『선진 지방자치 비전 및 정책과제』토론회

- 민선 지방자치 10년 평가를 중심으로 -

•대구․경북지역 토론회•

일   시 : 2005년 12월 5일(월) 13 : 00 ～ 17 : 10

장   소 : 대구 EXCO(409호) 북구 산격동 종합유통단지내

주   최 : 행정자치부, 정부혁신지방분권위원회

후   원 : 전국시․도지사협의회,

전국시․도의회의장협의회,

전국시장․군수․구청장협의회,

전국시․군․자치구의회의장협의회

한국지방행정연구원장․대구광역시장․경상북도지사

□ 진 행 순 서 □

□ 등  록(13:00~13:30)

□ 개회식(13:40~14:00)

개회사 : 김주현 (한국지방행정연구원장)

축  사 : 조해녕 (대구광역시장)

이의근 (경상북도지사)

격려사 : 문원경 (행정자치부차관)

□ 제1주제 발표 및 토론(14:00~14:50)

- 주제 : 선진 지방자치 비전 및 정책과제

발제자 : 김병국 (한국지방행정연구원 자치정책연구실장)

사회자 : 문병근 (부산대학교 교수)

토론자 :

- 정재욱 (창원대학교 교수)

- 정인열 (대구매일 사회1부장)

- 이상천 (경상북도 도의원)

≪ 휴식 : 14:50～15:00 ≫

□ 제2주제 발표 및 토론(15:00~16:10)

- 주제 : 민선 지방자치 10년, 대구의 현재와 미래

: 민선 지방자치 10년, 경북의 현재와 미래

발제자 : 오창균 (대구․경북발전연구원)

이해두 (대구대학교 교수)

사회자 : 최근열 (경일대학교 교수)

토론자 :

- 이철우 (지역혁신협의회 위원)

- 최현복 (대구흥사단 사무처장)

- 한태천 (경운대학교 교수)

□ 제3주제 발표 및 토론(종합토론: 16:10~17:20)

- 주제 : 중앙-지방간 상생협력을 위해 무엇을 어떻게 할 것인가?

발제자 : 이기우 (정부혁신지방분권위원회 전문위원)

사  회 : 홍  철 (대구․경북발전연구원장)

토론자 :

- 이한규 (전국시군자치구의회의장협의회 전문위원)

- 최종수 (TBC 정경팀장)

- 박세정 (계명대학교 교수)

- 정해걸 (경북 의성군수)

- 이삼걸 (정부혁신지방분권위원회 지방분권팀 국장)

개  회  사

안녕하십니까?

한국지방행정연구원 원장 김주현입니다.

오늘 민선 지방자치 10년에 대해 함께 논의하고, 새로운 방향을 모색하는 뜻깊은 자리에 바쁘신 가운데서도 참석하여 주신 내외귀빈 여러분에게 깊은 감사를 드립니다. 아울러 기꺼이 사회와 발제 및 토론을 맡아주신 여러 분들에게도 고맙다는 말씀을 드리겠습니다.

뒤돌아보면, 민선 지방자치의 출범에는 여러 가지 우여곡절이 많았습니다. 시기를 결정하는 데도 정치적 논의가 분분했었고, 출범 자체에 대한 기대와 우려 역시 적지 않았습니다. 그럼에도 불구하고, 이제 10년이라는 세월이 흘렀습니다.

그리고 일반의 기대와 마찬가지로 민선 지방자치 10년은 우리 한국사회의 근간을 전환하는 획기적인 기제로 작용하였습니다. 정치와 행정뿐만 아니라 사회와 경제 등에 있어서도 무게 중심을 중앙에서 지방으로 바꾸어 놓은 역할을 하였고, 사람들의 생각과 사고까지도 과거와 달리 중앙중심에서 지방중심으로 변화하는 계기가 되었습니다. 이러한 변화는 사회구조의 다원화와 맞물려 오늘날 우리가 보고 있는 한층 더 역동적인 한국의 모습을 만들어 놓았습니다.

물론 이러한 성과를 거두는 데는 민선 지방자치와 직․간접적으로 이해관계를 갖는 다양한 주체들의 노력이 있었습니다. 민선 지방자치의 주역인 단체장과 지방의회 그리고 지방공무원들이 당해 지방자치단체의 발전을 견인하기 위하여 쏟아 부은 노력들이 가장 큰 밑거름이 되었습니다. 또한 지역주민들이 보다 적극적인 참여와 감시를 통해 자치행정의 건전한 운영을 도모하려는 노력들 역시 일조를 하였습니다. 뿐만 아니라 국민의 정부와 참여정부를 거치면서 대통령을 비롯한 중앙부처의 분권화 노력 역시 오늘날의 지방자치를 있게 한 토양이었습니다. 지난 10년간의 세월을 통해 이러한 노력들이 결집되어 지방자치라는 거목이 이 땅에 뿌리 내리게 된 것입니다.

그러나 다시 한번 생각하면, 아직 우리에게는 가야할 길이 멀게만 느껴지는 것이 사실입니다. 이제 뿌리를 내리기 시작한 거목이 꽃을 피우려면 무수히 많은 난관들을 거쳐야만 합니다. 그동안의 노력에도 불구하고, 민선 지방자치 출범 당시에 그려보았던 선진 지방자치에는 아직 도달하지 않았기 때문입니다. 지방자치단체가 업무를 스스로 처리하기엔 분권수준이 미흡하고, 자치단체의 역량 역시 한계가 있습니다. 또한 지역주민들이 지방자치에 갖는 관심과 애정도 충분치 않을뿐더러 의견반영을 위한 제도적 창구 역시 미흡한 실정입니다. 수도권과 비수도권으로 대변되는 지역간 불균형의 문제도 여전히 미해결 현안으로 남아 있습니다. 이러한 문제들이 조속히 그리고 원만히 해소될 때라야 비로소 우리는 진정한 민선 지방자치의 결실을 맛보게 될 것입니다.

오늘 이 자리는 지금까지의 성과를 자축하고자 마련된 것이 아닙니다. 비록 그동안의 노고에 아낌없는 박수를 보내야 하겠지만, 우리가 직면하고 있는 산적한 과제들을 여하히 해결할 것인가를 함께 고민하고, 지혜를 모아 보자는 취지에서 마련된 것입니다. 아무쪼록 오늘 이 자리가 우리 나라 지방자치의 발전적 미래를 모색하는 뜻 깊은 시간이 될 수 있도록 모두의 기탄 없는 논의를 부탁드립니다. 다시 한번 자리를 함께 해주신 여러분들께 감사를 리면서 개회사에 가름하고자 합니다.

감사합니다.

2005. 12. 5

한국지방행정연구원장 김  주  현

☞ 제1주제

선진 지방자치 비전 및 정책과제

-『민선 지방자치 10년 평가』를 중심으로 -

김 병 국(한국지방행정연구원 자치정책연구실장)

Ⅰ. 머리말

○ 민선 지방자치 10년을 계기로 행정자치부․정부혁신지방분권위원회․한국지방행정연구원이 공동으로

- 지난 10년간의 지방자치과정이 주민복리 증진과 지역 및 국가경쟁력 강화 등 지방자치의 목적을 어느 정도 성취하였는지, 지방자치의 성과와 문제점이 무엇인지를 정확히 평가하여

- 향후 10년의 지방자치 발전 비전을 제시하고 선진 지방자치 실현을 위한 정책과제를 도출한 바 있다.

○ 이번 평가는 지방자치는 3대 자치요소인 지방분권, 자치역량, 주민참여를 통해 자치성과인 주민복리 증진과 지역경쟁력 강화를 달성한다는 논리 하에 자치요소와 자치성과를 평가대상으로 하였다.

민선 지방자치 10년 평가의 논리적 분석틀

Ⅱ. 민선 지방자치 10년에 대한 주민인식

○ 일반주민들은 민선 지방자치 10년동안 지역발전, 서비스 제공방식, 주민의견 수렴방식 등 지방자치 모습의 변화에 대하여

- ‘긍정’(54%)이 ‘부정’(7%)보다 약 8배 높으며, ‘긍정’이 50%를 초과하여 매우 양호하게 응답하였다

○ 현재의 지방자치 모습에 대한 만족정도에 대해서는

- ‘만족’(24%)이 ‘불만족’(15%)보다는 높으나, ‘만족’이 24%에 그쳐 그 수준이 높은 것은 아님을 알 수 있다.

Ⅲ. 민선 지방자치 10년의 성과와 문제점

1. 성 과

○ ‘95년 민선 자치단체장 출범에 따른 본격적인 지방자치 시대의 개막은 출범 초기 국론 분열, 지역이기주의 심화 등의 우려에도 불구하고 지난 10년 동안 한국사회 전체의 패러다임을 집권․집중에서 분권․분산으로 전환하는 성과를 거두었다

○ 여기서는 지방자치의 성과를 지방분권․자치역량․주민참여 측면에서 문민정부, 국민의 정부, 참여정부로 구분하여 개괄적으로 살펴보고자 한다.

○ 먼저 지방분권에서는 분권형 국가의 제도적 기반을 마련하였다.

- 이를 정부별로 구분하여 살펴보면, 문민정부에서는 ‘95.7.1 민선 지방자치단체장 체제 출범에 따른 본격적인 지방자치 실시로 지방분권을 수용할 수 있는 주체를 확립하였고,

- 국민의 정부는 지방이양촉진법 제정, 지방이양추진위원회 설치 등으로 중앙권한의 지방이양 촉진을 위한 제도적 기반을 조성하였다

- 참여정부는 지방분권특별법 제정, 정부혁신지방분권위 설치, 지방분권로드맵 작성 등 분권을 국정과제화하여 행․재정 등 포괄적이고 실질적인 분권 실행을 위한 제도적 기반을 구축하였다.

○ 둘째 자치역량에서는 중앙정부 및 지방자치단체의 의한 지방혁신역량 강화 노력이 있었다.

- 이를 정부별로 구분하여 살펴보면, 문민정부에서는 81개 시군을 40개 시로 통합 추진하고 지방의 세계화 및 지방행정의 경영마인드를 강조하는 등 민선 지방자치에 따른 새로운 행정 패러다임을 모색하였고,

- 국민의 정부는 읍면동 기능전환, 지방행정의 정보화 기반 조성 등을 통해 지방행정 효율화를 위한 기초체제를 정비하였다.

- 참여정부에서는 정부혁신, 지방행정혁신시스템을 구축하고 제주특별자치도 추진 등으로 국가사회 전반에 혁신시스템을 구축, 지역의 혁신역량을 한층 강화시켰다.

○ 셋째 주민참여에서는 지방행정․정치에 대한 주민참여시스템을 구축하였다.

- 문민정부에서는 행정정보공개제를 입법화하는 등 행정의 민주화를 위한 실질적인 주민참여의 필요성이 확산되었고,

- 국민의 정부에서는 행정정보공개제 본격 시행, 주민감사 청구 및 조례 제․개폐청구제 도입, 주민자치센터 설치․운영 등으로 주민의 행정참여를 위한 제도적 기반을 조성하였다.

- 참여정부는 주민투표, 주민소송제를 도입하여 주민에 의한 행정책임성 확보를 위한 참여제도를 확충하여 주민을 협치의 주체로서 인식하였다.

참고 : 민선 지방자치 10년의 긍정적 모습

구 분	’95년	’05년	내 용
조직운영의 자율성	중앙이 조직‧정원 승인	총액인건비 범위내에서 조직‧ 정원 자율운영	자치단체 총액인건비제(’05 시범, ’07 전면실시)
자주재원규모	36.1조원	86.2조원	지방재원규모 2.4배 증가
지방교부세 비중	내국세의 13.27%	내국세의 19.13%	지방재정 운영의 자율성 확대
자체수입 기준 인건비 미해결 지자체 비율	24.9% (61개)	16.4% (41개)	지방재정 확충으로 인한 인건비 미해결 지자체 비율 감소
지방재정의 자율성	예산편성지침 및 지방양여금, 국고 보조금에 의한 통제	예산편성지침 등 폐지 및 이전재원의 포괄적 배분	예산편성지침․지방양여금 폐지, 보통교부세 비중 확대 및 분권교부세 도입
사회복지 예산규모	1.5조원	5.2조원	복지예산이 3.5배 정도 증가
주민참여제도	미약	다양화	주민감사청구․조례제개폐청구제 등을 도입(’00)한 이후 참여정부에서 주민투표제, 주민소송제 도입
지역균형개발 정책	Top-Down 방식, 시설투자 등 H/W 중심	Bottom-Up방식, 지역역량 강화 등 S/W 중심	참여정부 이후 지역주도적 산업정책의 추진과 지역의 다양한 주체가 협력하는 지역혁신시스템 구축

2. 문제점

○ 먼저 민선 지방자치 10년 평가는 선진 지방자치의 비전과 정책과제를 도출하기 위해 성과보다는 문제점을 위주로 기술하였으며

○ 문제점은 지방분권, 자치역량, 주민참여, 지역불균형 시정으로 구분하였다. 지역불균형 시정을 주요 항목으로 다루게 된 것은 분권․역량․참여에 전반적으로 지역간 불균형이 나타남에 따라 이를 부각시킬 필요가 있다는 판단하에서 구분․작성하였음을 미리 밝혀 두고자 한다.

1) 지방분권

○ 먼저 실질적인 지방분권이 미흡하다는 것이다.

- 이는 교육자치․자치경찰제 등 주민접점기능의 지방이관 지연으로 분권의 체감도가 낮고,

- 개별적인 단위사무 위주의 단편적인 권한이양으로 실질적․포괄적 지방분권이 미흡하며

※ ’05. 8월 현재 923건의 사무이양이 완료되었으나 중앙정부의 인력․예산 지원은 4개 사무, 81명, 134억원에 불과

- 지방사무의 비중이 증가 추세이나 국가사무에 비해 지방사무의 비중이 여전히 낮은 것으로 평가되었다.

국가․지방사무 변화추이	※ ’94년은 □중앙․지방사무총람□ ’02년은 □국가사무전수조사 용역□자료 ’05년은 ’02년 자료를 토대로 지방이양사무 실적을 분석하여 추정

○ 지방재정 확충의 구조적 한계가 있다는 것이다.

- 국세에 대한 지방세 비중이 20~23% 수준으로 선진국에 비해 낮고, 재산과세 중심의 비탄력적인 지방세 구조이고

※ 외국의 지방세 비중(‘02) : 일본 40.3%, 미국 39.6%, 독일 49.3%, 프랑스 18.5%

- 지방재정에 대한 이전재원 비중이 높아 지방의 재정 자율성이 취약하며

- 지방교부세의 경우 자치단체의 자체수입 증대를 위한 유인효과가 미흡하고 낙후지역에 대한 배려 등 국가시책과의 연계성이 부족한 것으로 평가되었다.

국세 대비 지방세 및 지방세 대비 재산과세 비율	지방재정 대비 이전재원 비중 및 구성비

○ 지자체의 책임성 확보가 부족하다는 것이다.

- 고객과 성과 중심의 행정체제 구축이 미흡하고, 평가 및 정보공개를 통한 주민에 의한 실질적인 통제미약으로 정책의 비효율 및 예산낭비를 초래하였고

※ 정부감사결과 재정상 조치 : 119억원(’98) ⇒ 161억원(’00) ⇒ 292억원(’02)

- 자치단체의 세출예산 변화가 지방세 세율변화로 연계되는 지방세 조세가격 기능이 부족한 것으로 평가되었다.

2) 자치역량

○ 먼저, 자치행정구조의 비효율성이 상존한다는 것이다

- 국가 경쟁력 강화 및 행정효율성에 부응하는 행정계층․구역의 적정화가 미흡하고

- 자치단체의 기관구성형태가 획일적인 기관대립형으로 인구․면적․재정 등을 고려한 지방의 다양성․특수성 반영이 미흡한 것으로 평가되었다.

행정계층구조 개선에 대한 인식	기관구성형태 다양화에 대한 인식

○ 사회복지 수행역량이 부족하다는 것이다.

- 복지사무 및 재원의 지방이양 확대에 걸 맞는 사회복지서비스 전달체계 효율화가 미흡하고

- 재정이 열약한 자치단체의 복지시설운영비에 대한 지방비 부담 가중으로 노인․장애인 시설 등 복지 인프라에 대한 투자 기피가 우려되는 것으로 평가되었다.

○ 자치단체 구성원의 역량이 미흡하다는 것이다.

- 인사 및 조직운영에 있어 자치단체장에 대한 책임성 확보 수단이 부족하고

- 지방의정 활동에 대한 성과 평가 및 정보공개 장치 부재로 지방의회의 책임성이 부족하고 단체장과 지방의회의 다수당이 동일정당으로 집행부에 대한 견제․감시 기능이 미흡하며

- ‘03년 4급이상 개방형 직위 지정률이 4.4%이고 계약직 공무원의 비율이 0.8%에 불과하는 등 지방공무원의 전문성이 취약한 것으로 평가되었다

사회복지서비스 만족도

(보건사회연구원, ’03년도)

분 야	불만족 (%)	보통 (%)	만족 (%)
계	32.5	52.2	15.3
기초생활보장제	35.5	51.6	12.9
노인복지서비스	24.5	59.4	15.1
장애인복지서비스	45.8	46.6	7.6
보육시설서비스	23.7	50.7	25.6

광역단체장과 광역의원의 동일정당 비율

(‘02년 지방선거 기준)

○ 정부간(중앙․지자체, 지자체 상호), 정부․주민간 갈등 해결역량 미흡하다는 것이다.

- 분쟁의 사전적 예방보다는 사후적 소극적 해결에 치중하고

- 분쟁조정제도의 활용이 미흡한 것으로 평가되었다.

※ 10년간(’95~’04) 중앙․지방간 갈등발생 41건, 분쟁조정제도를 통한 조정 6건

※ 10년간(’95~’04) 지방상호간 갈등발생 135건, 분쟁조정제도를 통한 조정 11건에 불과

3) 주민참여

○ 주민의 지방행정에 대한 참여 활성화가 미흡하다는 것이다

- 행정주도, 전문가 위주의 제도운영으로 일반주민의 참여 관심도가 낮고 일반주민의 주도적 참여가 미흡하며

- 일반주민과 시민단체의 비제도적 참여로 집단이기주의적 행태가 나타나는 등 시민사회의 아직까지 미성숙한 것으로 평가되었다.

○ 지방정치에 대한 주민참여가 미흡하고 지역분할 정치참여 행태가 지속되고 있는데

- 주민의 지방정치에 대한 무관심 등으로 총선에 비해 지방선거의 투표율이 저조하고

- 기초단체장 정당공천, 소선거구제 등으로 인한 중앙정치의 지역분할 구도가 지방정치에 여과없이 투영되는 것으로 평가되었다.

