민선4기 출범과 지방자치의 새로운 도전 :

주민과 더 가까이 하는 지방자치

□ 일 시 : 2006. 10. 24(화) 13:30～17:50

□ 장 소 : 은행회관 국제회의실

□ 주 최 : 한국지방행정연구원․서울신문사

□ 후 원 : 행정자치부

한국지방행정연구원

서  울  신  문  사

행 사 일 정

시 간	프 로 그 램
13:00~13:30	등 록
13:30~13:50	개회식	개회사	김주현(한국지방행정연구원장)
		축 사	이용섭(행정자치부 장관)
시 간	제1분과		사회 : 하태권(서울산업대 교수)
13:50~15:00	주제：지방행정혁신과 주민만족 지향의 행정서비스 공급방안		발제자		토론자
			이주희(지방혁신인력개발원 교수)		김기성(서울시의회 부의장) 김휘동(안동시 시장) 임승빈(명지대 교수) 정하용(배재대 교수)
15:00~15:15	휴 식
시 간	제2분과		사회 : 김동건(서울대 교수)
15:15~16:25	주제：주민의 재정활동 참여와 재정지출성과 제고방안		발제자	토론자
			유경문(서경대 교수)	서효원(수원시 부시장) 오관영(함께하는 시민행동 사무처장) 윤석완(전북대 교수) 하연섭(연세대 교수)
16:25~16:40	휴 식
시 간	제3분과		사회 : 이성근(영남대 교수)
16:40~17:50	주제：주민 주도형 지역발전 전략 - 살기 좋은 지역 만들기		발제자	토론자
			김선기(한국지방행정 연구원 연구위원)	박재영(행정자치부 지역균형발전지원본부장) 육철수(서울신문 논설위원) 정철모(전주대 교수) 최막중(서울대 교수)
17:50	폐 회

목      차

Ⅰ. 개회사	1

Ⅱ. 축  사	7

Ⅲ. 제1분과	13

지방행정혁신과 주민만족지향의 행정서비스 공급방안

Ⅳ. 제2분과	47

주민의 재정활동 참여와 재정지출성과 제고방안

Ⅴ. 제3분과	89

주민 주도형 지역발전 전략 : 살기 좋은 지역 만들기

개    회    사

개     회     사

김 주 현(한국지방행정연구원 원장)

안녕하십니까.

한국지방행정연구원 원장 김주현입니다.

우선, 오늘 이 자리에는 바쁘신 가운데서도 소중한 시간을 내어주신 내외귀빈 여러분이 계십니다. 장인태 행정자치부 차관님, 그리고 기꺼이 사회와 발제 및 토론을 맡아주신 여러 선생님들께 진심으로 감사를 드립니다. 아울러서 우리 나라 지방자치에 많은 관심과 애정을 갖고 계시는 청중 여러분에게도 고맙다는 말씀을 드립니다.

오늘 저희 한국지방행정연구원은 서울신문사와 공동으로 “민선 4기 출범과 지방자치의 새로운 도전: 주민과 더 가까이 하는 지방자치”라는 주제로 세미나를 개최하게 되었습니다.

여러분들도 아시다시피, 금년 7월 1일로 민선 4기가 새롭게 출범하였습니다. 지방자치에 관해 많은 말들이 오가고 있습니다만, 어느덧 벌써 3기의 민선단체장이 임기를 마치는 시간이 흘렀습니다. 이것은 우리 나라의 지방자치가 적지 않은 역사를 축적하고 있다는 사실을 말해 줍니다. 그러나 되돌아보건대, 현재의 지방자치가 과연 우리 모두가 원하던 궤적을 그리고 있는가에 대해서는 의문과 자성을 할 수밖에 없습니다. 달리 말하면, 향후의 지방자치가 과연 발전적 방향을 갖게 될 것인가에 대한 우려이기도 합니다.

그동안 우리는 민선 1기, 2기 및 3기가 끝날 때마다 그 공과를 평가하기 위한 자리를 마련하였고, 또한 미래의 지방자치 발전방향에 관해서 함께 고민하기도 하였습니다. 이러한 고민들을 통해서 종래의 문제들을 개선하는 성과도 거두었고, 일부는 현재까지도 지속되는 문제점으로 남아 있기도 합니다. 지금까지도 문제시되고 있는 다수의 과제들은 보다 많은 고민과 다수의 합의가 필요한 사안들이기도 합니다. 예를 들면, 지방분권의 강화, 계층제의 정비, 주민참여의 확대, 균형발전, 행정혁신과 서비스 개선 등이 그러한 사안들입니다. 더불어서 지방자치로 인해 파생되는 다수의 역기능들도 존재하는 것이 사실이고, 이러한 역기능들은 지방자치에 대한 국민들의 기대를 퇴색시키는 요인으로 작용하고 있기도 합니다.

따라서 민선 4기가 출범하는 이 시점에서 우리는 새로운 각오를 다질 필요가 있을 것입니다. 이제는 돌이킬 수 없는 시대적 흐름으로 자리잡은 지방자치가 한국적 토양에 깊이 뿌리박을 수 있는 대안은 과연 무엇인가에 대해 진지한 고민을 시작해야 할 것입니다. 그동안의 지방자치가 제도적 골간을 형성하는 시기였다면, 이제는 그러한 제도를 통해 무엇을 지향하고, 확고한 그 무엇을 창출해 내어 주민들에게 제공할 것인가를 고민하지 않을 수 없습니다. 뿐만 아니라 기존의 어떠한 문제들이 지방자치의 발전을 가로막는 장애로 작용하고 있는지도 다시 한번 검토할 필요가 있습니다.

오늘 이 자리는 그간의 지방자치 경과와 미래를 대비하기 위해 민선 4기의 의미가 어떠한 시기로 자리매김되어야 하고, 또한 그 단계상 무엇에 대한 고민을 시작해야 하는지를 논의하기 위해서 마련되었습니다. 이와 관련하여 특히, 민선 4기의 지방자치가 어떻게 하면 더 주민과 가까이 다가가 친숙하고 호흡하는 모습을 일구면서 궁극적으로 주민복지의 증진과 만족을 창출할 것인지에 대해 논하고자 합니다. 오늘 세미나를 주도할 여러 선생님들은 오랫동안 지방자치에 관해 연구하여 오신 전문가들입니다. 비록 짧은 시간이지만, 민선 4기의 책무와 역할에 대해 우리 모두가 공감하는 대안을 제시해 줄 것으로 믿어 의심치 않습니다. 아무튼 오늘 세미나가 의례적인 행사가 아닌 우리 나라 지방자치의 미래를 위해 매우 유익하고도 소중한 기회가 되기를 바라며, 개회사에 가름하고자 합니다.

감사합니다.

축         사

축            사

이용섭(행정자치부 장관)

존경하는 김주현 한국지방행정연구원 원장님, 그리고 내빈여러분 !

금년 7. 1로 주민이 직접 지방자치단체장을 선출한 지 11년, 지방의원을 선출한 지는 15년이 지났습니다.

지난 시기가 민선 지방자치를 착근시키기 위한 개화기였다면, 이제부터는 그 동안의 공과를 평가하고 새로운 발전전략을 다듬어야 할 성숙기로 접어들었다고 볼 수 있습니다.

오늘 한국지방행정연구원과 서울신문사 공동으로「민선 4기 출범과 지방자치의 새로운 도전 : 주민과 더 가까이 하는 지방자치」라는 주제로 개최하는 이번 세미나는 이러한 점에서 매우 시의적절한 행사라고 생각합니다.

내빈 여러분 !

세계화․지방화․지식정보화 사회라는 시대적 조류는 국가운영 패러다임의 근본적인 전환을 요구하고 있습니다.

일본, 프랑스, 영국 등 지방자치 선진국들도 이러한 시대적 명제에 따라 1980년대 이후 지속적인 지방분권 개혁을 추진하고있는 것은 우리에게 시사하는 바가 크다 하겠습니다.

참여정부는 지방활력을 통한 분권 선진국가 라는 비젼을 가지고 역대 어느 정부도 하지 못했던 강도 높은 지방분권 정책을 추진하고 있습니다.

국고보조금 정비, 지방예산편지침 폐지 등을 통해 지방자치단체의 재정운영 자율성을 대폭 신장시켰으며, 주민투표․주민소송․주민소환제도입으로 주민들이 다양한 방법으로 자치단체 운영에 참여할 수 있는 길도 열어 놓았습니다.

다만, 자치경찰제의 도입, 교육자치제도의 개선 등 일부 과제가 완료되지 않아 주민들이 지방분권의 성과를 체감하지 못하고 있는 등 아쉬운 점도 있습니다만, 국회 등 정치권과 자치단체 그리고 정부가 지속적으로 노력한다면 좋은 성과가 있을 것으로 기대합니다.

지방분권의 진전에 따라 이제는 지방자치단체가 주민들로부터 믿음과 신뢰를 받는데 필요한 시책개발과 제도개선에 역량을 집중해야 된다고 생각합니다.

오늘 주제발표에서 제시될 것으로 기대됩니다만, 지방행정혁신을 통해 주민이 만족할 수 있는 는 행정서비스를 제공하고 재정계획과 운영에 주민이 참여할 수 있는 다양한 수단이 모색되어야 할 것입니다. 또한 주민들의 주도하에 살기 좋은 지역을 만들기 위한 전략마련과 실천이 필요합니다.

아울러 국가가 당면하고 있는 저출산 고령화나 사회 양극화 문제 등 국가적 과제들은 중앙정부만의 노력으로는 실효를 거두기 어렵습니다.

이러한 시점에서 국정의 통합성과 지방의 자율성이 조화된 상생협력의 파트너십이 절실히 요청되고 있으며 이에 따라 지방자치단체는「국가속의 지방」이라는 기본틀을 인식하고 국정운영의 동반자로서 국가 전체이익을 위해 협력하는 노력을 기울여야 하겠습니다.

앞으로 행정자치부는 지방분권의 가시적 성과를 창출하는위하여「지방분권의 촉진자」, 지방자치제도의 지속적 발전기반을 조성하는「자치발전의 지원자」, 중앙과 지방 그리고지방간 가교역할의「조정자」, 개발과 복지가 균형을 이루는 질적 균형을 추구하는「균형발전의 조율자」역할을 충실히 수행할 것을 약속드립니다.

끝으로 바쁜 일정에도 불구하도 오늘 이 자리를 함께 하신 내빈여러분 그리고 발제와 토론에 참여해 주시는 분들과 한국지방행정연구원의 원장님을 비롯한 관계관의 행운과 건승을 기원합니다.

감사합니다.

제 1 분 과

사 회 : 하 태 권  서울산업대 교수

발 제 : 이 주 희  지방혁신인력개발원 교수

- 지방행정혁신과 주민만족지향의 행정서비스 공급방안

토 론 : 김 기 성  서울시의회 부의장

김 휘 동  안동시 시장

임 승 빈  명지대 교수

정 하 용  배재대 교수

제  1  분  과

지방행정혁신과 주민만족지향의 행정서비스 공급방안

이  주  희

(지방혁신인력개발원 교수)

목   차

I.   서론

II.  고객지향 행정서비스에 대한 이론적 배경

III.  주민지향 행정서비스 혁신의 현황

IV.  주민지향 행정서비스 시스템의 발전방안

V.   결어

Ⅰ. 서론

세계화 시대 기업은 경쟁력을 확보하기 위하여 고객중심으로 경영체제를 갖추고 있다. 행정서비스 시스템도 정부중심에서 고객중심으로 바뀌고 있으며 지방정부는 주민중심 주민지향으로 바뀌고 있다. 과거 공직자들은 고객의 의견에 귀를 기울이기 보다는 자신이나 동료의 입장만을 옹호하는 데 급급했고, 관공서의 일을 맡아 수행한 업자들만 두둔해 왔다. 때문에 이에 소외감을 느낀 고객들은 자기 이해와 직결된 일에 대해서 양보와 타협은 이루어지지 않고, 자기들의 이익을 관철하려고 애쓸 뿐 공익은 도외시하거나 알바가 아니라는 풍조가 만연하게 되었다.

민선자치가 시작되면서 지방정부는 공익을 빙자한 행정편의주의 보다는 최대 다수 고객의 최대 복지를 지향하는 고객만족 행정서비스를 선언하고 경쟁적으로 시책을 개발하고 실천에 옮기고 있다. 그러나 지방자치단체의 고객은 일반 기업처럼 단순하지 않고 매우 다양하다. 지방자치단체는 이들 고객에게 질 좋은 행정서비스를 제공함으로써 고객이 행정서비스에 만족하거나 감동하도록 만들어 나가려 한다. 그렇지 않으면 주민이나 기업들은 행정서비스가 좋은 자치단체로 삶의 터전을 옮기거나, 외지인인 고객들은 불만족을 느끼는 자치단체를 방문하지 않을 것이다.

이 글은 민선 지방자치시대의 지방행정서비스의 시책의 성과를 점검하고 향후 발전방안을 모색하고자 한다.

Ⅱ. 고객지향 행정서비스에 대한 이론적 배경

1. 행정서비스 의의

‘서비스’란 “상대방으로 하여금 호감이나 만족을 느끼도록 함으로써 비로소 가치를 이루는 지식이나 행동” 또는 “남에게 정성으로 베풀어 마음을 편하게 하는 것”을 의미한다.

행정서비스는 행정기관이 그 고객에게 제공하는 서비스를 말한다. 행정서비스는 민간서비스와는 크게 다르기에(<도표 1>참조) 민간의 기법을 벤치마킹하는데 한계가 있다. 그러나 양자의 차이만 지나치게 강조하다가 행정서비스가 혁신되지 않고 비효율을 초래하게 될 것이다(이주희 2006:12).

<도표 1> 행정서비스와 민간서비스의 비교

구 분	행정 서비스	민간서비스
* 감시․공개성	모든 사람들에게 감시에 공개노출	당사자에게는 비공개
* 접근 가능성	접근가능	접근 불가능
* 이용가능성	모든 사람 이용 가능	일부 사람만 이용가능
* 소 유	공유	개인소유
* 영 향	모든 사람에게 지속적으로 영향 미침	다른 사람에게는 영향을 미치지 않음
* 목 적	공동선 추구	개인의 사적 이익지향
* 의 존 성	상호의존성	독립성

행정은 서비스의 일종이지만 경쟁의 상대가 존재하지 않는 행정기관의 독점이었기에 혁신이 더디게 또는 형식적으로 진행되는 것이다. 그러나 교통·통신의 발달과 디지털시대, 개방화, 무한경쟁시대로 접어들면서 행정서비스도 과거와 같은 낡은 방식으로는 경쟁력 약화를 면하기 어렵게 되고 말았다. 따라서 행정이 서비스인 이상 고객에게 질 좋은 행정서비스를 제공하는데 만전을 기해야 한다.

그러나 최근에는 세계 여러 나라의 정부들이 앞을 다투어 정부 시스템과 공직자의 의식을 혁신하여 행정서비스의 생산성을 향상시키려고 노력한다. 그 전략의 하나가 공공부문에 민간의 경영기법을 도입하려는 것이다.

2. 행정서비스의 생산․전달방법

행정서비스 공급체계의 기능별 구성단위인 공급결정, 생산․공급, 소비․비용 부담을 기준으로 정부간, 또는 정부와 민간부문간에 어떻게 역할 분담을 해서 협력 공급하는가에 따라 서비스 공급유형을 다음과 같이 분류할 수 있다(E. S. Savas 1982).

① 직접 공급 : 공적서류 발급, 경찰․소방서비스 등.

② 서비스 판매 : 정부가 경쟁적으로 서비스를 생산․공급하고, 소비자는 정부로부터 서비스를 구매.

③ 정부간의 협약 : 소규모의 자치단체가 인근 대도시로부터, 도서관, 레크리에이션, 소방서비스 등을 구입하여 소비자에게 제공.

④ 민간과 계약 :  도시 지역의 쓰레기 수거, 사회복지관 운영, 시립병원운영, 장애자복지관 운영 등.

⑤ 허가(franchises) : 특정서비스 공급에 대해 민간기업에게 독점적 권한을 부여하며 정부가 가격규제를 하는 형태와 자동차 면허와 같이 일반적인 사업면허등.

⑥ 보조금 지급 : 정부가 서비스 생산자인 민간기업에게 재정지원, 면세, 세제상의 혜택, 저리융자, 대부 보증 등을 제공하는 형태

⑦ 서비스 이용권(vouchers) 발급 : 주택이용권, 식권지급, 의료보장 카드, 보조교통 서비스이용권, 레크리에이션 이용권 등.

⑧ 시장공급 : 정부는 서비스 기준을 설정하지만, 서비스 거래에는 관여하지 않는 형태.

⑨ 자발적 서비스 : 자선기관이 그들의 자발적인 노력을 통해 주민에게 인간적 서비스를 전달하거나 근린단체가 레크리에이션 프로그램, 거리 청소, 방범, 소방서비스 제공에 참여하는 형태.

