더 나아가서, 지방자치가 꽃피고, 우리사회에 민주주의가 꽃필 것이다. 따라서 가장 큰 과제는 시민의식의 향상이다. 집단행동의 논리상 대부분의 시민들은 개인적 이해가 관련되지 않는 공익적 문제에는 관심을 보이지 않고 누가 대신 해결해 주기를 바라는 무임승차의 태도를 보이기 쉽다. 그러나 지방자치가 성공적으로 운영되기 위해서는 시민들이 지역의 공익적 문제를 자신의 문제로 받아들여야 한다. 특히 지방자치가 실시됨에 따라 참여의 기회가 확대되어 시민의 역할은 더욱 중요해졌다. 지방자치는 지역문제에 대한 권한과 함께 책임도 지방에 이양되는 것을 말한다. 따라서 시민들이 지역문제에 무관심할 경우 시민들 자신이 1차적인 피해 당사자가 된다. 이를 위해서는 시민이 질서의식이 있고, 시민간의 신뢰정도가 높아야 할 것이다. 물론 시민에게 직접 질의하는 것도 의미가 있겠지만 행정과의 협력체제 구축이라는 측면에서 공무원을 대상으로 시민의식에 관해 질의하여 보았다.

먼저 대전 시민의 신뢰정도에 대해 조사한 결과 상호 신뢰정도가 매우 높다와 높다는 각각 2.2%와 15.5%로 17.7%가 신뢰사회라고 인식하였고, 보통은 60.7%, 신뢰정도가 낮다는 인식이 20.9%(낮다 16.0%, 매우 낮다 4.9%)로 부정적인 인식이 강하였다. 특히 연령에 따른 신뢰정도를 보는 인식은 긍정적인 비율이 30대는 23%, 40대는 16.1%, 50대는 10.9%로 낮아지며, 반대로 신뢰정도에 대한 부정적 인식비율은 30대가 13.3%, 40대가 24.1%, 50대가 27.3%로 증가하고 있음은 희망적이다.

대전광역시 연구단, ｢지방분권화에 대응한 지방정부 수권능력 제고방안｣, 2003. p.49.

<표 4-1> 상호신뢰정도에 대한 인식

(단위: 명, %)
구 분		빈 도	비 율
상호 신뢰정도	매우 높음	10	2.2
	약간 높음	69	15.5
	보 통	270	60.7
	약간 낮음	71	16.0
	매우 낮음	22	4.9
	무 응 답	3	0.7

자료 : 대전광역시 연구단, ｢지방분권화에 대응한 지방정부 수권능력 제고방안｣, 2003.

2. 시민단체에 대한 부정적 인식

지방자치에 있어서 시민운동의 정도를 결정하는 변수는 크게 시민의식, 시민 단체의 능력, 지방자치단체의 태도로 나누어 볼 수 있다. 그 이유는 먼저 시민 의식이 있어야 시민운동에 관심을 가질 것이고, 이러한 관심은 시민단체의 능력에 의해 조직화되어 시민운동으로 나타날 수 있기 때문이다. 그리고 시민운동은 지방자치단체가 시민운동을 바라보는 시각과 태도에 의해 활성화 정도가 결정될 것이다. 그 이유는 지방정부가 시민운동을 부정적으로만 인식한다면 무력감에 의해 시민운동이 침체될 것이니, 긍정적으로 인식하여 행정에 반영한다면 운동성과를 바탕으로 시민운동이 보다 활성화될 것이기 때문이다.

정일섭, “ 지방자치와 시민운동”, ｢지방행정｣ 2003. 5, p. 52

지금까지 조사결과를 보면 지역 NGO에 대한 공무원의 인식이 지역 NGO가 의사결정과정에서 영향력이 있으며 시민의 의사를 대변하는 역할을 하면서 지방정부와는 상호 협력적이거나 비판적 협력관계로 남아있기를 바라고 있다. 그런데 역설적이지만 공무원의 시민단체에 대한 사고는 매우 부정적으로 나타나고 있다. 조사 결과 시민단체가‘시민의 대표성도 없으면서 시민의 대리인임을 자처하는 조직’이라는 응답에 48.1%로 높게 나타났으며, ‘행정에 트집 잡는 귀찮은 조직’이라는 응답도 4.7%에 이르고 있어 52.8%가 공공의 이익을 위해 봉사하는 조직으로 보는 비영리조직이라는 인식조차도 거부한다는 느낌이 든다. 그러나 ‘공익을 위한 비판적 협력관계로 일하는 조직’ 27.9%, ‘자원봉사, 자율활동 단체’ 11.7%, ‘행정과 상호협력적 조직’6.7%로 46.3%는 긍정적으로 보고 있다.

<표 4-2>지역 NGO에 대한 공무원의 인식

(단위: 명, %)

구 분	빈 도	비 율
① 행정에 트집잡는 귀찮은 조직	21	4.7
② 대표성 없이 시민의 대리인임을 자처하는 조직	214	48.1
③ 공익을 위한 비판적 협력관계 조직	124	27.9
④ 행정과 상호협력적 조직	30	6.7
⑤ 자원봉사, 자율활동 단체	52	11.7
⑥ 무응답	4	0.9
계	445	100

자료 : 대전광역시 연구단, ｢지방분권화에 대응한 지방정부 수권능력 제고방안｣, p.58.

공무원이 시민단체의 영향력은 크다고 보나 이처럼 정당성이 없는 조직으로 인식하니 실제 공무원과 민간단체간의 갈등이 생겨날 수밖에 없는 것이다. 공무원을 대상으로 지역 NGO와 지방정부간 갈등이 발생되는 가장 큰 요인에 대한 조사 결과, 물론 공무원을 대상으로 한 조사결과임을 고려해야 하지만, 지역 NGO의 지방정부(공무원)에 대한 불신이 36.0%로 가장 높게 나타났고, 지역NGO와 공무원 상호간의 불신 29.0%, 그리고 공식적인 의사소통 경로 부재 22.2%로 나타났다. 그러나 지방공무원이 NGO에 대한 이해부족이 갈등요인이라는 응답은 9.7%로 낮게 나타나고 있다.

3. 활성화되지 못한 주민자치조직

공공서비스의 공동생산이 활성화되기 위해서는 지역공동체의식이 생겨나야 한다. 이처럼 공동체의식의 실천은 상이한 이해관계를 가진 사람들끼리 대화와 협력을 통하여 지역의 문제를 해결해나가는 민주적 학습의 과정이며, 지역사회에 필요한 공공의 서비스를 공동으로 생산하는 과정이기도 하다. 이러한 공동체의식은 시민들의 밑으로부터의 자발적이고 능동적인 참여를 통해서만 올바르게 실천될 수 있다. 위로부터 시작된 공동체운동은 자발성과 창의성의 부족으로 오래 지속되기도 힘들고 진정한 성과를 기대하기도 힘들기 때문이다.

공동체의식은 공공부문이 감당할 수 없는 지역사회 발전의 미세한 영역과 틈새를 결국 해당지역 주민들이 나서서 자구적인 노력을 통해 메워나갈 수 있는 의식이다. 주민들의 이 같은 자의식적 노력을 담아내기 위해서는 그에 걸맞은 조직적 형태나 틀이 있어야 하는데, ‘지역주민조직’(CBO : Community Based Organization), 즉 ‘지역에 기반을 둔 주민 조직’은 바로 이러한 틀이 될 수 있는 조직을 총칭하는 말이다. 이렇게 볼 때 CBO는 크게 보면 시민사회 영역에 속하는 시민운동의 한 양태지만 그 이해관계나 참여자의 구성, 운동의 영역과 쟁점이 모두 지역사회를 배경으로 하고 있다는 데에서 다른 운동 조직과 구분이 된다.

Gittell과 Vidal은 공동체의식(사회자본)의 생성을 위한 중요한 방법의 하나로 지역사회 중심의 파트너십(community-based partnership)을 들고 있으며, 시민통치를 실현하기 위한 가장 좋은 방법은 neighborhood organization을 통해 시민들이 서로 얼굴을 맞대고 공동의 문제를 논의하는 것이라는 Portney와 Berry의 주장도 CBO의 중요성을 강조하는 것과 맥락을 같이한다. 실제로도 지역사회 개발을 위한 많은 프로그램들이 지역사회에 기반한 주민조직(CBO)을 통해 사회자본을 형성하는 데 성공하였다고 한다. Box도 시민통치의 성공을 위해서 반드시 필요한 요소로 시민위원회(citizen committee, citizen board)를 들고 있다. 왜냐하면 시민위원회는 공동체의 구성원으로 구성된 작은 규모의 주민조직(neighborhood organization)의 대표들로 구성된 조직으로 지방정부에 따라 그 권한은 다르지만 공공서비스의 계획과 결정과정에 직접 참여하고 집행을 감독하는 기능을 수행하기 때문이다.

Richard C, Box (1998), Citizen Governance : Leading America Communities Into the 21st Century, Thousand Oaks, CA : Sage, p. 122-146

특히 공동생산이 이루어지는 주민자치활동 프로그램의 운영이 적고, 헬스를 비롯하여 서예, 스포츠댄스, 노래교실 등 문화여가에 대한 프로그램 일부에 집중되는 경향이 있다. 주민자치센터의 프로그램이 주민자치, 문화여가, 지역복지, 주민편익, 시민교육, 지역사회 진흥과 관련된 다양한 유형이 있음에도 불구하고, 대부분의 주민자치센터에서는 문화여가와 관련된 프로그램을 주로 운영하고 있는 것으로 나타나고 있는 것도 주민자치조직이 형성․활성화되지 못하기 때문이다.

4. 민간단체 보조금 지원상의 문제

그동안 대전광역시가 추진한 국비공모사업과 사회단체보조사업을 중심으로 NGO 지원현황과 실태를 분석하고 문제점을 보면 먼저, 국비공모사업의 문제점으로는 ①사업의 선정시기가 부적합하고 ② 보조금교부 및 중간평가제도가 불합리 할 뿐 아니라 ③국비 예산지원이 부족함을 들 수 있다.

위와 같은 문제점을 보다 구체적으로 살펴보면, 첫째 사업의 선정시기가 부적합한 원인으로는 사업공모기간이 2월～3월(60일)로 필요이상 길어짐에 따라 전반적인 사업추진 기간이 늦어져 정산 및 종합평가는 다음해로 넘어가는 결과를 초래한다.

둘째, 보조금교부 및 중간평가제도가 불합리한 원인으로는 보조금의 2회(5월,10월)분할 지급과 1차 보조금 집행에 대한 중간평가제도로 사업추진에 대한 단체들의 불만과 많은 행정력이 소요되고 있다.

셋째, 국비의 예산지원이 부족한 원인으로는 지원법에 의해 정부의 재정지원을 받으려는 대전지역의 등록단체 수는 2005. 6. 30 현재, 192개 단체로 해마다 급속히 증가(2000년 이후, 전체등록의 70.3%)하고 있으나, NGO사업비는 매년 2억원의 소액으로 지원되고 있다.

사회단체 보조사업의 문제점으로는 ①지원제도의 형평성이 결여되고 ②지역NGO 지원사업의 연계성 미비 등을 들 수 있다. 첫째, 지원제도의 형평성이 대두되는 원인으로는 사업공모 지원자격이 법인 및 법적 검증되지 않는 사회단체로 구별되고, 또한 운영비와 사업비를 모두 지원받을 수 있는 사회단체와 사업비만을 지원받을 수 있는 사회단체와 형평성이 결여된다.

둘째, 지역NGO 지원사업의 연계 체제가 구축되지 못한 원인으로는 국비사업과 지방비 사회단체 보조사업이 실․국(부서별)에서 각각 별개로 추진되기 때문이다.

Ⅴ.  대전광역시 민관 공동생산 활성화 방안

1. 행정의 시민에 대한 신뢰성 제고

첫째는 주민을 ‘시민’으로서 인식하는 것이 확산되어야 한다. 시민단체의 활성화를 위해서도 가장 필수적인 것이 역동적인 시민참여이다. 이를 위해 필요한 것은 개인 또는 공중을 단순히 고객 또는 소비자로 보는 시각을 지양하고 시민으로 보는 인식이 중요하다. 사회자본을 형성하는데 성공한 프로그램들의 경우 개인을 단기적 이익에 집착하는 구매자 또는 고객으로 보지 않고 공익과 장기적 이익을 생각하는 시민으로 간주하고 있으며, 이렇게 할 때 공동체의 구성원들은 정부가 제공하는 서비스의 피동적 수혜자가 아닌 정부의 정책과정에 직접 참여하는 통치 또는 정부 운영의 동반자로서 역할을 할 수 있는 것이다. Box도 공공 영역에서 개인을 무임승차자(free rider) 또는 감시자(watchdog)가 아닌 활동가(activist)로 인식하는 것이 필요함을 지적하는 것이다.

Richard C, Box (1998), Citizen Governance : Leading America Communities Into the 21st Century,  p.157

둘째는 지방정부 지도자들과 공무원들의 역할이 바뀌어야 한다. Denhardt와 Gray가 지적하는 바와 같이 정치지도자들과 정부 관리들은 일반적으로 시민들에게 가장 좋은 것이 무엇인지를 자신들이 알고 있다고 판단하는 경향이 있으며, 이러한 판단 하에 정책을 결정하고 집행해 나간다. 그러나 미국 Florida주 Orange County의 예에서 볼 수 있듯이 단순히 정책을 결정하고 재원을 쏟아 붓는 것보다 시민들이 자신들의 문제 해결을 위해 노력할 수 있도록 조직화하고 지원하는 것이 중요하다는 것이다. 따라서 공무원들의 역할이 변화해야 하는데, 즉 공무원들이 과거와 같이 지방정부 내부에서 정책 입안과 집행에만 몰두하는 것이 아니고, Box가 말하는 소위 조력자의 역할을 담당해야 한다. 조력자의 관심은 정책과정에서 의회 의원 및 시민들 상호간에 상호작용이 용이하게 일어나도록 하는데 있으며, 이를 통해 궁극적으로는 시민들이 원하는 방향으로 정책결정과 집행이 이루어지도록 하는 것이다. 즉 공공관리자는 촉진자(facilitator), 교육자, 기술자문관 등의 역할을 담당하는 조력자의 역할을 해야 한다는 것이다.

Denhardt, Robert & Joseph E. Gray (1998), “Targeting Community Development in Orange County, Florida”, National Civic Review 87(3), p. 227-235

2. 주민자치조직 활성화 지원

오늘날 NGO는 수도 늘고 활동도 활발해지고 있다. 그러나 많은 NGO운동 참가자들은 정부를 감시․비판하는데 집중되어 있으며 자기가 사는 지역사회에는 관심이 적은 편이다. 이러한 NGO운동이 CBO, 즉 커뮤니티 운동 쪽으로도 관심이 돌아가야 할 것이다. 즉 많은 NGO단체들이 지역사회의 주민으로서 커뮤니티 활동프로그램에도 많이 참여해야 할 것이다.

사회자본의 생산을 위한 중요한 방법의 하나로 지역사회 중심의 파트너십(community- based partnership)을 들고 있으며, 시민통치를 실현하기 위한 가장 좋은 방법은 neighborhood organization을 통해 시민들이 서로 얼굴을 맞대고 공동의 문제를 논의하는 것이라는 Portney와 Berry의 주장도 CBO의 중요성을 강조하는 것과 맥락을 같이한다. 실제로도 지역사회 개발을 위한 많은 프로그램들이 지역사회에 기반한 주민조직(CBO)을 통해 사회자본을 형성하는 데 성공하였다고 한다.

둘째, 공동생산 자체라 할 수 있는 주민자치활동 프로그램 확대․운영이 필요하다. 공동체의식의 실천은 상이한 이해관계를 가진 사람들끼리 대화와 협력을 통하여 지역의 문제를 해결해나가는 민주적 학습의 과정이며, 지역사회에 필요한 공공의 서비스를 공동으로 생산하는 과정이다. 그런데 대부분 운영되고 있는 주민자치센터의 프로그램을 보면 대부분이 주민에게 해택만 주는 서비스 내용만으로 되어 있다. 동 기능전환의 목적이 주민의 삶의 질을 높이는 복지증진에 있음에도 불구하고 시책이 추진되는 과정에서 수혜적 프로그램 중심으로 운영하다 보니 주민은 피동적 참여라는 형태로 전락하고 있다. 이를 극복하려면 주민들이 스스로 지역의 현안문제를 논의하고 해결해나가는 주민자치활동 프로그램의 개발과 확대운영이 필요하다. 지역공동체 형성이 주민자치센터 설치의 목적이라면 지역주민의 자주적 사회참여활동을 조장하는 방향으로 프로그램이 유도되어야 할 것이다. 이들 영역으로는 마을가꾸기, 소방, 방범서비스, 지역복지, 도시미화, 봉사활동, 스포츠‧레크레이션, 환경보호, 각종 문화활동, 쓰레기감량운동 등의 활동을 들 수 있는데, 이들 중 특히 마을안 청소, 환경정비, 공원관리, 학교 앞 교통지도 등은 지역주민의 기본적인 의무로서 커뮤니티 활동프로그램에 당연히 포함되어야 할 것이다. 이는 읍․면․동 기능 전환과 인력감축으로 인한 행정서비스 공백에서 오는 주민불편 사항들을 지역사회의 발전차원에서 주민 스스로가 커뮤니티 활동을 통해 해소해 나가야 할 과제로 보는 것이다. 사업을 선정함에 있어서는 이익이 직접 참가한 주민에게 돌아가는 서비스를 중심으로 시범적으로 실시하고, 점차 확대하는 것이 바람직하므로 공원관리, 자율방범 등을 시범적으로 실시해 볼 필요가 있다. 자치센터 중심으로 민간단체(NGO)와 협력하여 사회진흥 프로그램 개발에 참여를 유도하여 특정사업에 대한 사업비를 보조해주어 긍지와 보람을 갖게 하고, 나아가 자치센터별 자생력 있는 단체에 프로그램을 위탁하는 방안도 강구되어야 한다.