총선․지방선거 투표율 변화추이

’02년 지방선거 광역의원 및 기초단체장 당선현황

구분		광역의회		기초단체장
		당선율	득표율	당선율	득표율
한나 라당	영 남	95.4%	62.8%	84.7%	60.2%
	호 남	0%	4.1%	0%	0.7%
민주당	영 남	0%	4.0%	0%	2.2%
	호 남	92.6%	58.4%	70.7%	49.1%

※ 광역의원은 지역구 기준

4) 지역불균형 시정

○ 자치제도 및 운영과정에서 지역간 격차 해소 시스템 미비로 지방재정력 등의 지역간 불균형이 심화되고 있을 뿐만 아니라 이러한 지역간 재정력 격차는 지역 복지서비스 등의 자치역량의 지역간 격차로 연결되어 자치발전을 저해하는 것으로 나타났다.

○ 또한 낙후지역사업의 부처간 중복 및 연계부족으로 비효율적으로 추진되고 있으며

○ ‘05년 수도권 대비 비수도권의 시도별 비영리민간단체의 수가 595개(수도권) 대 237개(비수도권)으로 나타나는 등 주민참여 역량에 있어서도 지역간 불균형이 존재하는 것으로 나타났다.

지역간 재정력지수 변화추이

※ 재정력지수 =  기준재정수입액/기준재정수요액

구분	서울	전남	강남구	도봉구	신안군
’98	1.24	0.46	2.06	0.37	0.06
’05	1.11	0.32	2.52	0.33	0.08

서울 강남구와 광주 남구의 복지서비스 비교

(’05.7월 현재)

구 분	서울 강남구 (53만명)	광주 남구 (21만명)	비 고
총예산 대비 사회복지예산 비율	19.5%	29.6%	광주 남구의 사회복지 예산부담 가중
사회복지대상 주민1인당 사회복지예산 규모	4,111천원	2,261천원	강남구가 1.8배 정도 높음
사회복지 전담공무원 1인당 사회복지대상 주민수	251명	345명	광주 남구가 1.4배 정도 많음
인구 대비 기초생활 보호대상자 비율	1.5%	3.0%	광주 남구가 2배 정도 높음
노인 1인당 복지예산	447 천원	277 천원	강남구가 1.6배 정도 많음

참고 : 민선 지방자치 10년의 부정적 모습

구 분	’95년	’05년	내 용
지방재정규모 대비 이전재원 비중	22.2%	35.2%	지방세입 대비 이전재원 비중이 지속적으로 증가함에 따라 재원의 자율성 취약
국세 대비 지방세 비중	21.2%	20.8% (’04년)	지방세 비중이 20~23% 수준에 머물러 있음
단체장 기소건수	3.1% (민선 1기)	60명 (민선 3기)	선거법 위반, 뇌물수수 등으로 기소되는 지자체장의 증가로 지방행정의 안정성 저해
지방의원 사법처리 비율	3.1% (민선 1기)	7.0% (민선 4기)	단체장과 더불어 선거법 위반, 뇌물수수 등으로 인한 사법처리 비율이 계속 증가 추세
수도권 대 비수도권의 GRDP 비율	49% : 51%	48% : 52% (’03)	수도권과 비수도권의 지역역량의 격차는 크게 개선되지 않음
수도권 대 비수도권의 지역간 재정력지수	1.16 : 0.53 (’97)	1.02 : 0.34	수도권과 비수도권의 재정역량의 격차가 개선되지 않고 있으며, 민선이후 재정자립 기반이 오히려 악화되고 있음

Ⅳ. 선진 지방자치의 비전과 정책과제

1. 지방자치의 패러다임 전환 필요

○ 민선 지방자치 10년 평가과정에서 드러난 문제점을 해결하여 선진 지방자치로 도약하기 위해서는 과거 10년간의 분권화 패러다임을 세계화․지방화, 지식․정보화, 다원화 시대에 부응하는 새로운 패러다임으로 전환할 필요가 있다고 보는데,

○ 과거 10년 동안은 “공급자 중심, 일방향, 비연계․분산, 수직적 통치의 패러다임”으로 우리의 지방자치를 운영해 왔다면, 향후 10년의 분권화 패러다임은 수요자 중심, 쌍방향, 연계․통합, 수평적 협치의 패러다임으로 전환되어야 할 것이다.

○ 새로운 분권화 패러다임에 따라 지방분권 확대, 자치역량의 제고, 주민참여 강화, 지역 불균형 시정에 대한 기본적인 정책방향은 아래표와 같이 정리할 수 있다

선진지방자치 구현을 위한 새로운 패러다임

2. 선진 지방자치의 비전

○ 선진지방자치 실현을 위한 패러다임의 전환이 필요하다는 인식하에 우리부는 선진지방자치의 비전을 크게 네가지로 제시하였는데

- 첫째는 분권과 책임이 조화된 자율적 지방자치,

- 둘째는 혁신과 성과가 확보된 생산적 지방자치

- 셋째는 참여와 협력이 신장된 협치적 지방자치

- 넷째는 격차와 소외가 완화된 균형적 지방자치를 통해

“주민이 참여하고 주민이 만족하는 신지방자치 정립”하는데 목표를 두고 있으며

○ 이러한 비전을 달성하기 정책과제 분야로는

- 지방분권에 있어서는 자립형 지방분권이 정착되어야 하고

- 자치역량에 있어서는 지방자율 혁신역량의 제고가 필요하고

- 주민참여에 있어서는 자율통제형 주민참여가 제도화되어야 하며

- 지역불균형 시정에 있어서는 균형발전 분권관리시스템을 구축하여

지역의 총체적 역량을 증대함으로써 선진 지방자치의 비전을 달성할 수 있을 것이다. 정책과제에 대해서는 다음 장에서 다루고자 한다.

선진 지방자치의 비전

3. 선진지방자치 실현을 위한 정책과제

1) 자립형 지방분권 정착

(1) 기본방향

○ 주민 접점기능의 과감한 지방이관을 통한 실질적인 지방분권을 구현하면서 분권에 상응한 지방의 책임성 확보에 주력하는 방향으로 추진하고자 한다.

(2) 주요 정책과제

① 실효성 있는 실질적인 지방분권 추진이다

○ 교육자치, 자치경찰제 도입 등 주민체감형 정책과제는 사회적 아젠다로 부각시켜 강력 추진하고,

○ 그리고, 국가재정과 지방재정 구조의 합리적 개편을 통한 획기적인 재정분권시스템 구축이 필요하며

○ 또한, 분권의 효과와 문제점을 분석 실질적․포괄적 분권을 추진할 수 있도록 권한이양과 함께 인력․재정․규제완화가 동시에 이루어지는 분권영향평가제를 도입할 필요가 있으며

○ 아울러, 지방분권화 지표를 개발하여 연도별 분권 수준을 정량 분석하고 분권추세 평가 및 방향을 제시, 실질적인 분권을 추진하고자 한다.

② 분권에 상응한 지방의 책임성 강화가 필요하다.

○ 지방자치단체의 통합성과평가시스템을 구축하여 평가과정에 주민이 참여하고 평가결과에 대해서는 주민에게 공시토록 하는 등 주민자율통제 방식을 제도화하고

○ 또한, 지방의회의 의정활동에 대한 성과평가시스템 구축하고 성과공시제를 도입하는 등 지방의회의 책임성 확보를 통한 지방의 행․재정 통제를 강화하고

○ 아울러 일반주민의 실질적인 참여를 확대하여 주민에 의한 책임성 확보가 필요하다는 것이다. 이는 주민참여 부문과 겹치므로 후술하고자 한다.

2) 지방자율혁신역량 제고

(1) 기본방향

○ 지방행정구조와 지역의 인적역량을 혁신하고, 지자체의 경영시스템을 고객과 성과중심으로 탈바꿈시켜 지역의 혁신역량을 총체적으로 증대하고자 한다.

(2) 주요 정책과제

① 지방행정구조의 혁신이 필요하다.

○ 제주도 주민투표를 계기로 행정구역 통폐합 등의 논의를 본격 전개하여 주민투표에 의해 지방행정체제를 개편하는 새로운 국정운영시스템을 정착시켜 나가되,

- 우선, ‘94년 시군 통합시 통합이 무산된 지역을 중심으로 사회적 공감대를 확산하여 통합을 추진할 필요가 있을 것이다

○ 아울러, 지방자치단체의 기관구성형태를 기관통합형 등으로 다양화 할 수 있는 방안을 검토하고 기관통합형의 경우에는 부단체장은 프로 행정전문가(City Manager 등)를 계약제로 활용하는 방안도 모색할 수 있을 것이다.

② 지역의 자체혁신역량을 강화하는 것이다

○ 지방행정혁신과 지역혁신체계(RIS)의 통합혁신시스템을 구축할 필요가 있다. 이를 통해 정부혁신을 지방에 확산하여 지방혁신을 추진하고 궁극적으로 지방혁신을 통해 국가를 혁신하는 체계로 구축되어야 할 것이다.

○ 그리고, 지방자치단체장, 지방의회, 지방공무원의 혁신역량 강화를 통한 지방의 분권 수용능력을 제고할 필요가 있다. 지역 주민․시민단체 등에 의한 혁신리더로서의 자치단체장의 역량 평가방안을 강구하고, 자치인력개발원 등 지역혁신역량 지원 기능을 재정립․강화해 나갈 필요가 있다.

○ 또한, 지방행정의 성과관리 모델을 개발하여 전 지방자치단체에 확산시켜 고객과 성과중심의 지방행정혁신시스템을 구축할 필요가 있다.

○ 아울러, 지역 혁신역량에 따른 차별적 분권을 시행하는 것이다. 예를 들어 행정구역 통합시 지자체 역량에 맞게 획기적 사무이양 및 인사․조직․재정 등에 대한 인센티브를 부여하는 방안이 있을  것이다.

③ 정부․지자체의 협력 및 갈등 해결역량을 제고하는 것이다.

○ 지방4단체협의회를 중앙정부와 지방자치단체간의 정책협조 및 갈등관리, 중앙․지방 공동사업의 수행주체로 활용하는 등 중앙․지방간 쌍방향 정책협의 활성화 및 지방의 국정참여를 확대해야 한다.

○ 또한 지역 갈등분쟁의 예방과 조정을 할 수 있는 기능을 강화해 나갈 필요가 있다.

- 지방자치단체간의 전략적 협력 및 특별지방자치단체 도입 등으로 갈등을 예방할 수 있는 제도적 기반을 조성하고, ‘05년 5월 국회에 제출된 갈등관리기본법을 조속히 제정하여 정부와 주민간의 갈등에 대한 효율적인 관리체계를 구축할 필요가 있다.

3) 자율통제형 주민참여 제도화

(1) 기본방향

○ 지방자치단체․주민․시민사회의 협치시스템(Local Governance)확립을 통한 주민참여 선진화로 지방의 책임성 확보 및 지방정치구조의 혁신하고자 한다.

(2) 주요 정책과제

① 실질적 주민참여에 의한 지방의 책임성 확보가 필요하다.

○ 지역주민 대표의 지치단체에 대한 평가참여를 의무화하고 정보공개 범위를 획기적으로 확대하면서 주민이 알기 쉽도록 제공정보의 수준을 제고하여 주민참여에 의한 행정평가 및 정보공개제도의 혁신이 이루어져야 할 것이다.

○ 또한 주민 조례 제․개폐 청구요건을 현행 주민총수의 1/20이상을 1/100이상으로 완화하는 등 주민참여제도의 지속 확충이 필요하다

② 지방정치구조 혁신 및 주민 자치의식 함양이 필요하다

○ 지방정치의 중앙정치 예속화 방지하고 지역분할 구도하의 정치체제를 개선하기 위해 기초단체장 정당공천제 배제하고, 음성적 정치자금 조달을 차단하기 위해 올해 공직선거법 개정으로 광역단체장에게만 도입된 후원회제도를 기초단체장까지 확대도입하는 등의 지방정치제도 선진화가 필요하다고 보았다.

- 다만, 지방정치구조의 혁신은 정치권과 연계하여 추진함이 바람직하다고 판단하였다.

4) 균형발전 분권관리시스템 구축

(1) 기본방향

○ 국가균형발전 정책을 자치제도 측면에서 뒷받침하여 정책의 실효성을 배가시키고, 재․세정 개혁 등 지역간 불균형 완화를  위한 제도개혁을 추진하고자 한다.

(2) 주요 정책과제

① 자주재원 확충 및 지역간 재정불균형을 시정해야 한다.

○ 종합부동산세 도입 경험을 바탕으로 국세․지방세의 구조를 합리적으로 개편하고 원자력․카지노 등에 대한 지역개발세를 부과하여 지역특성에 맞는 자치단체별 세원을 적극 발굴할 필요가 있으며.

○ 또한, 지방자치단체간의 구조적 재정불균형을 해소할 필요가 있다. 불균형 효과가 큰 세목을 선정하여 광역과 기초자치단체간 세목을 재배분하여 지역간 세수불균형을 완화하고 지방의 자체세입 증대 노력과 재정불균형 시정 기능을 강화하는 방향으로 지방교부세를 획기적으로 개편할 필요가 있다고 판단하였다.

② 사회복지 기능 강화 및 사회복지 불균형 완화가 필요하다.

○ 먼저, 읍면동의 사회복지 기능을 강화하고 시군구․특별행정기관․민간단체간 복지관련 기능의 합리적 조정을 통한 『통합복지서비스체계』을 구축하여 지역 복지역량의 강화를 위한 사회복지 전달체계를 혁신할 필요가 있다

○ 또한, 분권교부세 규모를 확대하거나 지역별 복지재정수요를 반영한 분권교부세 배분방식 도입 등을 검토하여 지자체의 복지시설의 운영비 지원을 확대하고, 지방자치단체별 복지사업 성과평가를 통한 인센티브제를 도입하여 지방이양사업 중 장애인․노인복지 등 투자기피분야에 대한 지방자치단체의 유인방안을 강구해야 할 필요가 있다

○ 아울러, 복지예산을 지방자치단체의 재정력 편차에 따라 차등적으로 배분하는 등 지역별 복지 불균형을 해소할 필요가 있다고 판단하였다.

③ 지역시민단체의 육성 지원할 필요가 있다

○ 국무총리 산하 ‘시민사회발전위원회’와 연계하여 가칭 ’지역시민사회발전위원회‘를 구성․운영을 통한 지역시민단체의 조직 구성 및 활동을 지원토록 하여 지역 시민단체와 자치단체간의 협력 Network 구축할 수 있는 기반을 조성하는 것이다.

④ 지역균형발전을 위한 기반 구축이 필요하다.

○ 각 부처에 분산 추진하고 있는 낙후 지역사업간의 연계 강화를 위해 관계부처 및 시도간 ‘낙후지역 균형발전추진협의회’ 구성․운영을 통한 체계적이고 효율적인 사업 추진하고

○ 또한 지역 향토 자원 개발 및 육성을 위해 가칭 ‘향토자원개발촉진법’ 제정을 통한 종합계획을 수립하고 자원 DB 구축 및 전문인력 양성 등 제도화 해 나갈 필요가 있다.

Ⅴ.  맺음말

○ 금년 민선 자치단체장체제 10년은 향후 선진화된 새로운 지방자치를 실현하기 위한 전환점(Turning Point)으로 활용될 수 있어야 한다.

○ 따라서 위에서 제시한 정책과제들과 오늘 토론에서 제시된 새로운 과제들은 지방분권의 어젠다로 확정되어 실행되어져야 한다.

○ 특히 선진 지방자치체제를 조기 구축하고 기반을 확고히 하기 위하여는 향후 지방자치의 초점을 분권․역량․참여 이 외에 지역균형발전이라는 점에도 관심을 가져야 할 것이다.

○ 그리고 궁극적으로는 중앙정부와 지방자치단체 그리고 지역주민들 모두가 생활자치와 참여자치의 확대에 대한 공감대를 형성하도록 노력하는 것이 필요한 것으로 판단된다.

☞ 제2주제

민선 지방자치 10년, 대구ㆍ경북의 현재와 미래

- 민선 지방자치 10년, 대구의 현재와 미래 -

오 창 균(대구ㆍ경북발전연구원)

1. 민선자치의 의미

민선자치가 시행된 지 10년이 되었다. 그동안 민선자치에 대해서는 여러 가지 평가가 엇갈린다. 긍정적 시각과 부정적 시각이 분분하다. 하지만 민선자치로 말미암아 지방이 중앙 테두리를 벗어나 독립적 주체의 길을 걷기 시작한 것만은 분명하다. 민선자치에 따른 지방간 경쟁은 다양성과 창의성을 유발하는 역할을 하기도 하였다. 또한 지방이 국가 발전의 또 다른 주역으로 등장하고, 주민이 행정의 피동적 대상자에서 능동적인 지위를 가지게 된 사실도 지적되어야 한다.

이와 관련하여 대구의 지나온 자취를 되돌아보는 것은 그 의미가 크다. 무엇보다 민선자치 10년을 거치면서 대구시민들은 숱한 어려움에 시달리면서도 모두의 땀과 정성으로 굳건히 이겨냈다. 지역이 곤경에 처할 때마다 헌신적인 봉사와 도전정신을 보여주었고, 민선단체장들 역시 강력한 추진력과 뛰어난 행정 능력으로 격동의 물결을 헤쳐 나가기 위해 혼신의 노력을 기울였다. 그 결과 오늘날 대구는 변화의 조류에 맞서면서 새로운 면모를 갖춰나가고 있다.

물론 민선자치 10년이 흐른 지금의 시점에서 판단할 때 충분한 성과를 이뤄냈는지에 대해서는 다소 회의적인 목소리가 없지 않다. 아직도 자치단체가 가진 것에 비해 중앙정부의 결정권이 월등히 우세하고, 기능 이양, 세원 이양은 거의 이루어지지 않은 실정이다. ‘결정권 없는 지방자치’, ‘세원 없는 지방자치’, ‘인재 없는 지방자치’가 여전한 것이다. 지방자치단체 차원에서 이룩한 결실 역시 부족하기는 마찬가지여서 대구는 내적으로 보완하고 개선해야 할 부분이 많다.

그러나 성과 못지않은 아쉬움에도 민선자치 10년을 맞아 대구의 역사를 간단하게나마 되돌아보는 것은 그 의미가 크다. 지난 시기 여러 도전들에 맞서 쉼 없이 응전하며 운명을 개척해 온 저력을 다시 한 번 확인하는 한편, 앞으로 나아갈 길을 밝히는데 보탬이 되리라 여겨지기 때문이다.

2. 대내외 환경 변화와 도전

(1) 세계화와 도시 경쟁

인류역사를 보면 언제나 그 시대를 주도하는 정치․경제적 조류가 있었다. 지난 두 세기가 진보와 보수의 갈등기였다면, 1980년을 전후하여 이러한 시대조류는 전환기를 맞았고, 변화를 이끌어낸 가장 큰 동력은 세계화였다.

오늘날 일부 국가들이 세계화와 자유주의적 시대정신에 저항하는 것은 사실이지만, 흐름을 역류시키는 어려울 듯하다. 이제 세계화는 서구 산업국가들은 물론 지구상 모든 공간을 한데 묶는 통합원리로 부상했다. 자본, 재화, 노동, 정보, 문화 이동이 전지구적인 규모로 확산되고, 정보통신, 운송, 생산기술의 혁명적 발달은 거리 제한을 파괴하기에 이르렀다. 이는 각국의 정책결정자들이 개방과 자유화를 옹호하면서 더욱 촉진되고 있다.