⑩ 자급․자조적 서비스(self-service) : 기본적인 서비스 전달의 한 형태이며, 가족이나 그 구성원 스스로가 서비스를 생산하여 소비하는 형태

3. 지방행정서비스의 고객

행정서비스에도 “고객”이란 용어를 쓸 수 있는가? 물론이다.  ‘90년대부터 종업원인 공무원들이「고객」이라는 용어를 사용하기 시작했지만 대부분의 공공조직은 자신들의 고객이 누구인지를 정확하게 파악하지 못했다. 지방정부의 고객은 매우 다양하여 외부고객과 내부고객으로 나눌 수 있다. 외부고객은 그 기관을 직접 찾아오는 주민․기업뿐만 아니라, 집 안 밖에서 생활하는 주민은 물론이고 자치단체를 찾아오는 외지인(내국인과 외국인)도 포함된다. 관청사를 직접 찾아오는 방문고객과, 거주하면서 행정서비스를 전달받거나 제공받는 일반주민, 거주하지는 않지만 어떤 지역을 찾아와 행정서비스를 받게 되는 외지인 등이 있다. 외국인 고객은 한국을 관광차 방문하는 단기고객, 업무차․공무차 단기 방문하는 외국인, 취업이나 학업을 위해 중장기간 방문하는 외국인 등이다.

지방정부의 고객은 서비스를 강제적으로 받아야 하거나 법이나 규정에 순응해야 하는 자연인이나 단체가 이 범주에 속하는 고객이다(이주희 2006:15).

4. 고객지향 경영기법의 벤치마킹

중앙정부나 지방정부가 민간영역으로부터 벤치마킹하는 경영혁신기법은 고객만족지향서비스(CS), 행정서비스에 대한 총체적 품질관리(TQM), 고객관계관리(CRM) 등이 있다.

가. 고객지향적 행정서비스 기법

‘80년대 초부터 미국 등 선진국에서는 시장의 주도권이 판매자로부터 고객에게로 이동하였다. 더 이상 판매자가 우세하지 않고, 고객이 우세하게 된 것이다. 『네이스비트(J. Naisbitt)』는 앞으로의 세계는 소비자 중심시대가 될 것임을 오래 전부터 전망한 바 있는데 벌써부터 그 방향으로 옮아가고 있다. 시장구조는 생산자 중심에서 소비자 중심체제로, 공급자 중심에서 수요자 중심시대로, 공공분야에서는 정부중심에서 주민이나 국민 중심으로 바뀌고 있다. 이제는 고객은 원하는 상품이나 서비스는 언제라도, 어디서나, 자기가 편한 방식으로 대금을 지불하여 구매 할 수 있게 되었다. 따라서 기업들은 고객지향서비스를 개발하여 실천하고 있다.

고객지향적 서비스 기법은 다음과 같은 성과가 있기 때문에 정부혁신기법으로 활용되어야 마땅하다(Osborne and Gaebler 1992).

첫째, 고객지향적서비스는 직원들이 고객들에게 책임을 지게 한다. 고객들은 다른 서비스를 선택할 수 있기 때문에, 제공자들은 고객의 요구에 대한 피드백을 끊임없이 하고 그것을 충족시키기 위해 필요한 행동을 해야만 한다.

둘째, 고객 지향적 서비스는 제공자(서비스 주체)의 선택에 정치적인 압력을 피할 수 있다. 경쟁적으로 서비스를 제공하는 제도 하에서도 기업은 다수의 서비스기관들과 계약하거나, 다양한 서비스 주체들에게 예산을 할당한다. 그런데, 정치적 역학관계가 공정한 결정을 방해한다. 가장 많은 유권자를 가진 제공자가 가장 많은 돈을 받는데, 그것은 예산결정기간 동안 정치적 압력을 행사해주는 단 한 가지 이유 때문이다. 모든 대학, 모든 부동산 개발업자, 모든 인적 서비스 제공자의 조직에는 유권자가 있고 그들 중 대부분은 정치활동 자금 제공자이거나 참가자이다. 서비스기관들이 좋은 사업을 한다고 해서 당선되는 정치인은 거의 없지만, 유권자가 반발하면 정치인들은 낙선하게 된다. 그래서 정치인들은 유권자의 반응에 절대적으로 귀를 기울인다.

셋째, 고객지향적 서비스 제도는 조직혁신을 자극한다. 무한 경쟁의 시대를 맞아 경쟁할 수밖에 없게 되므로 제공자들은 계속적으로 비용을 감축하고 품질을 향상시키는 방법을 탐색하게 한다. 제공자들이 의회가 아닌 고객으로부터 자금을 얻게 되면, 혁신에 더 많이 시간과 인력을 투자하게 된다.

넷째, 고객에게 행정서비스 선택권을 부여할 수 있다. 표준화는 진보주의자들에게 매우 중요한 가치였는데, 그것은 당시의 정치적 메카니즘(mechanism)이 서비스를 불균등하게 분할시켰기 때문이다. 올바른 종교를 가진 사람들, 올바르게 투표하는 사람들, 지역구의 책임자로 일하는 사람들은 올바르게 대우받았다. 그렇지 못한 다른 사람들은 스스로를 지켜야만 했으며 더 심한 경우 박해받기도 하였다. 오늘날까지도, 많은 사람들은 학교운영, 복지제공, 군대운영과 같은 일을 하는 데는 하나의 바른 길이 있을 뿐으로 공공기관은 모든 사람에게 동질의 서비스를 제공해야만 한다는 틀에 박힌 생각을 한다. 민간기업은 상품과 서비스에 대하여는 이렇게 생각하지 않는다. 즉, 누구도 애플이 IBM과 똑같은 상품을 생산하는 것을 원하지 않는다. 50년 전에 헨리 포드가 “검은 색이라면 당신은 어떤 모양의 차라도 구입할 수 있다”고 말했는데, 그 방식 때문에 포드 자동차회사는 거의 파산할 뻔하였다. 오늘날 이와 동일한 태도가 미국 정부를 파괴하고 있다는 것이다. 고객들은 더 이상 표준화된 서비스를 원하지 않고 다양해지기를 기대하기 때문이다.

다섯째, 서비스의 공급과 수요를 조화시켜 자원의 낭비를 줄일 수 있다.  공공서비스의 양과 형태는 고객이 원하는 것이기 보다는 법에 의하여 결정되고 있는 것이 현실이다. 그리고 의회는 개인이 아닌 유권자의 수요에 따라 법을 제정한다. 따라서 그러한 법은 대상 집단의 모든 구성원들에게 평등한 대우와 동일한 서비스 제공을 강제하는 경향을 띤다. 어떤 고객들은 표준화 된 서비스를 원하지 않을 수도 있으며, 많은 사람들은 다양한 서비스를 필요로 한다. 그러나 공공서비스에 관한 법령이 존재한다면 그것은 낭비일 뿐이다. 가난한 여성은 직업훈련, 주택, 아동보호, 헤드스타트 등 사회복지 혜택이 필요함에도 법규정에 따라 식품권과 복지혜택을 얻는 편이 훨씬 용이하다. 해고된 노동자들은 의료보험을 원하고 있음에도 불구하고, 법규정에 의해 직업안내소 또는 알선단체에 자금을 제공하는 경우가 더 많다. 자원을 고객의 손에 넘겨주는 제도를 통해, 국회나 지방의회가 필요하다고 생각하는 것이 아니라, 고객이 원하는 것을 구입하도록 할 수 있다면 낭비를 훨씬 줄이고 결과적으로 고객을 만족시키게 된다.

여섯째, 고객이 서비스 생산과정에 참여하게 한다. 교육에 관한 한 연구에 따르면 학생들은 스스로 선택한 학교에서 보다 참여적이었다. 자기가 선택한 학교에서는 자퇴율이 더 낮았고, 훈육문제도 더 적었으며, 학생의 태도도 좋아졌고, 교사의 만족도도 높아졌다. 같은 방법이 주택, 훈련, 의료보호, 레크리에이션 등의 행정서비스에도 실질적으로 적용될 수 있을 것이며, 그 결과는 극적인 차이를 보일 수 있다.

마지막으로, 고객들에게 폭넓은 평등기회를 창출한다. 정부가 프로그램이나 기관에게 직접 자금을 제공한다면 평등을 실현하기 어려워진다. 정부가 기관이 아닌 개인에게 자금을 제공하면 평등을 실현하기가 용이해진다. 그들은 단순히 각 개인을 위한 자금을 균등하게 분할한다. 또는 나아가 저소득 주민들에 대한 자금지원을 증대시킨다. 이것은 또한 어느 학교에나 다니고, 어느 아파트에나 살며, 어느 병원이나 이용하려는 주된 흐름에 편승하게 함으로써, 빈민들에게만 보조금을 지급할 경우에 받게 되는 상처를 어느 정도는 보상할 수 있을 것이다.

나. TQM 기법

TQM은 원래 미국에서 개발되었으나 1970년대 후반과 1980년대 초반에 일본의 산업현장에서 널리 사용되었으며, 일본기업성공의 특별한 기법의 하나로 인정받게 되어 서구로 재수입된 것이다. TQM의 개념 정의는 다양하게 전개되고 있으나  Cohen 과 Brand(1993)에 의하면 “TQM이란 고객에게 제공하는 서비스의 품질을 지속적으로 향상시키기 위한 관리이며, 고객의 요구와 기대에 부응하기 위해 작업을 수행하는 과정을 분석, 통제하고 이것을 전직원의 참여 속에 지속적으로 개선하는 관리방식”으로 정의한다. TQM에서 T는 Total(총체적)로 고객의 욕구를 확인하는 것에서부터 고객의 만족도 여부를 평가하는 것에 이르기까지 업무수행과정의 전과정에 걸쳐 품질을 추구한다는 것이며, Q는 Quality(서비스 품질)로 고객의 요구를 충족시킬 뿐만 아니라 감동시키는 것까지를 의미하며, M은 Management(관리)로 서비스의 질을 지속적으로 향상시키기 위하여 조직적 역량을 개발하고 유지시키는 것을 의미한다(<도표 2> 참조)

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<도표 2> TQM의 기본 개념

TQM은 준비단계, 도입단계, 실행단계, 평가 및 새로운 목표의 설정단계를 거쳐 수행된다.

첫째, 준비단계에서는 ① 조직문화를 변화 시켜야 하며 ② 업무개선팀을 구성 한다

둘째, 도입단계에서는 ③ 고객을 제대로 정의해야 하고 ④ 업무분석을 실시하여야 하며 ⑤ 서비스 담당자에게 교육․훈련을 실시한다.

셋째, 실행단계에서는 ⑥ 기본목표를 설정하고 ⑦ 세부계획을 수립하여 추진하며 ⑧ 소집단 활동을 추진한다.

넷째, 평가 및 새로운 목표의 설정단계에서는 ⑨ 추진성과를 평가하여 ⑩ 새로운 목표를 설정한다.

TQM은 고객의 요구와 필요에 의해서 서비스를 설계하고 계획하는, ‘고객지향적 서비스’(customer-driven service)를 핵심요소로 구성한다. 또한 과거의 품질관리기법과 두드러지게 구별 짓는 요인이 있다면 바로 “고객지향성”이다. TQM이 추구하는 궁극적인 목적은 고객의 요구를 만족시키기 위함이다. 고객의 요구를 만족시키기 위해서는, 지속적으로 기대수준이나 요구를 수정해야 한다.

다. CRM 기법

경영혁신 기법중에서 행정영역에서 도입하고 있는 고객관계관리기법(CRM: customer relationship management)은 고객에 관련된 자료를 분석하여 고객 특성에 기초한 마케팅 활동을 계획, 지원, 평가하는 관리체계를 말한다. CRM은 기업가치가 고객으로부터 나온다는 기본 인식에 기초하여 마케팅 패러다임이 제품판매 중심에서 기존의 우수고객을 유지하고 이탈 고객을 최소화 하는 관계마케팅으로 이동하고 있다. 이 기법은 주로 인터넷 수단을 이용하여 가치 있는 핵심고객을 파악하여 유지하는 동시에, 잠재 고객 중에서 신규핵심고객을 획득․유지하는 마케팅 활동이다.  관청이나 공기업이 생산하는 상품이나 행정서비스 부문에 도입할 수 있을 것인바, 정부고객관계관리(GCRM)체제 구축단계는 다음과 같다.

* 제1단계: 행정서비스 특성에 적합한 고객전략을 수립한다. CRM 구축의 목적과 그에 따른 행정서비스 가치 증대의 내용을 구체적으로 파악하여, 고객 개개인이 왜 어떻게 행정상품과 서비스를 제공받는지를 파악한다. 공무원은 고객의 입장에서 상품과 서비스의 구매 전후의 만족과 충족감을 이해하고 고객의 파트너로 자세를 보유한다.

* 제2단계: CRM 인프라 구축한다. 자동화된 데이터 웨어 하우스(data-warehause)와 정보분석지원 환경을 구축한다. 다양한 채널을 통해 고객에 대한 인구통계적, 심리적, 행태적 정보를 확보하여 개별고객을 이해한다. 인터넷 등 새로운 커뮤니케이션 채널을 확립하여 고객을 참여 시킨다.

* 제3단계: 데이터 마이닝(data-mining)을 통해 고객분석과 마케팅을 실시한다. 각 고객의 성향을 분석하고 행정서비스 상품을 구매하도록 마케팅 전략을 수립한다. 잠재적으로 유용한 고객층과 비용의 중가를 초래하는 고객층을 분류하여 차별적 접근을 시도한다. 잠재고객에 대한 마케팅까지도 실시한다.

* 제4단계: 고객분석 결과를 실질적으로 판매 과정에 활용한다. 최고의 잠재적 수익성과 영향력을 지닌 고객군을 상대로 판매행위를 하여 실질적인 매출성장을 도모한다.

* 제5단계: 고객유지를 위한 서비스와 피드백(feedback) 관리한다. CRM에 있어서 서비스는 기업과 고객간의 계속적 접촉확보와 장기적인 관계를 유지를 위한 수단이다. 고객을 차별화하고 개인화된 서비스를 제공하여 핵심고객층 형성을 강화한다. 고객에 대한 피드백 관리를 통해 구매 이탈자를 줄이고 기존고객을 양질의 우수고객으로 전환한다.

CRM기법은 행정서비스 영역에서 행정고객의 DB 구축 및 운영관리, CS에 대한 고객의 만족도 조사 등에 활용되고 있다.

Ⅲ. 주민지향 행정서비스 혁신의 현황

민선 지방자치 출범과 때를 같이 한 디지털 시대를 맞아 지방행정서비스는 자치단체장을 중심으로 고정관념을 파괴하고 고객에게 열려 있는 행정서비스 시스템으로 전환되었고, 행정서비스는 고객이 편리하게, 신속하게, 공정하게, 알기 쉽게 처리하거나 제공되고 있다.

1. 열린 행정서비스

아날로그 시대는 폐쇄사회였으나 디지털 시대는 열린사회이므로 그에 걸맞게 행정시스템을 갖추어 행정서비스를 제공하여야 한다.

첫째, 열린 행정서비스 시스템(any way)을 구축․운영함으로써 투명성을 확보하여 부패를 방지하고자 한다. 고객에게 행정서비스를 적나라하게 드러내놓고 평가를 받으며 그 결과를 공개하는 시책들이다. 예컨대, ① 행정서비스에 대한 고객만족도의 정기적인 평가 ② 시민에 대한 계획서 및 예산서 공개 ③ PC통신 및 인터넷에 열린 마당 설치․운용 ④ 인터넷에 홈페이지 설치․운용 ⑤ 행정정보공개 조례 시행 ⑥ 민원처리과정 공개 시스템 ⑦ 불만 고객을 위한 옴부즈만 제도 형성 ⑧ 원 스톱 서비스 ⑨ 시장이 직접 민원접수 ⑩ 자치단체장 업무추진비 공개 등이 실시되고 있다.

둘째, 열린 서비스 공간․시설(anywhere)을 조성․제공하고 있다. 자치단체들이 보유하고 있는 시설이나 공간을 개방하는 서비스이다. 자치단체의 청사는 다양한 고객들이 모이는 공간(교류, 정보, 휴식의 장)으로 친숙하고 친화성 있게 조성하고 있다. 예컨대, ① 열린 시장․군수실 운영 : 칸막이 철거, 1층 위치 ② 자치단체장 관사에 팩스 설치 운영  ③ 고충민원 전담창구 설치․운영 ④ 주민여론 수렴을 위한 신문고 운영 ⑤ 청사의 울타리 철거 ⑥ 구민 센터를 예식장이나 회의시설로 개방 ⑦ 공설운동장․학교 운동장 개방   ⑧ 구청사 앞마당 개방 ⑨ 열린 도시 만들기(대구 아파트 담장 허물기) 등의 시책이 추진되고 있다.

셋째, 열린 서비스 시간(anytime) 시스템을 구축․운영하고 있다. 민원서류는   ｢어디서나 민원｣처리(구, 팩스민원)를  대상민원 185종으로부터 295종으로 확대하였고 처리시간을 4시간에서 3시간으로 단축하도록 하고 있다. 공공기관들이 종래의 제한된 서비스 시간을 파괴하고 고객이 원하면 언제든지 서비스를 하겠다는 의지의 표현이다. 예컨대, ① 토․일요일․공휴일 종일서비스 ② 근무시간 이전․후 행정서비스  ③ 점심시간 중 행정서비스 ④ 논스톱서비스 등을 시행하고 있다.