3. 자원봉사활동 지원 강화

자원봉사자는 민관공동생산의 성공을 위한 핵심적 요소이다. 따라서 공동생산의 활성화 성패는 자원봉사자의 활동 여하에 달려있으므로, 지방정부는 자원봉사자의 발굴․육성에 최대한의 지원을 해야 한다.

첫째, 자원봉사 활동의 필요성과 더불어 더욱 중시되는 것은 자원봉사 노력의 조직화라고 할 수 있다. 말하자면 자원봉사 활동과 이를 필요로 하는 사업 간에 유기적인 연계가 이루어지도록 체계적으로 관리하여야 한다. 그러기 위해서는 자원봉사자의 특성 등에 관한 자료를 확보하고, 자원봉사가 이루어질 기관이나 시설의 위치, 활동의 내용 등에 관한 정보를 바탕으로 수요와 공급을 조정할 수 있어야 한다. 그리고 자원봉사자에게 직접적인 경제적 보상을 주지는 않더라도 적절한 대우, 선발, 조직, 교육, 배치 등에 대해 상당한 예산과 노력을 투입하여야 할 것이다. 공동의 복지목표를 구현하기 위한 과정으로서의 자원봉사 활동을 활성화하기 위해서는 다양한 자원봉사 활동이 산발적으로 실천되는 것만으로는 불가능하며, 이러한 산발적인 선의의 활동을 전문적․체계적으로 발전시키기 위해 매개적 역할을 할 수 있는 전문매개체로서의 ‘대전광역시 자원봉사 센터’ 와 각 구의 ‘자원봉사센터’ 의 기능 활성화가 필수적 요건이다.

둘째는 지원능력이 강화되어야 한다. 이를 위해서는  자원봉사자로서 활동하고자 희망하는 자원봉사서비스 공급자와 자원봉사 서비스를 요청하는 도움수요자(client) 사이에서 그 서비스와 수요를 조정하는 기능을 수행하는 관리조정자(coordinator)가 필요하다. 관리조정자라는 직종은 전화교환원과 같은 단순한 중개자나 사무처리원이 아닌 ‘전문적 원조자’로서 전문직인데, 행정기관의 입장을 견지함과 동시에 보다 지역사회에 근접하여 지역관리조정자와 함께 협력하면서 지역사회의 자원을 동원하여 기관을 지원하도록 중간자적 역할(linker work)을 수행하여야 한다. 그리고 지역의 자원봉사센터로 기능할 주민자치센터에도  운영을 지원하고 역량있는 인재를 발굴하고 개발하는 지원활동을 할 전문 인력을 채용하여 자원봉사를 활성화시킬 필요가 있다.

이성록 (1994), “자원봉사활동의 활성화와 코디네이터의 중요성”, ｢사회복지｣ 제121호 서울 : 한국사회복지협의회, p.74-77

이윤갑 (2000), “동사무소의 주민자치센터로의 전환과 주민자치 운동의 방향”, 세상만들기 자치경제포럼 자료집 ｢주민자치의 실질화를 위한 주민자치센터의 운영｣ p.27

4. 민간단체 보조금 지원의 합리화

시민사회의 활성화를 위해서는 지방자치단체가 민간영역에 지원하는 재원(임의단체 보조금 등을 포함한 각종 보조금)이 투명하고 공정하게 배분이 되어 지역 시민사회의 건전화에 기여할 수 있어야 한다. 그러나 현재까지 자방자치단체의 임의보조금 사업은 매우 자의적인 기준에 의하여 특정 영역이나 특정단체들에 집중적으로 배분되고 있는 실정이다.

따라서 보조금 지원의 취지에 맞는 단체에 적정한 금액이 지원되어 시민들의 삶의 질 개선과 시민사회 활성화에 기여할 수 있도록 하고, 보조금 관리조례를 개정하여 낭비성 및 사적 행사에 지원되는 일이 없도록 할 필요성이 제기되고 있다.

첫째, 국비공모사업의 원할한 추진을 위해서는 사업 선정시기․보조금교부․중간평가제도 등을 전반적으로 개선한다. 이를 위해 국비공모사업의 추진지침 시행시 사업공모 기간 2개월(60일)을 15일 이내로 단축한다. 또한 보조금교부를 2회 분할지급에서 1회 지급으로 조정하고, 중간평가 제도는 자금집행의 적정여부를 확인하는 정도로 간소화 또는 폐지하는 것이 바람직하다.

둘째, NGO지원(국비, 지방비)사업의 통합관리 체계를 구축한다. 국비와 지방비의 NGO지원사업을 일원화할 수 있도록 전담부서를 지정하고, 부서별 협의를 통해 NGO지원사업의 통합적 지원체계 구축을 위한 관련 조례 및 규정을 정비한다.

셋째, ｢대전광역시 NGO활성화 기금｣ 조성으로 장기적인 NGO활동기반을 마련한다. 비영리민간단체 지원법 등 관련법을 정비하고, 국가와 지방의 공동출자방식 또는 기부문화를 활성화 시킬 수 있는 일반시민이나 기업을 참여시켜 민․관 공동기금 방식으로 ｢지역NGO 활성화기금｣을 조성하여 NGO자율성을 보장할 수 있는 활동기반을 마련한다.

Ⅵ. 맺음말

복잡하고 역동적이며 다양한 현대사회에서는 과거와 같이 정부의 역할과 기능만으로 지역문제에 효율적으로 대처하기가 쉽지 않게 되었다. 이제 정부만이 통치작용을 하는 유일한 주체가 될 수 없으며, 다양한 주체들의 역량은 현대사회가 직면한 많은 문제들을 해결하는데 필수불가결한 요소가 되었다. 그러나 민관협력체제의 구축을 통한 거버넌스의 확립은 그렇게 간단하거나 용이한 일은 아니다. 신뢰와 협력, 그리고 제도적 자본형성을 통한 민관협력적 거버넌스의 구축은 개인간의 관계에서와 마찬가지로 많은 시간과 노력을 통해서만 가능한 것이다.

지방정부는 보다 진취적이고 전략적인 태도로 지방정부의 정당성과 역량을 강화하고 주민의 요구에 부응할 수 있어야 할 것이다. 지방정부의 우위적인 관점에서 이루어지는 행정서비스의 전달 체계가 아닌 관과 민이 협력하여 지역발전을 함께 이끌어나가야 할 것이다.

오늘날의 NGO는 활동영역이 점차 다양해지고 있으며, 특히 사회복지, 자원봉사 등 다양한 분야에서 공익활동을 주목적으로 하는 NGO가 증가하면서 공공재의 생산, 분배, 서비스 등 정부와의 협력관계를 통한 상호보완적인 파트너십 형성은 이미 대세로 작용하고 있다.

또한 지방자치가 뿌리를 내리고 지방분권 시대가 도래되면서 정책수행 과정에 참여민주주의 실현과 더불어 지역사회를 하나의 공동체로 형성하는 데, 지역NGO의 참여와 역할은 중요시 되고 있으며, 사회적으로도 NGO의 위상과 영향력은 점점 높아져가고 있는 것이 시대적 흐름으로 지역NGO의 활성화는 반드시 필요하다.

대전광역시는 민관협력적 거버넌스 구축을 위한 기회와 가능성을 가지고 있다. 다양한 시민단체의 활동과 대전시의 행정서비스 제공에 대한 전향적인 자세, 그리고 행정중심복합도시의 건설 등의 도시 발전의 기회와 더불어 민관공동생산의 기제가 되는 민간단체의 성장과 자원봉사자 수의 양정 증가로 말미암아 대내외적으로 민관공동생산 활성화를 위한 토대가 마련되었다고 볼 수 있다.

그러나 선진국처럼 주민참여와 기부문화가 활성화되지 못한 우리나라의 여건에서는 대부분의 단체들이 조직과 재정이 열악하여 공익활동을 하는 데 있어서 전반적으로 어려움을 겪고 있는 형편으로 정부지원 없이는 NGO의 활성화를 기대하기란 어렵다.

따라서 지역사회발전과 지역NGO의 활성화를 위해서는 지방정부와 지역NGO는 상호 협력관계를 유지하면서 서로를 동반자로 인식하고, 중앙정부는 물론 지방정부에서도 지역NGO에 대한 적극적인 지원정책이 절실히 요구되는 것이다.

☞ 제 2주제

민선 지방자치 10년, 대전ㆍ충북ㆍ충남의 현재와 미래

- 민선 지방자치 10년, 충북의 현재와 미래 -

최 용 환(충북개발연구원 책임연구원)

Ⅰ. 서 론

우리나라 민선자치는 1995년 6월27일 4대 지방선거의 실시로 본격적인 지방자치 시대를 맞이한 이래 민선3기를 맞이하였다. 과거의 중앙집권체제하의 지방행정에서 지방자치 시대로의 전환과 동시에 새로운 경쟁 및 협력체제가 구축하게 된 것이다. 민선자치는 과거 중앙집권체제하에서 획일적인 행정으로 인한 각종 부작용을 해소할 수 있는 의미를 가지고 있다. 그러나 민선자치는 지방자치단체의 발전을 보장하는 것은 아니지만 새로운 기회를 부여하는 것이기 때문에 이러한 기회를 어떻게 잘 활용하느냐에 달려 있다고 볼 수 있다. 민선자치 이후 충청북도는 대내외적인 환경의 변화에 따라 고객인 도민들을 위해 각종 규제, 민원업무 등에 대한 제도적․운영적 혁신방안에 대한 개선이 이루어져 왔다. 초기의 민선자치는 지역이기주의 비효율적인 재정운영, 단체장 선심행정 등의 각종시행착오를 겪었으나 이제는 민본위주의 서비스 행정이 정착단계로 진입하였다.

한편, 민선자치 10년을 어떻게 평가하느냐에 따라 지방자치를 보는 시각이 달라지고 향후 지방자치의 향방을 좌우하게 될 것이다. 그러나 실제로 평가지표의 설정과 분석이 그리 용이하지 않다는 사실은 주지의 일이다. 왜냐하면 최근 참여정부가 정부혁신과 지방분권을 국정과제로 삼아 지금까지 지속적으로 추진해왔음에도 불구하고 이에 대한 평가가 긍정적이지만은 않다는 사실에서도 알 수 있다(손희준, 2005).

그러므로 충청북도가 민선자치이후 지방행정이 어떻게 변화 되었는지를 평가, 분석하고 향후 도정운영방향을 제시하고자 한다. 즉, 민선자치이후 과연 충북도정이 어떻게 달라졌는가에 대한 성가평가와 더불어 향후 도정발전방향을 모색하는 것이 중요하기 때문이다. 이러한 차원에서 1995년 7월 1일부터 2005년 5월까지의 운영된 민선자치의 과정에서 종합적으로 제기된 성과와 문제점을 민선 1․2․3기로 구분하여 충북도정의 성과를 평가하고자 한다. 또한 이러한 성과평가를 토대로 충청북도의 도정에 기여할 수 있는 향후 도정발전방향을 전망하고자 한다.

Ⅱ. 민선지방자치 충북도정 10년 성과

1. 지방자치제의 재도입에 다른 시기구분

지방자치제의 재도입 이후 민선자치의 운영의 성과를 평가하기 위해 시기구분을 다음과 같이 할 수 있다. 즉 1991년부터 1995년 6월까지의 부분적인 자치제 도입기간과 1995년 6월부터 1998년 6월까지의 민선1기, 1998년 6월부터 2002년 6월까지 민선2기, 2002년 7월부터 현재까지 민선3기 등으로 구분할 수 있다. 이러한 시대구분은 편의상 설정하며, 주요 환경변화를 요약하면 다음 <그림 2-1>과 같다.

<그림 2-1> 지방자치제도의 환경변화

년 도	1991.4	1992.12						1995.7		1997.12			1998.7		1999.5		2001.1	2002.7 2003.12
지방자치제 도입	부분적 도입기								민선 제1기					민선 제2기						민선 제3기
민선단체장	관선지사								주병덕 지사					이원종 지사						이원종 지사
제약점									충주호 유람선 화재사고(‘95), 문장대용화온천분쟁					충청권 집중호우피해(‘98) 충북은행 합병(‘99)						집중호우와 태풍매미피해(‘03)
정권 변화	노태우정권			김영삼 정권								김대중 정권									노무현 정권
경제적 변화								OECD 가입			IMF 관리체제								월드컵 3대분권법 개최 제정
시․군 통합	1995.1.1 광역시								1995.1.1. 시․군 통합 단행 (40개 통합시 탄생)
국회의원 선거			1992. 3. 24 제14대 국회의원							1996. 4. 11 제15대 국회의원						2000. 4. 13 제16대 국회의원						2004. 4.15 제17대국회

1) 민선1기(1995. 7. 1 - 1998. 6. 30)

이 시기는 1995년 6월 27일 제1회 전국동시지방선거를 통해 당선된 자치단체장과 지방의회의원들이 본격적인 업무를 시행한 7월 1일부터 1998년 6월 4일 선거를 통해 교체되거나 재선될 때까지의 기간이다. 이는 1960년 이후 35년만에 재실시 하였으나, 자치단체장에 대한 관심의 집중으로 지방의회 의원선거는 다소 위축되는 감이 있었다. 이 기간에 정치적으로는 1996년 4월 11일 제15대 국회의원 선거가 있었으며, 경제적으로는 1996년 10월 OECD에 가입하였으며, 이듬해 대규모 경상수지 적자로 인한 외채의 누적과 구조조정의 실패로 인하여, 1997년 11월 외환위기로 이어져 IMF로부터 구제금융을 신청하는 국내 초유의 경제위기를 초래하였다.

2) 민선2기(1998. 7. 1 - 2002. 6. 30)

1998년 6월 4일 제2회 전국동시지방선거를 통해 자치단체장과 지방의회 의원이 선출된 후 2002년 6월 30일까지이다. 정치적으로는 2000년 4월 13일 제16대 국회의원 선거가 있었으며, 경제적으로는 2001년에 정부가 공식적으로 IMF관리체제에서 벗어났음을 공포했다. 또한 김대중 정권은 1999년 5월 제2차 정부조직개편을 통해 재정경제부와 예산청으로 분리되었던 중앙예산기관을 기획예산처로 통합하였고, 국정홍보처를 신설하여 제1차 정부조직개편보다 정부부처의 수가 늘어났다. 또한 2001년 1월에 시행된 3차 정부조직개편에 의해 재경부와 교육인적자원부의 장관을 부총리급으로 격상하고, 여성부를 신설하기도 했다(안문석, 2001:17).

이 시기는 지방자치법의 개정을 통해 자치단체의 기구와 인사행정에서의 자율권을 확대하였고, “중앙행정권한의 지방이양 촉진 등에 관한 법률” 등이 제정․공포되어 중앙사무의 지방이양이 촉진되었고, 지방자치법의 제16차 개정(1999. 8)을 통해 주민의 조례제정권과 개폐청구권을 신설하여 주민발의제도를 도입하기도 했다(한원택, 2002:181).

3) 민선3기(2002. 7. 1 - 현재)

2002년 6월 13일 제3회 전국동시지방선거를 통해 단체장과 지방의회 의원이 선출된 후 현재에 이르는 시기이며, 2002년 말 대통령선거에서 노무현후보가 당선되면서 참여정부가 출범하게 되었다. 2003년 7월 4일에는 지방분권 추진 로드맵이 발표되었으며, 12월에는 “지방분권특별법”, “국가균형발전특별법”, “신행정수도건설을 위한 특별조치법” 등 3대 특별법이 국회에서 통과되었으나, 신행정수도건설은 헌법재판소의 위헌판정을 받았다.

2004년 1월 29일에는 주민투표법이 제정되었고, 그 해 4월 15일에는 제17대 국회의원 선거가 치러졌다.