경제는 통신, 생산, 교역, 금융 등 주요 영역에서 세계화되고 있다. 새로운 기술로 말미암아 근본적인 경제 단위가 유동성을 지니고, 시장과 사회는 더욱 밀접히 상호 반응한다. 정보통신기술이 발달하면서 지금까지 고립적이었던 시장들간 경계도 거의 허물어졌다. 따라서 국민국가의 경제정책 수립 가능성은 그만큼 줄어들었다. 예를 들어, 전통적으로 자본 통제는 국가 주권의 핵심영역이었지만, 이제 자본은 국민국가의 영향력을 벗어나 범세계적인 성격에 가까이 다가섰다. 대부분의 국가들이 자본 움직임을 통제하고자 노력하되 큰 효과를 얻지 못하는 실정이다.

한편 세계화는 정보통신 및 수송기술 발달로 지역 경제권역의 출현을 가져왔으며, 국가 경계를 벗어난 도시 정주체계 형성으로 하나의 지구촌을 만들어가고 있다. 이러한 지역 경제권역의 도시 정주체계는 세계도시 출현을 가능케 했고, 특화된 기능에 따라 경쟁과 협력관계를 이끌어냈다.

도시간 경쟁은 세계화, 정보화, 디지털 사회화의 결과물이자 국가간 경쟁의 연장이다. 이 가운데 세계도시는 도시 성장의 원천인데, 체계별로 1․2․3차의 계층을 이루면서 널리 수용될 수 있는 문화가치를 공급한다. 아울러 나무랄 데 없는 정보인프라가 일반적일 뿐만 아니라 고급인력의 창의적인 기술개발을 위한 도시기반시설도 뛰어나다. 뉴욕, 런던 등 몇몇 도시들이 다국적기업의 선호 대상지로서 기존 지위와 매력을 지켜나가는 이유가 여기에 있다.

동북아경제권 역시 서울, 도쿄, 상하이를 중심으로 세계도시 진입 경쟁이 치열하다. 특히 지식기반산업 성장 잠재력, 사회간접자본시설 여건과 더불어 세계도시의 주요 기능인 비즈니스서비스산업 역량 제고에 열성적이다. 주된 관심 대상은 금융, 보험, 창고, 법률, 증권, 광고 분야로 간추려진다.

이처럼 엄청나게 달라진 공간적 역동성으로 인해 세계화의 전략적 개념은 국가 차원 못지않게 각 지역의 경쟁력 제고를 위한 과제가 되었다. 지역의 세계화는 사회․경제 부문 제도 및 관행을 글로벌 기준에 맞게 정비해 자원과 잠재력을 활용하고, 지역 스스로 국제 경쟁력을 키워나갈 방안을 마련하는 것이다. 이를 위해서는 지역 인프라 기반 구축, 주민의식 고취 등 다방면에서 새로운 접근이 절실해졌다.

(2) 과학기술혁명이 일상화된 지식기반사회의 도래

오늘날 과학기술이 지닌 능력과 파급효과는 더욱 놀랍고 눈부시다. 궁극적인 물질 구성요소 이해를 바탕으로 우주의 기원과 생성원리 추정에 가까이 다가섰는가 하면, 유전자, 미생물 연구는 생명체의 신비를 밝혀내고 있다. 여기에다 정보통신기술의 급속한 발달은 산업사회를 그 성격이 전혀 새로운 정보사회로 이행시키면서 경제, 사회, 문화, 행정 등 거의 모든 인간생활 영역에 엄청난 변화를 만들어가는 중이다.

이와 관련하여 세계적인 미래학자인 피터 드러커는 지식기반사회의 출현과 기술집약형, 지식형 첨단산업 중심의 산업구조 개편을 예측한바 있다. 첨단기술이 빠른 속도로 발전함에 따라 전통적인 생산요소의 결정력은 낮아지고, 지식과 정보가 산업 경쟁력을 좌우하는 경제체제 등장이 불가피하다는 것이다. 실제로 오늘날 우리사회에서는 컴퓨터, 정보통신 분야와 융합해 생명공학기술, 나노기술 등 첨단과학기술 혁신이 활발하게 전개되고 있다. 근대 이후 20세기 중반까지 전통공업력이 한 사회의 잠재력을 결정했다면, 그 시기를 넘어서면서 국가 사회적 역량의 주요 요인이 된 것은 정보통신기술과 첨단기술력이다.

과학기술 발전은 사회구성원의 생활양식, 의사소통 유형, 권위구조까지 바꿔 놓았다. 무엇보다 지금까지 개인과 개인, 조직과 조직을 이어주던 단선적 관계가 한계를 드러내고, 상호접촉이 가상공간으로 확대되면서 그물망식 연결구조로 변화되는 경향을 보여준다. 개인이나 집단이 간접적, 추상적 교류에 의존하던 방식 대신 한층 직접적이고 대면적인 상호작용을 한다는 것이다. 이러한 흐름이 가능하도록 뒷받침한 것은 정보통신기술의 발달이며, 그 중에서도 인터넷의 역할이 컸다.

인터넷이 확산되기 전에는 정치, 경제, 사회활동의 대부분은 오프라인을 중심으로 진행되어왔다. 하지만 과학기술 중심형 사회에서는 상품거래, 정보교환, 여론형성, 유행전파 등 엄청나게 많은 현상들이 온라인의 사이버공간으로 이동해버렸다. 가상공간이라는 전혀 새로운 개념의 시민사회가 형성되고, 그 속에서 의사소통과 비판이 자유롭게 이루어지다보니 기존 가치체계는 상당한 도전에 직면하고 있다.

새로운 사회에서는 교육 수준이 높아지고 정보 접근도 훨씬 수월해졌다. 그러다보니 지식과 정보로 무장한 주민들은 과거와 달리 소극적인 입장에서 벗어나 정책결정 과정에 최대한 영향력을 행사하려는 도전적인 자세를 보인다. 또 카리스마적인 지도력이나 전문가와 소수 엘리트 주도의 의사결정 방식이 정당성을 상실하고 광범위한 토론 및 참여가 어느 정도 대안으로 자리 잡았다.

그동안 소외되었던 주민이 일부 주도권을 되찾고 정책에 의지를 반영시킨다는 것은 의미가 적지 않다. 과거 주민은 공무원과 소수 전문가들이 만든 정책을 받아들이는 무력한 수용자에 불과했다. 하지만 디지털시대의 정보화되고 지식화된 주민들은 다양한 욕구와 정체성이 정책적으로 확실하게 드러나기를 바라면서 행동에 나선다. 인터넷을 비롯한 정보통신 수단 활용을 통해 주민 각자가 원하는 정책의 구체적인 방향과 내용을 주문하는가 하면, 행정기관을 상대로 이를 수렴하여 실천하도록 요구한다. 과학기술 혁명은 그 파급효과가 꾸준히 확장될 수밖에 없다.

(3) 문화실크로드의 부상

오늘날의 시대적 성격을 일컬어 문화의 세기라 한다. 물질적 성장을 우선하던 흐름에서 문화적 가치와 감수성을 앞세운 패러다임 전환 경향이 뚜렷하다는 것이다. 이처럼 중요성을 더한 문화는 문학이나 예술, 건축물뿐만 아니라, 도시공학, 상품미학, 정보통신기술의 발달에 따른 지식 생산양식의 변화 등 다양하고 폭넓은 분야에 걸쳐 있다. 그저 단순히 보고 즐기는 수준을 넘어 사회성원들의 잠재력이 집약된 창조적인 영역으로 등장한 것이다. 그리고 새로운 세기의 문화는 세계화, 정보화로 말미암아 인간과 인간, 시간과 시간, 국가와 국가, 지역과 지역을 이어주는 실크로드로서, 고급문화/대중문화, 주문화/하위문화, 토착문화/외래문화의 엄격한 구분을 벗어 버렸다. 이러한 자기변신은 사회적 현실을 고스란히 담아낸 결과이다. 달라진 문화는 개인과 집단의 바뀐 기호, 의식, 생활유형에 뿌리를 둔다.

이미 널리 알려진 바와 같이 새로운 사회의 개인은 더 이상 형식에 둘러싸인 고립된 존재가 아니다. 이제 모든 개인들은 공간의 제약을 넘어 소통하는가 하면, 자신을 둘러싼 이미지를 과감하게 소비하는 감성부족의 일원으로 살아간다. 특히 젊은 세대 사이에서는 남들보다 튀게, 남들보다 예쁘게, 남들보다 멋있게, 미래보다 현재라는 구호가 개인과 집단의 행위원리로 자리 잡았다. 일상의 느낌, 감정, 유행, 습관 등 정서적이고, 일회적이며, 찰나적인 것에 의미를 부여하는 문화현상이 상당한 동의를 얻은 것이다.

개인의 달라진 기호, 의식, 생활유형은 문화의 또 다른 특징을 낳았으니 디지털기술과 어울린 산업화, 고부가가치화이다. 문화콘텐츠산업은 이러한 추세에 맞춰 급속히 성장하는 분야이자 디지털시대 문화실크로드의 매개자라 할 수 있다. 이는 정보통신기술의 발전이 통신과 방송 융합, 기술 융합, 산업 융합, 기업 융합, 서비스 융합을 유발하고, 그에 못지않은 커다란 변화 방향이 콘텐츠 융합으로 나타난 성과에 해당한다. 개인과 집단의 새로운 가치를 반영한 콘텐츠가 디지털화되면서 콘텐츠 융합이 이루어졌으며, 문화콘텐츠산업으로 이어진 셈이다.

이때 콘텐츠란 문자, 소리, 화상, 영상 등 여러 가지 형태로 구성된 정보의 내용물을 뜻하는데, 출판, 음악, 영화, 게임 등 광범위한 분야를 대상으로 삼는다. 문화콘텐츠는 부호, 문자, 음성, 음향, 영상이 디지털 포맷에 적합하게 가공, 처리되어 정보통신망, 디지털방송망, 디지털저장매체를 통해 전해지는 정보이다. 그리고 문화콘텐츠산업은 콘텐츠를 디지털화하여 생산, 유통, 소비하는 관련 영역을 모두 포괄한다. 이 과정에서 개인과 집단은 감성 표현을 통해 자원 공급에 나서고, 산업 종사자들은 이를 상품화함으로써 감성을 재창조해낸다.

(4) 가치와 이념의 다양화

어느 사회든지 일정 수준의 발전단계에 이르면 기존의 가치관에 변화가 발생한다. 우리사회도 급격하게 디지털시대로 진입하면서 구성원 개개인의 가치관과 정체성에 근본적인 변화가 일어나기 시작했다. 우선 전문직 증가, 하이테크산업의 발달, 조직체의 다원적 구조화, 인터넷 확산 등으로 말미암아 개인주의에 바탕을 둔 탈물질주의가 급격히 증가하고 있다. 이러한 현상의 구체적인 표현이 기존 제도를 향한 끊임없는 도전과 회의이다.

사실 지난 세기 동안 절대적인 영향력을 행사했던 좌-우 또는 보수-진보의 이념 축은 문제 접근 기준으로서의 역할을 상실하거나 여러 모습으로 변형되었다. 사회 전반에 걸쳐 이념의 중요성이 퇴조함에 따라 이념단체의 성격이 강한 정당, 노조 소속감도 약화 추세이다. 반면 환경문제 등 탈이념 주제관련 조직체와 단체를 향한 대중의 지지는 상대적으로 높아 보인다.

이러한 변화의 결과는 새로운 사회적 관심사를 둘러싼 반응으로 나타난다. 예를 들어, 산업화시대, 아날로그시대에는 경제와 관련된 문제를 가장 중요시하면서, 이를 통해 정치적, 사회적 태도까지 결정하는 것이 보통이었다. 특히 경제적 사안에 보수적인 입장을 취하는 사람은 거의 예외 없이 사회적으로도 보수적인 태도를 보이고, 경제적 현실에 진보적이면 사회적 이슈에도 진보적 태도를 고수했다. 그러나 이념 대립이 줄어들고 물질적으로도 상당한 성취를 이룩하게 된 디지털시대에는 사정이 다르다.

갈등 발생의 유형도 예외가 아니다. 오늘날에는 새로운 내용과 형식의 갈등이 전개된다. 우선 우리사회의 갈등은 주로 문화나 사회통합과 관련된 영역에서 일어나게 되는데, 이는 각 개인이 자신의 정치성을 ‘경제인’에만 한정시키지 않고 다양하게 인식하기 때문이다. 오로지 생산자, 관리자의 일원이라는 식으로 자신을 규정하던 과거와 달리 개인들은 스스로를 생태인, 여성, 장애인, 노인, 동성연애자 등 비경제적인 요소를 통해 이해하기 시작한다는 뜻이다. 그러므로 삶의 질, 평등한 권리, 자아실현과 같은 탈물질적 사안을 두고 더욱 적극적인 복지 요구, 공존의 기대가 나타나는 것은 당연하다.

3. 대구시의 대응：민선자치 10년의 비전과 성과

(1) 협력과 통합의 거버넌스 구축

지방자치가 올바로 정착되기 위해서는 좋은 제도와 그 제도를 잘 운영해나갈 수 있는 시민 자치역량이 함께 성장해야 한다. 대구시는 시민들이 지역사회의 구성원으로서 공동체 형성을 주도할 수 있는 자치역량 제고를 뒷받침해왔다. 특히 ‘대구사랑운동’의 범시민적 추진 지원, 민․관 협력의 시민운동 전개는 풀뿌리 시민 자치역량 강화에 기여하였다.

지방분권운동

지방분권이란 중앙정부에서 자치단체로 권한이 이양되고 서울에서 지방으로 자원이 분산되는 것을 의미한다. 서울과 수도권의 과잉․과밀의 해소와, 지방민과 수도권주민의 삶과 질을 다 같이 높일 수 있는 지방분권은 필수적으로 요구되는 시대적 과제라 할 수 있다. 따라서 대구시는 주민 중심적이고, 공동체 지향적이며, 지속 가능한 21세기 새로운 국가 발전 패러다임을 만드는 대안적 발전운동으로서, 또한 지방분권-주민자치-지역혁신을 통한 지역의 내발적 발전을 추진하려는 운동으로서, 자립형 지방화를 위한 지방분권운동에 적극적으로 참여해 오고 있다.

대구시는 참여정부의 지방분권 정책에 능동적으로 대응하기 위하여 기획관리실장을 단장으로 하는 지방분권추진기획단(T/F, 2개 반 17명)을 구성하였다. 지방분권에 대한 구체적이고 실천적인 대안을 지방적 관점에서 제시하기 위해 지역학회, 대학 등과 공동으로 토론회를 개최하였으며, 각종 세미나 등에 대한 후원과 교육자료 발간을 통해 지방분권을 위한 분위기 확산에 주력하였다. 또한 경상북도, 지방분권운동 대구경북본부 등과 협의하여 분권에 대한 합의점을 모색하고 민간부문과의 파트너십 관계를 형성함으로써, 지역의 포괄적인 의견 결집을 위해 노력하였다.

특히 2003년 5월 구성된 시․도지사협의회 산하 지방분권특별위원회에 참여하고, 지방분권특별법안과 38개 지방분권 과제를 정부에 공동 건의하여 ｢참여정부 지방분권 추진 로드맵｣과 지방분권특별법에 상당부분 반영하는 성과를 거두었다. 아울러 대구경북지역의 지방분권과 지역혁신 정책과제를 제시하고 추진하기 위한 민관 협력기구인 대구경북분권혁신협의회를 구성‧운영하였다.

대구경북지역혁신협의회 구성

대구경북의 지역혁신과 균형발전 과제를 중점 추진하기 위한 대구경북지역혁신협의회가 2004년 5월 본격적인 활동에 들어갔다. 대구경북지역혁신협의회는 국가균형발전특별법 제28조에 의거 구성되어 지역혁신 발전계획 심의와 국가균형발전 주요 사항의 협의·조정 기능을 담당하는 법적기구이다. 이는 중앙과 지방의 원활한 의사소통 창구역할을 비롯하여 지역사회 혁신 분위기 확산, 혁신역량 강화, 지역 혁신주체들의 공동학습과 혁신창출을 위한 상호협력 등 다양한 역할을 수행해왔다. 협의회에는 지역 내 대표성과 전문성, 혁신마인드를 겸비한 위원 100명이 참여했으며, 5개 분과협의회(지역산업, 인적자원개발, 과학기술, 균형개발, 주민참여)를 설치하여 분야별로 전문적인 심의 및 자문활동을 펼치고 있다.

대구사랑운동

대구시는 도시 발전 기반 강화와 경쟁력 육성을 위해 각계 전문가를 중심으로 대구사랑운동 추진기획단을 구성하고, 약 7개월간 토론을 거쳐 1996년 민·관 협력 시민운동 기구인 ‘대구사랑운동시민회의’를 탄생시켰다.

‘대구사랑운동’은 그동안 역사와 전통 지키기, 문화와 예술 사랑하기, 녹색도시 가꾸기, 지역경제 살리기, 지역사회 일꾼 키우기, 건강한 사회 만들기 등 6대 기본과제와 25개 실천항목을 선정하여 회원단체가 상호연대와 역할분담을 통해 역동적으로 실천해 왔으며, 다양한 시민참여 프로그램을 운영해 오고 있다.

특히 1996년부터 행정기관을 중심으로 시작된 담장허물기운동은 2004년까지 327개소, 15.8㎞의 담장을 걷어내고, 7만 7,000평의 가로공원을 조성하는 등 전국적인 운동으로 확산되었다. 이를 두고는 서울, 부산, 일본 오사카 등 국내외 자치단체 공무원과 의회의원, 시민단체 간부, 대학생들의 방문이 잇따르고, 방송사와 언론사의 기획보도가 이어졌다.

(2) 과학기술중심도시 건설

21세기 지식기반사회가 도래하면서 국가 성장패러다임이 크게 바뀌었다. 새로운 지식과 기술의 창출 및 확산이 이루어져야만 국가와 지역 발전을 실현할 수 있는 것이다. 그 중심에 과학기술이 자리 잡았다. 과학기술은 미래사회에서 생존하기 위한 핵심요소이기 때문이다. 그러다보니 지방에서도 과학기술을 기반으로 한 변화와 혁신을 요구받을 수밖에 없다.

대구의 과학기술 미래 비전은 동남권 과학기술 혁신클러스터를 구축하여 ”세계적 경쟁력을 갖춘 과학기술중심도시“로 도약하는 것이다. 이를 달성하고자 설정한 목표는 다음과 같다.

첫째, 4대 전략산업(IT, BT, MT, 섬유) 중심의 과학과 산업기술 인프라 확충이다. 둘째, 비교우위가 가능한 지역 특화기술 발굴 및 개발에 근거를 둔 신산업 육성의 선순환 구조 확립이다. 셋째, 장․단기 산업수요에 부응한 산업인력 공급과 창의적인 과학인재 양성, 그리고 지역 인적자원 역량 강화이다

대구시가 이러한  3대 중점 목표를 정한 까닭은 과학기술 인프라와 연구개발, 지역 인재가 과학기술 발전의 3대 핵심요소라고 판단했기 때문이다. 따라서 대구시의 과학기술관련 중장기 정책은 이러한 비전과 중점목표를 달성하는데 초점이 맞춰졌으며, 다음과 같은 기본전략 하에 그 실행 속도를 높여 나가고 있다.