넷째, 서비스 주체(anyone)를 다양화하여 집행한다. 행정서비스는 행정기관이 생산한다는 고정 관념을 파괴하여 고객도 서비스를 생산하는 주체의 역할을 일부 수행하는 사례인 것이다. 예컨대, ① 시민감사청구제도 채택 ② 주민제안제도의 활용  ③ 공무원 명예 리․통․반장 제도 운영 ④ 통반장을 자원봉사자로 대체 등을 시행하고 있다.

다섯째, 지역(any region)간 행정서비스를 교류․협력한다. 열린사회의 행정서비스는 관할구역을 넘어 제공되고 교류하고 있다. 예컨대, ① 사람의 교류(인재교류, 자매결연 등) ② 자본의 교류(타 지역에의 투자 등) ③ 정보의 교류(타 자치단체의 벤치마킹 등)  ④ 제품의 교류(농산물의 도․농간의 교류 등) 등의 시책이 시행되고 있다.

2. 편리한 행정서비스

정부는 고객인 주민의 편리를 도모하기 위하여 불필요한 민원구비서류를 정보공동이용, 전수조사 등을 통해 1,124종 구비서류를 감축하는 동시에 다음과 같은 시책을 추진하고 있다.

첫째, 인터넷으로 정부와 고객을 연결하는 G4C를 구축하여 행정서비스를 제공되고 있다.  고객이 편리하게 해주는 행정서비스 시책은 예컨대, ① 각종 민원서류 온라인 발급  ② 인터넷에 의한 질의응답 ③ 주민 의견수렴  ④ 정책결정 참여  ⑤ 행정·통계 자료 게재 ⑥ 지역생활정보 ⑦ 기업 및 투자유치조건 홍보 ⑧ 관광객을 유치하기 위한 관광정보 제공 ⑨ 지역기업에서 생산한 상품의 홍보, 게시판에 알림사항 등이다. 특히 인터넷 민원서비스 이용을 ‘04년에 비해 06년도에는  발급 8종→20종, 열람 16종→22종으로 확대함으로서 ’04년 약2,653천건으로부터 ‘05년 약 9,070천건의 처리실적을 올렸다.

둘째, 첨단장비나 기술을 활용한 행정서비스를 제공하고 있다. 예컨대, ① PC통신을 이용한 “도정종합정보시스템” ② 제 증명 무인자동발급시스템 ③ 복지 뱅킹 시스템 ④ 자치단체 카드제  ⑤ 자동민원 안내기(터치스크린) 설치 ⑥ 민원절차를 한눈에 보는 “시민종합정보시스템”운영 등이다.

셋째, 공급자가 고객을 찾아가서 행정서비스(일명 “공격적 행정서비스”)를 제공하고 있다. 공격적 행정서비스는 ① 아파트 단지안에 이동민원실 설치 ② 농촌지역순회 “이동민원실” 운영 ③ 고충처리순회 민원실 운영 ④ 백화점이나 중심상가지역에 현장민원실 운영 ⑤ 민원서류 배달제․택배제 실시 ⑥ 민·군·관이 함께 참여하는 이동 봉사반 운영 ⑦ 철도역 또는 전철역, 지하철역에 종합 안내실 설치 ⑧ 공무원 현장견문 보고제 실시 ⑨ 원거리 고객을 위한 현장민원실 ⑩ “딩동카” 현장처리민원처리 ⑪ 여름철 피서객을 위한 현장민원실 설치 ⑫ 휴대폰에 의한 세금 납기 예고제 ⑬ 공무원 지역 담당제 ⑭ 야간 지적 민원 현장 처리제 등의 시책이 시행되고 있다.

3. 빠른 행정서비스

자치단체 공무원들은 고객에게 신속한 행정서비스를 제공하기 위하여 노력하고 있다. 빠른 행정서비스 사례는 ① 민원서류 바로 선 결재 ② 정해진 시간내에 서비스 ③ 행정서비스를 지체 보상 실시 ④ 복합민원의 신속 처리를 위한 민원 후견인제 ⑤ 법정 유기한 민원처리기간 단축 ⑥ 전천후 행정서비스(NON STOP SERVICE) 시스템 구축 ⑦ 민원 사전 예고제 확대 ⑧ 현장문제의 선조치 후결재 ⑩ 규제개혁 등의 시책이 추진되고 있다.

4. 알기 쉬운 행정서비스

행정서비스는 고객의 입장에서 생산되고 공급하려고 노력하고 있다. 알기 쉬운 행정서비스는 ① 전자안내-키오스크 ② 도로표지판에 의한 안내 ③ 자동차 번호판 ④ 시각장애자를 위한 점자 명함 만들기 ⑤ 고객에게 정보를 제공하는 명함제작 및 공급(우편번호, 주소, 인터넷 메일주소, 핸드폰, 팩스번호, 지역 특산물 명기, 하고 있는 일 등을 표시) ⑤ 기억하기 쉬운 행정전화번호 확보 제공 ⑥ 지하철․보건소 색깔 띠에 의한 안내 등이 있다.

5. 친절한 행정서비스

행정서비스를 제공하는 민원공무원의 민원인 대응자세는 과거보다 훨씬 친절해졌다는 평가를 받고 있다. 전화는 고객과의 얼굴을 볼 수 없지만 최초의 만남이므로 이 부분에 신경을 쓰도록 하고 있다. 고객으로부터 걸려오는 전화는 벨이 3번 이상 울리기 전에 받아야 하고, 상냥한 목소리로 전화를 받도록 하며, 대응하는 태도도 한결 나아졌다. 민원실이나 사무실을 찾아오는 고객이 만족․감동 받을 수 있게 행정서비스를 제대로 빨리 처리하는데 많은 노력을 하고 있다.

Ⅳ. 주민지향 행정서비스 시스템의 발전방안

1. 현존 민원처리 제도의 실질적 운영

정부는 국민지향적 행정서비스를 위하여 ‘민원사무처리에 관한 법률’을 전면 개정하여 민원사무 처리 편람의 작성․비치(동법제7조), 불필요한 서류요구의 금지(법제10조), 불가처분에 대한 이의신청제 도입(제18조), 사전심사청구제(제19조), 민원1회 방문 처리제(제24조), 국민제안처리제(제31조) 등을 도입하였다.

가. 전자적 행정서비스의 보완 및 확대

1) 전자적 행정서비스 확대와 보완

첫째, 민원안내 서비스를 하기 위하여 민간 포털과 제휴를 확대해야 한다. 이미  제휴하고 있는 네이버(naver.com), 네이트(nate.com), 엠파스(empas.com), 천리안 외  민간 포털과 서비스를 제휴함으로써 접근의 편리성을 확보하여야 할 것이다.

둘째, 인터넷 민원발급 시스템의 보안성을 강화하여야 한다. 예컨대, 인터넷 발급 보안 프로그램을 월 1회 이상 업데이트, 화면 캡쳐, 웹 프락시 프로그램 등 위․변조 방지를 위한 업데이트를 실시하도록 한다.

셋째, 인터넷 발급 대상을 홍보를 강화하고 민원서류의 위․변조확인을 철저히 하여야 한다. 전자정부(G4C)를 통해 발급받은 문서 수령시 위․변조 여부를 확인할 수 있는 프로그램을 설치하고 그 방법을 홍보하여야 한다.

넷째, 전자적 행정서비스가 낯설은 계층에 대한 배려가 있어야 한다. 컴퓨터를 다루는데 익숙하지 못한 세대는 전자서비스를 받거나 이용하기 어려우므로 이들에 대한 대책이 필요하다.

다섯째, 전자민원서비스(G4C)시스템 이용시 서비스 중단 등의 비상사태가 발생할 소지가 상존함에 따라, 행정자치부의 서비스 중단 사실을 공문 등을 통해 확인한 경우에는 서비스 중단 등에 대한 민원인 안내 및 소속 및 산하기관에 즉시 전파하도록 한다. 민원인들이 서비스 중단을 문의할 경우에 즉각 응대할 수 있도록 민원담당 공무원들은 반드시 서비스 중단 사실 및 대처방안을 숙지할 필요가 있다.

2) 자치단체 홈페이지에 의한 민원서비스 만족도 제고

첫째, 홈페이지 게시판(질의․응답) 등에 민원 처리결과에 대한 민원인 의견을 실시간으로 수렴할 수 있는 메뉴를 마련한다.

둘째, 홈페이지 ‘행정정보공개방’에 업무관련 자료 및 간행물 등을 적극 공개하여 민원인들이 필요로 하는 정보를 사전에 제공하도록 한다.

셋째, 홈페이지의 질의응답 처리기간을 가능한 한 3일 이내로 단축하도록 인력을 보강하고 그에 필요한 예산을 확보할 필요가 있다.

나. 원 스톱 서비스의 정착

1) 민원 1회 방문처리제 실질적 운영

우리 지방자치단체나 중앙 부처에서 실시하고 있는 “원 스톱 서비스”는 행정기관의 업무(기능)를 행정전산망을 통해 횡적으로 연계하여 개개인이 어떤 행정기관을 통해서든 해당 행정서비스를 한 번에 일괄적으로 받을 수 있도록 하는 제도이다. 이 제도를 제대로 정착시키기 위해서는 첫째, 실무종합심의회 운영을 내실화해야 하지만, 융통성 있는 운영을 도모하고(예컨대, 불필요할 때는 심의회의 생략), 심의의 객관성을 확보하며, 둘째 민원처리기간을 단축한 담당공무원에 대해 인센티브를 제공하고, 셋째 담당공무원의 전문화를 위하여 일부 시에서 실시한 바 있는 "민원박사"제도를 확산시킬 필요가 있다.

자치단체에서 원 스톱 서비스가 제대로 정착되도록 하기 위해서는 현재의 피라미드 조직을 수평적인 팀조직 체제로 개편하여 시행하는 것이 효과를 높일 수 있을 것이다.

2) 민원후견인제 정착

다수 부서가 관련된 복합민원과 인․허가 민원의 경우에는 관련법규가 복잡하여 서류 보완, 설명요구, 지연통보 등으로 민원인이 여러 차례 행정기관을 방문하게 만드는 사례가 있다. 민원주관 부서의 업무 폭주, 기관 내 협의지연, 유관기관 협조부진 등 민원처리 상의 구조적 문제가 있다. 이에 민원후견인 제도는 “개별민원 접수에서 종료시까지 책임지고 처리해주는 후견인으로 중견 공무원을 지정하여 민원인을 대행하게 함으로써 대민 봉사 행정을 구현하는 제도”이다.

민원후견인제도는 다음과 같이 행태나 제도를 개선하는 것이 요구된다.

첫째, 후견인인 공무원들의 행태와 사고 전환이 필요하다. 공무원들은 후견인제도가 법으로 요구되는 제도이기 때문에 단순히 형식적으로 대응할 것이 아니라 민원인에게 실질적인 도움이 될 수 있는 적극적인 자세를 가져야 할 것이다.

둘째, 해당 민원 처리의 전문성과 효율성의 제고를 위해 건축, 도시, 환경, 교통, 관광 등 기능별로 전문성이 있는 전담 후견인제도를  확대․운영하여야 할 것이다.

셋째, 업무연찬회, 자체평가, 실무편람제작 등을 통하여 후견인으로서의 직무능력을 지속적으로 향상시켜 나가야 할 것이다. 민원후견인제도의 본질과 내용을 제대로 알지 못하는 후견인을 대상으로 정기적인 교육을 실시함으로써 본 제도가 조기에 정착 되도록 유도한다.

넷째, 민원후견인으로 지정된 공무원은 자신의 일을 직접 처리한다는 자세로 처리과정에 대한 책임감을 가져야 한다. 후견인은 보다 신속하고 원만하게 업무처리가 될 수 있도록 민원인과 직접 면담, 또는 전화 통화, 협의 부서와 협조, 처리 담당자의 추적, 독려에 소홀함이 없도록 해야 할 것이다.

다섯째, 후견인이 안일하게 대응하거나 불성실한 자세를 보일 때에는 민원인이 후견인에게 독촉장을 발송하여 담당자의 경각심을 고취함으로써 민원이 제대로 처리되도록 유도한다.

여섯째, 민원인에게 자신과 친분이 두터운 연고자를 후견인으로 선택하거나 거부할 권한까지도 부여해 주어야 한다. 발전적으로 민원후견인 지정권을 민원인에게 이양할 수 있을 것이다.

일곱째. 후견인제 적용범위를 진정․건의 등 고충민원까지, 또한 노약자, 소년․소녀 가장, 장애인까지 확대 지정․운영해야 한다.

여덟째, 자치단체장은 소속 공무원이 후견인의 역할을 수행하는데 타의 모범이 되는 자에 대해서는 인센티브를 제공하여야 할 것이다.

아홉째, 우수한 후견인은 전공무원을 대상으로 성공사례발표회를 개최하여 포상을 실시할 필요가 있다.

다. 민원서비스 혁신 시스템의 확산방안

보화의 발달로 개발된 민원서비스혁신시스템(G4C)은 주민이 행정기관을 방문하는 불편을 해소하고 행정기관간 행정정보를 공동 이용하여 민원을 비롯한 행정업무를 혁신하고 주민에게 질 높은 행정서비스 제공과 행정의 효율성을 제고하는데 있다.

창구민원에 비해 제 증명 출력이나 수령 등의 불편으로 이용률이 저조하고 온라인 발급서비스 종류가 일부에 국한되어 더 많은 종류의 민원이 온라인으로 발급되고 열람이 확대되도록 민원서비스가 개선되어야 할 것이다. 행정정보공동이용에 따른 담당공무원의 인식부족으로 인한 처리지연 등 이용자의 불편, G4C창구와 일반민원의 일원화와 민원서비스이용 홍보강화 등으로 민원인의 시간 및 경제적 부담․불편이 해결되어야하고 행정의 효율성이 제고되어 또 다른 차원의 질 높은 행정서비스 제도가 확산되어야할 것이다.

또한, 2005년 7월1일부터는 주5일제가 월4회로 확산되는 점을 감안하여 당직실과 연계된 민원상담실(자동민원발급기 설치)운영으로 24시간 긴급민원발급 서비스, 유비쿼터스와 핸드폰을 이용한 서비스도 아울러 제공되는 방안이 강구되어야할 것이다.

라. 행정서비스헌장제의 실질화

행정관청이 행정서비스의 고객에 대한 약속을 담아 작성한 것이 “행정서비스 헌장”이다. 영국의 서비스헌장 제도를 김대중 대통령 정부 때부터 수입하여 시행하고 있으나 상당수 자치단체에서는 형식적으로 운영되고 있다. 헌장업무를 잘 처리하는 기관을 선정하여 정부에서는 “차터 마크”를 부여하고 있으나 그 자체에 매력이 없어지고 있다. 이를 제대로 실천하려면 다음과 같은 방향으로 전략을 바꾸어야 할 것이다.

첫째, 자치단체장이 행정서비스 헌장에 관심을 가져야 한다. 대다수 자치단체장이 행정서비스헌장에 대한 관심이 적고, 행정서비스헌장 제정 과정에서 공무원의 의견수렴을 제대로 하지 않을뿐더러, 수렴한 의견을 제대로 헌장 운영과정에 반영하지 않고 있다. 행정서비스 헌장의 실천력을 확보하기 위해서는 행정서비스를 공급하는 공무원이 능동적으로 참여하는 서비스 헌장 운영이 필요하다.

둘째, 서비스 이행 표준을 적극적으로 규정해야 한다. 행정서비스 헌장의 이행표준의 구체화는 어느 정도 해결되었지만 그 표준자체를 소극적으로 정하고 있다는 점이 문제이다. 달성이 어려운 이행표준보다는 낮은 수준의 이행표준을 설정함으로써 달성도(성과)를 높이겠다는 의지의 표현이다. 그러나 행정서비스의 질적 수준을  향상시키는데 궁극적인 목적이 있는 만큼 이행표준을 적극적으로 설정하는 것이 바람직하다.

셋째, 공무원이 행정서비스 이행표준대로 실천하도록 조례적인 수단을 강구해야 할 것이다. 행정서비스헌장은 행정서비스의 공급과 관련하여 고객의 권리 및 공무원의 의무를 명확히 인지케 하는 양자간에 성립되는 일종의 협약서라 할 수 있다. 따라서 그 이행을 위한 성실의 의무만을 강조할 것이 아니라 행정서비스헌장의 성공적 실천을 담보하기 위해서는 행정서비스헌장의 이행에 대한 강제적 수단과 불이행 제재 수단을 조례로 규정할 필요가 있을 것이다.

넷째, 실천한 성과에 따라 인센티브를 제공해야 한다. 행정서비스에 대한 자치단체의 경쟁력을 유발하여 고객만족행정을 구현하고자 할 경우 명실상부한 인센티브를 부여하여 공무원의 적극적인 참여를 유도하여야 것이다.