2. 충청북도 민선1기의 성과

1) 민선1기 도정목표설정과 실천전략

1995년 7월 1일 도민의 기대와 희망속에 민선1기 도지사가 취임하였다. 이는 도민들에게 스스로 민선단체장을 선택하여 그 권한과 책임으로 생활자치를 실현하는 지방행정의 대변화를 가져왔다. 민선1기는 도민들에게 도정목표를 “힘 있는 충북건설”을 설정하여 10대분야 39개 사업의 공약을 제시하였다. 이를 실천하기 위해 충청북도는 ｢민본도정｣, ｢균형발전｣, ｢기술진흥｣, ｢문화창｣ 등의 4대 도정방침을 수행하였다.

구 분	민선1기(＇95 -＇98)
도정목표	힘있는 충북건설
실천전략	민본도정, 균형발전, 기술진흥, 문화창달
주요성과	오송보건의료과학단지지정, 오․창과학산업단지 조성, 충북선 전철화, 청주공항개항․중앙․중부내륙고속도로설계완료, 중부권복합화물터미널 사업고시, 충청북도 명예연구소지정․운영, 실업대책추진,

2) 민선1기 충북도정의 주요성과

⑴ 민본행정의 구현

민선1기는 도민의 의견수렴을 통해 도정에 반영하기 위해 각 분야의 전문가들로 구성된 21C위원회를 운영하였다. 21C위원회는 도지사의 정책자문기구로서 도민의 역량결집과 민본도정을 구심체 역할, 도정수행에 필요한 아이디어를 제공 및 참여행정을 구현하기 위해 1995년 10월 충북21세기위원회 구성 조례안을 제정하였다. 21C위원회는 행정제도분과위원회, 산업경제분과위원회, 환경복지분과위원회, 건설교통분과위원회, 정보과학분과위원회, 문화관광분과위원회 등 6개 위원회 전문가 60명으로 구성하였다. 21C위원회 운영의 주요성과는 충북100년 기념사업에 대한 종합적인 자문의견을 기본계획에 반영하여 사업을 성공적으로 추진할 수 있었던 것이다. 전체위원회는 문장대․용화온천개발 저지방안, 청소년수련관필요성 문제, 음식물쓰레기 자원화 방안을 제시하였다. 행정제도분과위원회는 도민 새기상 창조운동에 전도민 동참방안 및 힘 있는 충북건설과 연계방안에 대한 자문과, 산업경제분과위원회는 쌀생산 종합대책추진과 관련한 경쟁력 제고 방안으로써 “슈퍼 쌀” 생산으로, 환경복지분과위원회는 생명의 숲 조성운동 추진계층의 다양화 및 사후관리방안, 건설교통분과위원회는 개발제한구역의 효과적인 관리방안, 정보과학분과위원회는 GIS자료의 민간․학교 등에 대한 자료제공방안, 문화관광분과위원회는 청주국제공항건설과 관련한 지역발전 및 현안문제를 자문하여 시책에 반영하였다. 특히, 21C위원회는 민의를 도정에 반영함으로써 도정의 신뢰성을 제고하였으며, 민간전문가의 참여를 통해 행정조직의 경직성을 완화 및 도민들의 의견을 시책개발에 반영하는 등의 기틀을 마련했다.

⑵ 중앙정부 및 전국대회 성과

민선1기는 중앙단위 전국평가에서 자치도정 수행 전반에 대한 동아일보․서울대학교 등의 외부평가기관에서 특수시책부문 전국 “최우수도”로 선정되었다. 충북도정은 ‘97 쌀생산 종합대책평가 2위(상금 65억원 획득)등 농업분야에서 17개 부문 수상, 제31회 전국기능경기대회 종합3위(금메달 1위), ’96재해대책 최우수도 선정(상사업비 10억원), 경영수익사업 우수기관 선정(상사업비 2억), 물가관리 우수도 선정(상사업비 2억원), 농림사업 전국2위(상사업비 25억원) 등으로 총 75억원의 사업비를 수상하였다. 그리고 ‘96년 제31회 전국기능경기대회와 ’97년 제32회 전국기능경기대회에서 각각 종합3위 입상, 종합5위를 달성함으로써 기술충북의 저력을 과시하였다. 따라서 충북도정은 전국도단위 평가에서 각 분야별로 우수한 성과를 거둠으로써 충북도정의 위상을 확보하는 데 기여 하였다.

⑶ 행정조직과 인사행정

민선자치이전의 행정조직은 10실․국, 44과, 149계의 조직을 민선단체장 취임이후 10실․국, 43과, 148계로 개편하였다. 조직개편의 주요 내용을 살펴보면 충북의 공업화와 과학기술진흥업무를 담당할 공업경제국, 공기업분야의 업무를 담당할 공기업담당관, 충주․대청호의 수질보호와 지하수 업무를 담당할 수질관리과, 그리고 재난관리기능을 담당할 재난관리과의 신설과 함께 공영개발사업단, 과학산업단지건설기획단, 오송신도시건설기획단 등을 구성․운영 하였다. 민선1기 98년 6월말의 행정조직은 11실국(2실 8국 1본부), 43실과(1관 5담당관 37과),  10직속기관, 7사업소, 1출장소,  의회 1처 2담당관 4담당 5전문위원으로 구성되어 있으며, 공무원 수는 2,788명으로 정무 1명, 일반 1,184명, 별정31명, 연구153명, 지도32명, 교원41명,  소방889명, 기능457명으로 구성되어 있다.

<표 2-1> 민선1기 행정조직

구 분	민선1기(98년 6월말)
조 직	집행기관 : 11실국(2실 8국 1본부), 43실과(1관 5담당관 37과) 10직속기관, 7사업소, 1출장소 의 회: 1처 2담당관 4담당 5전문위원
인 력	총 2,788명 정무 1명, 일반1,184명, 별정 31명, 연구153명, 지도32명, 교원 41명, 소방889명, 기능457명

한편, 민선자치단체 출범이후 인사교류는 공직인력의 균형배치와 효율적인 활용, 자치단체간의 이기주의 타파, 기관상호간의 협조체제의 증진, 공무원의 다양한 경험축적과 종합적인 능력발전을 들 수 있다. 민선1기에는 도공무원이 중앙부처로 전보되어 국가정책에 대한 넓은 식견과 정책역량을 함양할 수 있고, 지방자치단체간에도 시․군공무원이 시․도로, 시․도공무원이 시․군으로, 시․군간의 인사교류를 통해 정보와 지식을 교환하여 정책능력을 발휘할 수 있다는 점에서 인사교류를 장려해왔다. 민선1기의 인사교류를 살펴보면, 3․4․5급의 인사교류는 도․중앙정부간에 4명이 도․시․군간의 인사교류는 3급 7명, 4급 19명, 5급 99명, 6급이하 112명이 이루어졌으나, 시․군간은 4급 3명, 5급 24명, 6급이하 244명이 인사교류를 하였다.

<표 2-2> 민선1기 인사교류

구 분		인사교류			비 고
		도 ↔ 중앙	도 ↔ 시․군	시․군 ↔ 시․군
민선1기	3급	4	7
	4급	4	19	3
	5급	4	99	24
	6급이하	2	112	244

⑷ 광역행정협의회 운영

충청북도는 지역균형․공동발전 및 현안사업을 해결방안을 모색하기 위해 충청권행정협의회, 수도권행정협의회를 운영하였다. 민선1기 충청권행정협의회는 ‘96년 1회, ’97년 2회를 개최하여 대규모 행사 공동참여 5건, 3개시․도 공동연구 및 공동활동 프로젝트 5건, 시도별 협조사항 3건을 추진하였다. 또한 수도권행정협의회는 충주댐 환경기초시설 운영비 분담협의회를 개최하였다.

⑸ 정보관리

민선1기는 지방행정의 정보화를 통한 서비스 혁신 및 내부관리의 효율화를 촉진하기 위한 성과관리를 평가하기 위하여 정보통신네트워크 구축노력, PC보급확충 노력, 부서간 정보공동활용 기반정비 노력 등을 중점적으로 점검하였다. 특히, 충청북도는 1994년부터 LAN 등 네트워크가 이미 구축되어 전자문서결제시스템을 독자적으로 운용하였다. 또한 충북은 지역정보화 시범사업으로 지역에서 생산되는 농특산물과 중소기업 제품 등을 소비자가 손쉽게 구입할 수 있는 ‘인터넷웹서버’를 구축함으로써 농특산품, 공산품, 관광정보 등을 적극적으로 홍보할 수 있게 되었다.

⑹ 조례 및 규칙정비

민선1기는 도정의 효율적인 운영을 위한 제도적 장치의 정비 성과를 평가하기 위한 방편의 일환으로 불합리한 조례 및 규칙을 체계적인 계획하에 지속적으로 정비하는 노력을 전개하고 있는가를 점검하였다. 새로운 법령 및 판례집을 발간․배포하여 일선업무에 적극적으로 활용할 수 있도록 하였으며, 매월1회 기업법령정보지는 기업들의 활동에 필요한 법령소식을 발간․배포함으로써 지역경제활성화에 일조하였다.

<표 2-3> 민선1기 자치법규 정비실적

구 분		계	제 정	개 정	폐 지
민선1기	계	395	68	283	44
	조례	179	34	122	23
	규칙	216	34	161	21

민선자치이후 법령개정과 행정환경의 변화에 따라 불합리한 현행자치법규를 행정수요 변화에 능동적으로 대처하기 위하여 충청북도의 실정에 적합한 법규정비를 추진하였다. 민선1기는 총 395건(조례 179건, 규칙216건)중 제정 68건, 개정 283건, 페지 44건을 정비하였다. 그러나 전반적으로 체계적이고 효과적인 정비작업이 이루어지고 있지 못하며 민간전문가의 활용이나 주민 의견의 적극적인 수렴을 하지는 못하는 아쉬움이 있다.

⑺ 도민운동의 활성화(도민 새기상창조 운동추진)

도민 새기상창조운동은 산업화과정에서 잘못되어온 정신문화를 바로잡고, 자율과 책임이 뒤따르는 지방자치시대와 함께 21세기를 대비하여 세계시민으로서의 자질을 갖추기 위한 선진 도민의식운동을 ‘96년부터 정직․친절․청결을 3대 실천덕목으로 전개하였다. 이 운동은 민선자치시대에 걸맞게 추진하기 위하여 도민운동의 방향과 추진방법도 행정기관 주도를 지양하고, 도민의 자율적인 참여를 추진하였다. 1996년 5월부터 추진한 도민새기상창조운동은 민간단체(지역개발회, 바르게살기운동)에서 저명인사를 초빙하여 시․군순회교육 및 각종행사를 주관하는 등 적극적인 역할을 수행하였다.

⑻ 충청북도 명예연구소 지정․운영

충청북도 명예연구소는 과학기술진흥 및 경쟁력 향상을 위해 도내 각 분야에서 특별한 창의력을 가지고 연구하는 개인과 단체에 명예연구소를 지정하여 행․재정의 지원을 하는 데 있었다. 1996년 1월 15일에 시행하였으며, 농업, 공업, 관광, 환경 등 4개분야의 신품종, 신기술, 신제품 개발 등의 기능을 수행하였다. 주요내용은 특허출원의 안내와 업무를 대행해주고 생산제품의 포장, 상표디자인 개발의 지원, 기술개발 및 운영비 지원을 하였다. 명예연구소로 지정된 곳은 24개소(농업 17, 공업5, 관광2)이고, 재정지원으로는 시험기자재, 국제특허출원비 등에 대하여 410백만원을 지원하였으며, 이를 토대로하여 특허획득 3건, 특허출원 48건, 실용신안 33건, 신품종 개발8건 등의 성과를 거두었다.

⑼ 중소기업지원을 위한 산업디자인실 설치․운영

산업디자인실은 고객이 선호하는 특성있는 산업디자인을 집중개발 지원함으로써 기업의 상품이미지 증진 및 고부가가치 창출을 촉진함으로써 도내 중소기업의 경쟁력 강화를 도모하는 데 있다. 산업디자인실은 산업디자인 개발지원 208건, 산업디자인개발 상담지도 328건, 행정디자인 개발지원 196건, 우수개발품 전시회 개최 2회 등을 추진함으로써 중소기업의 산업디자인 개발비 절감 및 행정기관의 대내외적인 홍보자료의 품질향상에 기여하였다.

⑽ 생명의 숲 조성운동

생명의 숲 조성운동 전개는 대기오염으로 인한 오존층 파괴 등 환경보존의 필요성이 대두함에 따라 출생, 결혼, 회갑 등 생명의 소중함을 일깨워주는 기념일에 나무를 심고 가꿈으로써 도민의 건전한 심성을 배양하는 데 있다. 생명의 숲 조성운동으로 생명의 나무심기(1,131ha 2,030천본), 유실수마을 조성(245ha 85천본), 수액채취단지조성(382ha 1,153천본), 명승지조성사업(10ha 7천본)을 추진하였다. 이러한 사업을 추진하여 맑은 물, 깨끗한 공기, 나무의 소중함에 대한 도민공감대를 조성하는 성과를 거두었다.

생명의 숲 조성운동은 환경과 인간․생명존중운동으로 승화시켜 산림청의 “생명의 나무심기”, 환경부의 “녹색혁명의 나라”, 강원도의 “미래의 숲”, 환경운동연합의 “생명의 나무가꾸기”운동 등 전국적으로 파급효과를 가져왔다.

⑾ 창변경찰제 시행

창변경찰제는 건전한 지역사회 조성을 위해 우범지역의 상가나 아파트단지 등 은폐된 곳에서 탈․불법 및 기초질서 위반행위 등을 신고․고발함으로써 청소년 범죄예방 및 주민의 올바른 질서의식을 함양하는 데 있었다. 창변경찰위원은 60세 이상 학식과 덕망을 겸비한 60세 이상 노인 1,000명을 위촉운영 하여 기초질서 위반 등 10,017건 접수/9,991건 처리(99.7%)를 처리했다. 이로 인해 충북은 기초질서 생활화정착, 청소년 탈선․비행예방 및 경로효친사상을 제고하는 등의 성과를 거두었다.

⑿ 공공투자사업 및 도로교통

민선1기동안 충청북도는 대형국책사업 및 공공투자사업을 유치하는 성과를 나타내었다. 이 시기의 가장 대표적인 성과는 오창과학산업단지의 조성공사가 진행되었고, 오송생명과학산업단지가 국가산업단지로 지정고시되어 조성되었다. 13년동안 지연되어왔던 청주국제공항 개항(‘97.4.28)되어 4,330억원의 산업생산효과, 1,197억원의 소득유발효과를 가져올 수 있게 되었다. 청주국제공항의 개항과 더불어 4개노선 34.6㎞의 공항연결 도로망 확충사업이 착공되었다. 또한 13개노선 254.8㎞를 대상으로 한 국도4차 확․포장사업이 추진되어 충주～송강, 옥천～고당, 충주～수안보구간은 이기간 동안에 준공되었으며, 음성～생극구간은 착공되었고, 나머지 구간은 공사가 진행되었다. 그리고 노후․위험교량 개축 및 교통정체 지역개선을 통한 교통사고예방을 위하여 106개소에서 지방도 확․포장사업(미포장도 확포장사업 62개소 58.3㎞, 교통소통대책사업 44개소 9.1㎞/교량 33개소)을 추진하였다. 또한 물류유통시설을 확충하기 위한 중부권복합화물터미널 건설의 기본계획이 수립되었으며, 청주농수산물유통센터 건설이 추진되었다.

3. 충청북도 민선2기의 성과

1) 민선2기 도정목표설정과 실천전략

1998년 7월1일부터 시작한 민선 2기는 대내외적으로 상당한 어려움이 처한 시기였다. ‘98년은 IMF체제하에서 사회․경제적인 부작용을 최소화와 IMF체제를 극복하기 위한 지방자치단체의 경쟁력을 강화할 수 있는 구조조정이 요구하게 되었다. 따라서 민선2기의 도정목표는 “열린미래 희망찬 충북”을 설정하여 7대분야 40개 사업을 추진하였다. 열린미래는 세계화․정보화․지방화의 환경속에서 도민 모두가 새로운 천년이 시작되는 21세기를 내다보며, 소극적으로 변화가 아니라 보다 적극적이며 개척정신으로 미래의 불확실성을 극복하고 희망찬 미래를 열어가기 위한 것이었다. 또한 희망찬 충북은 도민 모두가 활력넘치는 자신감으로 지속적인 경제적 번영을 이루고 다양한 선택과 폭넓은 참여가 실현되는 높은 수준의 지방자치를 실천함으로써 희망과 행복이 가득찬 충북, 그리고 충북인의 참모습을 만들기 위한 목표를 설정하였다.

민선2기는 “열린미래 희망찬 충북”를 구현하기 위한 도정방침으로 ｢경제활력회복｣, ｢균형발전촉진｣, ｢지역문화창달｣, ｢열린행정 실현｣을 설정했다. 경제활력회복은 IMF 경제위기를 극복하고, 1차, 2차, 3차 산업이 조화를 이루는 활력 넘치는 지역경제를 실현하는 것이다. 균형발전은 지역간․계층간․부문간 균형있는 발전으로 높은 행복지수 달성이며, 지역문화창달은 충북인의 미래 지향적인 정체성 확립과 21세기 정신 문화시대를 선도할 지역문화 창달에 있으며, 열린행정실현은 도정의 주체인 도민의 참여속에 미래를 개척해 나가는 공동체적 도정을 구현하였다.