먼저 대구 스스로 자기 혁신역량을 강화해 나가는 것이다. 이를 위하여 대구경북과학기술연구원(DGIST)을 설립해 R&D 역량을 확충하고, 지역의 4대 전략산업 성장기반 구축사업을 2008년까지 마무리해 R&D-산업지원-생산부문이 유기적으로 연계된 지역 기술혁신체제를 확립하려 한다.

전략산업별 육성 방향

산 업 별	육 성 방 향
전자정보통신 산업(IT)	유비쿼터스 시대에 성장 가능성이 높은 모바일단말, 임베디드, Flexible 디스플레이, wearable컴퓨터(Post-PC) 분야 집중 육성
생물산업(BT)	바이오기능성식품․소재산업 육성, 이를 바탕으로 신약 개발로 발전 IT기술 융합 진단예측･치료제, 의료 텔레메틱스 등 보건의료산업 육성
메카트로닉스 산업(MT)	섬유기계, 자동화기계, 공조･ 유체제어기계, 자동차부품산업의 고도화 반도체정보기기, 미래형자동차부품, 개인용 로봇산업 육성
섬유산업	고기능성, 고감성, 비의류용 섬유소재기술을 개발하여 섬유제품을 차별화하고 다품종 소량생산체제로 전환

아울러 지역의 과학기술 혁신을 뒷받침할 핵심인재 양성과 과학기술 친화적 사회풍토를 조성해 나가는 것이다. 이를 위해 전략산업 육성과 인적자원 개발을 함께 추진하여 장단기 수요에 부응한 산업인력과 과학기술 인재를 양성하고 있다. 또한 DGIST와 지역 대학이 과학기술발전과 산학협력의 구심체 역할을 수행하도록 연구기능과 교육기능을 상승적으로 발전시켜나갈 계획이다.

아울러 중앙과 다른 지역과의 연계를 강화하여 과학기술정책 시너지 효과를 극대화 할 필요가 있다. 이를 위해 동남권은 물론 국가 전체의 과학기술 발전을 염두에 두고 대구테크노폴리스를 전략적으로 조성하고 있다. 앞으로 테크노폴리스가 국가 과학기술 혁신 전초기지로서의 역할을 수행할 수 있도록 영남권 지역은 물론 대전(KAIST, 대덕R&D특구)과 광주(GIST, 첨단산업단지) 등 지방 내륙도시와 협력을 강화해 나갈 계획이다. 이것이 이른바 동남권 R&D 허브 구상이다.

R&D 허브는 주위의 전문화된 연구개발 거점들을 연결하고, 이들의 기능을 통합하고 조절해 줄 수 있는 역량을 보유한 연구개발 중심지를 의미하며, 대구는 동남권 R&D허브로서의 최적의 여건을 갖췄다. 전통적으로 영남권 중심도시 역할을 담당하여 왔으며, 동남권 주요 산업단지와 1시간 거리에 입지하여 이들 산업과 전후방 연관효과 뿐만 아니라 R&D 연계에 매우 유리하다. 우수한 이공계 인적자원도 풍부하게 배출된다. 이러한 입지 여건과 잠재력을 극대화하여 동남권역을 대표하는 R&D허브 도시로서 의치를 확고히 하고자 한다.

한편 정부는 인천, 부산, 광양을 경제자유구역으로 지정해 해안지역 중심의 개발 전략을 추진하고, 충청권은 행정도시 건설, 대전권은 R&D 특구로 지정하는 등 국토 공간구조 변화를 가져올 초대형 국가프로젝트들을 다수 진행함에도 불구하고 대구와 광주 등 내륙 대도시의 발전 수단 제시에는 소극적이다.

이러한 문제점 해소 차원에서 대구시는 수도권 이남의 내륙 거점도시인 대전․광주․대구를 연결하는 Grand  Triangle  Techno Belt 구축을 주장해 왔다. 이는 중부권, 동남권, 서남권의 중추도시인 3개 도시를 권역별 R&D 허브로 집중 육성하고, 이를 중심으로 권역 내 각 지역으로 R&D 활동을 급속히 확산시킴으로써 국가의 미래 신성장 축을 형성하여 지방권 전체의 상생 발전 기틀을 마련하는데 그 목적이 있다.

(3) 글로벌경제시대에 대한 대응

1990년 중 후반기 대구시의 시정구호는 ‘화합하는 시민 거듭나는 대구’로 경제도시 건설이 시정방침의 하나가 되었으며, 1990년 말과 2000년 초에는 ‘아름다운 도시 품위 있는 대구’라는 슬로건 하에 ‘활력 있는 경제도시’라는 시정방침을 세웠다. 최근 대구는 잘 갖추어진 산업인프라를 바탕으로 지역 전통주력산업 고부가가치화와 첨단지식산업 육성을 통해 산업구조를 고도화하고, 경쟁력 있는 도시로 거듭나고자 노력 중이다. 이러한 시도의 궁극적인 지향점은 ‘기업하기 좋은 도시’ 대구 건설이다.

특히 민선자치 3기를 맞이해서는 ｢기업유치촉진조례｣를 개정해 대규모 투자기업 유치를 위한 갖가지 인센티브 마련, 신규투자 및 기업애로 해결을 위한 One-Stop-Service 제공, 기업인이 존경받는 분위기 조성, 상생의 노사문화 정착에 힘써왔다. 대구시는 2004년 시정 최우선 과제를 기업하기 좋은 도시 만들기로 선정하여 추진하였고, 지역의 2대 발전 전략인 과학기술중심도시와 문화예술 중심도시 육성기반을 다지는데 시정 역량을 집중한바 있다. 최근에는 기업하기 좋은 환경 조성을 위해 ‘1사 1민원해결 책임제’ 시행 등을 내세워 공직사회 혁신 풍토 조성에 적극 나서고 있다.

이밖에 기업하기 좋은 도시와 관련해 진행 중인 대구시의 주요 정책은 경쟁력 있는 산업용지 공급, 국제교류협력 증진, 활발한 ‘투자활동 및 수출활동 전개, 통상 지원, 도시형 비즈니스산업 및 전시컨벤션산업 육성 등이다.

이처럼 다양한 정책을 펼친 결과 대구는 점차 발전적인 산업구조로 변모하고 있으며, 연구개발 인프라 구축, 정보통신, 나노, 모바일, 생명공학, 문화산업 등 미래 지식기반산업 육성에도 자신감이 생겼다.

(4) 사회간접자본 확충과 도시 개발

1990년대 중반으로부터 지금까지 민선자치 10년은 국가적 차원에서 정치․행정체계가 변화되는 시기였을 뿐만 아니라 세계사적으로도 21세기를 향한 새로운 사회경제 발전의 패러다임 변환이 일어나는 시기였다. 이러한 국내외적 변화 속에서 대구시는 다른 모든 분야에서와 마찬가지로 사회간접자본 개발과 이를 기반으로 하는 도시개발에 있어서도 시대정신의 주류를 파악하여 세계사적 보편성을 획득하고자 부단히 노력하여 왔다. 우선 지난 민선자치 10년간 대구시의 다양한 사회간접자본 구축 및 도시개발을 몇 가지로 정리하고 평가해보면 다음과 같다.

첫째, 고속철도(KTX)의 개통과 고속도로망의 확충으로 지역간 교통의 혁신적 변화를 이룩하였다. 특히 경부고속철도에 의한 시간거리의 단축은 통행의 심리적 측면에서 전국 주요도시들을 하나의 도시생활권으로 압축할 만큼 공간구조와 생활양식에 있어 일대 변혁을 가져올 것으로 보인다. 고속도로망에 있어서도 대구시는 2006년까지 7개 노선이 통과하게 되어 국토동남권의 중심지로서의 위상을 확립할 것으로 보인다. 다만, 이러한 과정에서 상대적으로 위축된 지역간 항공수요와 지방공항의 활성화가 과제라 할 수 있다.

둘째, 도시철도망의 지속적 확장과 버스운행체계의 질적 향상을 통하여 대중교통중심체제로의 도시교통패러다임 변화를 도모하고 있다. 도시철도를 중심 수단으로 하고 버스를 보조수단으로 하는 대중교통중심의 도시교통체제는 시대적 명제인 것으로 보인다. 장기적으로 6개 노선까지 계획되어 있는 대구시 도시철도망은 노선대와 시스템, 그리고 개통시기에 변동이 있을 수 있으나 지속적인 확장이 이루어질 것으로 기대된다. 버스의 경우 준공영제를 도입함으로서 서비스의 질적 향상 및 지하철과의 노선연계로 수요를 진작시키고 재정적 보조를 안정적 서비스를 유지하는 방안을 준비하고 있다. 이러한, 대중교통중심체제의 정착을 위하여 적극적인 수요관리정책을 함께 시행함으로서 정책의 상승효과를 추구해야 할 것이다.

셋째, 도로의 공간적 기능을 재정립하고 순환도로와 광역도로 등 간선도로망에 역점을 둔 도로망 정비가 시행되었다. 대중교통 중심의 도시교통체제 구축과 더불어 도시 내 특히 도심부의 도로는 자가용 차량보다는 주로 대중교통과 보행자를 위한 공간으로서 의미를 부여하는 것이 추세이다. 한편, 우회순환도로나 광역도로와 같은 간선도로망의 경우 논쟁이 있을 수 있으나, 대구시의 경우 간선도로망의 정비는 좀 더 진행되어야할 것으로 보인다.

넷째, 광역도시계획의 수립을 통하여 대구권 도시개발의 장기적 비전을 제시하였다. 최근 확정된 대구권광역도시계획은 대구시와 경북 7개 시․군(경산․영천시, 고령․군위․성주․청도․칠곡군)의 광역대도시권에 대하여 2020년에 약373만 인구를 목표로 설정하였다. 여러 가지 논란에도 불구하고 대도시권 광역화는 필연적이며, 이에 따른 광역적 계획도 불가피할 것이다. 다만 광역도시계획의 장기계획은 적어도 2030년 혹은 그 이후를 목표로 구상되어야할 것이며, 광역도시권의 설정도 광역교통축과 도시권 연계 가능성을 고려함이 필요할 것이다.

한편 대구시는 국토 동남권에 위치한 내륙거점도시이지만, 동북아비즈니스의 중심적 역할을 수행하면서 세계로 열린 국제도시로서의 면모를 확립하고자 한다. 내적으로는 인간․문화․환경․지식을 중시하는 안정적이고 수준 높은 도시를 조성하고자 한다. 이와 관련하여 2020년을 목표로 핵심 프로젝트 발굴과 구체화가 한창이다. 이는 지역의 장기비전 구현 관점에서 중요한 의미를 갖는다. 다만 종합적인 관점에서 장기적 도시발전 비전을 정립하고, 개별 프로젝트의 의미와 상호관계를 파악하면서 사업의 중요도와 우선순위를 검토하고 추진시기, 추진방법 등을 체계적으로 수립하는 작업이 필요할 것으로 보인다.

(5) 공존의 가치를 반영한 정책 구현

그린 대구 기반 조성

21세기는 인간과 자연이 서로 조화롭게 공존하는 시대로, 환경문제의 중요성이 어느 때보다 강력히 대두되고 있다. 이에 따라 대구시도 “그린 대구”를 지향하며 환경친화적인 도시 건설을 시도해왔다.

우선 청정한 생활환경 확보계획 수립과 푸른 대구 가꾸기, ‘맑고 푸른 대구21’을 추진하고, 맑은 물 맑은 공기를 확보하기 위해 힘을 쏟았다. 또한 폐기물 처리와 재활용 문제, 자연생태 보전사업, 담장허물기운동, 신천·금호강 가꾸기 등에 대한 적극적인 해결 및 대처방안을 강구하고 있다. 그 결과 환경도시 인프라는 튼튼한 바탕을 갖췄다. 특히 도시화와 산업화로 인해 심각하게 훼손된 지역 자연생태 복원이 어느 정도 가능해졌다.

이와 더불어 중요한 접근 가운데 하나가 솔라시티 대구 추진이다. 대구시는 솔라시티 총회 개최를 통하여 친환경적 도시 이미지를 널리 과시하고, 구체적인 내용을 실행에 옮기고 있다. 그리고 경상감영공원, 2·28 중앙공원 조성, 달성공원, 비슬산, 앞산공원, 봉무공원, 동촌유원지, 수성유원지, 화원유원지 재개발을 통해 시민들이 도심 속 자연을 즐기도록 하였다.

소외 없는 도시 만들기

대구시는 여성, 장애인, 노약자가 불평등의 벽을 뛰어 넘어 함께 어울릴 수 있는 지역사회를 만들고자 노력해왔다. 먼저 여성이 21세기의 주체세력으로 굳건히 자리 잡도록 양성평등과 모성보호 실현을 위해 애써왔다. 여성정책개발 인프라 구축과 여성사회참여 지원, 남녀평등 촉진 및 여성 및 아동 편의시설 운영으로 이를 뒷받침하였다. 양성평등센터 개원, 여성정책 기본계획 수립, 여성인력개발센터 운영, 여성문화축제 개최, 이주여성노동자 권리찾기사업 지원은 대표적 사례이다.

또 다른 움직임은 고령사회 대비책 마련이다. 노인복지회관 증축, 노인생활시설 신축 등으로 노후 활동과 생활공간을 지원하며, 노인 일자리 창출, 노인성 질환 대책 마련에도 열성적이다.

셋째, 저소득 시민의 자활을 적극 지원하고 있다. 저소득 시민의 자활·자립을 위한 복지시스템 구축, 국민기초생활보장제도의 지원 범위와 수준 확대에 대한 열의가 대단하다. 또한 노숙자 보호, 자립 능력 배양, 사회복지관 운영, 노약자에 대한 사회적 역할 강화에도 소홀함이 없다.

넷째, 대구시는 장애인 복지 증진과 사회참여를 확대시키는 데 많은 노력을 기울여왔다. 장애인을 향한 사회적 관심 제고, 장애인단체 육성, 장애인 복지타운 건립, 일자리와 생활안정이 주된 관심사이다.

마지막으로, 대구를 자원봉사도시로 육성시키고자 한다. 2003년 하계U대회와 재해 자원봉사활동의 성과를 바탕으로 자원봉사 열기 확산에 나서는 한편, 자원봉사기관과 단체에 대해 지원을 강화하고 있다.

4. 한계와 발전방향

지방자치는 ‘지방’과 ‘자치’의 합성어이다. 지방은 중앙을 전제로 한 개념으로서, 중앙이 내포하는 통합성과 대립되는 다양성을 의미한다. 선후진국을 막론하고 지방자치제도의 도입기에 국가적 ‘통합’과 지방적 ‘다양성’을 둘러싼 가치 갈등이 있었다. 그것은 ‘지방’이 곧 ‘자치’를 의미하는 것이 아니었기 때문이다. 즉 지방화 내지 분권화는 자치와 함께 병행되어야 할 두 바퀴 가운데 하나일 뿐이지 양자가 동일한 것이 아니기 때문이다. 자치가 병행되지 않는 가운데서도 분권화는 얼마든지 이루어질 수 있다. 물론 이 경우에는 집권적 정치체제 보다 더 위험할 수 있다. 주민의 참여와 자치가 없는 분권화, 다시 말해서 견고한 풀뿌리 민주주의가 결여된 분권화는 지역적 연고주의로 흐를 가능성이 농후하다.

이러한 관점에서 볼 때 우리의 지방자치제가 ‘지방’과 ‘자치’에 모두 성공했느냐 하는 질문에 흡족할만한 답을 할 수 없는 것이 작금의 현실이다. 일정 수준의 분권화는 진행되고 있으나, 주민의 자치는 성숙되지 않았다는 의미에서, ‘지방’에는 성공했지만, ‘자치’에는 실패했다고 할 수 있다. 우리사회에서 본격적인 지방자치제 실시 이후 작동되고 있는 지방정치의 모델은 규모만 축소되었지 그 본질에 있어서는 과거의 형태와 매우 흡사한 경우가 적지 않으며, 또 이것과 결부된 비민주적인 지역사회관계는 여전히 풀뿌리 민주주의에 장애로 작용하고 있다.

분 권

실질적인 지방자치가 실현되기 위해서는 분권, 혁신, 참여가 이루어져야 한다. 민선자치의 앞으로의 과제는 분권, 혁신, 참여를 어떻게 실현해 가느냐의 문제라고 볼 수 있다. 그동안 민선자치 10년을 맞이하면서 분권, 혁신, 참여를 위한 제도적 장치를 마련해왔지만 일부는 아직 제도 도입이 안 된 경우도 있고, 제도가 도입된 경우에도 그 실효성이 담보되지 않은 미흡한 제도를 유지한 경우도 있다. 따라서 분권, 혁신, 참여를 지향한 제도개혁과 행태의 개선이 이루어져야 한다. 이러한 개혁과제는 중앙정부가 해결해야 할 과제와 지방정부 차원에서 해결해야 할 과제가 있을 것이다. 지방분권은 정치분권, 행정분권, 재정분권으로 구분해 볼 수 있다. 이러한 세 영역의 분권이 실현될 때 실질적 의미의 지방자치를 달성할 수 있다.

지역혁신

지식정보사회에서의 지방자치의 실질적 정착은 혁신과 결합될 때 가능해진다. 이 때의 혁신은 거시적 맥락에서의 지역혁신과 미시적 맥락의 지방정부의 자체혁신을 포함한다.

거시적 맥락에서의 지역혁신은 지역의 정치, 경제, 문화 등 지역사회의 총체적인 시스템 혁신을 의미한다. 총체적 지역혁신은 지역의 대학, 기업, 정부, 연구기관을 포함하는 지역혁신체계를 구축하여, 가치창출을 위한 지식을 부단히 생산하고 확산시키는 것을 의미하며, 이를 통해 지속적 지역발전을 기대할 수 있다. 지역혁신은 지식기반경제의 새로운 전략적 요소로서 창의성 있는 인적자원을 개발하고, 이들이 생산하는 창조적 지식을 토대로 지역발전을 도모하는 새로운 메커니즘 구축 과정이다. 내생적 지역발전으로서의 자립적 지방화는 이러한 지역혁신체제의 효과적 구축을 통해 실현될 수 있다.

이를 위해 IT를 기반으로 한 네트워크를 구축할 필요가 있으며, 이것은 지식과 정보의 공유를 가능하게 하여 혁신의 인프라 역할을 하게 될 것이다. 또한 지역혁신 주체들을 중심으로 새로운 거버넌스로서의 정책네트워크를 형성할 필요가 있으며, 이 때 비로소 혁신에 기반을 둔 자치를 실현할 수 있을 것이다.