마. 행정서비스에 대한 시민평가제의 개선

시민평가제를 통해 고객지향적인 행정을 구현하고, 결과측면에서 성과를 측정하고, 아울러 공공부문에서 행정기관간 경쟁체제를 구축하기 위해서는 행정기관이 제공한 서비스에 대한 시민평가가 사회적으로 널리 인정되고 수용될 수 있어야 한다. 시민평가 결과가 사회적으로 널리 인정되고 수용되기 위해서는 무엇보다 조사결과가 타당하고 신뢰할 수 있어야 한다. 따라서 시민평가 결과의 타당성과 신뢰성은 바로 조사설계의 내용, 조사방법 그리고 고객의 규명과 표본선정 등에 달려 있다. 이들 요소에 대한 개선방향을 제시하면 다음과 같다(유경기 2006).

1) 고객 정의와 합리적인 피조사자 선정

고객으로서의 시민에 의한 행정서비스를 평가하는 시민평가의 타당성과 신뢰성을 확보하기 위한 또 하나의 핵심적인 요소는 바로 고객에 대한 규명이다. 특정한 행정기관의 성과를 해당 기관이 제공한 서비스에 대한 고객으로서의 시민이 느끼는 만족도를 통해 측정하는 경우 무엇보다 해당 서비스에 대한 고객이 올바르게 정의되고 규명되어야 한다. 행정서비스의 경우 그 대상이 불특정 다수이거나 이해관계가 서로 상충하는 집단들이 혼재되어 있는 경우가 발생하기 때문이다. 행정서비스의 고객을 둘러싼 이러한 성격을 감안할 때, 시민평가는 가능한 한 고객의 성격이 유사한 동질의 서비스 내지는 업무분야들을 평가대상으로 선정하고 그 결과를 상호 비교하는 것이 적절하다. 행정서비스의 대상에게 그 효용이 제한되는 급부적 성격의 행정서비스 분야와 업무수행의 직접적인 대상보다는 사회일반의 이익을 위한 규제적 성격의 행정서비스 분야는 각기 서로 다른 조사틀 하에서 시민평가를 실시하고 결과를 활용하는 것이 바람직 할 것이다.

2) 조사 내용의 적정화

조사결과의 타당성을 좌우하는 가장 우선적인 요소는 바로 설문내용이다. 과연 조사대상이 되고 있는 서비스에 대한 고객인 시민들의 만족감을 결정하는 핵심적인 요소 및 측면들이 구체적인 설문항목으로 설문내용에 반영되고 있는가 하는 점이다. 이것은 곧 만족도를 구성하는 항목과 함께 정확한 설문의 개발이 시민평가에 있어 매우 중요함을 의미한다. 따라서 타당성이 높은 시민평가를 위해서는 무엇보다 조사대상이 되고 있는 서비스에 있어 수요자인 시민들의 만족감을 결정할 수 있는 갖가지 요소들을 규명하여 이를 설문에 반영하여야 한다.

이렇게 개발된 지표는 조사과정에서도 신중을 기해 임의성을 배제함으로써 통계적으로도 신뢰성이 높아야 한다. 조사결과의 신뢰성에 특히 영향을 미칠 수 있는 요소는 바로 설문조사방법이다.

3) 정기적 계속적 평가체계의 구축

시민평가가 고객만족이라는 결과차원에서 성과를 평가하는 것이라면 그것이 정기적이고 계속적으로 실시되어야 한다. 시민평가가 계속적으로 실시되어야 자료가 누적되어 각 기관의 성과를 시계열적으로 비교하여 성과의 변화를 파악하고, 아울러 정기적으로 실시되어야 각 기관은 서비스 개선에 대한 유인과 전년도의 결과에 기초한 구체적인 개선노력이 이루어질 수 있기 때문이다.

4) 평가결과의 활용

시민평가의 결과가 제도적으로 활용되지 않는 경우 시민평가의 의의나 기능은 전혀 발휘될 수 없기 때문이다. 시민평가 결과의 주된 활용방안의 하나는 바로 그 결과에 기초하여 우수기관에 대해 표창이나 보조금을 지급하는 등 각종 인센티브를 제공하는 것이다. 특히 기관간 상대적 비교를 통해 실시하는 이러한 활용방안은 한편으로는 행정기관간 일종의 경쟁체제를 구축하는 것이기도 하다. 또한 시민평가의 결과는 평가의 대상이 되고 있는 행정기관 또는 서비스 분야의 서비스 개선을 위한 기초 자료로 활용되어야 할 것이다.

2. 주민지향 행정서비스 체제의 발전방안

가. 행정서비스 혁신전략계획 수립․집행

행정서비스를 혁신하기 위해서는 계획을 수립하여 집행할 필요가 있다. 왜냐하면 지방자치단체는 예외 없이 인력이나 예산에 한계가 있기 때문에 전략적인 계획을 수립함으로써 공공자원을 효율적으로 활용할 수 있으며 효과적인 행정서비스를 제공할 수 있기 때문이다. 행정서비스 혁신전략계획은 지방자치단체, 중앙정부, 고객이 참여하되 수립하되 그 절차는 다음과 같다(이주희, 2006: 98-99).

첫째, 자치단체의 행정서비스 수준을 측정한다.

* 단계 1 행정고객의 분석 : 내․외부 고객, 서비스 파트너, 이해당사자(stakeholder) 등을 파악 한다.

* 단계 2 행정서비스 현상평가: 고객 피드백 전략(client feedback strategy)을 수립하고, 고객과 직원들의 현재 만족도, 기대, 우선순위 등을 파악한다.

둘째, 고객들이 우리 자치단체에게 요구하는 행정서비스는 무엇인가?

* 단계 3 바람직한 행정서비스 수준설정: 서비스 비전을 포함한 조직의 사명을 확인한다.

* 단계 4 행정서비스 개선 우선순위 설정: 서비스 향상과 관련하여 고객들이 우선적으로 향상되기 원하는 것을 파악 한다.

* 단계 5 행정서비스 기준과 목표 설정: 고객만족도 향상을 위한 목표치와 고객 지향적인 서비스 기준 설정 한다.

셋째, 행정서비스 수준을 향상하는 수단은 무엇인가?

* 단계 6 서비스 향상계획수립: 목표를 달성할 수 있는 수단, 행동계획과 일정을 마련하고, 자원과 책임성을 분배 한다.

넷째, 구체적으로 실현할 수 있는 방법은 무엇인가?

* 단계 7 행정서비스계획의 집행: 행정서비스 향상계획을 집행 한다.

* 단계 8 진행과정에 대한 감독: 진행과정을 관찰․감시하고 결과에 대한 책임성을 확보 한다.

* 단계 9 내부고객에 대한 보상: 직원 보상 프로그램을 마련하고 감시, 유지한다.

나. 균형된 성과기록표(BSC) 적정 활용

기업의 성과 관리의 중요한 수단의 하나인 균형된 성과기록표(BSC:Balanced Scorecard)를 행정 성과 측정에 도입하고자 서두르고 있다.「균형된 성과기록표: BSC)」는 Harvard Business School의 교수인 Robert Kaplan과 컨설턴트인 David Norton에 의해 1992년 Harvard Business Review에 처음 게재됨으로써 소개된 개념이다. BSC는 ‘기업의 지속적인 성장을 위해서는 대부분의 기업들이 일반적으로 행하고 있는 것과 같이 단순 재무 지표만이 아니라 재무, 고객, 내부 비즈니스 프로세스, 학습과 성장의 4가지 관점의 지표로 기업 성과를 종합적․균형적으로 관리해야 한다’라는 개념이다. 기업에서 상급 관리자들이 부하들을 균형 있게 평가를 하기 위해서 평가 요소나 항목으로 ① 경영적 관점 ② 고객 관점 ③ 내부프로세스 관점 ④ 학습과 성장관점 등 4가지 분야의 평가 항목들을 제시하고 있다. 균형된성과기록표(BSC)를 행정서비스 시스템에 다음과 같이 활용할 수 있을 것이다(<도표3> 참조)(이건창, 1999).

<도표 3> 균형평가표

* Kaplan and Norton, 1996.

첫째, 재무적 관점은 공무원들의 근무가 행정기관의 전략수행, 성과 및 업무효과에 얼마나 기여했는지를 측정하는 관점이다. 예컨대, 사업부서에 대하여 투자수익률과 같은 경영 평가 항목들을 이용하는 것과 같다.

둘째, 고객관점은 고객(시민 또는 기업)의 이익획득에 얼마나 기여했는가를 평가해야 한다. 이를 위하여 고객만족도, 고객 참여율, 고객의 불평처리율 등, 핵심적인 결과를 측정 항목에 포함하여 사용한다. 예컨대, 고객으로부터 신고 된 고장난 수도나 가로등을 얼마나 빠르게 처리하였는가, 고객들의 불평을 어느 정도로 신속하게 처리했는지를 평가하여 보상해야 한다.

셋째, 내부프로세스에 대한 관점은 경쟁 확대를 위한 주요 행정프로세스의 개발과 전개, 공공재(公共財)와 행정서비스의 창출․제공, 애프터서비스의 실시 등을 어떻게 성공적으로 수행하는지를 평가하는 것이다. 또한, 노동효율성 및 품질, 수명주기와 같이 생산과 관련된 전통적인 측정 기준도 포함하고 있다. 예컨대, 행정서비스의 경쟁력을 확보하기 위하여 내부 결재 절차나 업무 과정을 얼마나 단축하였는지를 평가하여 이를 보상하는 것이다

넷째, 학습과 성장에 대한 관점은 공무원의 재훈련, 행정기술과 시스템의 향상 등을 평가, 행정조직의 업무절차와 일상적 업무를 잘 조정하여 행정기관이 미래에 필요한 조직의 구성원․시스템의 역량을 개발시키고 있는가를 반영한다. 이러한 측정기준은「공무원 관점」이라고 일컬어지는데, 이것은 일시적인 유행이 아니다. 왜냐하면, 학습과 성장관점은 대부분 공무원들의 관심사 즉, 행정기관 내에서 인정을 받기 위해서는 어떤 행동을 어떻게 해야 하는가를 잘 말해주기 때문이다. 예컨대, 행정기관의 학습조직의 구축과 그 실적, 그 학습내용의 활용정도 등을 평가하여 보상하는 것이다.

「균형된성과기록표」(BSC)는 어디까지나 기업의 경영혁신기법이므로 자치단체의 모든 부서에 적용하는 것은 무리가 따를 것이다. 다시 말하면 자치단체의 사업부서에 대해서는 활용이 가능하지만 관리부서에는 이를 수정하여야 하므로 그 방안을 마련하여야 할 것이다.

다. 고객만족행정 실행 프로그램의 개발 교육․연수

행정자치부는 2006.6 지방자치단체 고객만족행정 실행매뉴얼을 작성하여 공급함으로써 고객만족행정을 추진하는데 많은 도움을 주고 있으나 이것에 그칠 것이 아니라 다음과 같이 보강할 필요가 있다.

첫째, 고객만족을 실천하는 부서의 담당자는 ｢민원·제도개선매뉴얼｣ 숙지로 업무의 전문성을 강화하여야 할 것이다. 문제는 동 매뉴얼을 참고하여 자체 특성에 맞는 매뉴얼을 개발하여 집행을 도모하여야 할 것이다.

둘째, 동 매뉴얼을 보완하기 위하여 워크숍, 간담회, 순회교육 등을 단계별·영역별로 지속적으로 실시한다.

셋째, 민원행정제도의 개선은 단계별로 즉, 과제발굴 → 제도개선 → 사후관리로 나누어 접근하도록 하고 업무영역별로는 공통혁신포럼, 관련기관간 토론, 학습 동아리 등을 지원하여야 할 것이다.

넷째, 직장교육 및 각급 교육기관에 민원·제도개선 교육과정을 설치하여 운영하여야 한다.

다섯째, 발굴된 우수한 행정서비스 사례를 적극 전파·활용하도록 한다. 이와 관련하여 행정자치부는 기관별 우수사례를 제도개선 백서로 발간·배포하고 있다. 그러나 이에 대한 발표회를 가지는 것이 효과적이라고 생각한다.

라. 행정서비스 혁신 리더십의 발휘

지방자치 10년을 되돌아 볼 때 자치단체 사업이나 정책의 성공을 위한 필요충분조건은 지방자치단체장의 의지이다. 자치단체장이 주민지향 행정서비스 혁신에 관심을 가질수록 성공할 확률이 높다. 행정서비스 시스템의 혁신을 추진하는 자치단체장의 리더십은 다음 8단계에 따라 진행하는 것이 효과적이다.

* 제1단계 : 위기감을 고취시키고 관심을 표명한다. 관련된 공무원들 사이에 위기감을 불러일으키는 것이 혁신관리의 출발점이다. 너무 적은 인원을 참가시키거나 독단적으로 혁신을 추진하는 경우에는 과도한 자기만족, 두려움, 분노 등을 야기하기 때문이다.

* 제2단계 : 혁신 선도팀을 구성한다. 신뢰성 높은 공무원, 훌륭한 자질을 갖춘 공무원, 인간관계가 탁월한 공무원, 평판이 좋은 공무원, 전문적 권위를 가진 공무원들을 모아 “변화 선도팀”을 구성한다. 성공하지 못한 변화는 소수의 공무원에게만 의존하거나 변화를 산출할 능력이 없는 태스크 포스에(task-force) 의존하는 경우에 발생하기 때문이다.

* 제3단계 : 새로운 비전을 설정한다.

명확하고 간결하며, 분위기를 고양시킬 수 있는 비전과 전략을 수립한다. 비전이 변화의 추세나 기구의 현실을 제대로 반영하지 못하든지, 다른 곳에서 개발되어 "변화선도팀"이 외면하는 경우 성공가능성이 낮게 된다.  최악의 경우는 비전이 격변하는 세상에 비해 너무 뒤처지고 과감하지 못한 경우가 생길 수도 있기 때문이다.

* 제4단계 : 조직원간에 의사소통을 충분히 한다.

간결하고 심금을 울리는 메시지를 여러 경로를 통해 전파․공유하도록 한다. 다양한 비판 세력들의 이해를 구하고, 진심에서 우러나오는 참여를 유도하며, 몇 마디 말보다는 행동이 중요하며, 반복이 중요하고, 계속이 더 중요하다.

* 제5단계 : 행동하는 곳에 필요한 권한을 부여한다.

변화의 걸림돌이 되는 조직원을 발견하여 대책을 세우며, 변화에 대한 장애요인을 제거한다. 권한을 위임하지 않는 상사, 부정확한 정보관리시스템, 독선에 빠져 변화하지 않으려는 공무원의 감정을 움직이게 한다. 변화에 대한 장애물이 도처에 널려 있는 가운데 공무원들이 스스로 방어하도록 홀로 남겨져 있는 경우가 있다.

* 제6단계 : 혁신의 성공을 단기간에 이끌어 낸다.

권한을 부여받은 공무원들이 단기간에 성공을 이룰 수 있도록 지원해 주어야 한다. 성공하지 못한 경우는 일차적 성공이 너무 더디고 미약하거나, 성공하더라도 진정한 가치와 별로 상관이 없거나 또는 성공이 너무 빨리 잊혀져 버리는 경우가 있다.

* 제7단계: 속도를 늦추지 않는다.

비전이 실현될 때까지 계속해서 새로운 변화의 물결을 개발한다.  성공하지 못하는 경우는 한번에 너무 많은 것을 시도하거나 아무생각 없이 중간에 쉽게 중단하는 경우가 있기 때문이다.

* 제8단계 : 조직변화를 도모하고 정착한다.

조직 전체를 통해 새로운 문화를 육성함으로써 변화가 고착되도록 만든다. 적절한 촉진활동, 잘 개발된 신입사원 오리엔테이션, 감정 이입된 이벤트 등을 통해 커다란 변화를 유발하게 된다. 엄청난 양의 작업 결과가 전통이라는 기존 관행에 때문에 무산되는 경우가 발생하기 때문이다.

Ⅴ. 결어

이상에서 살핀 바와 같이 행정서비스 영역에 기업경영혁신 기법인 고객지향행정서비스 기법을 도입하여 지방자치단체의 고객인 주민을 지향하는 행정서비스 체제의 발전방안에 대하여 고찰하였다.

서론에 이어 Ⅱ장에서는 행정서비스의 개념과 행정서비스의 생산․전달방법, 지방행정서비스의 고객, 고객지향 경영기법의 벤치마킹을 위해서 고객만족지향서비스(CS), 행정서비스에 대한 총체적 품질관리(TQM), 고객관계관리(CRM) 기법을 개관하였다.

Ⅲ장에서는 주민지향 행정서비스의 혁신현황을 열린 행정서비스, 편리한 행정서비스, 빠른 행정서비스, 알기 쉬운 행정서비스, 친절한 행정서비스로 구분하여 살펴보았다.