구 분	민선2기(＇98-＇02)
도정목표	열린미래 희망찬 충북
실천전략	경제활력회복, 균형발전촉진, 지역문화창달, 열린행정구현
주요성과	오송생명과학단지 조성, 오창과학산업단지조성, 중부화물복합터미널 유치, 청주광역권 도시계획수립, 국도12개노선 214㎞확포장, 청주공항활성화 추진을 위한 기간산업투자(4,600억원)

2) 민선2기 충북도정의 주요성과

⑴ 바이오엑스포 성공적 개최

민선2기는 2002년 오송 국제바이오 엑스포를 성공적으로 개최함으로써 21C 으뜸충북으로 도약할 초석을 마련하는 성과를 거두었다. 2002년 오송국제바이오 엑스포는 일반국민들에게 관심을 유도할 수 있을지에 대해 많은 우려를 하였다. 그러나 충청북도의 당초 관람객 목표는 45만명을 계획 하였으나, 80만명 이상이 바이오 엑스포장을 방문함으로써 바이오에 대한 국민교육의 장, 기업·연구소 등의 학술·정보교류 장으로서의 역할을 수행하였다. 특히, 2002년 오송국제바이오 엑스포는 바이오 충북의 이미지와 생명산업의 선점을 위한 유리한 고지를 확보하였을 뿐만 아니라, 이러한 성과와 경험을 지역발전과 연계하기 위해 바이오토피아 충북건설 전략을 확정하여 지역바이오 산업의 발전방향을 제시하는 등의 성과를 거두었다.

⑵ ｢인터넷 가장 잘 쓰는 도｣ 만들기

충청북도는 21C 정보화시대에 선도지역으로 발돋음 하기 위해 2000년 충북정보화의 원년을 선포함으로써 ｢인터넷 가장 잘 쓰는 도｣ 육성이라는 지역정보화정책을 도정의 최우선 과제로 선정하였다. 지역정보화는 정보인프라와 인터넷 접근기반을 확충하는 하드웨어 측면과 도민들의 인터넷 활용능력을 배양하는 측면, 그리고 정보화를 사회 각분야에 응용시키는 일로 접근하였다. 충청북도는 한국통신, 교육청, 컴퓨터학원, 여성단체연합회 등의 유관기관들과 함께 자원봉사대를 구성하여 인터넷카페 등 소규모 인터넷시설에서 컴퓨터 활용 등의 자원봉사를 추진하여 지역정보화 정책에 선도적 역할을 수행하였다. 특히, 도민 정보화교육은 초․중․고학생들이 방학기간에 컴퓨터실을 이용, 도내 12개 대학과 자매결연 도민 Agent 교육, 열린정보화 교육장 등을 운영함으로써 도민들의 컴퓨터 활용능력을 제고하였다. 또한 충북도는 초고속통신망을 64배로 확대하였으며, 초고속통신망 가입자도 48배가 증가하는 등 정보화 기반을 대폭강화 하고, 정부합동평가에서 정보화부문 3년연속 최우수도를 달성하였다.

⑶ 지역현안사업 적극해결

민선2기는 도민의지 결집과 지역의 역랑강화를 위해 지역의 국회의원 간담회, 중앙부처도정자문단간담회, 정부대전청사 기관장 초청간담회 등을 개최하여 지역의 현안문제를 해결하였다. 그 주요성과를 살펴보면, 당초 대전광역권도시계획에 포함되었던 청주․청원을 청주광역도시계획권역으로 별도 설정하였으며, 이는 전국을 7대권역에서 8대권역으로 확대하여 청주, 청원, 증평, 괴산, 음성, 진천 보은 등 충북권을 신속하고 독자적으로 발전할 수 있는 계기를 마련하였다. 그리고 호남고속철도 분기점이 ‘93년 건설교통부가 당초 천안역을 발표한 이후 충북도는 백지화하여 재검토하도록 하였으며, 오송역사 설계비 확보 및 청주공황을 활성화하기 위한 공항역 개통, 계류장 확대 등과 추진하는 등의 성과를 거두었다.

⑷ 광역행정협의회 운영

충청북도는 충청권, 수도권, 시․도지사 협의회 등 3개 행정협의회와 중부내륙권 3도 협의회 등을 통하여 인접지역 자치단체간 협력사업을 활발하게 추진하였다. 대전․충청권행정협의회는 수도권 중심으로 제기되어왔던 수도권 규제완화 공동저지와 용담댐 용수배분과 관련하여 전북권과의 갈등을 해소하였다. 또한 중부내륙화물기지는 건설교통부의 화물유통체계개선기본계획(‘97.4)에 따라 수도권, 부산권, 중부권, 영남권, 호남권 등의 5대권역 유통시설을 설치하려는 움직임에 대해 충청북도가 지자체간, 중앙정부와 협력을 하면서도 충북의 주장을 관철시키는 등의 성과를 거두었다. 1999년 3월11일 건설교통부산하 교통개발연구원은 중부권내륙화물기지 후보지로서 충남 명확지구 1위, 충남 응암지구 2위, 충북 갈산지구 3위로 확정 발표하였다. 그러나 충북의 갈산지구가 도로망과 철도망, 청주국제공항, 서해안 항구 등 교통접근성, 용지보상가면, 용지조성시 필요한 지형이나 용수확보면에서 우수함에도 불구하고 예상외의 결과가 나타났다. 충북도는 도민과 더불어 평가에 대한 대응논리를 새로이 전개함으로써 충북지역과 충남지역이 공동으로 사업시행을 추진하게 되어 지역경제파급효과에 큰 영향을 미치게 되었다. 이러한 결과는 충청북도는 민․관․연 등 도민모두가 하나가 되어 노력한 결과 당초 국책사업의 후보지를 변경시킴으로써 충북의 자긍심을 회복하는 데 크게 기여하였다. 그리고 중부내륙권3도 협의회는 경북․강원․경북의 3도 접경지역을 중부내륙권으로 설정된 지역을 공동 개발키로 합의, 내륙낙후지역의 새로운 활로와 내륙물류기반 구축 등의 성과를 거두었다.

⑸ 중앙정부 및 전국대회 성과

충청북도는 민선2기는 중앙부처 및 중앙단위 전문단체 평가에서 총 101개 (최우수29, 우수 51, 기타 21) 등을 수상하였다. 수상에 따른 상사업비만 ‘98년 총 16개부문 84억5천만원이었다. 충청북도가 수상한 분야를 살펴보면 지역경제분야, 복지․환경분야, 농림분야, 문화․체육분야, 주민편의 및 안전관리분야, 재정운영분야에서 수상을 하였다. 특히, 사업비가 지원되는 중앙단위의 평가중 농림사업분야에서 종합평가 2년연속 우수도로 선정되어 특별교부세 20억원을 수상하였으며, 또한 쌀생산 종합대책평가 3년연속 우수도에 선정되어 26억원을 수상한 것으로 나타났다. ’99년은 총 25개부문 79억8천8백만원, 2000년은 총 26개부문 75억3천5백만원을 수상한 것으로 나타났다.

한편, 행정자치부의 광역자치단체 합동평가결과를 살펴보면 2000년도에 충청북도는 일반행정혁신부문 등 8개 부문중 정보화촉진 부문 최우수道, 복지․환경개선 부문 우수道, 주민안전관리 부문 우수道로 평가되어 인센티브로 400백만원의 상사업비를 특별지원 받았다. 이러한 평가결과는 재정적으로 열악함에도 불구하고 충청북도가 정부합동평가에서 종합우수도를 차지함으로써 도정 수준이 타 광역자치단체보다 선진행정을 추진하고 있다는 점을 인식시켜주었으며, 도민들의 자긍심고취와 함께 도정에 대한 신뢰성을 조성하였다.

⑹ 희망충북 21운동 추진

희망충북 21운동은 민선2기 출범이후 충북도민 정신운동의 필요성에 따라 도민들로부터 과제를 공모하여 2000년 4월 주정차․경조사․휴대폰 문화 개선의 3대 과제를 선정하여 희망충북21운동으로 명명하였다. 희망충북 21운동은 정직․질서․친절․검소․청결을 기본으로 민에서 주도하고 관에서 지원하는 민․관협력운동으로 전개하였다. 2001년에는 아름다운 화장실 가꾸기 사업을 추가하여 4대과제 16개시책으로 확대하여 범도민 운동으로 승화발전시켜 우수기관에는 4억4천만원의 사업비를 지원하여 추진하였다.

⑺ 민선2기의 행정조직과 인사행정

구 분	민선2기(2002년 6월말)
조 직	집행기관 : 8실국(1실 6국 1본부), 35실과(4관 2담당관 29과) 11직속기관, 6사업소, 1출장소 의 회 : 1처 2담당관 4담당 5전문위원
인 력	총 2,471명 정무 1명, 일반1,009명, 별정 25명, 연구132명, 지도25명, 교원 44명, 소방961명, 기능274명

민선2기는 97년 12월 IMF경제난국을 조기극복을 위해 국가적 차원의 총체적 구조조정을 하였다. 그리하여 충청북도는 행정자치부 지방조직개편 추진지침에 의하여 지역의 여건에 적합하고 작고 생산적인 조직기구를 97년말에 비하여 3실국 5과의 정원 324명을 감축하는 등의 역할을 수행하였다. 또한 2단계 구조조정은 21세기의 새로운 행정수요에 능동적으로 대응하기 위하여 2000년도말에 1실 6국 1소방본부, 35과와 10직속기관, 6사업소, 1출장소로서 6담당을 신설하였다. 민선2기의 행정조직은 8실국(1실, 6국 1본부), 35실과(4관 2담당관 29과), 11직속기관, 6사업소, 1출장소 및 의회(1처 2담당관 4담당 5전문위원)으로 구성되어 있으며, 인력은 총 2,471명으로 정무 1명, 일반 1,009명, 별정 25명, 연구 132명, 지도 25명, 교원 44명, 소방 961명, 기능 274명으로 구성하였다.

<표 2-4> 민선2기 인사교류

구 분		인사교류			비 고
		도 ↔ 중앙	도 ↔ 시․군	시․․군 ↔ 시․군
민선2기	3급	2	3
	4급	2	37	7
	5급	5	157	22
	6급이하	17	86	67

민선2기의 인사교류를 살펴보면, 도․중앙정부간에 3급 2명, 4급 2명, 5급 5명, 6급이하 17명이며, 도․시․군간의 인사교류는 3급 3명, 4급 37명, 5급 157명, 6급이하 86명이 이루어졌으나, 시․군간은 4급 7명, 5급 22명, 6급이하 67명이 인사교류를 하였다. 민선2기의 인사교류는 시․도와 중앙부처간, 시․도, 도와 시․군간 및 시․군간의 인사교류의 현황이 다소 감소하는 것으로 나타났다.

지방공무원의 지방자치단체간의 인사교류가 단절됨으로써 공직사회의 사기저하와 정실인사, 지방행정의 경쟁력을 약화시키는 부작용을 초래하고 있다. 특히, 지방자치단체간 인사교류는 ‘95년이후 5급 공무원 이상에 한해 광역자치단체와 기초자치단체간의 협의에 의해 제한적으로 이루어지고 있을 뿐 6급이하 하위직 공무원은 인사교류가 거의 없는 실정이다. 이러한 결과는 지방공무원의 사기저하와 지방행정의 침체를 야기하는 요인으로 작용할 수 있다.

⑻ 자치법규정비

민선2기의 자치법규 정비실적은 총 560건(조례 320건, 규칙 240건)중 제정 90건, 개정 408건, 폐지 62건을 정비하였다. 민선1기와 비교하여 민선2기에는 도정의 효율적인 운영을 위한 제도적 장치의 정비 성과를 평가하기 위한 방편의 일환으로 불합리한 조례 및 규칙을 체계적인 계획하에 지속적으로 정비하는 노력을 전개하였다.

<표 2-5> 민선2기 자치법규 정비실적

구 분		계	제 정	개 정	폐 지
민선2기	계	560	90	408	62
	조례	320	56	233	31
	규칙	240	34	175	31

⑼ 공공투자사업 및 도로교통

민선2기 충북도내 도로교통망을 구축하기 위해 1조 1,428억원을 투자, 국도12개 노선(오창～진천간, 송강～백운간, 학산～영동간)의 214㎞가 확․포장되거나, 우회도로건설(추풍령, 칠성, 괴산, 마로, 소수) 및 건널목 설치(항간, 단양 등)가 이루어졌다. 뿐만 아니라 국도대체우회도로 5개소(청주, 충주, 제선시)에 6,545억원이 투자되고, 국가지원지방도 4개노선(만승～생극간, 청천～문광간, 부용～청원IC간, 용화～상촌간)이 2,695억원이 투자되었으며, 지방도 42개노선에 1,645억원이 투자되었다. 또한 청주공항 활성화를 위해 중부고속도로 오창IC개통(‘98.12)과, 공항～내수간은 완료, 공항～진천간과 공항～천안간은 공사중), 개항지 지정, 계류장 확장, 제주노선 증회 등 국내외 노선확충이 실현되었다.

4. 충청북도 민선3기의 성과

1) 민선3기 도정목표설정과 실천전략

구 분	민선3기(＇02 - 현재)
정책목표	으뜸도민 으뜸충북
실천전략	선진경제 실현, 균형발전촉진, 복지환경향상, 향토문화창달, 참여행정구현
주요성과	청남대 개방, 문장대 용화온천 개발저지, 증평군 출범, 경부고속철도 오송역 건설확정, 오송생명과학단지 조성, 국가연구기관유치, 유통단지조성, 청주광역권도시계획수립, 중부내륙고속도로개통(여주-충주), 경부고속도로 청원IC준공, 충북선전철화완공․개통, 제85회 전국체전 개최, 정부합동평가 최우수도(2003-2004년)

민선3기는 ｢앞서가는 도｣로 이끌어낸 으뜸도민의 자긍심 함양과 주체적으로 도정에 참여하는 성숙한 지방자치를 실현하는 데 있다. 이를위해 부문․권역별 개발계획을 전략적으로 실천하여 희망찬 충북의 미래기반을 완성하여 으뜸 충북으로 달성해 나가고자 “으뜸도민 으뜸충북”을 설정하였다. 민선3기 5대 도정방침은 ｢선진경제실현｣, ｢균형발전촉진｣, ｢복지환경향상｣, ｢향토문화창달｣, ｢참여행정구현｣을 설정하였다.

선진경제실현은 기업하기 좋은 환경조성과 활기찬 지역경제를 구축하는 것이며, 균형발전촉진은 지역간․부문간 균형개발로 수준높은 지역발전을 촉진하며, 복지환경 향상은 생산적 복지, 쾌적한 환경조성 및 행복지수 향상을 하는 것이며, 향토문화창달은 중원문화계승, 예술창작 및 선진관광육성으로 설정하였으며, 참여행정구현은 참여․투명․개척․창조․변화를 설정하여 추진하였다.

2) 민선3기 충북도정의 주요성과

⑴ ｢인터넷 가장 잘 쓰는 도｣ 만들기

충청북도는 정보인프라와 관련하여 서울↔청주간 초고속통신 기간망을 155Mbps에서 10Gps로 32배 증속 보급한 것을 비롯하여 도내 시․군간의 초고속통신망 용량도 충분히 확장하였고, 103개 읍․면소재지에 초고속정보통신망을 보급 완료하였다. 그리고 정보격차 해소의 날을 통해 230개 농촌지역에 정보화시범마을을 조성하였고, 읍․면․동사무소에 인터넷 카페를 설치 운영하였다. 또한 도민들이 정보화에 소외됨이 없이 인터넷 등 기본소양을 배울 수 있도록 다양한 정보화 교육을 실시하였다. 이를위해 수요자 중심의 교육을 위해 강사지원단을 구성․운영하였으며, 도민 교육교재 3종(2만부)을 발간배부 하는 등 정보화 교육지원을 하였다. 특히, 도민정보화 교육과정은 열린정보화교육, 도민Agent교육, 주부인터넷 교실, 강사지원단 교육, 기타 정보화교육의 프로그램을 운영하였다. 교육참여자는 2002년 235,100명과 2003년 270,978명이 참여함으로써 누구나 인터넷 등 정보활용을 통해 디지털시대의 풍요로운 삶의 질을 한 차원 높이는 계기가 되었다.

따라서 충북도는 ‘인터넷 가장 잘 쓰는 도’란 목표설정을 통해 지식정보기반의 ‘으뜸도민 으뜸충북’ 건설, 도민의 디지털 삶의 질 향상과 지역의 경쟁력 강화, 행정의 생산성 제고와 더불어 e-충북구현을 추진하고 있다. 충북은 2000년 4월 21일 정보화의 날 기념식 당시 ‘인터넷 가장 잘 쓰는 도’를 선언이후 2005년 ‘U-충북’ 선포식을 추진하였다. 또한 충북은 그 간의 정보화 추진성과를 바탕으로 IT분야의 차세대 성장동력인 유비쿼터스 핵심기술을 도민생활 전반에 구축, 유비쿼터스 사회구현의 출발을 대내·외에 선언함으로써 본격적인 유비쿼터스 시대에 진입하게 됐다.