그리고 지방정부의 자체 혁신도 지방자치의 지속가능한 발전을 위해 필요하다. 지방정부의 자체 혁신을 위해 필요한 첫째 일은 지식정보사회에 적합한 인재를 양성하는 것이다. 지금까지 지방의 인재들이 서울로 빠져나감으로써 지역에는 인재가 부족한 것이 사실이다. 또한 지방 공무원들이 중앙정부 공무원들보다 능력이 부족하다는 평가를 받기도 하였다. 이러한 현상은 오래 지속된 중앙집권 현상에서 비롯된 일이다. 자원이 서울로 집중됨으로써 지역 인재들이 서울로 빠져 나가고, 중앙정부가 정책기획 기능을 주로 담당하고 지방정부는 집행기능을 중심으로 운영됨으로써 정책기획 능력을 향상시킬 기회가 상대적으로 적었던 것이 사실이다. 지방분권이 필요한 이유는 지역 인재들이 지방에서 종사할 기회를 확대해주고, 정책기획 등에서 창의력을 발휘할 기회를 확대할 필요가 있기 때문이다. 실제 최근에는 지방 공무원들의 창의적 아이디어에 의해 지역 특성을 잘 살린 축제나 업무를 개발하여 다른 지방의 모범사례가 된 예들이 많이 등장하고 있다. 따라서 인재 양성을 위해 다양한 충원 방식을 개발하고, 교육 및 해외 연수 기회를 확대하며, 다양한 인센티브 제도를 마련할 필요가 있다.

주민참여

지방자치는 궁극적으로 주민자치로 연결되고 주민에의 책임성을 확보하는 것이어야 한다. 주민에의 책임성은 주민이 행정 및 정책에 대해 직접 통제하고 참여할 수 있을 때 확보된다.

주민참여와 관련해서는 최근 새로운 거버넌스의 형태로서 정책과정에 주민참여를 확대하는 방향으로 변화하고 있다. 주요 정책에 대한 인터넷상의 의견수렴, 시민단체의 정책과정에의 참여, 제주도 특별자치도 및 방폐장 주민투표와 같은 다양한 형태의 주민참여가 이루어지고 있다.

그 중에서도 주민참여를 가장 잘 반영한 제도가 주민참여 예산제도이다. 주민참여 예산제는 예산편성 단계에서 주민이 직접 참여하여 예산을 결정하는 제도이다. 광의의 참여 예산제는 예산 전체 과정에의 주민참여를 의미하지만, 협의의 참여 예산제는 편성단계에서의 주민참여를 의미한다. 주민참여 예산제는 통치의 시대에서 거버넌스의 시대로 변화하는 시대 흐름을 반영한 제도이다. 종전의 예산편성은 행정부(집행부)가 독점적 결정권을 행사하였다. 그러나 최근의 정책결정 추세는 협력적 네트워크를 바탕으로 한 참여와 상호협력의 기제로 나가고 있다. 주민참여 예산제는 거버넌스의 한 형태이다. 그리고 주민이 예산과정에 직접 참여한다는 점에서 재정 민주주의를 가장 잘 구현한 제도라 볼 수 있다.

주민참여 예산제가 지향하는 이념은 과정적 측면과 결과적 측면으로 구분된다. 과정적 측면의 이념은 개방성(누구나), 공동체성(함께), 평등성(똑같이), 민주성(자유롭게), 투명성(공개적으로), 담론지향성(토론하는)이다. 결과적 측면은 대응성, 효율성, 형평성 등이 대표적이다. 이것은 주민 요구(수요)가 반영된 효율적이고 공평한 예산이 편성되어야 함을 의미한다. 여기서 효율성은 배분적 효율성과 기술적 효율성이 모두 포함된다. 형평성은 계층간, 집단간, 지역간, 성별에 따른 공평한 예산배분을 의미한다. 그런데 주민참여 예산제는 결과보다 과정 측면의 이념을 지향하는 경향이 있다.

☞ 제2주제

민선 지방자치 10년, 대구ㆍ경북의 현재와 미래

- 민선 지방자치 10년, 경북의 현재와 미래 -

이 해 두 (대구대학교 교수)

Ⅰ. 21세기 새 천년의 도전 : 또 하나의 새로운 출발

10년전 단체장의 직선과 더불어 본격적으로 추진된 지방자치는 일단 성공적인 출발을 한 것 같다. 지방의회 의원만이 아니라 단체장도 주민선거에 의하여 선출되는 진정한 의미의 지방자치가 획기적인 출발을 한 것이다. 1950년대 초에 시작되었으나 1961년 군사정부에 의하여 폐지될 때까지 많은 문제를 발생시켰고 이 때문에 전문가들에 의하여 우려와 비판의 대상이 되어온 지방자치가 비교적 성공적으로 출발했다는 것은 극히 다행스러운 일이다. 세계화와 다양화 가 심화되는 탈 현대적 사회에서 지방자치없는 국정운영은 상상하기 어려운 일이기 때문이다.

그러나 10여년의 짧은 역사를 지닌 하나의 제도가 만족스럽게 운영될 것으로 기대할 수는 없다. 보다 바람직한 지방자치를 위해서는 앞으로도 많은 문제점들을 해결해야 한다. 경상북도의 경우도 예외는 아니다. 여기서는 10여년의 역사속에 경상북도가 이룩한 성과를 짚어보고 향후 경상북도가 나아가야할 바람직한 방향을 제시해 보고자 한다.

Ⅱ. 민선도정 10년의 성과

1. 자치역량 결집으로 변화와 혁신을 선도

가. 새로운 리더쉽으로 민선 자치도정 구현

민선 자치시대와 더불어 지방자치단체는 독점적인 지위에 안주할 수 없을뿐 아니라 다른 지방자치단체와 치열하게 경쟁해야 하는 상황을 맞고 있으며, 작고 효율적인 정부로 거듭나기 위한 행정개혁의 요구와 필요성이 더욱 높아지고 있는 상황에서 경상북도는 도민에게 꿈과 희망을 심어주는 미래지향적인 『21세기 신경북비전』을 수립하여 지난 10년간 중단없는 도정을 착실히 실천하여 왔으며, 특히 지역의 대학. 기업. 언론. 시민단체등 지역 혁신주체들의 발전 잠재력을 총동원하므로서 21세기 경북발전의 토대 마련이라는 목표에 집중하는 통합의 리더쉽을 발휘하여 왔다.

나. 시도지사협의회 주도적 참여

1999년 전국 16개시도지사가 참여하는 “전국시도지사협의회”를 발족하였고 협의회의 효과적인 운영과 공동건의 과제에 대한 지속적인 관리를 위하여 경상북도는 2005년 4월 협의회 사무국에 4급 간부를 파견한 바 있으며, 또한 1999년 3월 경북. 충북. 강원도의 접경지역 3도지사가 지역의 공동발전을 도모하고자 “중부내륙권 3도협력회”를 결성하고 그동안 4차례의 논의를 통해 2020년까지 84개사업에 총 7조 6,396억원을 투자할 계획으로 추진중이다. 또한 경북, 강원, 울산시등 3개시도지사가 참여하는 “동해권시도지사협의회”, 영호남 8개시도지사가 참여하는 “영호남시도지사협력회의”에서 경상북도는 주도적인 위치에서 대단히 성공적인 역할을 수행해 오고 있다.

다. 도정을 고객중심의 경영행정으로 전환

지난 1995년 민선도정 출범당시 ‘주식회사 경북’을 선언한 경상북도는 경영행정의 선두주자로서 행정전반에 결쳐 경영개념을 광범위하게 적용하고 있으며, 결재단계를 대폭 축소하는 속도 행정 추구와 도민의 아이디어에 귀 기울이는 신뢰받는 행정을 실천하여 왔다. 또한, 친절하고 따뜻한 민원서비스를 제공하기 위하여 민원실에 “친절저울대”를 설치하여 민원처리과정에서 친절. 불친절 공무원을 엄선하여 수시로 친절도를 평가하고 있으며 도청 홈페이지에 “칭찬합시다”코너를 설치하여 친절의 생활화를 추진하고 있다.

2. 글로벌 경제경북의 토대 마련

가. 신성장 동력사업 육성

“지역혁신5개년계획”에 따라 디스플레이, 디지털TV, 지능형 로봇등 6대산업 12개 품목을 차세대전략산업으로 선정하고 전자, 정보기기, 신소재.부품산업, 생물.한방산업, 문화.관광산업등 4개부문 15개분야를 지역전략산업으로 선정하는등 지역별특성을 살린 중점 전략산업을 육성하고,구미를 IT산업의 요람으로 육성해 나가는 한편, 동해안권을 철강 신소재등 NT산업 중심지로, 북부권을 생물등 BT산업지대로 육성해 나가고 있다.

나. 동북아의 경제.교류협력의 허브로 육성

1996년 동북아의 한․중․러․일 4개국 29개자치단체가 참여하는 “동북아자치단체연합”을 결성하여 경상북도에 상설사무국을 설치하고 교류.협력을 통한 동북아의 공동발전을 위해 노력하고 있다.

다. 경쟁력있는 중소기업 육성

중소기업에 대한 자금, 기술, 인력등 종합지원 인프라 구축을 위하여 “중소기업종합지원센터”를설립하는 한편, 중소기업.소상공인 지원을 위하여 경북신용보증재단을 설립하였다. 우수중소기업을 발굴 육성하기위하여 “세계일류중소기업” 지정과 “중소기업대상제” 실시 및 중소기업 공동브랜드인 ‘실라리안’개발로 지역상품의 명품화를 도모하고 있다.

3. 경북의 문화르네상스시대 개척

가. 경주세계문화엑스포의 성공적 개최

1998년 48개국이 참여하는 “경주세계문화엑스포”의 성공적 개최로 경상북도는 21세기 문화의 시대를 선도할 수 있다는 가능성을 확인해 주었으며 고부가가치 문화상품을 창출하는 문화관광산업의 돌파구를 마련하였다. 이후 2000년, 2003년 등 3회에 걸친 경주세계문화엑스포의 성공적인 개최는 세계인의 문화축제로 자리매김하기에 이르렀고, 2006년에는 캄보디아에서 “앙코르-경주세계문화엑스포”를 국제행사로 개최키로 하고 행사를 차질없이 준비하고 있다.

나. 권역별 특색있는 문화관광지 육성

신라문화의 세계문화유산 등록, 경주역사문화도시 조성사업 등 천년 고도경주를 세계적인 역사문화중심지로 조성해 나가고,  조선시대 500여년간 축적되어온 북부지역 전통유교문화자원을 보존.계발하는 “유교문화권 관광개발사업”을 추진하고 있다. 신비의 가야문화에 대한 체계적인 개발 보존을 위하여 노력하는 한편, 경주 감포관광단지, 문경 명상웰빙타운, 낙동강 투어로드, 포항 호미곶 새천년기념공원 등 지역 특성을 살린 얼굴있는 관광지 개발을 적극 추진해 나가고 있다.

다. 삶의질 향상을 위한 도민 생활문화 진흥

도민의 격조높은 삶을 위한 도립교향악단. 국악단을 창단하고 문화예술회관, 공공도서관, 박물관 건립과 청소년 문화. 예술교실 운영으로 문화예술기반을 확충해 나가고 있다.

또한 전국체육대회 3위입상과 2006년 전국체육대회 유치로 체육진흥을 통한 경북인의 자긍심 고취에 진력하고 있다.

4. 농어업의 경쟁력 강화에 주력

가. 미래 경북농업을 이끌어 갈 전문인력 양성

후계농업경영인, 전업농을 육성하고 경북대등 도내 국립대학에 ‘최고농업경영자위탁교육과정’을 설치. 운영하는 한편, 전문 농업인에게 경영개선. 영농창업자금을 지원하고 있다.

나. 고품질 친환경농업 육성

기계화경작로 확.포장, 농촌용수개발 등 전천후 영농기반을 구축하고 쌀산업의 경쟁력 강화를 위하여 벼 육묘공장 설치, 고부가가치를 창출하는 경북쌀 브랜드화, 미곡종합처리장 설치 확대를 추진하고 과수산업의 경쟁력 강화를 위하여 신경북형 키낮은 사과원 조성, 사과의 병해충 종합관리시스템 구축 및 FTA에 대응한 과수경쟁력 제고사업을 적극 추진하고 있다. 또한, 새로운 경북형 축산모델을 개발하기 위하여 축산기술연구소를 설치하고 경북 한우 고급 브랜드육 개발과 경북형 한우표준모델을 개발중에 있다.

다. 새로운 도약을 위한 농업인프라 구축

DDA/FTA등 국내외 농업환경 변화에 적극 대응하기 위하여 농업.농촌종합대책단을 구성. 운영하고 녹색.농촌체험마을 조성등을 통하여 자연환경과 영농체험을 결합한 농촌관광 인프라를 구축하는 한편, 지난 2001년부터 전국 최초로 벤처농업을 육성.지원하므로서 신기술과 아이디어는 가지고 있으나 자본이 부족한 농업인에게 신생농업, 틈새시장을 개척하는농업, 고수익.고위험에 도전하는 농업을 육성해 오고 있다.지금까지 62개소에 91억원을 지원하고 2005년에 20개소를 지원하고 있다.

5. 더불어 살고 싶은 복지.그린경북 실현

가. 고령화사회에 대비한 노인복지기반 구축

노인복지회관 건립, 경로당시설 확충 등 재가 노인복지시설을 대폭 확충하고 노인들의 건강을 위한 프로그램을 운영하는 한편, 보람있는 일자리 제공 및 노후생활을 적극 지원하고 있다

나. 여성의 사회참여 확대

자치단체 최초로 ‘여성정책개발원’을 설립하고 각종 위원회의 여성위원 위촉비율을 30%이상으로 확대하는 한편, 여성공무원 채용목표제 및 도전입 할당제를 도입하고 있다.

다. 장애인 및 저소득층을 위한 선진 복지인프라 구축

장애인공무원 구분 채용을 통하여 공직기회를 확대하고 기초생활보장 수급자 범위 확대 및 생계보호, 저소득층. 장애아 보육료 지원등 저소득층의 기초생활을 보장하며 사회복지 전담공무원의 전 읍면동 배치, 사회복지사무소 시범운영등 복지서비스를 대폭 개선하고 있다.

라. 그린경북 기반 마련

전국 최초로 환경에 관한 “경북의제 21”을 선포하여 지구환경의 지속성을 지방적 차원에서 달성하기 위한 장기적이고 종합적인 전략 프로그램을 마련하였고, 낙동강 수질개선, 오염하천 정화사업등 물관리 종합대책을 수립 추진하고 있다.

6. 차별화된 개발정책으로 균형발전 촉진

가. “제3차경상북도종합계획” 수립

오는 2020년 달성을 목표로 “제3차경상북도종합계획”을 수립하므로서 세계화, 지방분권화, 지식기반정보호사회화, 삶의질과 환경을 중시하는 주민의식의 대전환등 급변하는 시대적 조류에 적극 대처할 수 있는 비전과 전략을 제시하였다.

나. U자형 국토개발 구상 제시

U자형 국토개발 구상은 포항, 경주등 동해안 9개시군을 대상으로 동해안의 청정해양자원과 내륙의 역사.문화. 관광자원을 체계적으로 개발. 보전하여 지역균형발전을 도모하는 것으로 중점사업은 남북교류와 통일시대를 대비한 철도, 도로, 공항확충, 영일만신항 개발등을 담고있다.

다. 지역간 균형발전을 위한 개발정책 추진

북부권개발촉진지구사업으로 ‘소백산주변 개발촉진지구’, ‘산악휴양형 개발촉진지구’, 중서부평야 개발촉진지구‘, 안동호주변 개발촉진지구’ ‘동해연안 개발촉진지구’등을 중점 추진하고 있으며, 이외에 문경폐광진흥지구 개발사업, 경산학원도시 조성사업, 동해안권 특정지역 지정등을 추진함으로써 지역균형개발에 노력하고 있다.

<광역 교통망개발 계획>

Ⅲ. 『세계일류 경북』실현을 위한 과제

1. 지역역량 부문

가. 도민이 만족하는 경영행정시스템 정착

지난 10년동안 민선자치가 신장되고 분권화가 진행되면서 과거 중앙의 많은 정책들이 지방으로 이양되고 있어 자치단체 공무원들은 명실공히 지역발전의 주인으로서의 역할과 책임을 부여받고 있으며 지방에 주어진 권한을 잘 활용하여 맡겨진 과업을 제대로 수행하기 위하여는 정책개발과 정책결정에 대한 조직의 역량을 높이는 것이 중요한 요건일 것이다.

경상북도는 자치조직권 확대를 위하여 총액인비제를 전국에서 광역단체 처음으로 시범도입하였으며, 도에서는 향후 자치조직과 인력운용에 있어 지역실정에 맞도록 탄력적으로 운영하여 진정한 도민만족의 지방자치를 실현하고자 애쓰고 있다. 이와 함께 저비용.고효율의 본부 및 팀제를 도입하므로서 외부 환경변화에 대응할수 있는 탄력적 조직운영이 가능하고 성과중심의 행정을 추진해 나가야 할 것이다.

또한, U-경북 프로젝트에 행정부문을 적용함으로써 온라인 민원에 대한 즉각적인 대응과 도민의 편익도모에 기여할 수 있을 것으로 기대된다.

나. 지방재정력 강화와 투명성 확보

우선, 지방자치단체의 자율성을 보장하고 지방재정 확충을 위하여 보통교부세의 법정교부율인 내국세 총액의 19.13%를 향후 점진적으로 높여나가도록 노력하는 한편, 지방소득세와 지방소비세를 도입하여 실질적인 지방분권을 강화해 나가야 할 것이다. 현행 품목별 예산제도를 성과중심의 프로그램 예산제도로 개편하므로서 정책 및 사업에 대한 성과측정과 책임을 분명히 할수 있을 것이다.

2. 지역경제 부문

가. 초광역 산업클러스터 구축

경북 동부의 철강.자동차 부품산업, 중서부의 전자산업, 북부의 바이오산업을 중점 육성하고 대구, 부산, 울산, 경남의 유력산업과 연계하므로서 새로운 발전축을 바탕으로 한 초광역 클러스터를 구축해 나가는 한편, 울산과 부산의 완성차 공장을 중심으로 자동차 부품산업을 대구～경산～영천～경주～포항～울산～부산～창원으로 초광역 오토밸리를 조성을 앞당김으로써 낙후된 지역경제를 활성화시켜 나가야 할 것이다.

나. 동북아 경제.교류 허브로서의 역할 강화

경북도가 주도하여 설치 운영하고 있는 동북아자치단체연합과 연계한 “동북아연구센터”를 설립하여 명실공히 동북아의 교류허브로 발전할 기틀을 마련하는 한편, 동해안권에 컨밴션센터를 건립하여 포항 영일만신항의 본격운영에 따른 동북아 물류센터 역할과 배후단지 조성등 산업거점역할 그리고 경주 등의 역사문화 관광과 연계해 나가야 한다. 또한, 국내외 기업을 유치하고 교역 거점으로 육성하기 위하여 포항을 자유무역지역으로 지정을 앞당겨야 한다.