Ⅳ장에서는 주민지향 행정서비스 시스템의 발전방안을 모색 하였는바, 먼저 현존 민원처리 제도의 실질적 운영방안으로 ① 전자적 행정서비스의 보완 및 확대 ② 원 스톱 서비스의 정착 ③ 민원서비스 혁신 시스템의 확산방안 ④ 행정서비스헌장제의 실질화 ⑤ 행정서비스에 대한 시민평가제의 개선방안 등을 제시하였다. 그리고 주민지향 행정서비스 체제의 발전방안으로는 ① 행정서비스 혁신전략계획 수립․집행 ② 균형된성과기록표(BSC) 적정 활용 ③ 고객만족행정 실행 프로그램의 개발 교육․연수 ④ 행정서비스 혁신 리더십에 대하여 방안을 제시하였다.

이상에서 제안된 방안들이 지방자치단체 현장에서 운용되려면 보다 심층적인 연구가 뒤따라야 할 것이나 아무리 좋은 혁신 방안이라도 고객을 지향하는 자치단체장의 리더십과 공무원의 의지와 참여정신이 없이는 성공하기 어렵다는 점을 다시 한번 강조하고자 한다.

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제 2 분 과

사 회 : 김 동 건  서울대 교수

발 제 : 유 경 문  서경대 교수

- 주민의 재정활동 참여와 재정지출성과 제고방안

토 론 : 서 효 원  수원시 부시장

오 관 영  함께하는 시민행동 사무처장

윤 석 완  전북대 교수

하 연 섭  연세대 교수

제  2  분  과

주민의 재정활동 참여와 재정지출성과 제고방안

유  경  문

(서경대 교수, 한국납세자연합회 사무총장)

목   차

I.   머리말

II.  주민의 재정활동의 참여 필요성과 범위

III.  납세자의 의식구조로 본 정부의 재정활동에 대한 인식

IV.  재정활동의 투명성과 정보공개

V.   지방재정의 투명성 확보를 위한 주민의 재정활동 참여 방안

VI.  재정지출의 성과 제고 방안

VII.  맺음말

< 요 약 >

재정의 투명성 확보는 지방자치단체로 하여금 지방재정을 합리적이고 효율적으로 운용을 가능케 하며, 지방재정의 방만한 운영 및 비효율적인 재정지출을 줄일 수 있게 해주며, 자치단체의 재정운용의 책임성과 재정자율성을 보다 확대 시켜줄 수 있다. 그러나 지방자치제도가 부활된 이후 이제까지의 우리나라의 지방재정운용의 실태에서 나타난 바와 같이 비효율적인 재정운용과 예산 낭비, 예산 부패 등이 발생하고 있음은 부인 할 수 없는 현실이다. 따라서 재정 투명성의 확보 여부는 우리나라의 지방자치제도의 성공적 정착 여부와 직결되어 있다고 판단된다. 재정의 투명성은 재정정보의 공개수준에 달려 있으며, 재정정보의 공개수준은 법적․제도적 개선과 더불어 주민들의 적극적인 재정활동의 참여 정도에 달려있다. 본 주제발표문에서는 지방재정의 투명성 확보의 필요성과 이를 위한 지방자치단체의 예산과정 및 재정활동에 주민이 참여할 수 있는 방안과 재정 투명성을 통한 재정지출의 성과 제고 방안을 다루고 있다.

I. 머리말

우리나라에서 지방자치제도가 1991년도에 부활된 이후 16년이란 세월이 지나면서 지방자치단체장과 지방의회 의원들을 지역 주민들이 직접 뽑는 민선 4기의 지방자치제가 운영되고 있다. 그리고 지방재정규모가 100조원시대로 외형적으로는 급격히 팽창하고 있으나 실제 내용면에서는 아직도 근본적이면서도 시급히 해결하여야할 많은 과제들이 있다. 우리나라에서 지방자치제도가 부활되면서 그동안 여러 가지 긍정적 또는 부정적 평가가 있을 수 있지만 전반적으로 볼 때 우리나라의 지방자치제도는 점차 뿌리를 내려가고 있다고 볼 수 있다.

그러나 최근에는 국(주)민들 사이에서 지방자치제도 부활에 대하여 비판적 시각이 점차 늘어가고 있는 추세라고 판단된다. 한 주민의 표현에 의하면 “누구를 위한 지방자치제 인지 도저히 이해할 수가 없다. 지방자치제 실시 이후 주민들의 뜻과는 다른 여러 사업들을 벌리는가 하면, 자치단체장들은 재임기간 중 다음 선거에서  재당선되기 위하여 전시성 사업이나, 선심성 행사나 하고 있으며, 지역 발전을 위한다고 벌린 적지 않은 사업들이 경우에 따라서는 세금이 낭비되는 결과를 가져온다.”고 비판하는 목소리가 점차 높아지고 있다. 또한 “면적 크기로만 볼 때 미국의 한 주보다도 작은 나라이고, 중국의 한 성보다도 작은 나라인데 지방자치제를 한다고 하여 괜히 정치적 비용만 더 들게 하여 국(주)민들의 세금부담만 높이고, 국(주)민들이 부담하는 세금으로 지방의회의원들이나 자치단체장들이 해외시설 견학이라는 명분으로 관광성 해외연수를 하고 온다”는 언론 매체들의 소식을 접하면서 ‘지방자치제의 폐지’까지 주장하는 사람들도 적지 않게 만나게 된다.

우리나라에서 지방자치제도의 실시의 필요성은 국가경제의 규모가 커지고 사회가 복잡 다양해짐에 따라서 중앙집권적 체제보다는 지방분권적 체제가 보다 효율적인 정부 운영 방식이라는 데에는 의문의 여지가 없다. 선진국들의 지방자치제의 경험으로 볼 때 우리나라에서는 지방분권화가 더욱 확대됨이 바람직하다고 판단된다. 문제는 지역 주민들의 호응도에 달려있다. 지방자치제가 시행됨으로서 지역주민들의 실제로 삶의 질이 향상되고 세금의 부담이 크게 늘지 않으면서도 주민들의 복지수준이 증대되고 있다고 믿음을 가질 때, 그리고 지방자치단체의 장이나 지방의회의원들이 올바르게 직무를 수행함으로써 주민들에게 신뢰감을 줄 수 있을 때 우리나라의 지방자치제도는 성공적으로 정착 될 수 있다고 판단된다.

앞으로 민선 4기의 지방자치단체장과 지방의회 의원들이 임기 중 어떠한 행태를 보여주어 주민들에게 얼마나 높은 신뢰를 받을 수 있을지, 그리고 이 기간 동안 지방자치제 실시이후에 그 동안 나타났던 제도적 법적 문제점을 얼마나 잘 정비하고 개선하는가가 앞으로 우리나라에서의 지방자치제도의 성공적 정착여부를 결정하는 매우 중요한 기간이 될 것이라 판단된다.

따라서 본 주제발표 논문에서는 우리나라의 지방자치제도가 성공적으로 조기에 정착되기 위한 한 방안으로서 “주민의 재정활동 참여와 재정지출성과 제고방안”이라는 주제를 중심으로 앞으로 지방정부는 어떻게 지역주민들에게 믿음을 주고 신뢰를 받을 수 있는지에 관하여 다루기로 한다.

II. 주민의 재정활동의 참여 필요성과 범위

정부의 재정 또는 재정활동이라 함은 한마디로 정부의 경제활동을 의미한다. 이를 좀 부연설명하자면 재정활동이란 중앙정부이건 지방정부이건 간에 정부가 그 기능과 역할을 다 하기위하여 국민 또는 주민으로부터 필요한 재원을 세금이나 기타의 방법으로 조달하고, 조달된 재원을 적절하게 관리하고, 그리고 그 조달된 재원을 국민이나 주민들을 위하여 사용(지출)하는 일련의 활동이라 할 수 있다.

정부가 그 필요한 재원을 국민이나 주민들로부터 세금이나 기타의 방법으로 조달한다는 것은 국민이나 주민들의 희생과 부담을 요구하게 됨으로 현대의 민주주의 국가에서는 국(주)민들의 동의가 전제되어야하고 또한 그 동의를 얻기 위하여 주민들의 참여는 필수적이다. 물론 지역에서 발생하는 모든 일에 대하여 지역주민들이 모두 참여하여 함께 의사를 결정 하여야 한다는 것이 현실적으로 불가능할 뿐만 아니라 비효율적임을 국(주)민 대다수가 동의하기 때문에 대의민주주의라 하여 지역주민의 대표자로 지방자치단체의 장과 지방의회의원들을 국(주)민이 직접 투표로 선출하여 국(주)민을 대신하여 일을 해달라고 일정한 권한을 위임 한 것이다. 그러나 그 위임받은 사람들이 국(주)민들의 뜻에 크게 벗어나는 행태를 보일 때 그리고 투표로 반대의사를 나타낼 수 있는 다음의 선거 때까지 기다리기에는 너무 많은 문제가 발생할 소지가 있는 경우 주민들이 불가피하게 직접 참여를 요구할 수밖에 없다.

지방자치제도는 기본적으로 주민에 의한 통제와 감시를 근본으로 하는 것임으로 필요할 경우 주민의 참여는 당연하고 정당한 것이다. 그리고 민주화가 확대될수록 국(주)민들의 동의와 참여의 확대가 요구된다. 우리나라에서도 지방자치제도가 재 실시됨에 따라서 다양한 분야에서 민주주의가 확대되어가고 있으며, 주민이 재정활동과정에 참여함으로써 재정민주주의가 점차 확대되어가는 과정이라 할 수 있으나 아직은 미흡한 실정이다.

한편 확보된 재원의 관리와 처분(지출)에 있어서도 비용(세금 및 기타 부담금)을 부담한 국민이나 주민들의 동의가 전제되어야하며 국(주)민들의 선호에 맞게 사용되어야 한다. 특히 지방정부의 경우 정부의 재정활동에 지역주민의 참여의 제일 큰 목적은 재정민주주의(fiscal democracy)를 이룩하여 주민들의 복지를 더욱 향상시키는데 있다.

스웨덴의 경제학자 빅셀(K. Wicksell, 1896)에 의하면 재정민주주의(fiscal democracy)란 세금을 낸 납세자들의 재정선호(fiscal preference)에 따라서 정부가 재정활동을 할 때만이 재정민주주의가 달성될 수 있다고 보고 있다. 즉, 납세자들이 바라는 공공재 선호에 일치하는 예산을 집행할 때 성립하는 개념이다.

빅셀은 납세자가 정부에 바치는 세금의 가치는 정부가 민간에 지출하는 경비 편익의 가치와 일치 할 때 재정민주주의가 이루어 질수 있다고 보고 있다. 빅셀에 의하면 만약에 정부가 납세자(지역주민)들의 선호를 무시하고 사회적 합리성이라는 미명하에 단순 다수결원칙에 따라서 정치적 결정으로 비합리적 선택을 하고, 일방적으로 어떠한 재정지출이나 재정활동을 하였다며 이는 정부가 주민들에 대한 재정착취 내지는 수탈(fiscal exploitation)을 하는 것으로 보고 있다.

중앙정부이건 지방정부이건 간에 정부가 세금을 국(주)민으로부터 거두었다면 예산운영에 대해 즉, 세금의 액수와 내용 그리고 지출의 목적과 크기에 대해 국(주)민으로부터의 다수의 찬성에 기초한 합의가 수반될 때에 한해 참된 재정민주주의가 이루어 질 수 있다. 특히 정부는 국(주)민들로부터 세금을 거두어 정부의 경비를 조달함으로 국(주)민들에게 정부의 예산운영과정에 대하여 알기 쉽게, 상세히, 그리고 투명하게 공개할 의무를 가지고 있다. 이렇게 함으로서 납세자들은 정부의 경제활동을 정확히 알 수 있으며, 이를 바탕으로 납세자 자신의 재정선호를 올바르게 나타낼 수 있다. 그리고 납세자의 재정선호가 왜곡됨이 없이 예산의 편성과 집행과정에서 충실히 반영될 때 재정민주주의의 달성은 가능한 것이다.(유경문․이필우. 2003. 171-172쪽.)

만약 정부가 재정활동 과정 중에서 지역주민의 참여를 의도적으로 배제되거나 봉쇄한다면, 그리고 재정활동에 관한 투명성의 결여로 재정정보가 왜곡된다면 이는 지방정부에 의한 지역주민들에 대한 재정착취의 개연성을 배제할 수 없다. 따라서  재정민주주의를 달성하기 위한 대전제는 재정활동의 투명성을 전제로 하고 있으며, 재정활동의 투명성을 확보하기 위하여서는 주민의 재정활동과정의 참여는 필수적이다.

한편 <표 1>에서 보는바와 같이 국민경제는 크게 민간부문과 정부부문으로 구성으로 나누어 볼 수 있고, 정부부문을 다시 중앙정부와 지방정부로 구분해 볼 수 있다. 그리고 중앙정부이건 지방정부이건 간에 일반적으로 정부의 구체적 경제활동(재원을 마련하고 그 재원을 사용하는 일체의 활동)을 정부의 재정이라 하는데, 이들 재정은 크게 예산(Budget)과 기금(Fund)의 형태로 나누어 볼 수 있으며, 그리고 예산(세입예산 및 세출예산)은 다시 일반회계와 특별회계 구분해 볼 수 있다.

<표 1>

국민경제			민간부문						중앙정부
						정 부						예 산 (세입・세출예산)			일반회계
			공공부문						지방정부						특별회계
						공공기관						기 금

보통 예산이라고 할 때는 일반회계만을 지칭하는 경우가 많으며, 일반회계는 정부의 예산의 중추를 구성하는 회계로서 정부의 조세수입의 대부분이 이에 들어가고 있을 뿐만 아니라 기본적인 정부 활동과 관련된 주요 재정사업을 모두 포함하고 있다. 그리고 특별회계는 정부가 수행하는 예산사업의 성격상 일반회계와 별도로 특정한 목적을 위한 사업과 관련해 일반회계와 따로 떼어서 설치, 운영하는 별도의 회계를 뜻한다. 한편 기금은 특별한 목적을 수행하기 위해 특정한 자금을 예산과는 독립적으로 운용할 필요가 있을 때 설치 운용한다. 즉 기금은 특별회계와 유사한 성격을 가지고 있으나, 세입․세출예산에 의하지 아니하고 특별한 세입원을 확보하여 보유․운용한다는 점에서 특별회계와 차이가 있다. 또한 특별회계의 경우에는 단년도회계를 채택하는데 비해 기금의 경우에는 다년도회계를 채택한다는 점에서 차이가 있다(이준구. 2004. 28-36쪽). 이러한 기금은 당해연도의 수입․지출의 제약을 받지 않고 기금관리주체의 자율적 운용의 범위가 크기 때문에 운용의 합리성이 전제되지 못할 때에는 재정투명성이 저해될 개연성이 크다.

그리고 정부의 재정활동은 정부가 필요로 하는 경비를 세금이나 기타의 방법으로  재원을 조달하고 그 조달된 재원을 다양한 경로와 지출행위로 나타나기 때문에 국(주)민의 경제활동뿐만 아니라 삶과 복지수준에 직접적 또는 간접적으로 영향을 주고 있다. 따라서 중앙정부이건 지방정부이건 간에 국(주)민들이 정부가 필요로 하는 비용을 부담함으로 국(주)민 또는 납세자의 입장에서는 내가낸 세금이 제대로 사용되고 있는지 정부의 재정지출의 성과에 대하여서도 관심을 갖지 않을 수 없으며, 필요할 경우 정부의 재정활동에 참여는 당연한 것이다.

따라서 정부의 재정활동은 <표 1>에서 보는 바와 같이 예산의 편성, 심의․의결, 집행 및 결산의 순환과정뿐만 아니라 기금운용 그리고 예산제도, 회계제도, 지방세제도 및 감사제도와도 밀접한 관계를 가지고 있음으로 주민들의 재정활동의 참여범위에는 이들이 모두 포함되어야 한다.

Ⅲ. 납세자의 의식구조로 본 정부의 재정활동에 대한 인식

한국납세자연합회, 납세자 의식 구조에 관한 연구 보고서, 2000. 11. 16-19쪽.

중앙정부이건 지방정부이건 관계없이 정부가 예산을 운용하고, 재정제도를 만들고, 정부의 정책을 추진함에 있어서 정부가 필요로 하는 경비를 부담하는 국(주)민들이 정부의 재정활동에 대하여 어떠한 인식을 가지고 있는가를 올바르게 파악하는 일은  매우 중요하다.

시민단체인 「한국납세자연합회」에서는 세금을 내는 납세자를 대상으로 그들의 의식구조를 조사한바있다. 조사기간은 한 달간 (2000.8.1 - 2000.8.31) 이었고, 조사대상은 서울/ 경기/ 인천을 포함한 수도권, 부산, 경주의 일반국민(만 20세 이상)이었으며, 조사방법은 1만 명에게 설문지를 직접 배포하고 일주일 후 수합 하였으며,  4,828명으로부터 설문지를 수집하였다. 표본오차는 ±1.45 이며, 자료 분석방법은 수집된 설문지 4,828부 중 통계처리가 가능한 4,762부를 이용하여 통계분석을 하였다. 모든 문항에 대하여 빈도분석을 한 뒤에 표본의 일반적인 특징인 성별, 연령, 학력, 직업, 거주지와 각 문항들과의 관계를 교차분석(Chi-Square Test)을 통하여 검증하였다. 이 때 검증의 신뢰수준은 95%, 유의수준은 5%수준에 맞추었으며, 이에 미치지 못하는 결과는 모두 기각하였다.