⑵ 자립형 도정혁신체제구축

민선3기는 참여정부 출범이후 국정과제를 능동적․창의적 추진을 위해 산․학․연․민간사회단체 등이 참여하는 충청북도 발전협의회를 구성하였다. 충청북도발전협의회는 지방분권행정혁신협의회, 지역혁신협의회, 삶의 질향상 협의회에 각 분야별 전문가로 구성하여 도정혁신의 기본방향 설정 및 주요정책 수립시 심의․자문을 하며, 지역현안과제를 발굴하고 있다. 특히, 이들 협의회는 103건의 도정혁신과제를 발굴․선정하였다.

⑶ 지역현안사업 적극해결

청남대는 1980년대이후 20년간 역대 대통령들의 별장으로 사용하였으며, 보안상의 이유로 일반인들의 접근이 금지하였다. 참여정부출범이후 중앙정부는 2003년 4월 18일 청남대의 관리권을 충북으로 이양하고 일반인에게 개방하게 되었다. 청남대의 역사적인 개방은 충북의 국민관광지로 부상하였으며 유로관람이후 1일 평균 5천명이 관람하는 것으로 나타났다.

증평군의 승격은 주민자치의 실현을 위하여 1991년 市 승격을 목표로 설치되었던 증평출장소가 다각적인 노력으로 13년 만에 증평군으로 승격하게 되었다. 그동안 증평군은 기형적인 행정체제로 지역주민들의 자치권과 참정권에 제약을 받아 왔으며, 괴산군과의 갈등 증폭으로 주민에게 많은 어려움을 주었다. 그러나 충청북도민들의 노력으로 2003년 8월 30일 郡으로 승격하게 된 것이다. 증평군은 13년 동안 주민의 숙원이었던 지방자치단체로 승격함에 따라 주민의 참정권과 자치권을 얻게 되었으며 이는 충북도와 주민의 지속적인 노력으로 그 결실을 얻었다. 증평군은 진정한 자치권 획득을 위한 노력에 힘입어 지방자치의 사각지대에서 독립기초자치단체로 재출범하게 되었다. 따라서 충청북도는 증평출장소가 군으로 승격됨으로써 12 기초자치단체로 되었다.

그리고 문장대 용화온천은 7년간의 법정투쟁 끝에 2001년 용화온천지구 온천개발저지 승소판결이후 또다시 승소함으로써 충북도민들의 환경생존권을 수호하게 되었다. 이는 충북도가 중앙정부 정책결정에 적극적인 참여를 통하여 지역의 현안 문제를 해결하는 선례를 남겼다. 대법원의 문장대·용화 온천 개발 취소는 개발과 보존을 놓고 자치단체가 법정논쟁으로 환경보존 논리가 승소하였다는 점에서 큰 의미가 있다.

경북상주와 충북괴산의 문장대-용화온천지구 개발관련 분쟁사례는 하천 상류지역의 시설입지로 인한 환경상 부정적인 파급효과 우려에 따른 하류주민과 환경단제들의 반대로 자치단체간의 분쟁을 촉발하는 요인으로 작용하였다. 문장대․용화온천기구는 행정구역상으로는 경북이지만 생활권은 충북이며 수계는 남한강 최상류 발원지 1급 청정수 보전지역이다. 하류지역인 충주시, 괴산군 등 행정기관과 지역언론에서 환경부가 지정한 1급 청정지역내에 온천개발의 부당성을 지적하고 개발저지를 위한 도민대책위원회, 군, 면대책위원화를 구성하여 온천개발 저지운동을 추진하여 성과를 거두었다.

2003년 11월 경부고속철도 오송역 건설 확정과 2005년 호남고속전철 오송 분기역선정은 1989년부터 범도민운동을 전개한 이후 충북도민들의 숙원을 해결하게 되었다. 오송역은 X자형 철도망 구축 및 오송생명과학산업단지․오창과학산업단지, 오송신도시개발 등 주변의 대단위 개발사업을 촉진할 것으로 예상된다.

⑷ 광역행정협의회 운영

대전․충청권 행정협의회는 수도권 집중방지 및 지역균형발전을 위하여 지역균형발전 심포지엄을 공동으로 개최하여 비수도권 공동대응을 촉구하여, 정부로부터 지역균형발전촉진법을 제정하도록 하였고, 대청호 용수확보를 위한 3개시도간 공조체제를 강화하여 용담댐 용수배분용역을 공동으로 실시하여 충북의 입장을 최대한 관철시켰다. 중부내륙권 3도협력회는 대표적 개발낙후지역인 북부 내륙지역을 3도가 공동으로 개발할 수 있도록 하기 위한 중부내륙광역권개발계획을 추진하고 있으며, 강원․경북․충북간의 3도관광 홈페이지를 구축 완료하였다. 또한 수도권행정협의회는 청소년 한강역사문화탐당을 위해 시․도간 협조체제를 구축하는 성과를 거두기도 하였으나, 수도권 규제완화 등 일부 사안의 대립으로 회의 개최에 어려움을 겪는 등 운영상의 문제점으로 노출하었다.

⑸ 중앙정부 및 전국대회 성과

민선3기(2002.7-2004.6)는 중앙부처 및 중앙단위 전문단체 평가에서 총 152개 (최우수 66, 우수 65, 기타 21) 등을 수상하였다. 충북도청이 수상한 분야별 내역을 보면 도정역량강화부문, 경제통사․복지환경부문, 농림․축․수산부문, 문화체육․관광부문, 안전관리․지역개발부문에서 수상을 하였다. 또한 충청북도는 1999년부터 운영해 오던 행정서비스 헌장제도에 대한 행정자치부 주관하의 전국평가에서 2003～2004년간 연속 전국대상을 수상하는 성과를 거두었다.

⑹ 희망충북21운동 추진

희망충북21운동은 2002년 실천과제를 10대과제 30개 시책으로 확대․추진하여 월드컵과 오송국제바이엑스포 등 대규모 국제행사를 성공적으로 마무리 하였으며 평가기관에는 1억 5천만원의 사업비를 지원하였다. 또한 2003년에는 친절․질서․청결․검소를 추진목표로 5대과제 15개 시책을 추진함으로써 한층 성숙한 사회문화를 만들고 2004년 제85회 전국체육대회를 성공적으로 지원하였다.

⑺ 행정조직과 인사행정

구 분	민선3기(2005년 현재)
조 직	집행기관 : 8실국(1실 6국 1본부), 8실과(4관 3담당관 31과), 11직속기관, 8사업소 의 회 : 1처 2담당관 6담당 5전문위원
인 력	총 2,547명 정무 1명, 일반1,044명, 별정 22명, 연구139명, 지도26명, 교원 44명, 소방998명, 기능273명

민선3기의 행정조직은 8실국(1실 6국 1본부), 38실과(4관 3담당관 31과), 11직속기관, 8사업소, 의회(1처 2담당관 6담당 5전문위원)으로 구성하고 있으며, 인력은  총 2,547명으로 정무1명, 일반1,044명, 별정22명, 연구139, 지도26명, 교원44명, 소방998명, 기능 273명으로 구성하였다.

<표 2-6> 민선3기 인사교류

구 분		인사교류			비 고
		도↔중앙	도↔시․군	시․군↔ 시․군
민선3기	3급		1
	4급	8	27	11
	5급	1	40	8
	6급이하	18	208	191

민선3기의 인사교류를 살펴보면, 도․중앙정부간에 4급 8명, 5급 1명, 6급이하 18명이 도와 시․군간의 인사교류는 3급 1명, 4급 27명, 5급 40명, 6급이하 208명이 이루어졌으며, 시․군간은 4급 11명, 5급 8명, 6급이하 191명이 인사교류를 하였다.

2004년 현재 충청북도는 중앙정부와의 인사교류시에 주택보조금으로 직급에 상관없이 600,000원을 지급하고 있으나, 교류수당부문에서 서기관은 600,000원과 사무관은 500,000원을 매월 차등지급 하고 있다. 이는 충청북도 공무원이 중앙정부에 근무함으로써 각종 개인부담금에 대한 일정한 재정적인 부담을 완화시켜줌으로써 인사교류의 활성화를 유도하기 위한 측면이 있다. 충청북도의 이러한 제도적인 지원은 해당공무원으로 하여금 중앙정부에서의 다양한 정책적인 경험을 할 수 있는 기회를 제공해 줌으로써 향후 충청북도에 대한 정책적인 안목을 넓혀줄 수 있을 것이다.

⑻ 자치법규 정비실적

민선3기의 불합리한 조례 또는 규칙 등 자치법규 정비계획을 마련해 현실에 적합하게 자치법규를 정비하였다. 이를 위해 각 부서별로 주민들에게 불편 또는 부담을 주는 행정규제사무를 일제히 조사한 뒤 문제점을 개선하여 고객위주로 민원을 처리하였다. 민선3기의 자치법규 정비실적은 총 300건(조례 174건, 규칙 126건)중 제정 40건, 개정 219건, 페지41건을 정비하였다.

<표 2-7> 민선3기 자치법규 정비실적

구 분		계	제 정	개 정	폐 지
민선3기	계	300	40	219	41
	조례	174	31	120	23
	규칙	126	9	99	18

⑼ 공공투자사업 및 도로교통

민선3기 충북은 사통팔달의 지역간 및 지역내 도로망을 확충하여 지역발전의 기틀을 마련하기 위한 노력을 기울려 왔다. 여주～충주간 중부내륙고속도로는 ‘02.12.20 개통되었으며, 청원～보은～상주간 고속도로와 평택～음성간고속도로 2개노선이 새로이 착공되었다. 2,405억원이 투자된 증평～괴산간 국도가 ’04.11.12 개통되어 두지역간의 접근성이 크게 제고되는 성과를 거두었다. 또한 국가철도망의 중심축 형성을 촉진하는 철도건설 사업에도 노력을 기울여 충북선 전철화(조치원～제천간)가 완공․개통되도록 하였으며, 중앙선 제천～도담간과 제천～원주간 복선전철화, 태백선 제천～쌍용간 복선 전철화 사업을 조속히 완공하기 위한 조기착공을 추진하는 등의 성과를 보여주었다.

<그림 2-2> 충청북도의 21세기 발전을 위한 지역개발 구상

Ⅲ. 민선자치 충북도정운영의 발전방향

1. 지방자치단체의 내부역량강화

지방자치단체는 지역주민들의 욕구가 다양화되어 감에 따라 행정수요에 대해 질적으로 양질의 행정서비스를 공급하는 체제로 전환하지 않을 수 없게 되었다. 이에 대응하기 위해서는 지방정부의 핵심역량을 강화하는 방안들이 도입되어야 한다.

1) 내부구성원의 역량강화

지방자치단체 조직구성원인 공무원의 의식과 태도의 변화가 향후의 지식정보화 사회에 대응해 나가는 데는 가장 중요한 요소이다. 이는 공무원 개개인이 지방자치단체의 역량을 강화할 수 있는 부문이 바로 인적자원이다. 따라서 내부공무원의 창의력, 전문성을 갖춘 인적자원이 되도록 조직구성원을 수준을 향상시킬 필요가 있다.

2) 지방자치단체의 학습화

충청북도는 행정조직차원에서 역량부문에 대하여 학습화할 필요하다. 자치단체의 역량은 행정환경의 변화에 대응할 수 있는 부문은 바로 공무원들의 학습과 직접적인 관련이 있다. 민선자치단체장 이후 공무원사회가 정보화 사회에 대응하기 위해 막대한 비용을 지출하면서도 새로운 지식을 창출하지 못하는 경우가 많다. 따라서 내부공무원들의 조직적 동기를 유발시켜서 개인의 역량을 극대화시켜나가야 한다. 이를 실현하기 위한 첫단계로 재직교육을 강화하는 일이 중요하다.

또한 지방자치단체는 교육훈련기관을 민간의 교육기관과 파트너쉽을 형성하여 대학(원)으로 진학하여 교육을 하는 것이 필요하다. 이를 위해 공무원교육원은 대학과 협약을 맺어 공무원 교육기관에서 이수한 학점을 대학이나 대학원의 이수학점으로 인정될 수 있도록 보다 실질적인 제도를 마련해야 한다.

2. 성과관리체계의 운영

지방자치단체가 기존의 경직적이고 전통적인 관리체계를 성과와 고객 중심의 탄력적이고 유연한 관리체계로 개편하여 경쟁력을 강화해야 한다. 즉, 지방자치단체의 관리체계를 성과중심체제로 전환하는 데 있어서는 조직구조의 개편과 인적자원을 효율적으로 관리하는 것이 중요하다. 향후 지방자치단체는 경쟁의 개념을 더욱 확산하여 관료제적 조직의 경직성을 완화하고 조직의 업무수행을 보다 객관적이고 합리적으로 성과관리체계로 운영함으로써 행정의 효율성과 서비스의 질을 크게 개선할 수 있을 것이다.

3. 지방정부행정조직의 혁신

1) 혁신적인 인사운영

인사행정은 공정하고 합리적인 근무평정제도와 더불어 개인적인 적성에 따른 인사제도의 운영이 가장 중요하다. 또한 지방자치단체는 각종 교육, 세미나 및 연수기회를 확대함으로써 공무원의 업무수행능력을 제고할 수 있는 제도적인 장치가 마련되어야 한다. 더불어서 민선자치단체는 광역자치단체와 기초자치단체간, 또는 기초자치단체간 및 민간기업과의 활발한 인사교류가 있어야 하며 활발한 인사교류만이 공직사회의 대외경쟁력을 높일 수 있다.

한편, 충북도정은 행정환경 변화에 대응하고 장기적으로 수평적인 조직으로 운영하기 위해 활용 가능한 분야에 팀제도를 적극적으로 도입해야 한다. 현재의 일부 자치단체에 따라 제한적으로 팀제도의 성격을 실행하고 있다. 충북도정이 실질적인 팀제를 도입하기 위해서는 먼저 제도적․법적인 대책을 마련하여야 한다. 팀제를 운영하기 위해서는 정책기획․사업부서의 실적평가가 가능한 부서부터 도입하여 확대하는 것이 필요하다.

2) 개방형 임용제의 활성화

개방형 직위제로의 전환은 충북지역의 여건과 향후 비전을 바탕으로 해야 하며, 일반적인 관점에서 제시할 수 있는 기준으로는 특수성, 전문성, 적용성을 들 수 있을 것이다. 충청북도는 조직의 개방성을 통해 조직에서 부여된 사명중심으로 조직을 정비하여 낡은 관행과 제도를 개혁해 나가야 한다. 또한 공무원의 자세는 민간인 임용자들에 대한 배타적 조직문화의 불식, 공무원들의 경쟁력 강화를 위한 계기의 마련 및 개방형 직위제의 확대를 위한 토대 마련이라는 측면에서 그 필요성이 있다.

4. 도민중심의 감동행정 구현

행정서비스는 도민중심으로 감동행정을 구현해야 한다. 지방행정의 질은 궁극적으로 행정서비스의 수혜자인 도민들의 만족수준에 의해 결정된다. 행정서비스에 대한 주민들을 만족시키기 위해서는 행정서비스에 대한 주요 정책결정과정에 도민들의 참여를 확대하고 도민들로 하여금 서비스를 직접 선택하도록 해야 하며, 도민들이 가장 접근하기 편리하게 행정서비스를 제고시켜야 한다.

따라서 충북도정이 도민중심의 감동행정을 구현하기 위해서는 주요사업에 대한 현장방문을 통해 사업설명회를 개최, 참여도정을 위한 공개 토론광장 등을 운영하여 도민들이 도정에 참여할 수 있는 폭을 확대하는 것이 필요하다. 또한 광역행정협의회 운영의 내실화, 해외자매결연도시간 공무원 교환연수, 지방자치 서포터즈 운영 등을 통해 자치단체간의 교류를 확대시켜야 한다.

5. 지역별 특화된 전략산업의 선정․육성

21세기 지역경제활성화의 주요과제는 양적인 성장보다는 지역산업의 질적인 구조개선에 있다. 이를 위해서는 지역산업을 미래산업 기술과 구조에 적합하고 성장잠재력과 경쟁력이 높은 전략산업 중심으로 육성하여야 한다. 따라서 가장 우선적인 과제는 지역의 잠재력과 향후 기술혁신과 산업발전 전망을 바탕으로 한 지역별 특화전략산업을 선정하여 육성하는 것이 필요하다. 이러한 전략산업은 미래산업으로서의 성장잠재력과 지역적 경쟁력을 갖출 수 있어야 하며, 지역에 산업기반을 지니고 고용 및 부가가치의 주요 창출원 기능을 수행할 수 있어야 할 것이다.