3. 과학. 정보산업 부문

가. 과학기술 혁신역량 강화

전략산업별 기술연구개발단을 운영하여 각종 지역혁신산업이 개별기관 주도로 추진되는 것을 방지하고 지역별 특성과 산업별 특성이 연계될수 있도록 추진하며, 한국해양연구원, 한국과학기술연구원, 기계연구원 분원등 전문연구기관을 유치하므로서 지식클러스터를 구축해 나가야 한다.

나. 산학연 협력 및 기술이전 시스템 활성화

미래산업 및 지역 전략산업 분야의 대학부설연구소를 전문연구센터로 성장하도록 지원하고 기업 기술자문을 위한 멘토링센터를 설립. 운영하므로서 기업의 애로기술의 자문 및 지도, 세미나. 워크샵 개최를 전담해야 할 것이다. 국제협력.창업지원센터, 품질인증 지원센터, 디스플레이 정보지원센터 및 인력양성센터 등을 아우르는 ‘경북 디스플레이 종합기술지원관’을 건립하여 지역내 기업활동 환경개선과 핵심 수요기술의 조기개발을 효율적으로 지원 할수 있을 것이다.

다. 유비쿼터스 경북 구현

언제 어디서나 접속 가능한 유비쿼터스 경북 환경을 구축하는 일은 21세기 정보화시대를 경북의 시대로 만드는 관건이 될 것이다. 지역 및 주민정보, 과학기술정보, 혁신정보, 환경 및 산업분야별 정보시스템 구축으로 U-경북플랜을 앞당겨야 하겠다.

4. 문화 관광 부문

가. 문화관광산업 육성을 위한 기반구축

소득이 늘어날수록 문화관광에 대한 욕구가 절실해 지고 문화산업과 시장의 국제화가 관련기업들에게는 큰 기회를 제공하고 있다. 문화산업 육성을 위한 기반구축은 결국 지역내에 문화산업을 키우는 특수목적회사 설립, 문화재의 수리.보수를 전담하는 전문병원, 문화산업연구센터의 건립, 그리고 최근의 영화산업의 붐을 타고 새롭게 증가하는 ‘영화관광’이라는 아이템을 지역전략산업으로 적극 육성해야 할 것이다.

나. 차별화된 문화관광자원 개발

슬로우푸드체험마을 조성, 경북형 디즈니랜즈 공원조성, 미니어처테마파크 조성등 독특하고 창의적인 관광자원을 적극 개발해 나가고, 문화예술 창작을 고취하는 창작 스튜디오를 지역별로 조성하여 자원화해야 한다.

다. 문화관광 소프트웨어 개발

문화관광의 소프트웨어는 문화산업의 씨앗과 같다. 경상북도는 향후 문화관광정책에서 소프트웨어를 강화하는 프로그램을 추진해야 하고 명품브랜드형 관광 소프트웨어 개발, 축제와 관광을 연계시키는 복합상품화 추진이 필요하다.

5. 농어업 부문

가. 프로농업인, 디지털 농업인 양성

경상북도 농업 발전을 위한 시급한 현안중 하나는 지역농업을 이끌 우수한 후계인력을 양성하는 일이다. 현재 영농종사인력을 재교육을 통해 전문화 시키는 프로화와 함께 신규인력이 농업으로 유입되도록 하는 일이 중요하다. 특히, 여성인력을 농업노동력화 할수 있도록 제도적 보완책을 강구해야 하고 아마추어 농업인인 프로슈머농업인 양성을 통하여 농업을 체험하면서 농업에 대한 관심도를 제고하는 노력이 요구된다.

나. 친환경. 명품 농산물 생산에 박차

친환경농업을 적극 육성하기 위하여 친환경 시범마을 조성, 친환경농업지원협의체 구성 및 친환경농업지구 조성으로 저투입 농업을 확신시키고, 일반농법과의 소득차를 보전하기 위한 친환경직불제를 확대하는 한편, 농산물의 안전관리를 뒷받침하도록 우수농산물관리제도(GAP)를 적극 활용한다.

다. 마케팅 혁신을 통한 새로운 수요개발

농산물의 상품가치를 높이는 브랜드, 캐릭터 개발, 지역에서 생산된 농산물을 활용한 농촌가공산업, 종자산업 육성, 과학기술을 접목한 다이어트식품 개발, 셀루로즈 포도당, 전통식품 개발 등이 농수축산물 수요개발을 위한 새로운 인프라 들이다.

6. 복지환경 부문

가. 건강사회 복지시스템 구축

고령친화산업을 성장전략산업으로 육성하기 위하여 선도적으로 추진할 수 있는 전략품목을 선정.육성하고 생활.생산이 결합된 실버복합타운을 조성한다. 장애인에 대한 재활의지를 북돋우고 장애인에 대한 편견과 그릇된 인식을 개선하는 차원에서 ‘장애인 인간승리 박물관’ 건립이 필요하다.

나. 여성의 능력발휘를 위한 복지환경 조성

온전한 ‘인간의 역사’를 밝히기 위해 공식적인 기록에서 제외된 여성의 역사를 복원하고 새롭게 해석하는 ‘경북여성사박물관’을 조속히 추진하고, 여성의 능력발전을 체계적으로 추진할 수 있도록 여성능력개발센터를 설치한다.

7. 지역개발 부문

가. 동북아와 ‘직접’ 교류하는 교통망 구축

동북아시아를 포함한 세계시장으로의 진출확대에 따른 시장 경쟁력 유지를 위하여 인근 광역자치단체를 포괄하는 신국제공항을 건설하고 지역항공사 설립으로 항공 교통 편의를 제공하는 한편, 포항 영일만신항 종합개발로 명실상부한 ‘동북아물류센터’의 거점으로 육성해 나간다.

나. KTX역세권과 연계한 SOC확충

KTX 개통에 따라 역세권 거점도시로 중점 개발하고 국토균형발전을 위한 U자형개발이 가속화 되도록 중앙정부와 긴밀한 협조체제를 구축해 나간다. 독도영유권 수호와 독도에 대한 범국민적 사랑에 적극 부응하고 독도수호의 전초기지인 울릉도 주민의 편익을 위하여 기 발표한 ‘독도지키기 종합대책 및 울릉도 개발계획’을 차질없이 추진한다.

Ⅳ. 맺는 말

민선 지방자치를 힘차게 펼쳐온 경상북도는 어느 자치단체 보다도 앞서간다는 평가를 받고 있다. 지난 10년간 47개기관으로부터 200여개의 수상실적을 기록하는가 하면 최근 4년간 223개의 전국단위의 각종 평가에서 159개부문 수상을 한바 있다. 한국도로공사등 13개 공공기관을 지역에 유치하므로서 지역 재도약의 전기를 마련하였고, 특히 총 3～4조원에 이르는 경제적 파급효과가 예상되는 방폐장 유치로 『중저준위 방사성폐기물처리장』, 『양성자가속기』, 『한국수력원자력 본사이전』 등 3대 국책사업이 입지하게 되므로서 동해안의 울진～영덕～포항～경주를 연결하는 “광역에너지 클러스터”를 구축할 수 있게 되었다.

지역발전의 좋은 계기를 마련한 경상북도는 보다 장기적인 안목에서 성장동력산업을 발굴 지원하고 이들 사업의 지역정부간, 사업간 연계를 구축하며, 체계적인 인재양성을 위한 장치를 마련해나가는 것이 필요할 것으로 본다.  그러한 인재양성을 통하여 지역 언론과 대학, 연구소 그리고 지방관료와 의회가 힘을 한데 합쳐 나갈 때 지역의 발전 나아가 국가의 미래를 보장해 줄 수 있을 것이다.

이제 경상북도는 그동안 이룬 값진 성과들을 바탕으로 앞서 제시한 『세계일류 경북』실현을 위한 과제들을  하나 하나 착실히 준비하고 실천해 나가므로서  ‘풍요로운 고장’,  ‘사람이 모여드는 경북’으로 우뚝 설 것임을 믿어 의심치 않는다.

☞ 제3주제

중앙-지방간 상생협력을 위해 무엇을 어떻게 할 것인가?

이 기 우 (정부혁신지방분권위원회 전문위원)

I. 서 론

지방분권을 국정의 기조로 채택한 참여정부에서 지방분권의 작업은 기대처럼 순조롭게 진행되지는 못하고 있다. 반분권적인 세력의 저항이 워낙 심하고 분권세력의 결집이나 내공이 충분하지 못하기 때문이다. 당초 지방분권을 달성하고 이를 바탕으로 중앙정부를 개혁하겠다는 의지는 퇴색하고, 분권 없는 혁신만이 요란하게 진행되고 있다. 이는 알맹이가 빠진 껍데기 개혁에 불과하다. 지방분권이 단순히 지방정부의 권력을 확대하려는 것에 그치는 것이 아니다.

중앙정부의 과부하로 인한 기능마비를 극복하여 효율성을 높이고 주민에 가까운 정부에서 공동체의 문제를 해결함으로써 주민의 삶의 질을 향상시키겠다는 것이다. 이점에서 지방분권은 중앙정부와 지방정부, 주민이 모두 잘되는 상생의 전략이다. 그럼에도 불구하고 논자에 따라서는 지방분권을 중앙정부와 지방정부간의 힘겨루기 내지 뺏고 빼앗기는 제로섬관계로 이해하는 경우도 적지 않다. 이에 중앙정부와 지방정부가 서로에게 도움이 되는 공생 내지 상생의 원리로서 지방분권을 이해할 필요가 있다. 먼저 중앙정부와 지방정부의 관계를 논의 함에 있어서는 양자간의; 관계를 규정짓는  기본적인 틀에 대한 이해가 필요하다.

중앙정부가 권력을 독점하는 대신에 지방정부와 권력을 분점함으로써 한편으로는 권력의 남용을 방지하고  다른 한편으로는 효율성을 증대시키며 주민의 참여를 확대하기 위한 민주국가적인 요청을 실현시키는데 기여한다. 중앙정부와 지방정부의 역할분담의 원리로서 보충성의 원칙과 연대성의 원칙을 들 수 있다. 또한 양자간의 관계를 이루는 중요한 원리로써 일반적인 관계를 쌍방적인 관계로 전환하는 것을 들 수 있다.

이러한 이론적인 논의를 하고 난 다음에 중앙정부와 지방정부간의 상생관계 내지 윈-윈관계를 형성하기 위한 현안과제들을 몇가지 예시하고자 한다. 먼저 국화와 지방정부의 관계를 논의한다. 특히 최근에 문젝 불거지고 있는 국회의 정당공천제도의 일방적인 도입과 국정감사에 관한 문제를 짚어본다. 다음으로 감사원과 지방정부의 관계, 지방정부에 관한 중앙정부의 주무부서인 행정자치의의 역할과 위상 등을 논의한다. 특히 양자간의 상생적인 관계를 형성하기 위해서는 중앙정부가 지방정부를 바라보는 시각의 전환을 요구한다. 특히 지방정부를 평가함에 있어서 누가 덜 잘못했는지를 기준으로 하는 네가티브한 징벌관점을 버리고 어떤 지방정부가 무엇을 잘 했는지를 중심으로  배우려고 하는 포지티브한 학습관점으로 전환이 요구됨을 살펴보기로 한다.

Ⅱ. 중앙-지방간의 기본관계의 재설정

1. 기본관계의 변화 (권력의 독점에서 권력의 분점으로)

중앙정부와 지방정부간의 관계를 형성함에 있어서 몇 가지의 이론적인 틀을 밝힐 필요가 있다. 지식정보사회에서 국가가 정보와 권력을 독점하는 시대는 끝났다. 지방정부와 중앙정부가 권력을 분점하는 분권적인 정치질서를 확립하는 것이 우선적으로 필요하다. 권력을 분점함에 있어서 지침을 제공하는 정치조직의  원리로 보충성의 원칙과 연대성의 원칙을 들 수 있다. 보충성의 원칙은 가능한 한 주민에 가까운 정부에서 공동체의 문제를 해결함으로써 효율성과 민주성을 향상시키려는 원칙이고 연대성의 원칙은 중앙정부의 역할을 지방정부가 할 수 없는 기능의 수행을 전체의 복리와 사회연대적인 관점에서 지원하거나 이를 직접 수행함으로써 공동체의 결속을 공고히 하는 원칙을 의미한다.

다음으로 중앙정부와 지방정부의 관계를 일방적인 관계에서 쌍방향적인 관계로 전환함으로써 전체의 민주적인 정당성을 강화하고 동시에 권력분립적인 기능을 강화해서 권력의 남용을 방지하고자 하는 것이다. 전자를 역할분담의 원리라고 한다면 후자는 절차적인 정당성의 원리라고 할 수 있다. 지방적인 문제와 국가적인 문제를 결정함에 있어서 국가나 지방정부의 독점적인 지위를 넘어 상호관력적인 권력의 분점이 양자관계의 방향성을 제시한다.

2. 역할분담의 원리

1) 보충성의 원칙

여러 계층의 사회단위가 존재하는 경우에 누구에게 어떤 권한이 배분되어야 하고 상호간의 관계는 어떻게 설정되어야 하는지에 대한 의문에 대하여 보충성의 원칙은 기준을 제시한다.

상위의 사회단위는 보충적으로 활동하여야 한다. 만약 상위단위가 하위단위의 존립이나 번창을 위협하는 경우에 그 활동은 제한되어야 한다. 어떻게 권한을 배분하는 것이 가장 하위단위에게 최대한의 이익을 가져오는지가 가장 중요하다. 사회체제의 역사적인 형성과정에서 본다면 상위의 사회단위는 하위단위의 복리를 증대시키려는 목적을 위해서 형성되었음이 명백하다. 마을공동체는 가족공동체보다 나은 생존을 보장하기 위한 것이고 도시나 도시국가는 외적침략으로부터 방위와 같이 마을공동체로서는 감당하기 어려운 과제를 해결하기 위한 것이다.

상위 공동체는 그 소속 사회단위를 위하여 유익하기 때문에 정당화된다. 앞에서 든 외침방위를 예를 들어 보면 개개의 마을 공동체는 외적의 침략에 대해서 가족을 방어하는데 충분한 역량이 없다. 이에 여러 마을 공동체가 방위동맹을 결성하게 되고 방어권한은 새로 결성된 상위공동체에게 이전된다.

보충성의 원칙은 다양한 사회단위간의 권한배분에 관한 기본원칙을 의미할 뿐만 아니라 동시에 권한의 기형적인 과집중이나 과소화에 대처할 수 있게 한다. 상위단위는 대체로 많은 권한을 수렴함으로써 하위단위나 중간단위의 권한을 무력화시키는 경향이 있다. 이러한 경우에 보충성의 원칙은 국가에 대한 제한의 원칙으로 나타난다. 하위단위도 적지 않은 경우에 책임감의 부족이나 편의성 때문에 권한을 자발적으로 상위단위에 위임하는 경향이 나타나기도 한다.  이러한 경우에 권력의 상향이동이 나타나게 되고 결국 하위단위나 개인과 가족에 기여하지 못하게 될 수 있다. 보충성의 원칙은 하위공동체가 무제한적으로 상위공동체로 권력과 권한을 빼앗겨 공동화되는 것을 막아줄 뿐만이 아니라 반대방향으로도 작용을 한다. 즉, 상위공동체가 지나친 권한으로 과부화되는 것을 막아준다.

보충성의 원칙은 권한재배분을 둘러싼 분쟁에 있어서 권한배분을 위한 법적인 기준을 제시해 주기는 하지만 추상적인 원칙이 의미대로 실현되도록 보장하는 것은 아니다. 이에 법원칙으로서 보충성은 생활과 더불어 실현되어져야 한다.

보충성의 원칙이 실현되기 위해서는 활성화된 시민사회, 시민의 덕성이 전제되어야 한다. 시민사회는 시민의 참여에 근거해서만 존립될 수 있다. 시민의 참여는 법적으로 강제된 것이 아니고 자발성에 기초를 두고 있다. 이러한 시민참여와 시민의 덕성은 모든 권한이 중앙부서에 집중되지 않은 경우에 발휘될 수 있다. 보충성 없이는 시민의 덕성도, 시민의 참여도 생각하기 어렵다. 이점에서 보충성과 시민사회와 시민의 덕성은 상호의존적이라고 볼 수 있다. 강한 시민사회가 모든 권력의 집중화를 막아줄 수 있는 있는 경우에만 보충성의 원칙은 기능을 할 수 있다. 권한집중의 시도에 대한 시민의 활발한 참여에 의한 저항이 없다면 보충성의 원칙은 이빨없는 종이호랑이에 불과하게 된다. 시민적인 덕성도 보충성의 원칙이 보장되어 하위공동체에게 권한이 존재하는 경우에나 생각할 수 있다.

집권화된 권력구조에 관한 의문이 제기되고 개혁방안을 모색하면서 보충성의 원칙이 정치적인 논쟁에 등장한다. 하위단위가 같은 일을 중앙정부만큼 혹은 보다 더 잘 할 수 있기 때문에 중앙정부는 그 권한을 하위의 단위에게 이양하여야 한다고 주장한다.

정치적 논쟁에서 보충성의 원칙은 제도적 개혁의 방향으로 거론된다. 집권화된 의사결정구조나 권력구조에 대한 의문이 제기되고 그 결함을 개선하기 위한 방안으로 보충성의 원칙이 추구된다. 중앙의 업무수행자는 그 관할을 하위단위에 재이양해야 한다. 왜냐하면 후자가 이양된 업무를 보다 잘 수행하거나 최소한 동등하게 잘 수행할 수 있기 때문이다.

보충성원칙의 사회개혁적인 경향은 하위단위에서 효율적인 업무수행을 지향한다. 보충성원칙은 합목적주의가 지배한다. 많은 업무가 가능한 한 하위단위에 이전되는 경우에 사회체제가 보다 낫고 효율적으로 기능을 한다고 본다.

합목적적인 견해와는 다른 관점에서 보충성의 원칙은 가치합리성을 추구한다. 이는 하위단위의 업무수행권을 중심으로 한다. 인간이 중심에 서있다는 것, 개인이 모든 권력의 출발점으로 본다는 점에서 보충성의 원칙은 자유주의사상과 매우 접근한다. 개인만이 독자적인 가치를  지닌다. 상위수준에서 활동은 그 자체가 목적이 될 수 없으며 개인의 복지증진을 위해 불가피한 경우에 한정된다.

2) 연대성의 원칙

연대성 혹은 공동의 자조, 상호원조 문제는 집단적인 의사결정에 있어서 오래전부터 논의되어 왔다. 연대가 산업사회에서 중요하게 된 것은 19세기에 연대의 개념에 노동자들의 투쟁적인 함성과 시민적인 안전의 보장을 포함시키는 의미가 주어졌기 때문이다. 연대성는 상호의존적이고 협력을 통해서만 목적을 달성할 수 있는 다수인 상호간의 결합(wechselseitige Verbundenheit)으로 정의된다. 연대성은 무제한적인 개인주의적 성향과 엄격한 집단주의적인 성향의 중간에 위치한 제3의 위상을 가진다. 자발적인 자제와 사람의 다른 사람에 대한 의리를 호소하여 상호간의 협력을 통하여 불평등을 해소시키도록 한다. 연대성은 공동의 이익 혹은 감정으로부터 나온다. 그것은 상호의존적이고 관련된 사람사이의 집단적인 책임(collective responsability)이다.  공동체 관련적인 원칙으로서 연대성은 불변적인 것도 아니고 모든 사람에게 언제나 요구할 수 있는 근본가치라고 보기도 어렵다. 시기와 상황에 따라서 상호의존적인 연계성과 책임에 대한 특수한 이해를 통해서 나온다.