납세자들의 의식조사 대상년도가  2000년 8월이긴 하지만, 조세제도나 정부의 재정 운영패턴과 추세가 크게 바뀌지 않는 한 납세자들의 의식도 짧은 시일 내에 급격히 변화지 않을 것 이라고 판단되어 조사된 결과는 2006년에도 여전히 상당한 의미를 가질 수 있다고 판단되어, 조사 분석된 내용 중 본 주제와 연관된 중요 부분을 발췌하여 소개하면 다음과 같다.

1) 세금 부담감

- 현재 내고 있는 세금액이 형편에 비해 어떠하다고 생각하는지에 대한 물음에 응답자의 74.8%가 부담스럽다(‘매우 부담스럽다’ 18.5%, ‘부담스러운 편이다’ 56.3%)로 응답한 반면, 2.2%는 가볍다(‘가벼운 편이다’ 1.8%, ‘매우 가볍다’ 0.4%)고 응답하였고, 22.2%는 적당하다고 응답하였다.

▶ 따라서 대부분의 응답자가 현재 내고 있는 세금액이 자신의 형편에 비해 부담스럽다고 느끼고 있음.

〈표 2〉 세금액에 대한 부담감

범 주	사례수	%
매우 부담스럽다	882	18.5
부담스러운 편이다	2,683	56.3
적당하다	1,059	22.2
가벼운 편이다	88	1.8
매우 가볍다	17	0.4
무응답	33	0.7
합 계	4,762	100.0

2) 세금의 환원정도

- 현재 내고 있는 세금이 각종 공공재(도로, 지하철, 공원, 상하수도 등) 및 서비스(국방, 행정, 치안, 교육 등)의 편익으로 자신에게 얼마나 환원되고 있다고 생각하는가에 대한 물음에 5%만이 환원․소비되고 있다(‘전부 환원․소비되고 있다’ 0.9%, ‘대체로 많이 환원․소비되고 있다’ 4.1%)고 응답한 반면, 67%가 적게 환원․소비되고 있다(‘적게 환원․소비되고 있다’ 42.2%, ‘매우 적게 환원․소비되고 있다’ 24.8%)고 응답하였다. 또한 보통으로 환원․소비되고 있다고 응답한 경우는 26.6%로 나타났다.

▶ 2/3이상의 응답자가 자신이 내고 있는 세금이 자신에게 적게 환원․소비되고 있다고 생각하고 있음을 알 수 있다.

〈표 3〉 세금의 환원정도

범 주	사례수	%
전부 환원 소비되고 있다	42	0.9
대체로 많이 환원 소비되고 있다	196	4.1
보통으로 환원 소비되고 있다	1,269	26.6
적게 환원 소비되고 있다	2,009	42.2
매우 적게 환원 소비되고 있다	1,183	24.8
무응답	63	1.3
합 계	4,762	100.0

3) 정부의 세금 책정 및 집행에 대한 견해

- 현재 우리 정부가 국민으로부터 거두어들인 세금을 제대로 책정․집행하고 있다고 생각하는지에 대하여 9.3%가 그렇다(‘매우 그렇다’ 1.2%, ‘그런 편이다’ 8.1%)고 응답한 반면, 84%가 예산낭비가 있다(‘예산낭비가 조금 있다’ 29.7%, ‘예산낭비가 매우 많다’ 54.3%)고 응답하였다.

▶ 따라서 대다수의 응답자들은 정부가 세금을 책정하고 집행하는데 있어 예산을 낭비하고 있다고 생각하고 있다.

〈표 4〉 정부의 세금책정 및 집행의 적절성

범 주	사례수	%
매우 그렇다	58	1.2
그런 편이다	385	8.1
예산낭비가 조금 있다	1,415	29.7
예산낭비가 매우 많다	2,585	54.3
잘모르겠다/무응답	319	6.7
합 계	4,762	100.0

4) 세금종류에 따른 억울한 세금납부 경험

- 억울하게 세금을 납부한 경험이 있는 응답자들에게 어떠한 세금이 그에 해당되었는지를 물어 본 결과 자동차세가 39.8%로 가장 높았으며, 그 다음으로 부가가치세(27.2%), 재산세(23.9%), 주민세(21%), 양도소득세(18.6%), 사업소득세(18.2%), 취득세(17.6%), 등록세(16.5%), 종합토지세(15.7%), 특별소비세(12.9%), 지역개발세(7.5%), 사업소세(5.1%), 법인세(3.3%) 순으로 높게 나타났다.

【그림 1】 세금종류에 따른 억울한 세금납부 경험

이러한 조사결과를 다시 간략하게 정리해보면 납세자(주민)들은 설문조사 응답자의 74.8%가 자신의 경제력에 비하여 세금이 부담스럽다고 느끼고 있으며, 한편 힘들게 낸 세금에 비하여 정부로부터 받는 혜택(세금의 환원정도)은 응답자의 67%가 적다고 인식하고 있다. 그리고 응답자의 무려 84%가 납세자들이 힘들게 낸 세금이 예산 집행과정에서 낭비되고 있다고 답하고 있다.

그리고 세금의 종류 중 억울한 세금납부 경험이 있는 세목은  [그림 1]에 나타난 바와 같이 지방세목 중에서는 자동차세, 재산세(건물분), 주민세, 사업소세, 취득세, 등록세, 종합토지세(토지분재산세), 지역개발세, 사업소세 등의 순서로 나타나고 있는데 이는 지방세의 중요세목이 거의 다 포함되어 있다는 데에서 지방재정 운영상의 문제의 심각성을 깨달을 필요가 있다.

IV. 재정활동의 투명성과 정보공개

1. 재정활동의 투명성

주민의 재정활동의 참여는 재정 투명성과 재정 책임성(fiscal accountability)을 점검하고 향상시켜 주는 핵심 인프라인 점에서 더욱 중요하다. 그것은 재정 투명성이 함축하는 의미와 정책 지향성 - 국가나 지방자치단체가 보유하는 주요 재정정보를 국(주)민 등 이해관계자에게 “적시에, 정확하고, 공정하고, 접근가능한 방식으로 공개하는 것” - 과 그로 인한 각종 긍정적 파급효과를 새겨볼 때 충분히 공감할 수 있다. 정부의 재정활동에 관한 정보 공개가 주민의 감시ㆍ견제를 통한 책임행정의 구현과 정부를 둘러싼 이해관계자의 의사결정에 도움을 주는 사실은 이미 잘 알려져 있다(일성일. 2006. 2쪽).

재정 책임성은 다각도에서 정의될 수 있지만, 기본적으로 지방자치단체가 집행한 예산의 회계처리 내역을 주민에게 설득력 있게 설명할 수 있는 책임 정도를 뜻한다. 여기에서 말하는 “설명 책임” 속에는 회계적 설명 책임 뿐 아니라 예산집행의 성과나 효과에 대한 설명 책임이 포함된다. 이와 같은 설명 책임은 관련 재정정보의 투명한 공개를 통해서만 그 점검이 가능하므로 재정 투명성은 재정 책임성을 구현하는 기본 인프라에 해당 한다.

알트(Alt) 등에 의하면 재정 투명성이 높아질수록 투표자, 금융시장, 정치가 등이 정부의 재정정책 이면에 담겨 있는 정책 의도나 정책집행 내역 그리고 특정정책의 장․단기 영향에 대해 보다 정통한 정보를 갖게 되고 그 결과 정책의 예측과 재정성과의 정책 반영 및 정책입안 등이 보다 쉽게 이루어진다(Alt 외, pp. 2-3). 그밖에도 재정정보의 공개는 효율적 자원배분과 건전재정의 유도, 행정서비스의 효과적 관리와 성과 개선, 경쟁체제 유도, 정부와 주민간의 의사소통 원활화, 내부관리의 개선, 부정ㆍ비리 예방 등의 긍정적인 효과를 가져다주는 것으로 파악된다. 이러한 관점에서 IMF는 재정 투명성을 재정 관리의 필수요건이자 “훌륭한 정부 관리(good governance)”의 핵심 요인으로 간주하고 있다(IMF, 2001, p. 1).

코피츠와 크래이그(Kopits and Craig)는 재정 투명성을 한마디로 “일반 대중을 향한 개방성(openness)”으로 규정하고 있다. 여기에서 의미하는 개방성이란 정부의 조직과 기능, 재정정책 의도, 공공부문 계정 및 예측 등 주요 정부활동에 관한 정보를 신뢰성 있고, 종합적이고, 시의성 있으며, 이해가능하고, 국제간 비교가 가능하도록 신속하게 정리, 공개하는 것을 뜻한다. 그리고 개방된 재정정보의 내용과 질은 유권자와 투자(금융)시장이 정부의 재정상태와 재정활동에 대한 “진정한 비용과 편익”(현재와 미래의 사회ㆍ경제적 함의를 아우르는 비용과 편익)을 정확히 판단할 수 있는 수준으로 구성되어야 한다(임성일, 2006, 2-3쪽).

코피츠와 크래이그는 재정 투명성의 핵심 개념을 “개방” 또는 “공개”로 규정하고 있는데 이것은 현재까지도 재정 투명성을 판단하는 기본원리 내지 잣대로 간주되고 있다. 이 때 개방 내지 공개가 지향하는 바는 제한적이기 보다 무제한적이며, 그 수혜자는 선별된 소수이기보다 불특정 다수의 이해관계자이다. 즉, 공공의 이익에 적합한 가능한 모든 재정정보를 시민 등 이해관계자에게 균등하게 전달하는 것이 재정 투명성을 달성하는 핵심이다.

재정의 투명성 개념과 실천지침을 선도적으로 제시한 IMF는 재정의 투명성을 다음의 네 관점에서 규정하고 있다(IMF, 2001, pp. ⅶ～7). 그것은 (1)명확한 정부의 역할과 책임(Clarity of Roles and Responsibilities), (2)국민의 정보이용 가능성(Public Availability of Information), (3)예산과정(예산의 준비, 집행, 보고)의 공개(Open Budget Preparation, Execution, and Reporting), (4)정보의 완전성 보장(Assurance of Integrity)이다.

특히 예산과정의 공개는 예산수립의 준비단계로부터 예산의 편성, 집행, 결산보고에 이르는 전 예산과정(budget process) 중에 발생하는 재정정보를 외부에 공개하는 문제에 초점을 두는 재정 투명성 부문이다. 여기에는 ①재정정책 및 재정사업 목적의 예산서 명시, 국가거시경제의 틀, 예산의 정책기조, 주요 재정위험 가능성 등에 관한 재정정보의 공개, ②예산정보의 상세 분류, 주요 재정사업의 목표달성도(성과) 보고, 재정수지ㆍ건전성 등 재무상태, 재정집행의 상태 및 결과에 대한 감시ㆍ보고, 통합회계, 회계 및 성과 감사 등에 관한 재정정보의 적절한 공개 그리고 ③각종 예산회계보고서의 주기적이고 체계적인 의회 및 주민보고 실시 등이 세부 실천지침으로 포함된다(임성일, 2006. 4-5쪽).

OECD(2001)는 재정 투명성 가운데 특히, 예산 투명성(budget transparency)을 강조하고 나섰다. OECD에서는 예산 투명성을 “정부 정책의 의도, 형성, 집행과 관련된 사항을 외부에 개방하는 것”으로 규정하였다(OECD, p. 3).

일반적으로 국가와 지방자치단체가 수행하는 정책 활동의 대부분이 예산활동과 결부되고 정부정책의 목적과 의도와 집행계획이 예산서 속에 수치로 집약되어 있음을 인식할 때, 예산정보를 외부에 공개하는 체계와 수준은 실로 정부의 재정 투명성을 측정하는 시금석이라 할 수 있다.

<표 5> 재정 투명성 개념의 비교

구분	IMF 재정투명성지침	OECD 예산투명성지침	Kopits & Craig 등
기본 원리 및 중점	ㆍ완전한 재정정보의 공개 * 예산회계정보의 완전 공개를 추구하되, 정부의 역할과 책 임부문도 강조	ㆍ정부정책의 의도, 형성, 집행 사항 공개 * 예산회계정보의 완전 공개를 추구하며 특히, 다양한 예산 보고에 중점을 부여	ㆍ일반대중을 향한 정부 활동 정보의 개방성 ㆍ신뢰 가능한 정보 흐름 * 예산회계정보의 완전 공개를 강조하며, 재정활동의 비용 및 편익정보의 중요성 강조
주요 구성 부문	ㆍ명확한 정부의 역할과 책임 ㆍ국민의 정보이용 가능성 ㆍ예산과정의 공개 ㆍ정보 완전성(신뢰성)의 보장	ㆍ예산보고(주요 예산보고서) ㆍ특정예산정보의 상세 공개 ㆍ예산보고의 질과 완전성 구현	ㆍ정부의 조직과 기능 ㆍ재정정책의 의도 ㆍ공공부문 예산회계 계정 ㆍ재정상태와 재정활동의 비용 편익 정보 ㆍ재정예측
내용 및 지침	ㆍ법ㆍ제도적 요건 강조 ㆍ상세한 해설서 첨부 제시 * 재정 투명성 수범관행 규정 (Codes of Best Practice for Fiscal Transparency)	ㆍ예산과정과 예산보고서 중시 ㆍ상세한 해설서는 없으나 예산서의 유형, 내용 등을 구체적으로 명시 * 예산 투명성 수범관행 (Best Practices for Budget Transparency)	ㆍIMF, OECD와 같은 세부지침을 제시하지 않음 ㆍ학술적 개념정의와 보편적 논의 ㆍ현실적, 조작적 요소와 내용을 제시하지 못함
내용 점검 등	ㆍ회원국의 요청 등에 의한 재 정 투명성 수준 점검 (country report 발간) ㆍ재정 투명성 효과분석 등은 시도하지 않음	ㆍ회원국의 자발적 준수 ㆍ재정 투명성 효과분석 등은 시도하지 않음	ㆍ학술적 관점에서의 국가간 비교분석 시도 ㆍ재정 투명성의 효과분석, 이론 발전 등 시도

주: IMF는 예산과정뿐 아니라 재정 전반에 걸쳐 비교적 포괄적으로 다루는 반면 OECD는 예산을 중심으로 구체적으로 다루고 있음

자료: 임성일, “재정 투명서의 개념과 지방재정의 투명서 제고방안”, 「민선 제4기 지방자치제 출범과 성숙한 지방재정을 위한 과제」, 2006년 지방재정세미나, 발표논문집, 2006. 7쪽

이러한 개념 정의는 앞서 파악한 IMF의 재정 투명성 개념 중 세 번째 개념 즉, 예산과정의 공개성과 대동소이하다. OECD는 재정 투명성의 수준을 점검하는 기준으로 재정정보의 적정성(relevancy), 적시성(timeliness), 체계성(systematic manner), 완전공개성(full disclosure)을 제시하였다. 여기에서 적정성이란 일반대중에게 공개되어야 할 재정정보의 항목(내용)과 수준을, 적시성이란 재정정보 공개의 시간적 적절성을, 체계성이란 재정정보를 일관성 있고 유용하며 비교가능 하도록 설계(정보표현)하는 문제를, 그리고 완전공개성은 주요 재정정보를 숨김없이 낱낱이 일반국민에게 공개하는 것을 각각 의미한다.

OECD는 예산 투명성을 크게 다음의 세 부문 - ①정부가 생산하는 주요 예산보고, ②예산보고서 중 구체적으로 공개해야 할 사항(재정ㆍ비재정적 성과정보 포함), ③예산보고의 질과 완전성을 구현하는 관행 - 에 중점을 두고 점검․관리할 것을 요구하고 있다.

OECD의 예산투명성지침과 IMF의 재정투명성지침을 상호 비교하면 전자가 예산과정에 중점을 두는 반면 후자는 예산과정은 물론 정부의 역할과 기능, 재정의 범위 등 보다 포괄적인 관점에서 재정 투명성을 규정하고 있는 것으로 파악된다. 그러나 일반적으로 재정정보의 대부분이 예산회계와 관련이 있고 IMF의 재정투명성지침 또한 예산회계정보에 상당한 중점을 두고 있음을 인식할 때, 두 지침은 비록 부분적으로 장ㆍ단점과 차이를 보이지만, 크게 보아서는 상호 유사한 것으로 간주된다. OECD 지침은 예산정보의 공개 대상이나 수준에 있어서 IMF 지침보다 훨씬 구체적이고 엄격한 특성을 보이지만, 정부의 역할과 재정범위 등 재정 투명성의 제도적 조건을 점검하는 장치 면에서 취약성을 노정한다. 만일 재정범위가 객관적으로 구분되지 않은 상태에서 다양한 재정정보가 공개된다면 정부가 제공하는 거시 재정정보의 상당 부분이 왜곡될 수 있다.

지금까지 기술한 내용을 종합해 볼 때, 재정의 투명성은 정부(국가, 지방자치단체)가 국민을 포함한 이해관계자에게 신뢰성 있는 재정정보를 가능한 풍부하고 적시에 제공하는 문제와 깊은 관련이 있다.