6. IT산업클러스터 구축을 통한 지역토착화 방안 마련

충북도내에 전자정보업체들의 기술개발지원과 창업기업의 육성 등 복합적 기능을 수행하고, 교류활성화를 촉진하는 것이 필요하다. 전자․정보관련 기자재의 공동활용 및 산․학․연공동연구, 창업보육공간 제공, 관련 산업 종사자들에 대한 재교육을 수행함으로써 지역내 영세한 전자정보 부품업체들의 집적효과를 극대화하고 기술개발 비용을 줄일 수 있도록 해야한다. 또한 충청권에 입지하고 있는 반도체 장비 및 부품업체들의 핵심거점으로서 관련업체들간의 네트워킹 활성화, 기술교육, 연구개발 및 기술자문의 기능을 담당하고, 반도체 관련 연구를 수행하는 대학 및 연구소들과의 연계를 높일 수 있도록 공동연구 등을 통한 산․학․연 협력체제를 구축해야 한다.

7. 유비쿼터스 정보기술의 활용

차세대 정보기술 패러다임으로서 새롭게 등장하고 있는 유비쿼터스 정보기술이 인간을 가장 이롭게 하고, 세상을 크게 변화시킬 기술로서 그 발전과 활용이 보편화 될 것이라는 점을 들 수 있다. 유비쿼터스 정보기술로 인해 사람들은 언제, 어디서나 어떠한 제약없이 컴퓨팅파워에 접속할 수 있으며, 수많은 사물들 속에 보이지 않는 컴퓨터를 심고, 네트워크를 연결함으로써 공간과 사물들이 지능화 될 수 있다. 이러한 유비쿼터스 정보기술은 보다 안전하고 편리성이 뛰어난 도시개발, 보다 효율적이며 최적화된 도시관리, 지능형교통시스템의 구축, 안전한 사회의 구현 등 지방자치 행정영역에서 무궁무진한 활용 가능성이 있으며, 이를 구현하는 것이야 말로 향후 민선지방자치단체가 역점을 두어야 할 도정운영의 발전방향이라고 할 수 있다.

Ⅳ. 결 론

민선 단체장의 출범은 관치에서 민치 패러다임으로의 전환되었다. 그동안 우리 사회에는 많은 변화가 있었는데, 민선자치가 과연 우리에게 어떠한 영향을 미쳤는지를 평가 하기가 결코 쉬운일은 아니다. 왜냐하면 평가지표에 따라 그에 다른 성과가 달라질 수 있기 때문이다. 이 글에서는 단순히 지난 10년간의 충청북도의 도정성과를 살펴보면서 향후 발전방향을 모색하고자 하였다.

민선자치가 제대로 정착하기 위해서는 도정운영의 자율성을 제약하고 있는 불합리한 제도가 바뀌어야 할 뿐만아니라 도민들의 적극적인 도정참여와 협조가 있어야 한다. 민선 단체장 출범 이후 행정제도 및 운영의 긍정적 변화를 든다면 주민들의 행정수요를 반영, 경영수익사업 확대, 지역 이미지 사업 및 문화축제 정착 등을 들 수 있다. 부정적 측면에서 본다면 부채의 증가, 선심성, 행사성, 낭비성 예산집행 증가, 과시형 대형 프로젝트 추진의 증가, 난개발과 환경 파괴, 소액 분산투자에 의한 낭비 등을 들 수 있다.

그러므로 향후 민선자치시대 도정운영 발전방향은 중앙정부, 지방자치단체, 지역주민등이 상호연계하여 참여하는 방식으로 전개되어야 하며, 자율과 통제의 조화를 기하는 방향으로 이루어져야 한다. 주기적으로 민선자치의 성과에 대한 지역주민들의 인식과 평가를 주기적으로 파악하여 민선자치의 수준을 점검하고 바람직한 개선방안을 도출하여 민선자치가 바람직한 방향으로 지역사회에 정착할 수 있는 지름길이며, 민선자치가 성공하기 위해서는 제도개선과 함께 도민들의 성숙된 의식이 중요할 것이다.

참고문헌

손희준(2005), 지방재정의 자율성 제고와 책임성 확보를 위한 제도개혁 및 평가, 지방행정연구소, ｢자치행정｣, 제206호

안문석(2001), 공공부문개혁의 향후 전개방향, 서울대행정대학원 ｢행정논총｣ 39권2호.

한원택(2002), ｢지방행정론｣, 법문사

충청북도, 각년도, 내부자료

☞ 제 2주제

민선 지방자치 10년, 대전ㆍ충북ㆍ충남의 현재와 미래

- 민선 지방자치 10년, 충남의 현재와 미래 -

성 태 규(충남발전연구원 연구위원)

Ⅰ. 머 리 말

1995년 민선 자치단체장의 직선을 계기로 본격적인 지방자치제가 채택된 이후 10년이 경과했다. 지난 10년간 지방자치제는 부정적인 측면과 긍정적인 측면에서 평가될 수 있다.

부정적인 측면에서는 그동안 10년 동안 자치입법, 자치경찰, 자치교육 및 행정․재정 차원에서 실질적인 지방자치가 거의 이루어지지 못했음이 지적될 수 있다. 더욱 지방자치가 10년을 경과했음에도 불구하고 지방자치단체의 재정자립도는 7% 포인트가 감소되었고, 지방자치의 수행과정에서 자치단체장의 전횡과 지역주의 심화, 그리고 가시적 성과에 집착한 무분별한 시책과 사업추진 등의 시행착오가 빈번했다는 점이 비판될 수 있을 것이다.

그러나 긍정적인 차원에서 보면 지난 10년은 지방자치의 학습기간으로 지방자치의 기초를 다진 기간이라고 할 수 있다. 가장 큰 변화는 중앙정부와 지방정부 및 지방자치단체간의 관계가 통제와 지시일변도에서 서서히 수평적 협력관계로 변화되었다는 점이다. 두 번째 성과는 지방자치단체와 지역주민의 지역사회에 대한 관심과 주인의식의 증대를 들 수 있다. 지방자치제의 실시이전에는 지역문제에 대한 외부의존 적 태도를 보여 왔으나 최근에는 지역문제를 스스로 해결하려는 창의적이고 선도적인 노력이 크게 증대되고 있다. 세 번째의 성과는 지역의 자치역량의 강화를 들 수 있다. 비록 인력, 재정 및 행정 분야의 자율권한과 능력에 제약이 큼에도 불구하고 10년간의 자치경험이 지방자치단체와 주민의 자치역량을 키우는 데 크게 기여한 것으로 판단된다. 그동안 지방분권 패러다임의 기초는 확고히 마련되었기 때문에 향후 10년 우리나라 지방자치는 획기적인 진전이 예견된다(김주현, 2005).

충청남도는 지방분권의 주창자로서 자치역량의 배양에 남다른 노력을 수행해 왔다. 이 글에서는 충남의 민선자치 10년의 도정방향과 성과를 간단히 살펴보고, 앞으로 예견되는 대내외 여건변화와 발전방향을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 충남의 민선자치: 정책기조와 성과

1. 충남도정의 기본방향과 중점시책

가. 민선자치 1기(1995. 7～1998. 6)

충청남도는 민선자치 초기부터 지방분권과 지방자치에 대한 확고한 신념과 비전을 가지고 “인본주의행정”이라는 철학을 바탕으로 “4천만이 살고 싶어 하는 충남건설”을 목표로 도정을 운영해 왔다. 민선1기에는 지방자치의 기초를 다지기 위해 “지방행정 조직 내부의 자치역량 강화”를 도정의 기본방향으로 설정했다. 민선자치의 성공적 수행을 위해서는 지방행정의 자치역량과 의식전환이 선행되어야 한다. 충남도는 전국 최초로 정책실을 신설하고, 충남발전연구원을 설립하여, 자체 정책 및 자치행정능력을 강화하고, 그동안 중앙 및 공급자위주의 공직자의 사고와 관행을 수요자인 주민중심 마인드로 전환시키는 데 치중했다. 지역발전 차원에서는 4대권 개발경영구상 및 ｢충남 New hope 21｣을 수립하여 충남도가 자립적으로 성장할 수 있는 장기적 발전전략을 마련하였고, 기본 인프라 차원에서는 ｢충남 정보화 선언｣을 통해 정보인프라를 구축하고 보령 댐을 건설하였다.

나. 민선자치 2기(1998. 7～2002. 6)

민선자치 2기는 민선자치 1기의 성과를 바탕으로 충청남도의 발전기반을 확대하는 데 도정의 역량을 집중했다. 충남의 발전기반을 공고히 하기 위하여 지역경제 및 생산기반을 확대하였고, 지역발전에 대한 주민의 긍지와 자신감 고취를 위한 시책과 사업을 집중적으로 추진했다. 이 기간 중에는 ｢신나게 기업하는 충남 만들기｣ 선언, 안면도 꽃박람회 개최, 서해안 고속도로개통에 따른 관광 및 여가 산업 육성, 디지털 시대를 선도하기 위한 ｢디지털 충남 선언｣ 등 지역경제의 견실화와 미래성장의 동력을 확보하는데 주안점을 두었다.

다. 민선자치 3기(2002. 7～2005. 현재)

민선자치 3기에는 실질적인 지방분권과 지방자치의 실현을 촉진하고 그에 상응하는 지역내부의 자치역량과 발전기반을 공고히 하는 데 중점이 두어졌다. 특히 충남은 산업생산의 확대와 함께 행정도시의 건설 등 핵심적인 국책사업이 추진됨에 따라 지역의 위상과 역할이 점차 커지는 것에 대비하여, 충남을 “대한민국의 새로운 중심”(Heart of Korea)으로 육성하는 데 치중하고 있다. 이와 연관되어 충남은 전국차원에서는 “지방분권 촉구선언”을 주창하여 지방분권과 지방자치 실현의 선구적 역할을 수행하였고, 특히 신행정수도 위헌판결에도 불구하고 ‘신행정수도 건설의 뜻’이 지역균형발전이라는 이상으로 연결될 수 있도록 노력하였다. 다른 한편 지역적 차원에서는 전국 최초로 농업 테크노 파크를 개원하였고, 내포지역을 독자적인 문화권으로 지정받아  현재 중앙정부와 공동으로 사업을 추진 중에 있으며, 지역의 균형적 발전과 기능적 연계를 위해 서해안과 내륙을 연결하는 간선 교통망을 구축하고, 미래의 성장동력을 확보하기 위해 석문공단 및 장항산업단지 건설을 추진하고 있으며, 전략산업육성과 혁신시스템 구축에도 노력을 기울이고 있다.

2. 민선자치 10년의 지역발전 성과

민선자치 10년간의 성과는 다양한 측면에서 보다 종합적인 검토가 필요하다. 지방자치의 실현을 위한 정책수립 및 행정역량의 강화, 시민의 참여와 주민자치 역량의 확립에서부터 지역발전을 위한 경제성장과 사회적 발전기반의 형성까지 다양하다.

특히 충남은 그동안 지방행정의 효율성과 정책역량의 함양에 치중하면서 여러 가지 성과를 거두었다. 그중에서도 건전재정의 실현은 가장 큰 성과라고 할 수 있다. 충남의 부채총액은 1995년 1,869억원에서 2000년에는 외환위기 이후 지역경제 활성화와 자연재해 증대로 4,338억원으로 크게 증대했으나, 그 후 건전재정을 위한 지속적인 노력으로 2005년에는 민선자치 초기에 대비하여 2배 이상, 2000년에 대비하여서는 4배 이상 감소했다. 이에 따라 충남도는 2002～2004년간 3년 연속 전국건전재정운영평가에서 ‘최우수도’로 선정됐다.

충남도 민선자치 10년의 진정한 성과는 지역의 양적․질적 발전과 이에 따른 국가차원에서 지역의 위상격상을 들 수 있다. 첫째, 충남은 민선자치 10년 동안 인구의 감소지역에서 완만한 성장지역으로 변모했다. 민선자치 이전 충남의 인구는 1990년 201.4만 명에서 1995년 176.7만 명으로 13% 감소했다. 그러나 민선자치 이후 2000년 183.5만 명, 그리고 2003년에는 191.2만 명으로 증가했다. 둘째, 충남은 전통적 농업지역에서 민선자치기간 중 제조업의 비중이 전국의 충남인구 비중을 크게 상회하는 산업주도지역으로 변모했다. 1995년 충남의 제조업 종업원 및 생산액 전국 비중은 각각 3.8% 및 4.1%로 그 당시 인구 비중 4.3%에도 미치지 못했으나, 2003년 현재 충남의 제조업 종업원 및 생산액 비중은 각각 5.2% 및 8.0%로 인구비중의 2배에 가까운 수준을 보이고 있다. 이에 따라 충남의 2차 산업비중은 1995년 27.3%에서 2003년에는 40.3%로 전국의 26.9%를 크게 상회하여 산업도로서의 위상을 확보하고 있다. 셋째, 충남은 국가성장의 배후지에서 국가성장의 선도지역으로 변모했다. 1995년～2003년간 전국의 GDP (2000년 불변가격)는 37.6% 증가한데 비하여 충남의 GRDP는 66.5%가 증가하여 전국 경제 성장률의 2배에 가까운 놀라운 성장을 보이고 있다. 이 같은 경제성장은 주로 제조업의 성장에 기인한 것이다.

<민선자치 10년간 충남의 주요지역 발전 지표 변화>

	1995	2000	2003
인구규모(천명) (전국비중%)	1.766.9 (3.96)	1.845.3 (4.00)	1.912.8 (3.95)
지역총생산(백만원) (전국비중%) 1인당 GRP 전국비중	20.941.551 (4.31) 1.09	28.962.820 (5.01) 1.25	34.877.823 (5.22) 1.32
제조업 종업원수(명) (전국비중%) 생산액(백만원) (전국비중)	112.358 (3.81) 15.071.065 (4.13)	129.484 (4.88) 39.131.782 (6.93)	143.375 (5.24) 54.243.276 (8.01)

예를 들면 1995～2003년간 전국의 제조업 종업원은 년 평균 0.95% 씩 감소했으나 충남은 오히려 년 평균 3.1% 씩 증가했고, 제조업 생산액 측면에서는 전국은 년 평균 8.4% 증가한데 비하여 충남은 17.4%의 놀라운 성장 추이를 보이고 있다. 2000년～2003년간 충남은 전국의 제조업 신규 고용증가의 16.8%, 생산증가의 13.5%를 차지하여 대한민국의 새로운 “파워하우스”의 면모를 보이고 있다. 특히 충남의 첨단제품의 생산 증가로 우리나라 무역흑자의 절반이상을 담당하고 있다. 2005년 9월 말 현재 충남의 무역흑자는 111억 200만 달러로 전국 무역흑자의 64%를 차지하고 있다. 이밖에도 충남은 민선자치 10년간 관광․여가산업의 급속한 증가로 농촌지역 경제의 소득증대 및 소득원 다원화에 커다란 성과를 보이고 있다. 예를 들면 민선자치 이전 10년간 충남의 관광객 증가율은 전국의 년 평균증가율 11.4%의 1/3 수준인 4.4%에 불과했으나, 1995～2003년간은 전국의 년 평균 성장률 3.7%의 3배에 가까운 9.4%를 기록하고 있다. 이것은 충남이 민선자치 10년간 우리나라의 어떠한 자치단체도 달성할 수 없는 정도의 성과를 거두면서, 자생적(self-reliant) 발전을 위한 양적 성장기반과 함께, 제조업과 관광증대 등 산업구조 차원에서도 구조적 기반을 확고히 하였음을 보여준다.

<충남 주요통계 연평균 증감률>

(단위 : %)

구 분			1985-1995	1995-2003
인 구		전국	0.98	1.02
		충남	-1.87	1.00
GRDP		전국	9.25	4.08
		충남	10.81	6.58
제조업	업 체 수	전국	8.13	1.99
		충남	9.35	3.77
	종업원수	전국	1.93	-0.95
		충남	7.76	3.09
	생 산 액	전국	16.83	8.04
		충남	24.10	17.36
관광객 수		전국	11.4	3.65
		충남	4.43	9.37

자 료: 인구총조사 및 주민등록인구통계, 광공업 통계조사보고서, 지방재정연감, 대전 및 충남 통계연보 각 년도, 대전 ․ 충남 지역경제연보 각 년도.

Ⅲ. 대내외 여건변화와 미래전망: 기회와 도전

1. 대외적 여건의 변화

가. 세계화와 중국 경제권의 부상

충남발전에 영향을 주는 가장 대표적인 대외적 여건은 경제의 세계화와 중국경제의 부상을 들 수 있다. 지구촌 경제와 시장의 세계화가 진행되면서 경제-사회의 모든 부문에서 경쟁이 심화되었고 그 결과로 국가간 집단간 불평등이 심화되고 있다. 상위 20%에 해당하는 경쟁력이 높은 10여개의 국가가 세계 GNP의 80%를 생산하고 나머지 80%의 국가가 20%의 GNP를 생산하기 위해 경쟁하며, 사회적으로도 상위 20% 계층이 소득의 80%를 점유하고 80%가 나머지를 차지하는 양극화시대가 예상된다.