고전적인 의미에서 연대성은 산업사회에서 사회안전과 관련하여 산업노동자들의 집단의식위에 세워졌다. 자유주의와 산업화와 그로 인한 지배적 권력구조에 대한 반작용으로서 노동조합과 정당의 결성으로 나타났다. 원래 결핍의 덕목으로 나타난 연대성은 노동운동에 있어서는 정치적인 투쟁개념으로 발전하였고, 프랑스와 기독교국가에서는 사회철학으로 확산되었다. 프랑스와 독일에서는 이러한 사회철학적인 사상으로부터 19세기 초에 집단적 공산주의와 자유주의적 시장이기주의의 사이에 위치한 질서이념으로 연대성의 개념이 형성되었다. 이러한 이념은 사회주의적 연대성에 대응하는 구상으로서 의미를 가진다. 개인은 개인적인 이익만을 추구해서도 안되고, 정당이나 계급의 집단에 무조건적으로 복종해서도 안 된다는 것을 의미한다. 사람은 동료에 대해 개방적이어야 하고 더불어 발전하도록 협력해야 한다. 역으로 공동체는 각각의 개인이 동등하게 인격을 실현시킬 것을 보장해 주어야 한다. 이러한 사회정책적인 구상은 연대적인 활동을 촉진하는 보충성의 원칙과 접근된다. 보충성과 연대성은 상이한 별개의 사회원칙이라기 보다는 메달의 양면이라고 할 수 있다. 1980년대에 들어 보충성개념이 전면에 등장함에 대하여 다른 사회정책적 형성원칙으로서 연대성은 그림자에 가려지고 있다.  자조를 위한 원조 (Hilfe zur Selbsthilfe)모델은 연대성을 전제로 하고 있지만 보충성을 보완하는 원칙으로서 의미를 가진다.

3) 양자의 관계

국가와 사회간, 국가와 지방자치단체간의 역할배분에 있어서 일차적으로 보충성의 원칙이 적용된다. 능력이 미치는 범위 내에서 개인과 개인에 근접한 공동체에게 기능이 배분되어야 하지만, 개인이나 개인근접공동체의 능력이 미치지 못하는 경우에는 공동체 또는 원거리공동체가 그 업무를 수행해야 한다. 따라서 사무배분의 원칙으로 보충성의 원칙이 일차적으로 적용되고 연대성의 원칙은 이차적으로 상위공동체의 과제를 결정함에 있어서 적용이 된다. 보충성의 원칙은 수동적 의미에서는 방어권으로서 하위공동체에 대한 상위공동체의 부적절한 침해를 저지하는 기능을 한다. 상위공동체는 불가피한 경우를 제외하고는 하위공동체 영역에 개입하는 것을 자제하여야 한다. 보충성원칙의 이러한 제한기능은 빗장원칙(Riegelprinzip)으로 표현된다. 다른 한편으로 보충성의 원칙은 적극적인 의미에서 지원요구권으로 해석된다. 상위공동체는 조치와 시설을 통하여 하위공동체가 자기책임이 가능하도록  생존여건을 형성할 의무가 있다. 이런 의미에서 보충성의 원칙은 지원제공원칙(Hilfeleistungsprinzip)으로 불린다.

모든 사람의 개인적인 평등을 강조하는 경우에 일반적인 사회적 연대성을 강조하게 되고, 지방정부의 자치를 희생하여 집권화하는 경향이 있게 된다. 보충성의 원칙에 따라 국가의 기능을 지방자치단체에 분권화하는 경우에 서로 다른 지방자치단체에 거주하는 사람 간에 어느 정도의 불평등이 나타날 수 있다. 지역에 따라 지방자치단체의 지리적, 경제적, 문화적, 사회적 불평등이 나타날 수 있다. 지방분권은 자유와 자치를 위하여 그러한 불평등을 어느 수준까지 감수하면서 수용하는 것에 기초를 두고 있다. 어느 정도로 수용할 것인지는 전체의 이익을 위하여 연대가 필요하다고 느끼는 수준에 한계가 있다(Fleiner). 불이익을 보는 자도 분권화로 인하여 이익을 본다고 느낄 때에 분권과 자치를 통한 불평등취급을 감수하려 할 것이다. 자치를 위한 차별을 감수하려 않으려고 하는 경우에 재정조정이나 지역균형발전을 위한 연대를 요구하거나 집권화를 요구한다. 여기서 연대성의 원칙은 정당화되지 아니하는 불평등을 조정하는 근거가 된다. 다만 연대성이 불필요한 도움 내지 지원으로까지 확장되는 경우에 도움은 ejtr이 아니라 독이 된다. 즉, 지방정부가 해결할 수 있는 문제에 대해서도 국가가 관여하여 지원하는 것은 지방정부의 자치능령을 손상하여 내생적인 발전을 저해하고 중앙정부에 대한 의존도를 높여 도덕적 해이를 불러일으킨다. 이는 자구력의 태만, 절약의 동기상실로 이어져서 중앙정부에 대한 의존성을 심화시키고 중앙집권적인 경향을 구조화하게 된다.

3. 절차적 정당성의 원리 : 일방적 관계에서 쌍방적 관계로

국가와 지방자치단체의 관계는 기본적으로 전체와 부분의 관계이다. 국가는 전체로서의 통합성을 유지하기 위하여 지방자치단체의 의사결정과 업무의 집행에 어느 정도 관여할 수 있어야 한다. 또한 지방자치단체는 자신의 업무를 독자적으로 처리하고 정치적인 의사결정체로서의 지위를 보장하기 위하여 국가의 과도한 개입에 대하여 방어할 수 있는 수단을 가져야 한다. 전체의 이익은 부분의 이익을 최대한 보장하는데서 출발하여야 하므로 지방자치단체는 국가의 의사결정에 영향력을 행사할 수 있어야 한다. 국가의 지방에 대한 영향력의 행사와 지방의 국가에 대한 영향력행사는 특정한 시점에서 국가적인 통합을 유지하면서 지방적인 정치적인 재량의 영역을 확보하기 위한 역동적인 과정을 형성한다. 이렇게 국가와 지방간의 상호 교환적인 관계를 통하여 한편으로는 중앙과 지방 사이의 권력의 견제를 가능하게 하고 다른 한편으로 양자간에 나타날 수 있는 갈등의 극복을 위한 메카니즘이 형성될 수 있다.

현행 법체계하에서 국가의 지방에 대한 영향력의 행사는 매우 광범위하게 인정되고 있으며 실제로 과다하게 행사되는데 비하여 지방이 국가의 정책결정과정에 참여하는 제도는 매우 미흡한 상태이다. 이는 국가의 지방에 대한 영향력의 행사가 일방적으로 이루어지고 있기 때문에 중앙집권적인 권력구조가 더욱 심화되고 분권화와 집권화가 적정의 균형점을 자율적으로 찾아갈 수 있는 시스템이 결여되어 있다. 여기에 양자간의 관계에 있어서 근본적인 발상의 전환이 요구된다.

민주주의는 ‘아래에서 위로’의 의사결정을 요구한다. 지방분권적인 권력구조는 시민에 가까운 의사결정을 가능하게 함으로써 아래에서 위로의 의사결정을 가능하게 하는 제도적 장치에 속한다. 국가전체의 의사를 결정함에 있어서도 하위 공동체인 지방자치단체의 참여를 보장함으로써 아래에서 위로의 의사결정을 가능하게 할 필요가 있다. 지방의 국정참여를 통하여 지방의 관심과 경험이 국가의 의사결정과정에 반영할 수 있다. 대부분의 법령이 지방자치단체에 의하여 집행된다는 점을 고려한다면 그 법령의 문제점이나 개선방향에 대해서는 지방자치단체가 가장 잘 알고 있다. 지방의 국정참여를 통하여 지방의 정치적, 행정적인 경험을 전체국가를 위하여 활용할 수 있게 된다.

국가의 지방자치단체에 대한 영향력의 행사만을 보장하고 그 반대 방향의 영향력을 인정하지 아니하는 경우에는 권력의 균형은 파괴되고 견제는 국가의 지방에 대한 견제만이 있게 되어 국가권력의 남용에 대한 지방자치단체의 견제기능은 상실되고 만다. 국가권력의 남용을 방지하기 위해서는 지방자치단체에 의한 국가공권력의 통제와 견제가 요구된다. 더구나 오늘날 지방자치단체의 업무수행이 대부분 국가의 법률에 의하여 거의 완벽하게 일방적으로 정해지는 상황하에서 지방정치적기능의 상실을 보충하기 위해서도 지방자치단체의 입법과정에 대한 참여가 매우 절실히 요구된다.

국가의 지방자치단체에 대한 영향력의 행사가 일방적인 경우에 국가적인 통합은 강제적이고 형식에 그칠 우려가 크다. 지방자치단체의 국정참여는 국가의 통합에 자발성을 부여하고 실질화 시키는데 기여한다. 지방의 국정참여와 국가의 지방에 대한 영향력의 행사가 상호 교차적으로 이루어짐으로써 양자간의 적정 관계 설정 및 갈등의 해소를 위한 메카니즘이 형성될 수 있다.

현재의 정부간 관계는 상하관계의 범주를 벗어나지 못하고 있다. 중앙정부와 지방정부의 관계에 있어서 중앙정부는 입법권을 행사하여 지방정부의 권한행사의 세세한 부분까지를 규제하고 있으며 감독권을 행사하여 그 규제의 준수를 확보하고 있다. 또한 감사원은 회계감사를 넘어서 직무감찰까지를 행사함으로써 지방정부에 대하여 중대한 영향을 미친다. 또한 국회는 국정감사를 통하여 지방자치단체의 자치사무의 수행에 영향을 미치고 있다. 법률상으로 국회는 지방정부의 자치사무에 대해서는 감사를 할 수 없도록 되어 있고 기관위임사무와 단체위임사무만 관여하도록 되어 있으나 실정법을 위반하여 감사권을 남용하고 있다. 이에 대하여 지방정부에서 중앙정부에 영향력을 행사할 수 있는 수단은 거의 존재하지 아니한다. 물론 지방자치단체연합체가 결성되어 중앙정부의 입법권행사에 대해 의견서를 제출하기도 하지만 청원수준을 넘지 못하고 있다. 따라서 중앙정부와 지방정부의 관계는 위에서 아래로의 일방적인 관계일 뿐 쌍방통행적적인 관계에는 이르지 못하고 있다.

대부분의 법령이 지방정부에 의해서 집행된다는 점을 감안한다면 지방의 경험을 중앙정부의 입법정책, 정부정책에 피드백시킬 필요가 있다. 지방자치를 실시하는 가장 큰 이유가 수직적인 권력분립을 통한 권력남용의 방지에 있다면 중앙정부와 지방정부간의 견제관계는 반드시 필요하다. 정부간의 견제를 통한 권력남용방지를 위해서는 중앙정부의 지방정부에 대한 관여뿐만이 아니라 지방정부의 중앙정부에 대한 관여가 있어야 한다. 이러한 중앙정부와 지방정부의 관계는 광역지방정부와 기초지방정부의 관계에 있어서도 그대로 타당하다. 양자간의 관계를 상호교환적인 쌍방관계로 전환할 필요가 있다.

Ⅲ. 중앙정부와 지방정부간의 상생적 관계정립을 위한 과제

최근 지방분권을 통한 국가의 재구조화가 추진되고 있음에도 불구하고 중앙정부와 지방정부사이에는 심각한 갈등관계가 나타나고 있다. 중앙정부와 지방정부간의 갈등관계를 극복하기 위해서는 아래와 같은 문제가 위에서 설명한 원리에 의하여 해결되어야 한다.

중앙정부는 국민전체의 이익을 위하여 지방정부의 권력남용을 견제하고 집장자치단체의 능력을 보충하여 지원하는 기능을 수행하여야 한다. 최근에 몇 가지 중앙정부의 지방정부에 대한 관여 중에는 양자간의 신뢰관계를 해하는 몇 가지 사례가 적지 않게 발생하고 있다.

1.  국회의 지방정부에 대한 관계 개선

국회는 지방정부의 기본골격을 입법을 통하여 설정하는 기능을 수행하므로 지방정부의 존립과 운영에 매우 광범위한 관여권을 가진다. 국회가 지방정부의 세세한 부분까지 입법을 하는 경우에 지방정부의 자율권을 통한 지방적인 다양성의 추구는 사실상 마비된다. 국회는 지방정부의 조직과 운영에 대해서 기본적인 골격만을 정하고 세세한 부분은 지방정부의 조례에 위임하여 지방정치적인 결정에 맡겨야 한다.

0. 지방선거법개정- 정당공천제도의 확대

국회는 지난 6월 30일 지방선거법을 개정하면서 지방선거에서 정당공천의 범위를 종전의 기초지방자치단체장은 물론 지방의원에게까지 확대하였다. 국회가 입법하는 과정에서 이해당사자인 지방의회나 지방자치단체장의 의견을 수렴하는 절차도 거치지 않고 일방적으로 선거법을 개정함으로써 국회와 지방정부간의 신뢰관계는 적지 않게 손상되었다. 정당에 의한 공천이 한국의 정치풍토 하에서 지방정치의 중앙예속화를 가져오고 정치부패의 원인을 제공한다는 점에서 대다수의 국민과 시민사회, 학계가 반대함에도 불구하고 충분한 여론수렴절차도 없이 이를 일방적으로 통과시켰다. 특히 국회의원들이 공천권의 행사를 통하여 지역에서 엄청난 영향력을 행사하게 되면 지방정치는 무력화된다. 이는 중앙정치를 위해서나 지방정치를 위해서나 바람직하지 못하다. 지방정치인은 지역의 주민복지를 위하여 헌신하고,  중앙정치인인 국회의원은 국민전체의 대표로서 국익전체를 위하여 헌신하도록 예정되어 있다. 국회의원이 지방정치까지를 장악하고자 한다면 국정수행에 지방을 받게 되고 지방정치는 위축되어 상생 대신에 상멸을 가져온다. 이에 지방정치도 살리고 중앙정치도 살리기 위한 상생의 길을 모색해야 한다. 해법의 실마리는 국회의원과 지방정치인간의 적정한 역할 분담에 있다. 지방정부와 관련된 결정을 함에 있어서는 관련된 지방정부의 의견을 충분히 듣도록 절차적으로 보장할 필요가 있다.

0. 국회의 지방정부에 대한 감사

국회의 감사권이 지방정부에 대해서도 미칠 수 있지만 감사권 남용에 이르러서는 안된다. 국정전반에 대한 정보를 수집하는 국회의 감사권자체가 세계적인 유래가 없고 남용의 우려를 갖고 있는 제도이다. 더구나 자치권을 가진 지방정부를 감사함에는 매우 신중하게 접근해야 한다. 그럼에도 불구하고 국회의 지방정부에 대한 감사는 국가의 위임사무는 물론 지방정부의 자치사무에도 미치고 있다. 국회의 속기록을 분석해 보면 지방정부의 국정조사대상의 절반이 자치사무에 관한 것이고, 국회의원의 국정활동과 아무런 상관이 없는 경우도 적지 않다. 단지 지역사회에서 영향력을 잃지 않으려는 의도의 감사도 있다. 국회법에서 조치도 지방자치단체의 자치사무에 관해서는 국가의 재정지원이 수반되지 않는한 국정감사가 금지되어 있다. 국회가 법을 어겨가면서까지 지방정부의 자치사무에 대해 감사하는 관행은 개선되어야 한다. 위임사무에 대해서도 주무부서인 중앙행정기관에서 감사권과 감독권을 가지고 있으므로 관련 중앙부서를 통하여 간접적으로 감사를 하고, 지방정부에 대한 직접 감사는 불가피한 경우에만 한정해야 한다.

2. 지방정부에 대한 감사원 감사

감사원은 지난 6월부터 지방자치단체에 대한 전면적이고도 포괄적인 감사를 실시하려고 하다가 지방정부들의 강력한 반발에 부딪혔다. 감사원의 감사강화방안에서 제시한 ‘선심성 예산편성’은 그 기준이 무엇인지가 분명하지 않다. 법령에서 “선심성”예산의 편성을 금지한 규정도 없거니와 “선심성 예산”, “선심성 행정”의 국어적인 의미도 명확하지 않다. 선심성 예산이라는 기준자체가 헌법 법령에 없다는 점에서 합목적성감독에 해당되는 것으로 감사원 감사의 범위를 넘고 있다. 더구나 지방자치단체의 자치권을 제한하는 기준으로는 지나치게 불명확하여 법령에 규정되어 있더라도 감사기준으로 할 수 없다. 주민들의 지지와 호의를 의식한 예산편성은 주민을 무시하고 주민의 관심 밖의 사안에 예산을 편성하는 것보다는 훨씬 타당성이 높다.

어느 경우이든 “선심성” 예산편성을 단속하는 것은 지방자치단체의 자치적인 정책결정과 집행에 대해 감사원이 개입하는 것으로 지방자치단체의 자기책임성과 양립될 수 없다. 지방자치단체의 정책적 결정에 대한 통제는 주민과 지방의회의 몫이지 국가기관인 감사원의 역할은 아니기 때문이다.

감사원의 두 번째 역점감사사항인 ‘사회·민간단체에 대한 특혜· 편법지원’의 문제도 그것이 정상적으로 지방의회의 의결에 의하여 편성된 것이고 법령에 위반되지 아니하는 것이라면 비록 다소간의 타당성이나 형평성에 어긋나는 점이 있더라도 감사원이 개입하여 통제할 사안은 아니다. 현저하게 형평을 벗어난 지원이라면 피해를 입은 다른 단체가 문제를 제기하거나 지방의회에서 정치적으로 논의할 사안이지 외부의 국가기관인 감사원이 개입할 문제는 아니다.

마지막으로 감사원의 역점감사 사항인 ‘선거를 의식한 연고인사나 줄서기 인사비리’문제도 감사원이 개입할 문제는 아니라고 본다. 왜냐하면 지방인사문제는 지방자치단체의 인사고권에 속하는 사항으로 지방공무원법 등 관계법령에 위반되지 아니하는 한 국가기관인 감사원이 관여할 문제가 아니다. 이번 감사원이 집중적으로 단속하겠다는 사항은 모두 합목적성에 대한 감사로써 헌법상 보장된 지방자치단체의 자치권보장과는 양립되지 아니한다.  감사원은 중앙정부의 커다란 문제에 집중하고 지방자치단체의 사소한 문제에 대한 감사는 다른 감사기관에게 맡기는 것이 국가전체의 감사시스템을 종합적으로 가동시키기 위해 필요하다. 즉, 감사원은 국가기관에 감사만으로도 벅찬데 지방자치단체에 대한 감사까지도 강화시켜  과부하되어 있다. 이로 인하여 정작 중요한 국가적인 문제에 대해서는 국민의 기대에 부응하는 감사를 못하고 있음을 최근에 보여주고 있다. 감사원의 효율성을 회복하기 위해서는 감사원기능도 보충성의 원칙에 따라 지방분권이 절실히 요구되고 있다.