이와 같은 적극적인 재정정보 공개에 더하여 한 두가지 추가할 부문으로 국민의 능동적인 참여기회(납세자인 국민이 국가와 지방자치단체에 대해 재정정보를 적극적으로 요구할 수 있는 통로를 개방하고 일부 예산 및 정책 환류 과정에 직ㆍ간접적으로 참여할 수 있는 기회)의 확대와 구축된 재정정보의 효과적 전달방안을 제시할 수 있다. 국민의 재정정보 참여기회는 그 동안 각기 다른 문헌에서 언급되고 다루어졌지만 그것이 재정 투명성의 구성요인(또는 활성화 요인)으로 강조된 경우는 거의 없었다(이것은 앞서 살펴본 IMF와 OECD의 투명성지침에서도 구체적으로 다루어지지 않고 있다). 만일 정부가 자발적이고 적극적으로 정보를 공개하고 국민 또한 진취적으로 정보공개를 청구하면서 능동적으로 정보생성 과정에 참여한다면 정부 활동에 대한 국민의 신뢰가 공고해지고 재정 불투명성에 따른 각종 사회적 기회비용과 손실이 크게 감소될 수 있다(임성일, 2006. 4-8쪽).

2. 재정정보 공개 활성화를 통한 재정책임성 강화방안

1) 필요성

주민의 알권리를 충족시키고 재정운영의 투명성 확보와 지방재정의 방만하고 자의적인 재정운영을 억제하고 재정운영의 책임성을 강화하는 장치로서 재정정보 공개를 제도적으로 활성화할 필요성이 있다. 재정정보공개를 통한 재정 투명성 및 책임성의 제고는 “신뢰받는 지방정부” 또는 “효율적인 재정운영”의 구축과 대외 신인도 향상에 기여하며, 또한 예산절감 뿐만 아니라 부정부패를 방지하는 데에도 크게 기여할 수 있다.

그러나 우리나라의 자치단체들은 아직 재정정보 공개에 적극적이지 못하며 지방재정과 관련된 정보공개는 체계적으로 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 따라서 행정자치부가 2006년부터 지방재정공시제도를 도입하고 있는데, 보다 합리적인 공시내용과 자치단체의 적극적인 제도운영을 통한 자치단체의 주민에 대한 재정책임성을 강화할 필요성이 있다.

2) 외국사례

일본의 경우, 개별법령에 지방자치단체에서 재정상황을 공개토록하고 있는 가운데, 특히 동경도는 2000년 정보공표·제공제도를 도입하여 적극적으로 재정정보를 공개하고 있다. 정보공개의 내용과 방법을 확대하는 것으로 동경도 정보공개조례에 의하여 의무적으로 공표해야 하는 제도로 공표된 정보는 인터넷 이외에 도민정보룸(청사내 설치)에서 열람할 수 있도록 하고 있다.

한편, 영국의 지방정부 성과공시제도도 정보공개의 하나의 수단으로 활용되고 있는데, 이는 성과지표에 의한 방식과 평가지표에 의한 방식이 있다. 전자는 최상가치의 성과지표(Best Value Performance Indicators)에 의한 방식과 삶의 지표(Quality of Life Indicators)가 있으며, 후자에는 포괄적 성과평가에 의한 방식이 있다. 최상가치의 성과지표 공시는 1999년 지방정부법에 의하여 중앙정부가 제시한 성과지표를 기입하여 의무적으로 공표하는 것이다. 삶의 질 지표 공시는 성과지표를 보완하는 의의를 가지며 지역의 사회적, 경제적, 환경적 웰빙을 제고시키기 위함이다(이창균. 2006. 171쪽).

3) 재정정보 공개 활성화 방안

현재도 지방재정운영과 관련한 많은 사항에 대해 정보가 공개되고 있다. 그러나 공개되는 정보가 대체로 예산서, 결산서, 각종 계획 등의 형태로 공개되고 있어 방대하고 난해하여 주민이 이해하기 어려움이 있다. 재정운영의 결과가 기존의 재정분석지표를 중심으로 변화내용이나 가시적으로 비교되어 나타내지 못하고 있으며 아울러 구체적으로 감사원 감사결과 및 재정진단 등과 같은 중앙부처의 각종 평가결과에 대한 사항 등 주민의 관심사항들에 대한 공개가 미흡한 실정이다.

이를 개선한 행정자치부의 재정공시제도는 공통공시와 특수공시로 구분하여 공시내용을 규정하고 있는데, 중앙정부로부터의 재정진단 결과뿐만 아니라 재정관련 각종 평가 결과도 포함하고 또한 감사원 감사뿐만 아니라 재정관련 각종 감사지적 사항을 포함한다. 아울러 주민참여예산제도의 예산반영 상황 및 처리 결과, 외부감사제도 운영에 따른 결과, 사업평가심의위원회의 사업평가 결과, 성과보고서 등이 추가적으로 포함되어야 할 것이다.

한편, 공시형태에 있어서도 도표나 다이아그램 등으로 나타내어 전년대비 등을 가미하여 주민들이 이해하기 쉽고 이를 통하여 주민통제 및 주민참여를 유도할 수 있는 내실있고 충실한 공개가 될 수 있도록 자치단체별로 표준적인 매뉴얼 작성이 필요하다(이창균. 2006. 163-172쪽).

3. 재정 투명성 제고를 위한 재정정보 전달방식의 개선방안

1) 재정정보 공개의 적시성

재정정보의 공개는 사안의 중요성과 정보수집의 난이도에 따라 다르지만 가능한  자주 행하는 것이 바람직하다. 재정정보가 제 때에 공급되지 않으면 정부활동에 대한 주민과 시민단체의 접근이 불가능해지고 그 결과 의사결정에 지장이 초래되는 한편 건전한 비판이나 창의적 발상이 전달될 수 없다. 특히, 정보의 가치 면에서 시의성이 요구되는 재정정보는 정보가치가 떨어지지 않도록 인터넷 등을 이용하여 적시에 공개하는 것을 원칙으로 해야 한다. 재정 투명성의 확보에 있어서 중요한 정보공개의 적시성은 사실 자치단체의 의지와 노력에 의해 결정된다.

정보의 특성상 규칙성을 지니는 재정정보에 대하여는 반드시 정보공개의 규칙성을 유지해 주어야 한다. 이러한 유형에 해당하는 것으로는 예산계획보고서, 예산보고서, 반기재정보고서, 결산보고서, 중장기재정보고서 등이 있다. 이들은 기본적으로 보고서 형식을 취하면서 통상 1년에 한번 보고되는데, 자치단체들은 이들의 공개 일정(책자 발간, 인터넷 게재 일정 등)을 매년 규칙적으로 준수해야 한다. 아울러  해당보고서가 완성되기 이전이라도 만일 보고서 내용 중 특정 사안이 시의성을 요구하는 것이라면 해당 정보를 홈페이지 게재나 소책자 또는 전단지 유인 등 간이보고 형식으로 전달해 주는 것이 바람직하다(임성일. 2006. 23쪽).

2) 주민 친화적 재정정보 공개

지방자치단체들이 많은 노력을 기울여 생성한 재정정보들이 실제 효과를 나타내기 위해서는 정보전달방식이 주민 친화적으로 전환되어야 한다. 이를 위해서는 무엇보다도 재정정보의 공개 방법과 수단을 적절히 선택하는 것이 중요하다. 그 동안 자치단체들은 정보를 생성하는데 주력하였을 뿐 생성된 정보를 어떻게 하면 효과적으로 전달할 것인지에 대하여는 소홀하였다. 한마디로, 정보공개의 효과성에 관하여는 무관심하였다. 이러한 사실은 상당수의 자치단체들이 홈페이지에 많은 분량의 딱딱하게 구성된 예산결산정보를 올려놓는 현상을 통해 잘 알 수 있다.

한마디로, 주민들에게 무엇을, 어떠한 방식으로 보여줄 것인지에 대한 고민과 창의성이 결여된 현재의 피상적인 재정정보 공개방식을 주민의 필요와 눈높이에 맞추고 그들이 쉽게 접근할 수 있는 실질적인 정보공개로 전환시켜야 한다. 이를 위해서는 재정정보의 전달수단과 배부방식을 다양하게 선택 - 보고서, 소책자, 전단지, 언론매체, 인터넷 홈페이지, 교육기관ㆍ공공시설ㆍ백화점ㆍ편의점 비치, 교육기관을 통한 교육 등 - 하는 한편 그래프, 삽화, 만화 등 보다 부드럽고 창의적인 기법을 활용하여 주민이 친숙해질 수 있도록 재정정보를 가공하는 노력이 뒤따라야 한다.

재정정보의 공개는 주민 친화적 방법을 통해 효과적으로 활용되어야 한다. 이를 위해서는 다음의 사항들이 적절하게 반영되어야 할 필요가 있다(임성일, 2005 참조): (1) 자치단체 프로필(profile)의 압축 표현, (2) 주민의 이해 용이성 및 친절한 정보 제공(그래프 사용 등 시각적 효과), (3) 역사적 변화 추이 및 기간별 비교(시계열 경향분석 및 유사단체 비교), (4) 참고 및 배경정보(contextual information), (5) 알기 쉬운 성과평가 정보 제공, (6) 벤치마킹(benchmarking)의 적용 및 구체적 목표 제시(가장 미진한 분야, 용이하고 효과적인 분야의 파악과 개선목표 설정 등), (7) 전년도 주민 참여와 주민에 의한 환류 사항

그리고 주민들이 반드시 알아야 하는 핵심 재정정보를 엄선하고, 추가적인 정보가 어디에서 이용 가능한 지에 대하여도 주민에게 알려주어야 한다. 아울러 자치단체가 적극적으로 나서서 지역주민, 시민단체, 기업가, 종교인 등을 대상으로 정보수요를 체계적으로 파악한 다음 재정정보의 전달방식과 활용방안을 창의적으로 모색하는 작업도 병행할 필요가 있다.

또한 지방자치단체들이 자동차세나 재산세, 주민세 등 각종 세금고지서를 주민에게 발부할 경우 자치단체의 세입세출 현황과 재정상황에 관한 정보를 담은 정보지(소형책자)를 세금고지서와 함께 동봉하도록 의무화할 필요가 있다. 지방재정이 기본적으로 주민의 세금에 의해 운영되고 재정주권이 납세자에게 있음을 인식할 때, 주민에게 세금을 고지하는 단계에서 해당 자치단체의 재정상황 정보를 알려주는 것은 논리적으로나 정책적으로 매우 합리적이다. 마지막으로, 주민에게 공개된 재정정보가 적절한 경로를 통해 정책에 환류 될 수 있도록 행정창구 등 관련 장치를 마련해야 한다(임성일. 2006. 24-25쪽).

V. 지방재정의 투명성 확보를 위한 주민의 재정활동 참여 방안

1. 지방재정의 투명성 구성요소

앞서 소개된 바와 같이 국(주)민들이 힘들게 세금을 냄에도 불구하고 정부(중앙정부 및 지방정부)로 부터의 혜택도 작을 뿐만 아니라 예산운용과정에서 낭비가 심하다고 느끼고 있음으로 주민(납세자)들은 정부의 재정활동에 적극적 참여를 요구하게 된다.

한편 앞으로 지방자치제도가 성공적으로 정착되고 지방정부가 지역주민들로부터 신뢰를 받기 위하여서라도 지역주민들이 지방정부의 재정활동에 참여는 필수적 이다. 따라서 정부는 지역주민들이 지방정부의 재정활동에 참여할 수 있는 법적 제도적 장치의 마련뿐만 아니라, 지방정부의 재정활동이 실제로 지역주민에 의한 자율적 통제가 이루어 질수 있도록 주민들의 참여를 보장하고 확대하여야한다.

주민의 재정활동의 참여는 예산의 계획에서부터 예산편성과 예산집행 및 결산과정에서 뿐만 아니라 정부의 재정활동에 대한 분석과 평가 그리고 다음연도의 예산편성에 반영될 수 있도록 환류과정 등 지방정부의 재정활동 전체과정 속에서 지역주민의 참여가 필수적이다. 그리고 지방재정이 보다 투명하게 운영되기 위해서는 지방자치단체가 주민에게 제공해야 할 기본적인 재정정보의 유형 및 성격과 내용 중 중요한 것을 소개하면 다음과 같다.

1) 예산계획 보고

예산과정의 첫 단계인 예산계획단계에서 발생하는 재정정보는 현재 대부분 자치단체 내부적으로만 공유될 뿐 외부에 공개되지 않고 있다. 그러나 앞으로 각 자치단체는 예산의 계획단계부터 투명성을 높여가는 접근과 노력을 해야 한다. 특히, 주민의 예산참여가 강조되고 부각되는 사회적 환경변화를 인식할 때 예산계획단계의 재정 투명성은 반드시 확보될 필요가 있다. 예산계획단계는 정책의 의도와 방향성을 구체화시켜 나가는 과정이므로 여기서는 주요 재정․경제변수에 대한 예측과 가정, 세입․세출의 정책기조와 총액 및 부문별 예산액, 지역주민의 수요와 지역 환경적 요인 등이 중요한 고려대상이 된다. 따라서 이 단계에서는 각 지방자치단체가 이들에 관한 개요 정보와 세입․세출의 대강을 주민에게 알려주는 수준의 재정 투명성을 정립하는데 중점을 둘 필요가 있다. 예산계획단계가 그 특성상 협상과 불확실성 요인을 적지 않게 내포하므로 이 단계에서 모든 재정정보를 주민에게 제공하는 것은 바람직하지 않다.

이러한 점을 고려하면서 예산계획단계에서 지방자치단체가 주민에게 제공해야 할 필수재정정보와 노력해야 할 주안점에 관해 정리하면 다음과 같다.

(1) 예산수립의 정책기조와 그 과정에 사용된 주요 재정․경제적 가정 및 예측

(2) 세입․세출의 계획 및 추정치(총량, 세입원별, 기능․성질별)와 예상재정수지

(3) 주요 세출사업계획

(4) 주민의 조세부담 변동 및 지방채발행계획

(5) 주민수요 추정, 공청회․주민설문조사 결과, 종합적 주민의견 반영 정보

(6) 지역특수 사항

2) 확정예산 보고

예산이 확정되면 확정된 예산의 기본골격과 모든 재정정보를 체계적으로 잘 구성하여 주민이 알기 쉽도록 공개해야 한다. 지방자치단체가 주민에게 공개해야 할 재정정보 가운데 그 유용성과 중요성 면에서 가장 으뜸가는 것이 예산보고와 결산보고임을 인식할 때 예산보고가 질․양면에서 풍부하면서도 주민 친화적으로 이루어져야 함은 두말할 필요가 없다. 지방의회를 통과한 예산안은 예산서 등의 형식을 통해 사실상 공개된 것이지만 일반주민의 지식수준에 맞추어 가공되어 공개된 것은 아니다. 따라서 예산확정단계의 재정 투명성은 보편적으로 공개될 재정정보의 내용을 엄선하는 문제와 정보의 표현 및 전달방식을 주민 친화적으로 세련시키는데 상대적으로 중점이 주어져야 한다. 이를 위해서는 무엇보다도 현재 자치단체들이 두꺼운 보고서나 인터넷 홈페이지 등을 통해 형식적으로 공개하고 있는 예산서의 내용을 보다 내실 있게 재구성하고 보강하는 작업이 선행되어야 한다.

현재 대부분의 지방자치단체들은 지방재정법 등 외형적 조건을 준수하는 차원에서 예ㆍ결산 및 채무 등에 관한 재정정보를 공개하고 있다. 하지만 지방자치단체의 홈페이지를 방문해본 개인적 경험이나 2005년도 지방재정분석결과 등에 의하면 재정정보 공개의 질적 수준은 국제기준에 비해 상당 수준 미달하는 것으로 평가된다.

3) 회계연도 중 재정보고

편성된 예산이 본격적으로 집행되기 시작하면 지방자치단체들은 적절한 시점을 정하여 예산의 집행상태에 관한 주요 사항을 주민에게 보고해야 한다. 현재 결산보고 이전에 재정의 집행상황을 체계적인 형식으로 주민에게 보고하는 자치단체는 거의 없지만, 앞으로는 각 자치단체가 반기 또는 분기재정(세입․세출)보고서를 산출하는 방안을 적극적으로 강구해야 한다. 회계연도 중에 이루어지는 재정보고는 주민에게 재정상태의 변화와 재정집행 상황을 알려주는 측면 외에 재정집행 과정에서 발생할 수 있는 부정과 부패를 차단하는 측면에서 그 의의를 지닌다.