세계화의 추세와 함께 중국과 동북아 경제권의 부상이 충남의 지경학적 지위에 막대한 영향을 주고 있다. 중국은 1979년 개혁, 개방이후 연평균 10%의 고도성장을 달성했다. 중국은 2002년에 WTO에 가입하면서 세계5위의 교역, 세계2위의 외환보유고 그리고 세계1위의 외국인 투자유치를 기록했다(이수훈, 2004; 124-125). 중국의 명목 GDP는 세계 7위 수준이나 구매력기준의 GDP는 6조 달러로 일본을 능가하는 세계2위로 추정되고 있으며, 현재의 고도성장기조가 유지되는 경우 2015년이면 구매력차원에서는 미국을 앞지를 것으로 추정되고 있다(한국개발연구원, 2001;67). 이와 같은 중국경제의 급부상으로 우리나라 대외교역 특히 수출과 수입에서 차지하는 중국의 비중은 2004년 19.6%, 및 13.3%로, 미국에 대한 수출입비중인 16.7% 및 12.8%를 오히려 상회하고 있다. 특히 일본과 비교해 보면 1997년에는 대중국 수출비중이 일본에 미치지 못했으나 2004년 대 중국수출액은 일본에 대한 수출액의 2배인 498억불 수준으로 급격한 상승을 보이고 있다. 중국 경제의 부상에 따라 중국, 대만, 및 홍콩 등 중화권에 대한 교역비중 또한 이전의 미국과 일본 중심의 구조로부터 변화되고 있다. 2004년 현재 중화권에 대한 수출액은 778억불로 미국과 일본에 대한 년 간 총 수출액 646억불을 크게 상회하고 있다(통계청, 2005; 510-511). 우리나라의 개발축도 그동안 미국과 일본에 의존한 교역루트로 형성된 경부축에서 벗어나 앞으로는 중화경제권을 지향하는 서해안 축 중심으로 급격히 변화될 것으로 전망된다.

<한․중교역 추이>

단위 : 억달러, %

구 분		1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
교역 총액 (B)	수출	766	822	960	1,251	1,297	1,362	1,323	1,437	1,723	1,504	1,625	1,938	2,538
	수입	818	838	1,023	1,351	1,503	1,446	933	1,198	1,605	1,411	1,521	1,788	2,244
	소계	1,584	1,660	1,984	2,602	2,800	2,808	2,256	2,634	3,327	2,915	3,146	3,726	4,782
대중국교역 (B)	수출	27	52	62	91	114	136	119	137	185	182	238	351	497
	수입	37	39	55	74	85	101	65	89	128	133	174	219	295
	소계	64	91	117	165	199	237	184	226	313	315	412	570	792
비율 (B/A)	수출	3.5	6.3	6.5	7.3	8.8	10.0	9.0	9.5	10.7	12.1	14.6	18.1	19.6
	수입	4.6	4.7	5.3	5.5	5.7	7.0	7.0	7.4	8.0	9.4	11.4	12.2	13.1
	소계	4.0	5.5	5.9	6.4	7.1	8.4	8.2	8.6	9.4	10.8	13.1	15.3	15.1

자료: 한국무역협회(www.kita.net), 2005.

중국경제의 성장으로 동북아경제권의 위상도 획기적으로 증대되고 있다. 중국, 일본, 한반도 등 동북아 경제권이 세계 GNP에서 차지하는 비중은 1995년 18%에서 2010년에는 27%로 2015년에는 30%를 상회하여, EU와 더불어 세계최대 경제권으로 대두될 것으로 전망되고 있다. 동북아 경제권의 교역량 증대는 이 지역의 물동량 증대를 가져와 물류기반이 확대될 것으로 전망된다.

<동북아지역 컨테이너 물동량의 변화>

(단위 : 백만TEU, %)

구 분	1998	1999	2000	2006	2011	2020
전 세계(A)	185	201	215	322	430	770
동북아(B)	50	54	58	97	137	277
B/A	27.0	26.9	27.0	30.1	31.9	36.0

자료: Drewery Shipping Consultants(1998, 2000) 및 Ocean Shipping Consultant (1999); 전남․경남(2004), 광양만권 경제자유구역개발계획 9면 재인용

나. 정보화와 지식기반경제의 대두

충남발전에 영향을 주는 또 다른 대외적 여건으로는 정보화와 첨단기술의 대두에 따른 생산양식, 산업구조 및 경제환경의 변화와 이에 따른 국가발전전략의 변화를 들 수 있다. 그동안 취업과 소득창출의 주된 원천은 대량생산에 기초한 제조업 생산기능이었으나, 최근의 기술혁신과 지식기반경제의 대두로 정보, 서비스 및 지식산업이 새로운 부가가치 및 고용창출원으로 급격히 부상하고 있다. 이와 함께 소득 및 교육수준의 향상에 따라 문화와 삶의 질을 추구하는 가치관이 확대되고 있어, 이를 뒷받침하는 문화, 여가 및 서비스산업의 중요성이 커지고 있다(김용웅 외, 2003; 648-656).

이와 같은 거시적 경제여건의 변화에 따라 정부의 국가발전전략기조도 기존의 요소투입형 발전전략에서 혁신지향적 발전전략으로 전환되고 있다. 더 이상 요소투입형 산업생산을 지양하고 첨단기술과 제품의 개발, 정보와 지식의 창출, 다원적인 서비스 산업의 육성을 중시하는 소프트경제 시스템의 구축을 지향하고 있다(국가균형위원회, 2003).

다. 분권화 및 시민참여 확대

분권화는 중앙정부가 독점한 공공의 의사결정 및 자원배분권한을 계층적인 차원에서는 지방정부와 자치단체로 분산하고, 수평적인 차원에서는 민간부문의 자율단체와 비정부기관 등 민간 부문에 이양하는 것을 의미한다. 이미 언급한 바와 같이 지난 10년은 지방자치제의 기반을 다지는 기간이었다면 향후 10년 동안에는 실질적인 권력분산(devolution)이 촉진될 것으로 전망된다. 특히 2007년 총액인건비제도의 전면 실시, 자치경찰제의 실시, 주민투표제(2004), 주민소송제도(2007)의 도입이 예상되어 획기적인 지방자율권 확대가 예상된다(김주현, 2005).

특히 세계화의 진전으로 인한 국가간 경쟁이 심화되고 지역경제의 중요성이 증가하면서 분권화의 추세는 더욱 심화될 것으로 전망된다. 참여정부는 세계화의 전개에 대응하기 위해 그동안 중앙정부 주도의 국가경제성장 전략을 지양하고 지방정부 주도의 내생적 지역경제발전 전략을 추진하고 있다. 여기서 가장 큰 목표는 지방이 자율과 창의를 바탕으로 국제적 경쟁력을 갖춘 자립적 지역경제기반을 공고히 하는 것이다. 이에 따라 지역자치단체의 자립과 자율의지가 더욱 높아지게 되고, 이것이 분권화를 촉진하는 역할을 할 것으로 전망된다.

분권화와 함께 예상되는 것이 주민의 참여의지 및 기회확대이다. 특히 시민사회의 활발할 참여와 역할증대가 예상되어 지역발전에 있어 지역주민과의 협력관계형성과 참여체계 마련이 주요한 과제가 될 것으로 예상된다.

2. 대내적 여건의 변화

가. 산업성장과 국가 중추기능의 확대

충남의 제조업 성장은 2004년도에도 이어져 년간 산업생산은 27.4% 증가하여 전국평균 11.2%의 2배 이상의 증가를 보이고 있고, 수출 증가율은 56.5%로 전국 평균 33.2%를 크게 상회하고 있다. 이 같은 성장추이는 앞으로도 지속될 것으로 전망된다. 우선 충남 아산탕정지역에는 68만평의 LCD단지가 조성되어 투자와 생산이 확대되고 있고, 총 220만평의 LCD단지가 조성되어 30조원에 가까운 투자가 예상되고 있다. 이와 함께 당진지역에도 종업원 3000명이상이 조업하게 될 대규모 철강생산이 본격화되고 있고, 앞으로 서해안 북부지역에 5,600만평에 달하는 경제특구가 조성될 것으로 기대되어 충남은 신산업의 성장거점이 될 것으로 전망되고 있다.

2001～2003년간 제조업 지역별설비투자율을 보면 충남은 3년 평균 9.34%로 전국의 6.55%는 전국에서 가장 높은 증가율을 보이고 있으며, 투자 비중차원에서도 10.64%를 차지해 전통적인 산업지대인 경기의 30.39%, 경북의 13.99%에 이어 3위를 차지하고 있다(박재곤․이원빈, 2005. 15～17면)

한편, 충남은 행정중심복합도시의 건설과 더불어 국가적 중추관리기능의 확대도 예견되고 있다. 중앙정부의 12부․4처․2청이 이전될 2000여만 평의 행정중심복합도시가 건설되면, 2020년까지 30만명, 2030년까지 50만명에 달하는 세계적 수준의 최첨단의 현대적 모범 신도시가 탄생할 것이다. 다른 한편 대전에 총 2,700만평에 달하는 대덕 R&D특구가 계획대로 조성되는 경우, 세계적인 R&D시설과 인력이 집중되고 첨단벤처기업과 다국적기업 및 대기업 본부, 국제적 비즈니스 여건도 갖출 수 있게 되어, 대전․충남권은 명실상부한 과학기술개발과 국가적 중심기능을 수행하는 선도지역으로 변모할 수 있을 것으로 판단된다.

나. 저 출산 및 고령화의 급진전

향후 국가 및 지역발전에 심각한 영향을 미칠 수 있는 요인으로 저 출산에 의한 인구 감소와 노령화인구의 증대를 들 수 있다. 인구감소와 평균수명 증대에 따라 노령인구비중이 높아지면, 사회적 생산 잠재력과 생산성은 떨어지고 부담이 증가하게 된다. 사회적인 측면에서 앞으로는 노령인구에 대한 대책이 지역개발에 있어 특별한 관심의 대상이 될 것으로 전망된다.

우리나라 여성 1명의 가임기간(15세-49세) 중 평균자녀수는 2003년 1.19명으로 OECD 평균치 1.6명에 크게 미치지 못하며,  OECD 국가 중 가장 낮은 출산율을 보이고 있다.

<주요국의 인구고령화 속도>

구분	도달년도			소요기간(년)		2002년65세 이상비율
	7%	14%	20%	7%→14%	14%→20%
한국	2000	2018	2026	18	6	7.9
일본	1970	1994	2006	24	12	18.4
영국	1929	1976	2020	47	44	15.9
미국	1942	2013	2030	72	16	12.3
스웨덴	1887	1972	2011	85	39	17.2
프랑스	1864	1979	2019	115	40	16.3

자료: UN, ｢The Sex and Age Distribution of World Population｣, 각년도.

｢일본 국립사회보장․인구문제연구소, 인구통계자료집｣, 2003

OECD, ｢OECD Health Data｣, 2004.

(이원식(2005) 충남노인의 일자리 사업실태와 활성방안 연구 121면 재인용).

한 사회의 인구가 현재 수준을 유지하는 데 필요한 대체출산율은 2.1명인데, 한국은 1983년에 이미 대체출산율보다 낮은 2.08인의 출산율이 나타났다. 2004년 우리나라의 65세 이상 노령인구비율은 8.7%이다. 국제적으로 노령인구비율이 7%를 넘으면 고령화 사회, 14%를 넘으면 고령사회, 20%를 넘으면 초 고령 사회라 부른다. 우리나라는 2000년 노령인구비율이 7%를 넘은 이래 급격한 고령화 추이로 노령인구비율이 2010년 10.9%, 2020년 15.7%로 증가될 것으로 전망된다. 그러나 충남의 경우 2005년 현재 노령인구비율이 14.4%로 추정되어 이미 고령사회로 진입했고, 2020년경에는 초 고령사회에 접근할 것으로 전망되고 있다. 특히  충남의 부여, 서천, 청양군은 2005년 현재 노령인구비율이 각각 20.2%, 21.3%, 23.2%에 달하여 이미 초 고령사회에 진입했고, 공주, 보령, 논산시와 금산, 연기, 홍성, 예산, 태안, 당진군 등 9개 시군의 노령인구의 비율은 14%-19%에 달하여 고령사회에서 초 고령사회로 급속한 진전이 이루어지고 있다.

<시도별 노령인구 구성비 추이>

(단위: %)

구 분	1970	1980	1990	2000	2005	2010	2015	2020
전 국	3.1	3.8	5.1	7.2	9.1	10.9	12.9	15.7
충 남	3.8	5.5	7.9	11.9	14.4	15.5	16.5	18.0

자료 : 통계청, 시도별 장래인구 특별추계 결과, p.15, 2005. 4.

다. 난개발과 지역 정체성 훼손우려 증대

충청남도는 산업성장의 증대 및 행정중심복합도시 건설에 따라 개발수요가 급격히 증대되고 있다. 개발수요의 증대는 지역의 개발 잠재력을 높여주는 역할을 한다. 그러나 다른 한편 토지이용에 대한 계획적 통제수단이 제한된 상태에서 개발수요가 폭증하면, 특단의 조치가 마련되지 않는 경우, 난개발과 환경 훼손의 위협에서 벗어나기 어렵게 된다. 이와 함께 세계적 수준의 모범적 신도시가 건설되고 국가적 중추관리기능이 도입되는 등 급격한 사회-경제 및 물적 환경이 변화되면서 사회-경제적 이중구조의 형성과 함께 충남의 전통적 문화와 정체성이 훼손될 우려가 있다.

특히 충청남도는 현재에도 공간적 구심점이 상대적으로 부족한 상태에 있기 때문에 외형적 성장과 함께 공간적 분화가 심화될 우려가 있다. 충남의 북부지역은 산업과 도시기능 차원에서 수도권과 밀접히 연계되어 있고, 대전 인근의 시․군들은 대전과 통합된 반면, 서해안지역은 내륙지역과는 분리된 기능을 지니고 있어 충남은 통합된 정체성을 지닌 지역으로 발전하는 데 한계가 있을 것으로 판단된다.

Ⅳ. 자치충남의 발전 과제와 대응방안

1. 자치충남의 발전비전과 목표

가. 지역발전비전과 목표

충남은 그동안 지역발전의 양적 성장기반을 강화하고, 국가산업발전을 선도하는 큰 성과를 거두었다. 특히 2000년대 들어와서는 국가발전의 가장 뚜렷한 선도지역으로서 역할을 수행해 왔다. 앞으로 행정중심도시의 건설과 함께 예상되는 산업성장 추이를 감안할 때 향후 10년간에도 충남은 21세기 대한민국 발전의 새로운 파워 하우스로 선도적 기능을 담당할 수밖에 없을 것으로 전망된다. 충남이 21세기 국가발전의 중심지로서의 역할 수행을 위해서는 다음의 3 가지 측면에서 지역발전의 역량을 집결할 필요가 있다.

첫째, 혁신 지향적이고 경쟁력이 있는 지역경제기반(competitive economy)을 구축해야 한다. 충남은 이미 언급한바와 같이 지역발전을 위한 산업의 양적 성장기반은 어느 정도 갖추었다. 그러나 이 같은 급격한 양적 성장이 지역경제에 뿌리를 내리고 자생력을 키우는 데는 한계가 있다고 판단된다. 향후의 과제는 지역산업과 지역경제의 자생력을 높이는 문제, 경쟁력을 제고하기 위해서 지역경제의 질적 구조를 개선하는 문제 등을 들 수 있다. 특히 국제경쟁이 심화되는 세계화시대에는 국제적 차원의 생산성과 경쟁력이 없이는 국가와 지역발전을 선도하는 기능수행이 불가능하다는 점을 인식하여야 한다.

둘째, 문화와 환경, 경관을 중시하는 삶의 환경(livable environment) 조성에 우선순위를 두어야 한다. 쾌적하고 만족할 만한 자연과 사회환경의 제공은 주민만족의 제1차적 조건일 뿐만 아니라 지식기반경제체제 하에서는 경제성장과 발전을 결정하는 경쟁력의 요소가 되고 있기 때문이다. 이 중에서도 고품격의 문화, 쾌적하고 건강한 자연 및 생태 환경 그리고 지역의 정체성을 결정하는 경관의 문제는 행정의 최우선과제가 될 것으로 전망된다. 절대빈곤이 사라진 현재 주민들은 양적 생활보다는 질적 생활을 중요시하고 있다. 삷의 질을 강조하고, “참살이(Well-being)”를 중요시하는 삶의 방식은 앞으로 더욱 강화될 것이다.

셋째, 갈등과 소외가 없는 “더불어 사는 사회” (inclusive society)의 실현이다. 세계화와 신자유경제체제하에서 소외되는 집단, 노령화로 인한 노인인구의 증대, 갈수록 커지는 지역간 집단간 갈등의 해소는 지방행정의 핵심적 해결과제의 하나가 될 것으로 예견된다. 특히 충남은 행정도시의 건설과 함께 국가발전의 선도지역의 책무를 지니기 때문에 전국의 모든 지역이 상생, 협력하는 데도 중심적 기능을 수행해야 한다. 소외되는 사회집단과 지역을 방치하고는 지속적 경제발전과 사회통합은 기대할 수 없기 때문이다.