3. 지방선거관리

최근 지방선거관리와 관련 하여 지난 6월 30일 선거법을 개정하였다. 지방선거의 관리는 중앙선거관리위원회가 하되 선거관리비용과 선거비용보전은 지방자치단체가 한다는 것을 골자로 하고 있다. 또한 선거관리위원회는 지방선거를 앞두고 지방자치단체장의 일거수 일투족을 감시하느라 혈안이 되어 있어 지방정부의 정상적이고 일상적인 업무의 수행에도 지방을 받는 경우가 적지 않다. 중앙정부의 선거관리위원회가 지방선거까지 관여하는 나라는 선진국가에서는 사례를 찾기가 어렵다. 선진국가에서는 대개 중앙정부에 관한 선거도 지방정부가 수행하고 그 비용을 보전받고 있다. 또한 중앙정부의 선거관리위원회도 규모가 크지 않으며 지방의 선거관리위원회는 지방정부소속하에 지방정부의 수장의 책임하에 구성된다. 예컨대 한국보다 인구가 많은 영국의 경우에도 중앙선거관리위원회는 지역사무소를 4곳만 가지고 있으며 그 직원도 모두 합하여 150명정도이다. 이에 비하여 한국의 중앙선거관리위원회는 직원만도 2,000명을 넘고 있으며 그 일년 예산도 6,000억에 이르고 있다. 가히 세계에서 가장 비대한 중앙선거관리위원회라고 할 수 있으며 선거관리위원회의 권력기관화를 상징적으로 나타내고 있다.

지방자치단체의 자치권을 보장하기 위해서는 지방정부가 지방선거의 선거관리기능을 이양받아야 한다. 만약 중앙선거관리위원회가 계속 이를 수행하려면 자신의 비용으로 수행하는 것이 타당하다. 지방정부가 중앙선거관리위원회에 선거관리를 위임한 적이 없기 때문이다. 또한 후보자들의 선거비용보전조차도 지방정부가 부담하도록 한 것은 매우 불합리하다. 지방재정이 기존의 재정수요를 기준으로 이루어진 것을 감안하면 지방정부의 새로운 재정부담을 의무화하는 경우에 이에 상응하는 재원의 이전이 있어야 한다. 아무런 재정이전 없이 지방정부의 선거비용부담보전을 의무화한 것은 가뜩이나 취약한 지방정부의 재정을 더욱 압박하는 결과를 초래한다. 선거관리의 분권화와 상응하는 재원이양이 필요하다. 또한 지방정치와 행정에 관한 선거관리위원회의 지나친 관여도 자제되어야 한다. 선거사범에 대한 수사권도 경찰이나 검찰에 이양되어야 한다.

4. 행정자치부와 지방정부의 관계재정립

지방정부에 대한 중앙정부의 주무부서 내지 창구가 되는 것이 중앙정부중에서도 행정자치부이다. 행정자치부는 주지하는 바와 같이 1998년에 총무처와 내무부를 통합하여 설치한 중앙정부의 부서이다. 그런데 행정자치부의 기능 중에서 과거 내무부의 주요기능이었던 치안기능은 경찰청으로 분리되고, 방재와 소방도 별개의 관청인 소방방재청으로 분리되어 지방정부에 대한 기능을 남기고 거의 없어졌다. 또한 과거 총무처기능 중에서 핵심적인 기능이었던 인사기능이 중앙인사위원회로 분리되어 서무기능을 제외하고는 거의 남는 기능이 없다. 감축된 기능을 수행하기 위하여 행정개혁본부를 설치하여 행정개혁을 추진하고, 전자정부기능을 신설하였다. 하지만 행정개혁은 상시적인 기능이라고 보기 어려우며 각부서가 주관할 기능이지 행자부가 지속적으로 관장하기는 어려운 기능이다. 전자정부도 중앙정부의 각부처, 지방정부가 주도적으로 수행할 과제라는 점에서 본다면 행자부의 본질적이고 항상적인 기능으로 보기는 어렵다. 그렇다면 행정자치부의 본질적이고 상시적인 기능으로 핵심을 이루는 것은 지방정부에 대한 주무부서와 서무기능의 수행부서로서 지위이다.

행정자치부는 과거 내무부시절에서부터 지방정부에 대한 중앙정부의 주무부서로서 기능을 수행해 왔음에도 불구하고 지방정부와는 신뢰관계를 형성하기보다는 불신관계를 형성해 왔다. 급기야 내무부가 총무처와 통합하여 행정자치부로 거듭나기 전에 지방정부나 관련학자, 시민단체들은 내무부 폐지를 요구하기도 했다. 최근에는 행정자치부가 혁신평가를 통하여 전국에 지방자치를 서열화하려는 움직임과 관련하여 행자부폐지론이 부활하는 기미도 있다.

물론 행자부로서는 지방분권을 주도하고 중앙정부와 청와대에 지방정부를 대변하는 역할을 수행하느라 다른 중앙부처로부터 따돌림을 받기도 하는 고난을 겪고 있음을 지방정부가 알아주지 못한다고 섭섭함을 느낄 수도 있다. 하지만 지방정부로서는 과거의 불신을 극복하지 못한 상황하에서 최근의 분권작업이 기대처럼 진행되지 못하고, 오히려 지방정부의 자율성이 제약되는 경우가 발생하여 불만을 가지고 있다.

행정자치부의 입장에서는 부서를 유지하기 위해서는 지방정부에 대한 주무부서로서 위상을 강화하여야 하고 중앙정부의 다른 부서에 대해 부서입장을 관철하기 위해서는 지방정부를 등에 업을 수밖에 없다. 지방정부로서는 중앙정부에 대해 지방정부의 입장을 대변할 수 있는 통로가 필요하다. 물론 지방정부가 직접 참여할 수 있는 통로를 가질 수도 있으나 상시적이고 광범한 통로역할을 하기에는 한계가 있다. 이점에서 지방정부는 행정자치부를 중앙정부의 정책참여를 위한 통로로 역할을 기대할 수밖에 없다. 이러한 양자간의 이해관계는 파트너의 관계로 발전할 것을 요구한다. 그럼에도 불구하고 행정자치부는 국회나 감사원, 선거관리위원회가 그 권한을 남용하여 지방정부의 자치권을 침해하는 사례가 발생하여도 행자부는 수수방관하는 자세를 취하였다. 이는 지방정부에 대한 주무부서로서 행정자치부가 취할 입장은 아니다. 오히려 적극적으로 지방정부의 이익을 관철하기 위하여 노력하는 것이 필요하다. 또한 지방정부에게 총액인건비를 실시하겠다는 약속을 했음에도 불구하고 5급정원을 가지고 경직되는 관계를 형성하는 등 사소한 문제를 두고 지방정부와 대립하기도 하였다. 또한 최근에는 지방정부에 대해 무리한 혁신을 요구하면서 이를 평가를 통해 강행하려는 움직임을 보여 지방정부의 반발을 사고 있다.

지방정부를 위해서나 행정자치부의 운명을 위해서나 이러한 경직된 불신관계는 결코 바람직하지 않다. 양자간에 신뢰관계를 구축하는 것이 무엇보다도 필요하다. 또한 지방정부가 필요로 하는 입법을 적극적으로 수용하여 입법화하는데도 행정자치부가 앞장설 필요가 있다. 행정자치부가 주관을 하는 관련법령의 개폐는 물론이고 다른 부서 소관법률사항에 대해서도 지방정부의 요구가 있는 경우에는 적극적인 중개기능을 하는 것이 바람직하다.

또한 다른 중앙부서가 지방정붕 대해서 감독권을 행사하는 경우에 지니친 경우에는 다른 중앙부서에 대해 주무부서로서 의견을 전달 할 수 있어야 한다. 요컨대 행정자치부는 지방정부가 중앙정부의 각부처에 의해 휘둘리지 않도록 방파제 역할을 해야 하고, 지방정부는 행정자치부가 중앙정부내에서 제역할을 할 수 있도록 뒷받침이 되어야 한다.

Ⅳ. 지방정부를 바라보는 시각의 전환

정부에 대해서도 논자들은 한결같이 기업의 경영마인드를 가져야 한다고 주장한다. 언론도, 정치인도, 관료들도, 학자들도 똑같은 얘기를 한다. 요즘 행정자치부가 전국을 휘젓고 다니는 소위 “혁신”의 요체도 결국은 기업의 경영전략을 지방행정의 수행에 도입하자는 것으로 요약된다. 그럼에도 불구하고 기업경영의 핵심요소인 위험감수에 대해서는 애써 눈을 감는다. 본질은 외면하고 껍데기만 도입하려 하고 있는 것이다.

기업은 위험을 불사한다. 기업의 성공은 위험의 댓가이다. 1%의 가능성 속에 인생을 걸고 혼신의 노력을 하는 기업가정신은 아름답다. 만약 250개의 기업이 창설되어 10개의 기업이 아주 성공적이고 150개의 기업이 그럭저럭 잘 꾸려나가고 있으며 90개의 기업이 어려움을 겪고 있다면 어떻게 평가해야 하는가? 대부분의 평가자들은 성공적인 기업을 본받으려고 노력할 것이고 성공요인을 분석할 것이다. 기업은 망하지 않는 방법이 중요한 것이 아니라 성공하는 것이 중요하기 때문이다. 행정에 경영마인드를 도입하려면 기업의 경우와 마찬가지로 위험을 극복한 성공사례가 관심의 대상이 되어야 한다.

잘하는 자를 높이고 못하는 자들이 잘하는 자를 따라 더 잘하려고 노력할 경우에 발전이 있다. 잘하는 자에게는 더 잘할 수 있도록 자유를 주어야 한다. 경영의 본질은 실패를 두려워하지 않는 도전에 있다. 그런데 행정자치부와 중앙정치인 언론 일부학자들은 반대로 잘못하는 자들을 기준으로 잘못을 되풀이하지 않도록 안전장치(각종규제)를 만들어서 전체에게 강요함으로써 잘 나가는 자도 발목을 잡아 못나가게 한다. 모두가 망하지는 않게 하려는 제어장치는 모두의 발목을 잡아 성공하는 것은 불가능하게 만들고 모든 지방정부의 활기를 박탈해 간다.

많은 사람들이 지방축제가 방만하게 운영된다고 비판한다. 그런 지방자치단체들이 적지 않은 것은 사실이다. 그러나 성공한 지방축제도 또한 적지 않다. 예컨대 부산영화제는 이미 국제적인 축제로 자리매김을 하고 있다. 20만- 30만의 인파가 영화제에 참여하기 위해 몰려오고 행사기간중 숙박시설을 구하기 어려울 정도로 호응을 얻고 있다. 함평의 나비축제도 나름대로 성공을 얻고 있다. 그밖에도 상당한 숫자의 성공적인 축제가 지방단위에서 이루어 지고 있다.  이러한 모범 사례들을 전국으로 확산시키려는 노력을 하는 대신에 지방축제를 엄격한 심의절차를 거쳐서 중앙정부의 심사를 얻어 수행하도록 한다면 방만한 지방축제로 인한 예산낭비는 줄일 수 있을지 모르나 성공하는 지방축제를 결코 만들어 내지 못한다.

지방자치의 목적이 문제해결의 다양성과 창의성에 있다. 중앙정부에서는 하기 어려운 다양한 실험을 지방적인 수준에서 하도록 함으로써 성공사례를 만들고  학습조직을 통해 이를 전국으로 확대하고자 하는데 그 목적이 있다.

중앙정부와 지방정부간의 분권작업이 성공적으로 추진된다면 중앙정부의 규모는 줄어야 하고, 민간과 정부사이에 분권화가 진행된다면 지방정부의 규모도 줄어야 하며 민간의 역할과 활력은 커져야 한다. 즉, 분권의 가시적인 성과는 효율적인 작은 정부의 모습으로 나타나야 한다. 지방자치가 실시된 이래로 중앙정부는 지방분권을 소리높이 외쳐왔으나 결과는 반대로 나타나고 있다. 정부의 규모를 파악함에 있어서 가장 체감적으로 느낄 수 있는 지표가 공무원의 숫자이다. 왜냐하면 공무원이 기능을 담는 그릇이기 때문이다.  중앙정부의 기능 중에서 적지 않은 기능이 지방정부로 이양되었음에도 불구하고 1995년에 558,489명이던 국가공무원이 2004년에는 589,148명으로 30,659명이 증가하였다. 이에 대하여 지방정부에서는 업무가 상당히 늘어났음에도 불구하고 공무원은 같은 기간에 331,273명에서 327,117명으로 오히려  4,156명이 감소하였다. 중앙정부가 분권작업에도 불구하고 공무원 숫자가 늘어나고 있다는 것은 분권작업이 실패했거나 중앙정부가 인력을 방만하게 운영하고 있음을 나타낸다. 분권을 국정지표로 삼고 있는 노무현 정부에 들어서도 중앙정부의 공무원 숫자는 국감자료에 따르면 22,422명이나 늘었다. 지방분권을 위해서는 중앙정부의 공무원 숫자를 줄여야 함에도 불구하고 공무원 숫자가 늘어났다면, 공무원의 생존전략인  자리보전을 위한 업무량의 증가 내지 중앙집권화는 필연적인 논리이다. 분권의 구호에도 불구하고 반분권적 정책이 실현되고 있는 것이다. 실제로 중앙정부의 기능을 지방으로 이양하려고 하면 중앙부서의 차관 이하 전 공무원이 반대로비를 벌이는 경우가 드물지 않다.

이에 대하여 지방이양과 주민욕구팽창으로 업무의 가속적 증가에도 불구하고 행정합리화와 민간에게 지방업무를 분권화함으로써 공무원의 숫자는 줄이면서도 업무수행의 질적수준을 향상시켜 주민만족도를 높이고 있는 지방정부도 있어 주목을 끌고 있다. 예컨대, 강남구, 진주시, 남원시 등이 공무원의 숫자를 줄이고 있다. 진주시와 남원시의 경우에는 표준정원이 보장되어 있음에도 불구하고 각각 114명, 90명씩 현재 공무원 숫자를 적게 운영하여 인력감축에 따른 교부금을 50억씩 지원받기도 했다. 주목을 끄는 곳으로 강남구를 들 수 있다. 민선 지방자치후에 지방자치단체의 업무와 민원수요가 급증했다. 예컨대, 여권업무, 자동차등록업무, 전산정보업무, 법규위반차량단속, 소음단속, 주정차단속, 취업정보은행 운영 ··· 등 지방이양과 주민복지향상을 위한 기능이 대폭적으로 증가되었다. 그럼에도 불구하고 공무원숫자는 줄었고 비용도 절감되었다. 한편으로는 전산화를 통해 업무효율을 높이고 다른 한편으로는 청사관리, 노점상단속, 법무업무, 도서관관리 등을 민간에 이양하는 등의 조치를 한 결과이다. 1995년 2,041명이었던 공무원이 현재 1,386명으로 655명이 감축되었다. 이로 인한 인건비 절감효과는 761억원에 달한다. 외부적인 강제에 의한 것도 아니고 공무원의 사기를 저하시키고 분열시키는 IMF식 강제퇴직도 아니었다. 자연감소와 신규채용억제를 통한 점전적인 감축이었다는 점에서도 주목을 끈다.

지방자치와 지방분권은 지방마다 다양한 정책을 통한 정책경쟁과 검증된 정책에 대한 학습효과의 확산에 장점이 있다. 분권과 사무관리의 효율화에 의한 성과가 지방정부로부터 나타나고 있음은 지방발전이 국가발전을 선도할 수 있는 가능성을 보여주는 것이다. 이제 중앙정부도 잘하는 지방정부를 본받아야 한다.

이제 중앙정부는 지방정부를 평가하는 기준을 바꾸어야 한다. 어느 지방정부가 덜 잘못했는가라는 네거티브 기준은 휴지통에 버려야 한다. 그것은 주민들에게 맡기면 된다. 정작 중요한 것은 어떤 지방정부가 어떤 사업에 성공했는지를 주목해야 한다. 포지티브한 평가로 관점을 전환해야 한다. 수많은 성공사례를 제쳐두고 잘못된 사례에 집착하는 것은 다함께 망하자는 것이다. 혼자 애국을 다하는 것처럼 떠들면서 잘못된 사례를 지적하지만 국가는  바로 그러한 염세적인 언론, 정치인, 관료, 학자들에 의해서 망해간다. 흥하려면 잘 해나가는 사례를 부추기고 확대 재생산하는 것에 중점을 두어야 한다.

Ⅴ. 맺는 말

중앙과 지방의 상호관계는 무엇보다도 양자간의 신뢰관계를 회복하는데서 출발하여야 한다. 특히 중앙정부의 지방정부의 불신을 극복해야 양자간의 관계는 파트너관계로 변화될 수 있다. 중앙정부가 지방정부를 못미더워하여 각종의 안전장치를 만들어 지방정부에 족쇄를 채우려 하는 경우에 지방정부는 중앙정부를 신뢰할 수 없을 것이다. 자녀가 성장함에 따라 부모가 자식의 자율영역을 넓혀가고 간섭을 자제하여 자식이 자신의 두발로 설수 있도록 하는 것처럼 지방정부가 착근하기 시작한 지금 지나친 중앙정부의 간섭은 지방정부가 자기발로 서는 것을 저해할 뿐만 아니라 중앙정부와 신뢰관계를 형성하는 것도 어렵게 만든다.

중앙정부는 지방정부를 바라보면서 무엇을 잘 할 수 있는지에 초점을 두어야 하며 시시콜콜한 잘못을 지적하는 것을 자제해야 한다. 지방정부의 성공에는 관심을 보이고 이를 확대재생산할 수 있는 여건을 조성해야 한다. 지방정부의 실패에 대해서는 관대하여야 하며 지방정부가 스스로 이를 극복할 수 있도록 해야 한다. 이를 비판하고 시정을 요구하는 것은 중앙정부의 몫이 아니라 일차적으로 지역주민의 몫이다.

중앙정부와 지방정부의 관계는 양자간의 역할배분으로부터 출발해야 한다. 적정한 역할 배분을 통하여 한편으로는 지방의 자율을 다른 한편으로서는 국가전체적인 관점에서 연대가 이루어지도록 하여야 한다. 양자의 관계는 일방적이고 하향적인 관계에서 쌍방향적인 관계로 전환되어야 한다. 특히 지방정부가 중앙정부의 의사결정과정에 참여할 수 있는 통로가 개설되어야 한다. 독일 지방자치의 아버지인 프라이 헤른 폰 쉬타인의 말처럼 “신뢰는 인간을 고귀하게 하고 영원한 후견은 인간의 성숙을 저해한다”. 산업사회의 중앙정부의 권력독점시대는 종언을 고하고 지식정보사회는 권력의 분점과 상호네트워크 의한 거버넌스체제로 이동하고 있다. 시대변화에 상응하는 정치제도를 재설계할 필요가 있다.