2. 자치충남의 발전과제와 대응방안

가. 충남 경제의 세계화와 선진화

21세기 대한민국의 발전을 선도할 수 있는 경제기반과 경쟁력을 갖추기 위해서는 충남지역경제의 세계화가 우선돼야 한다. 세계화 시대 국가와 지역의 경제성장과 발전은 세계시장 속의 경쟁력 확보와 세계경제와의 통합의 정도에 의하여 결정된다.

충남지역경제가 세계화되기 위해서는 첫째, 국내외 기업이 세계적인 시각에서 불편 없는 기업과 사회활동을 할 수 있는 국제적 수준 (global standards)에 적합한 시설 및 서비스 기반을 갖추어야 한다. 외국인 공단의 조성, 외국인 학교 및 국어와 영어공용의 초, 중, 고 및 대학시설의 확대 등이 주요한 과제가 될 것으로 판단된다. 현재 평택과 당진을 중심으로 경기도와 함께 추진하는 경제특구 조성사업은 국제적 경쟁력을 갖춘 산업생산과 물류, 교역, 업무기능의 유치를 통하여 충남 경제의 경쟁력을 높이고 세계화를 촉진하는 핵심적 수단이 될 수 있을 것으로 판단된다. 이와 함께 국제적 수준에 맞는 관행, 제도 및 문화 기반을 갖추는 데 지역사회의 전반적인 참여와 협력을 이끌어내는 데도 치중해야 한다.

둘째, 세계화를 위해서는 해외자본 및 기업 유치도 중요하나 지역 내 기존 기업과 지원 조직의 국제기능과 역량을 높여야 한다. 개별조직의 세계화를 위한 국제적 연대와 협력 증진과 대외적 진출을 촉진․지원해야 한다. 여기에는 단순한 재정지원뿐만 아니라 국제시장에 대한 정보와 노하우의 제공과 국제업무 전문인력의 양성과 유치 노력이 병행되어야 한다.

마지막으로 가장 중요한 것은 지역산업이 세계시장에서 경쟁력을 갖출 수 있도록 하는 선진화가 선행돼야 한다. 이와 함께 국제적 경쟁력을 갖춘 산업 및 경제 분야를 발굴하여, 육성하고, 유망한 외부 기업의 유치에 치중해야 한다. 충남은 이미 천안-아산에 집적된 LCD, 반도체를 중심으로 한 전자․정보기기, 자동차, 메카트로닉스 등 자동차부품, 첨단 문화 컨텐츠산업, 농축, 바이오 및 관광여가산업을 특화산업으로 육성하고 있다.

나. 지역통합 적 혁신클러스터 구축

지식기반경제시대의 경쟁력과 성장의 동력은 새로운 시장과 부가가치를 창출하는 혁신(innovation)에서 유발된다. 과학기술의 발명과 혁신은 개별 기업과 대학, 연구소 등에서 이루어지나 이들의 발명과 혁신을 촉진하기 위해서는 다양한 정보와 지식, 자원을 지닌 경제주체 간 상호작용과 집단적 학습이 활성화될 수 있는 사회적 여건과 문화의 형성이 필수적이다. 충청남도는 행정복합도시 내에 국가의 과학 및 산업기술 정책을 주관하는 거의 모든 정부부처가 입주하게 되고, 충남북부지역에는 반도체 및 LCD 등 첨단산업기반이 확대되고 있으며, 대덕단지에는 과학기술 R&D특구가 형성되고 있고, 바이오산업의 집적이 이루어지는 충북 오창의 생명과학단지를 연결하는 초 광역 혁신 클러스터를 형성하는 데 치중할 필요가 있다. 이를 위해서는 연관 산업의 집적지 및 R&D시설, 대학지원 등 다양한 시책이 필요하나 그중에서도 다양한 기업, 연구기관, 대학 등을 연계하여 상호 협력네트워크를 구축하는 매개자 또는 중계자 역할을 할 전문기관을 설치 운영하는 것이 시급하다(김용웅․차미숙, 2000).

다. 초 광역 경제권의 형성과 지역간 협력강화

경제의 세계화와 네트워크 경제의 출현으로 지역단위경제가 국가와 세계경제를 주도하는 핵심주체가 되고 있다. 여기서 가장 중시되는 것이 국제적 차원에서 경쟁력을 지닐만한 자립적 경제권을 형성하는 것이다. EU에서는 자립적 경제단위를 최대 인구규모 300만 명까지의 시군 집단지역(NUTS Ⅱ)과 최대 인구규모 700만 명까지의 초 광역 국가하위단위(NUTS Ⅰ)로 상정하고 있다(김용웅 외, 2003; 28). 그러나 대부분의 국가에서는 국제경쟁력 확보라는 차원에서 경제권의 규모를 초 광역화하려는 시도가 계속되고 있다. 예를 들면 프랑스는 22개 레지옹을 8개로, 독일은 16개 주를 9개의 경제권으로 통합하고, 일본은 47개 도도부현을 7-12개의 경제권으로 통합하려는 논의를 추진하고 있다(김용웅 외, 2003; 668-671).

충남의 경우에도 현재 충남 지역만을 가지고는 집적경제의 이익을 향유하고, 경제와 산업기능의 연계와 보완성을 지닌 자립적 경제권을 형성하는 데는 제약이 있다. 따라서 앞으로의 과제는 단기적으로는 대전․충남을 하나의 통합경제권으로 육성하도록 하고, 장기적으로는 대전․충남․충북 그리고 더 나아가서는 경기도 남부지역 일부 포함한 초 광역적 경제권 형성을 고려해 볼 수 있다.

자립적 경제권 형성은 지방행정구역과의 마찰 때문에 경제권 내의 지방정부와 자치단체 간 연계, 조정 및 통합기능을 수행할 수 있는 지역 거버넌스의 형성이 불가피해 진다. 영국과 같은 경우는 지역경제발전의 주체는 중앙정부의 재정지원과 감독을 받으며, 실질적 운영은 지역 내 기업가 대표, 노동조합, 지방정부와 관련기관으로 구성된 이사회가 담당하는 지역발전청(RDAs)을 설치․운영하고 있다. 지역경제권내 발전시책과 사업을 추진하기 위한 지역 거버넌스는 다양한 형태와 방식이 가능하다. 충청권의 경우는 참여하는 지방정부 연합체를 형성하고, 중앙정부와 기능적으로 연계된 지역경제발전 추진기구를 설치․운영하는 방안을 검토해 볼 수 있다. 특히 현재와 같이 경제적 보완과 상호의존성이 증대되고 행정중심복합도시의 건설로 지역의 위상이 변하는 경우, 현재의 지방행정구역의 의미는 크게 변할 수 있기 때문에 지방행정구역의 제약을 극복하는 다양한 지역협력 거버넌스 체계형성이 가능할 것으로 판단된다(김용웅, 2002).

라. 어메니티 증진과 지역 정체성의 확립

충남이 21세기 대한민국의 발전을 선도하는 파워하우스(powerhouse)의 역할을 효율적으로 수행하기 위해서는 환경 및 경관차원의 쾌적성과 문화적 품격을 갖춘 주거환경과 상생의 복지기반의 구축이 선행돼야 한다. 이것이 가능하기 위해서는 첫째, 산업성장 및 행정중심복합도시의 건설로 인하여 증가되는 개발 수요를 계획적으로 수용할 수 있는 시․군 단위를 초월한 광역적 토지이용 및 보전체계의 확립이 이루어져야 한다. 현재 시․군별 토지이용 및 보전대책과 계획을 광역단위화하여 수립․집행하는 체제를 도입할 필요가 있다. 여기서는 광역단위별 생태 및 환경, 경관 네트워크를 구축하고 공동 관리하는 노력에서부터, 광역적 수질 및 환경관리체계를 만드는 노력이 필요하다.

둘째, 도시와 주거환경의 선진화와 지역정체성을 확립하는 것이다. 우리나라 도시와 주거환경은 산업화과정에서 성급히 형성되었기 때문에 대부분 21세기 선진국 수준의 도시기반을 확보하기는 구조적으로 어렵게 되어 있다. 현재의 도시기반과 주거환경 수준을 가지고는 세계적인 경쟁력을 지닌 지역으로 발전하기 어려운 것이 사실이다. 행정중심복합도시의 건설로 세계적인 모범도시가 건설되면, 기존 지역 내 도시와의 이중구조(dichotomy)가 형성되어 상호보완 및 상생의 네트워크 형성이 어려워지고 기존 도시가 쇠퇴화될 가능성이 있다. 행정중심복합도시와 효율적인 네트워크 도시군(群)을 형성하고, 지역발전의 새로운 활력을 창출하기 위해서는 행정중심도시 주변의 기존 도시부터 행정중심도시 건설과 병행하여 대대적인 개조와 혁신을 이룰 수 있는 국가 프로젝트를 추진할 필요가 있다. 이 과정에서 중요한 것이 충청의 역사와 문화적 전통을 살릴 수 있는 독특한 도시개조와 정비모형을 개발하여 지역적 정체성과 도시개발의 질을 높이는 노력이 필요하다. 서구에서는 창의적이고 선진적인 디자인과 조경을 통한 도시개발의 질적 제고를 매우 중시하고 있다(김용웅․차미숙, 2000).

셋째는 주민들의 삶의 질을 제고하기 위하여 주민 밀착형의 마이크로한 시책과 사업을 발굴하고 추진하는 체계를 확립하여야 한다. 21세기 경쟁력이 있는 지역이란 지역주민의 만족도가 가장 높은 지역이 될 것이고 만족도가 높은 지역이란 문화, 여가, 환경의 질이 높은 지역이 될 것이다. 거창하지 않더라도 감성적이고 심미적인 만족감을 주는 시책과 사업의 중요성이 커질 것으로 판단된다. 예를 들면, 전통적인 마을 방풍림 등 마을 숲의 복원, 강변 숲 조성을 통한 충남 고유의 경관구축과 도시 건축물의 디자인 및 조경의 선진화 등이 중시될 것으로 판단된다. 미국의 미래학자 Alvin Toffler(2005)는 가장 핵심적인 사회변화현상으로 분화된 사회(de-massified society)와 개인성(individuality)의 증진으로 보았다. 생산과 분배(유통) 뿐만 아니라 교육, 여가 및 주거환경까지 다양한 욕구를 개인적인 차원에서 만족시킬 수 있는 개성적인 시책과 사업방안을 마련하는 것이 새로운 과제가 되고 있다.

마. 주민복지 증진 및 지역 내 균형발전 촉진

우리나라는 향후 경제성장이 완만하게 진행되고, 첨단기술과 정보화 등으로 고용이 없는 성장이 계속될 가능성이 높다. 지역발전에서 가장 핵심적인 과제는 새로운 고용을 창출하고, 기존 노동력을 새로운 분야로 취업이 가능하도록 재교육 및 취업을 알선하는 일이 될 것이다. 새로운 고용기회 창출을 위해서는 문화와 여가, 교육, 사회복지, 국토 및 환경 관리 등 삶의 질을 높일 수 있는 분야의 고용기회 확대를 지원하는 새로운 전략이 필요하다.

특히 지역주민과 지역사회의 참여촉진은 당위적 논리와 장밋빛 청사진만의 제공으로 이루어지지 않는다. 지역발전의 성과가 주민의 삶의 질 개선으로 이어질 수 있을 때만이 자발적인 참여와 협력을 얻어낼 수 있기 때문이다. 앞으로 지역발전에 있어 취업기회의 창출, 주민소득의 증대 및 사회적 취약계층에 대한 서비스 증진이 지역의 총량적 성장보다 중시되는 이유가 여기에 있다.

또 다른 과제는 충남 지역 내 북부 산업지대, 행정중심도시 주변의 내륙지역, 서해안 지역간 통합성 증진과 지역간 존재하는 지역불균형의 해소와 상대적 쇠퇴지역에 대한 정주기반 강화방안을 마련하는 것이다. 이를 위해 첫째, 상이한 특성을 지닌 지역 간 기능적 연계와 보완성을 증진하는 것이다. 지역간 순환형 교통 인프라의 구축, 협력발전을 위한 도시와 지역연합체 형성 등 다양한 방식을 도입할 필요가 있다. 다른 하나는 지역별 특화발전 전략의 적극적인 추진이다. 지역별 다양한 특성을 지니고 있고 잠재력이 상이하기 때문에 지역 특성에 맞는 개발전략의 모색이 필요하다. 특히 농어촌 등 상대적 낙후 우려가 있는 지역은 자연환경, 경관과 문화 잠재력을 최대한 활용하여 생태영농마을 조성, 도농통합의 정주모형 구축 및 여가와 농업기능의 결합을 통한 새로운 경제동인을 개발하는 데 치중해야 한다. 특히 고령화에 대비하여 젊은 주거 인구를 유인할 수 있는 지역기반과 인센티브의 제시와 함께 농업활동과 접목이 가능한 farm stay 형 농촌 체험 관광을 확대하는 데 치중해야 한다. 청정 농산물 생산과 지산지소(地産地消), 스로우 후드(slow-food)운동의 전개, 농촌의 매력도를 높이는 농촌 경관과 문화적 정체성 확립을 위한 시책과 사업을 통합적으로 추진할 수 있는 전략적 마인드와 제도적 틀의 마련이 필요하다.

Ⅴ. 맺는 말

자치충남의 미래는 어느 지역보다 밝고 희망적이다. 시대적 여건과 국가정책의 기조 변화와 지역의 발전 잠재력이 일치하기 때문이다. 그러나 자치충남의 발전비전의 실현을 위해서는 충남이 국제사회에서 경쟁할 수 있는 경제, 사회, 문화기반을 갖추어야 한다. 이 것이 가능하기 위해서는 지방행정은 물론 지역 내 기업, 대학, 공공기관과 민간 조직의 내부의 혁신 및 발전역량의 확대가 필수적이다. 이제 지역발전은 더 이상 중앙정부에 의한 자원의 재분배나 지원이 아니라 자기가 가진 잠재력을 어떻게 창의적으로 활용하느냐에 좌우되기 때문이다. 지역발전의 비전을 실현하고 지방자치가 충남에서 꽃을 피우게 하는 일은 지방정부나 자치단체의 힘만으로는 이루어지지 않는다. 중앙과 지방정부는 물론, 지역 내 대학과 기업, 시민단체, 지역주민의 자율적인 참여와 상호협력 시스템이 발휘되지 않으면 안 된다. 그동안 지방분권과 지방자치는 풀뿌리 민주주의 실현이라는 정치적인 차원에서만 강조되어 왔으나 앞으로는 지역의 지속적인 발전과 삶의 질 향상 차원에서 우선 순위와 추진전략을 모색하는데도 관심을 두었으면 한다.

New regional policy is no longer about redistributing national growth, but about equipping all regions to compete in the global economy on the basis of their particular assets. (Tomaney, 2005; 43)

<참고문헌>

국가균형발전위원회 (2003) 국가균형발전의 비전과 과제.

김주현(2005) 민선자치 10년의 성과와 과제, 지방분권 및 자치단체 간 상생협력 토론회, 2005, 10. 13, 경기개발연구원

김용웅 (2002) 분권시대 협력제휴형 지방자치 모델, 지방행정 7월호

김용웅․차미숙 (2000) 유럽의 지역개발성공사례와 동향, 국토연구원

김용웅․차미숙․강현수 (2003) 지역발전론, 한울 아카데미.

박재곤․이원빈(2005) 기업의 지방투자실태와 활성화방안, 산업경제연구원

이수훈(2004) 2004, 세계체제, 동북아, 한반도, 아르케

이원식(2005) 충남노인 일자리사업실태와 활성화 전략, 충남노인인적자원개발의 방향과 과제, 충남 RHRD 심포지움, 충남발전연구원, 충남인적자원개발지원센타, 2005. 5. 26

한국개발연구원(2001) 2011년 비전과 과제. 열린세상 유연한 경제

한국무역협회(2005) www.kita.net

전라남도․경상남도(2004) 광양만권 경제자유구역 개발계획

산업자원부(2005) 2015 산업발전비전과 전략(안), 세계분업구조의 보완자(global industry integrator, 산업혁신포럼 2005, 그랜드 인터컨티넨탈 호텔, 2005년 9월 5일-7일

통계청(2005) 2004 한국통계연감

Alvin Toffler(2005) Changing Global Environment and Industrial innovation Strategy in 2015, Paper presented at International Conference on Future industrial Strategies, Industrial Innovation Forum 2005, Grand International Hotel, Seoul, Korea, September, 6-7, 2005..

John Tomaney (2005) The governance of Regional policy in the UK, Paper presented at the International Conference on Regional Innovation organized by Korea Institute for International Economics and Trade, Daegu, Korea, 5th-7th, October, 2005

☞ 제 3주제

격차와 소외가 완화되는 균형발전 분권관리시스템 구축

육 동 일(충남대학교 교수)

별 쇄 본