4) 결산보고와 재정분석

회계연도가 마감되면 자치단체들은 회계결산을 한다. 회계결산은 당초 주민과 약속한 예산의 집행상황을 수치로 정리한 것이므로 결산정보는 예산정보 못지않게 중요하다. 따라서 지방자치단체는 결산정보를 체계적으로 정리한 다음 주민이 쉽게  이해할 수 있는 수준과 방법으로 공개해야 한다. 원칙적으로는 모든 결산정보를 주민에게 공개해야 하지만 복잡성, 정보가치 중요성, 비용, 주민관심도 등을 고려할 때 핵심정보를 선별한 다음 주민의 재정지식 수준과 눈높이에 맞추어 공개하는 접근이 필요하다(이 때 지방의회의 심의를 거친 각종 결산보고서가 별도로 존재하므로 상세한 결산정보를 필요로 하는 이해관계자는 이것을 이용할 수 있다). 아울러 결산정보를 주민에게 신속, 정확하게 공개하는 문제에도 관심과 노력을 기울여야 한다. 그것은 정보이용자의 의사결정에 도움을 주는 차원 뿐 아니라 다음 회계연도의 예산편성에 주민이 참여(예산집행 결과의 정책 환류)할 수 있는 시간적 기회를 제공하는 차원에서 중요하다(임성일. 2006. 14-17쪽).

<표 6> 재정활동의 주요 과정별 재정 투명성 점검사항

		예산제도	회계제도․감사제도	재정정책․통계․보고서
재정활동과정	예산계획	ㆍ예산수립 정책기조와 여건 ㆍ세입․세출 계획 및 추정치 ㆍ주요 세출사업계획 ㆍ주민의 조세부담 변동 및 지방채발행계획 ㆍ주민수요 추정, 주민 의견 반영 ㆍ지역 특수사항	ㆍ예산회계기준(기본)	ㆍ재정정책 기조 ㆍ예산편성의 경제․재정적 전제, 가정, 예측 * <예산계획보고서>
	예산편성	ㆍ예산서의 기본골격(개요) ㆍ세입․세출의 주요 내역 ㆍ기능별, 성질별 세출내역 ㆍ지방세, 세외수입부문의 수입원 및 정책 변화 ㆍ자산, 부채 등 재무상태 ㆍ지방채 발행 ㆍ조세지출 ㆍ주요 재정지출사업(공기업 포함)의 원가 및 성과목표 ㆍ주요 보조사업의 내역 ㆍ주민관심사업, 공약사업 내역	ㆍ예산회계기준(기본/핵심) ㆍ예산회계 정책 변동 사항 ㆍ회계연도 개시 재무상태 ㆍ전년도 주요 재정관련 감사 지적사항의 반영	ㆍ재정정책 기조 ㆍ예산편성의 경제․재정적 전제, 가정, 예측 ㆍ예산편성 배경정보 ㆍ지방세 등 주요 세입원의추정 및 재원조달정책 ㆍ중장기 재정정책 및 전략 ㆍ장단기 재정 불확실성 ㆍ재정위험요인과 관리 ㆍ주요사업의 예비타당성 분석결과 ㆍ자기재정규율(self- fiscal discipline) * <예산서>
	예산집행	ㆍ세입․세출의 진행 상황 ㆍ추경예산편성 ㆍ재정상태 및 위상의 변화 ㆍ회계연도 중 발생한 위험 및 불확실성	ㆍ재정사업(공기업 포함) 집행내역, 재정조기집행 ㆍ연도 중 예산회계기준 및 정책 변경 사항 ㆍ연도 중 재정운영관련 감 사 지적사항	ㆍ예산편성 후 발생한 주요 재정정책 변동 * <연도중 재정보고서>
	결산	ㆍ당초 예산과 결산간의 차이분석 정보 ㆍ지방세수입 및 세외수입의 예․결산 차이분석 결과 ㆍ주요 재정투자사업의 집행 결과 및 성과분석 ㆍ채무상태, 재정수지 ㆍ재무회계보고(자산/부채등) ㆍ공기업, 기금결산 정보	ㆍ예산결산 및 재무결산 보 고서(세입․세출결산) 공개 ㆍ예산결산, 재무결산간 차이분석 결과 ㆍ예산회계정책의 변화 ㆍ회계감사 및 성과감사 결과공개	ㆍ회계연도 중에 발생한 주 요 재정․경제정책의 변동 ㆍ예산편성의 경제․재정적 전제, 가정, 예측에 대한 종합 재검토(review) ㆍ성과보고서 ㆍ지역사회 기본통계 *<연간재정보고서(Annual Report), 결산보고서>
	분석․평가 및 환류단계	ㆍ자체분석 및 상위정부 재정분석 결과 ㆍ재정의 건전성, 효율성, 지 속가능성 점검 결과	ㆍ전년대비, 추세 및 중장기관점의 재무분석 결과	ㆍ주요 투자사업의 심사 부적격 등 지연사유 ㆍ지방채발행 정책 ㆍ동급 자치단체 비교분석 ㆍ중장기 재정예측 ㆍ주민만족도조사 등 * <재정분석보고서>

자료: 임성일. “재정 투명성의 개념 설정과 지방재정의 투명성 제고방안”, 2006년도 지방재정세미나 발표논문, 한국지방재정학회. 2006, 17-18쪽.

그리고 결산보고 단계에서는 예산결산정보와 관련 재정통계를 토대로 다양한 재정분석을 실시하고 그 결과를 주민에게 공개해야 한다. 재정분석결과의 공개는 자치단체가 자발적으로 실시한 재정분석 결과는 물론 중앙정부 등 제3의 공적기관이 실시한 전국단위의 재정분석결과도 다 함께 주민에게 보고되어야 한다(임성일. 2006. 14-17쪽).

2. 주민의 재정활동 참여방안

주민참여는 재정 투명성의 확보에 있어서 필수요건이다. 앞서 기술한 바와 같이 보다 적극적인 의미에서의 재정 투명성은 정부의 전향적인 정보공개와 더불어 주민의 적극적인 재정활동 참여를 포괄한다. 그러므로 각 지방자치단체들은 지역주민과 함께 꾸려가는 예산활동의 영역을 창의적으로 확대(주민의 예산과정 참여)하는 동시에 주민들이 적극적으로 활용․환류 시킬 수 있는 여건과 풍토를 조성해 주어야 한다.

전통적으로 집행기관에 대한 통제와 감시를 의회가 담당해 왔으나 전자통신기술의 발전과 정보공개가 활발해지면서 차츰 주민에 의한 실질적인 통제와 감시가 가능해지고 있다. 실제로 주민참여예산제도 등 주민의 행ㆍ재정활동 참여기회가 증가하는 현상은 비록 제한적이나 주민에 의한 재정통제가 현실화되고 있음을 보여주는 단면이다. 이 모든 것들은 지방자치단체의 재정 책임성을 고양시키고 민주적 재정분권을 촉진시키는 주요 요인으로 작용한다(임성일, 2006).

참고로 지방자치단체의 책임성을 높이기 위한 수단으로는 현재 정보공개를 비롯하여 주민감사청구제도, 주민참여예산제도, 이행명령제, 각종 자치단체 평가제도, 주민소환제 등이 마련되어 있다.

이러한 관점에서 주민참여예산제도를 확대 발전시키고, 주민의 재정정책 환류기능을 조장할 필요가 있다. 주민참여예산제도는 예산의 투명한 공개, 주민참여를 통한 예산의 우선순위 결정, 지방자치단체와 주민대표의 협의를 통한 실현가능한 예산안 편성, 지방의회 심의ㆍ의결 등의 단계와 절차를 거치면서 지역주민들이 지방자치단체의 예산편성과정에 직접 참여하는 제도이다. 동 제도가 활성화되기 위해서는 각 자치단체가 관련 조례를 제정하여 예산과정에 주민참여가 가능한 영역을 합의하고 예산정책토론회, 예산 설명회, 인터넷, 기타 매체를 통해 광범위하면서도 실용적인 주민의견 수렴과정을 거쳐야 한다. 이와 더불어 예산의 수립과 편성과정 을 지역주민이 쉽게 이해하고 또한 주민이 그 과정에 수월하게 접근할 수 있도록 해주는 제도적 장치를 마련해야 한다. 그리고 예산의 편성과정 외에 집행과정에서도 지역주민이 상시적으로 참여할 수 있게 해줌으로써 재정운영의 투명성을 높여야 할 것이다(문병근. 2006. 10쪽).

이러한 주민참여예산제도는 관료 및 집행부 중심의 폐쇄적인 예산편성으로 인해 발생하는 관료실패와 정부실패를 통제하여 예산편성과정의 투명성과 주민참여의 확대를 유도하는 기능을 수행한다. 즉, 관료 및 집행부 주도의 예산편성방식의 한계를 극복하고 주민과 함께하는 재정운영방식을 도입함으로써 예산편성의 투명성과 민주성을 확보할 수 있도록 한다. 또한 예산편성과정에 지역주민들의 직접 참여를 보장함으로써 예산결정의 효율성을 제고할 수 있다(곽채기, 2005; 문병근 재인용, p. 10).

재정활동의 주요 과정별 재정 투명성 점검사항 <표 6>에서 지역주민이나 시민단체가 참여 가능한 재정활동 부분을 보면, 예산제도 내에서는 예산계획 단계에서는 ‘주민수요 추정, 주민의견 반영’, ‘주요 세출사업계획’에 대하여 주민의 의견을 제시함으로써 재정활동에 참여가 가능하다고 본다, 또한 예산편성 권한은 공무원이 가지고 있다하더라도 예산편성과정에서 ‘주요관심사업’이나 ‘공약사업’, ‘주요 보조사업’, ‘지방채발행’, ‘조세지출’에 대하여 주민의 의견을 반영하는 채널의 확보, 그리고 예산집행 과정에서 ‘추경예산편성’을 할 때에 주민의 의견이 반영되는 방안을 통하여 주민의 재정활동 참여는 가능할 수 있다.

또한 회계제도나 감사제도와 관련해서도 ‘전년도 주요 재정관련 감사 지적사항’에 대한 지역 주민의 의견 제시, 그리고 예산집행과정에서도 ‘재정사업 집행내역 및 재정조기집행’에 대한 주민의 입장 제시도 주민들이 재정활동에 참여 가능한 부분이라 할 수 있다.

그리고 지방정부의 재정정책 수립 측면에서도 ‘재정정책의 기조’, ‘예산편성의 경제 재정적 전제’에 대하여, ‘지방세 등 주요 세입원 및 재원조달정책’, ‘주요사업의 예비타당성 분석’ 등에 대하여 지역 주민들의 의견 개진 등을 통하여 지역주민들이 재정활동에 참여가 가능 하리라고 생각된다.

지방재정의 투명성을 확보하기 위해서는 재정활동에 관한 투입 및 성과관련 자료와 재정제도 관련 내용이 그 내용이 명확하여야 할 뿐만 아니라 그 내용이 공개되어야 한다. 한편 재정활동의 공개정도는 지역주민 내지 시민단체에 의한 지방재정활동의 각 과정에 대한 참여와 감시 기능이 보장될 때 재정투명성이 확보 될 수 있으며, 그러한 공개에 따른 지방재정의 투명성 수준은 재정활동에 대한 주민참가를 보장해주는 제도적 수준에 크게 영향을 받는다(임성일. 2006. 23-26쪽).

제도권의 공개의 전제로서 주민참여의 유형을 살펴보면 다음과 같다.

1) 주민참여예산제도

예산편성과정에서 공청회의 개최와 시민의 의견개진, 그리고 그 수용상태 등 예산편성과정에의 시민의 참여여부는 지방재정투명성을 위한 선행조건으로 중요한 의미를 갖는 사항이라 하겠다. 예산편성관련 공청회 개최여부 및 그 회수, 공청회 형태, 시민의견 개진형태, 수용여부 등 지방재정투명성 수준에 중요한 영향을 주는 요인이라 하겠다.

주민참여예산제도는 행정부가 독점적으로 행사해 왔던 예산편성권을 주민이 참여함으로서 자치단체의 재정운영의 투명성과 책임성을 제고하고 재정민주주의 이념을 구현하는데 필요하다. 이는 집행부 중심의 폐쇄적인 예산편성방식으로 인하여 예산의 비효율성이 야기될 수 있고, 복잡하고 다양한 환경에서 관료들에 의한 예산편성은 주민들의 수요를 반영하는데 한계가 있어 이를 보완하는 기능으로 작용할 수 있다. 또한 지방의회 예산심의활동의 한계를 극복하는데 도움이 된다. 지방의원들의 선거구민들을 의식한 지역구 예산 챙기기 등 지방재정의 비효율성이 지적되기도 하므로 이를 보완할 수 있다.

<표 7> 자치단체의 예산참여의 장치 현황

구분	없다(%)	있다(%)	기타(%)	합계(%)
① 공청회	24(77.4)	7(22.5)	(0)	31(100)
② 기금결정 및 집행관련 참여	30(96.7)	1(3.2)	(0)	31(100)
③ 중기재정계획 작성관련 참여	26(83.8)	5(16.1)	(0)	31(100)
④ 투융자심사관련 참여	27(87.0)	4(12.9)	(0)	31(100)
⑤ 예산관련 워크샵의 실시 및 참여	30(96.7)	1(3.2)	(0)	31(100)
⑥ 예산관련 정기적인 만남	30(96.7)	1(3.2)	(0)	31(100)
⑦ 인터넷을 통한 의견수렴 장치	22(70.9)	9(29.0)	(0)	31(100)
⑧ 기타 지역에서 가지고 있는 예산참여 장치	23(74.1)	5(16.1)	3(9.6)	31(100)

자료: 경실련

경실련은 2003년 2월 5～ 2월 20일에 걸쳐서 지역경실련이 있는 31개 지역을 대상으로 예산관련 시민참여의 정도에 관하여 설문조사를 실시한 결과, 자치단체의 예산편성시 주민참여 절차나 제도는 매우 형식적이고 제한적이며 주민의 만족도는 매우 낮고, 주민의 의견을 수렴하려는 지방정부와 의회의 노력은 극히 미흡한 것으로 나타나고 있다. 설문조사 결과를 보더라도 아직 우리나라의 경우는 예산참여제도가 미흡한 것으로 나타나고 있어 자치단체의 재정운영 투명성 및 책임성을 확보하는 중요한 수단으로 주민참여예산제도를 활성화할 필요성이 있다(이창균. 2006. 160-161쪽).

그러나 주민참여예산제도가 너무 강화되어 실질적인 주민참여와 주민통제의 기능을 수행한다면 주민의 대표로 구성된 지방의회와의 갈등이 예상되고 형식적인 주민참여에 그친다면 지방정부에 의한 주민동원에 불과하다는 주장이 제기되고 있으므로 적정수준에서의 주민참여를 유도하는 것이 바람직하다(이창균. 2006. 161-163쪽).

2) 주민감사청구제도

주민참여의 또 다른 형태의 제도로는 주민감사청구제도가 있다. 주민감사청구제도란 주민들이 지방자치단체의 위법 또는 공익에 반하는 행정에 대해 상급기관에 감사를 청구 할 수 있는 제도를 일컫는 것으로서, 이 제도는 지방재정투명성 확보의 전제를 구성하는 중요한의미를 지닌다 할 것이다. 특히 특정 지방정부에 주민감사청구제도가 존재하는가의 여부와 그 제도의 현실적 용이성 수준 등은 지방재정투명성 수준에 주요한 영향을 미친다 할 것이다.

현재 일부 자치단체에서는 시민(주민)감사청구제도를 운영하고 있어 나름대로의 충분한 의의를 갖고 있으나 이는 주민이나 전문가가 직접 감사를 하는 것이 아니라 감사를 청구할 수 있는 것이다. 서울특별시의 경우, 일정한 요건이 갖춘 단체를 대상으로 감사청구를 할 수 있도록 하고 있으며, 울산과 부산시의 경우는 각각 주민 50인과 300인의 연서를 요건으로 하여 감사청구를 허용하고 있다. 일본의 경우에도 지방의회와 단체장 이외에 유권자의 1/50 이상의 서명에 의한 사무감사청구와 주민에 의한 주민감사청구가 활용되고 있다.

이외에도 우리나라의 주민의 감사 참여는 다양한 방법으로 운영되고 있다. 주민참여를 통한 감사정보 수집을 들 수 있는데, 자치단체의 자체감사 인력으로는 정보수집의 한계가 있으므로 이를 보완하는 차원에서 ‘전화신고제도, 명예감사관제’ 등을 통해서 주민들이 제공한 감사정보를 자치단체의 감사를 반영하는 것이다. 그러나 보다 지역사회참여를 통한 주민통제의 강화와 전문가그룹의 참여를 통한 보다 실효성을 담보하여 자치단체의 재정운영 책임성을 강화할 수 있는 지방자치단체 외부감사제도의 도입을 고려해 볼 필요성이 있다. 외부감사제도란 자치단체가 전문적 감사능력을 가진 외부인과 감사계약을 체결하여 이 외부감사를 받는 제도이다. 외부감사는 기본적으로 자치단체가 갖추어야 할 Accountability(說明責任)의 관점에서 필요하다. 즉, 재정운영에 대한 설명책임으로부터 Disclosure(情報開示)가 이루어지고 이 정보개시를 담보하기 위한 것이 외부감사제도라고 할 수 있다. 이 방안은 특히 지방자치의 전통이 오랜 국가일수록 감사의 독립성, 중립성, 객관성을 확보하기 위해 지방자치단체에 대한 감사는 지역내 주민으로 하여금 행하도록 하고 있다는 사례를 보더라도 설득력이 있다(이창균. 2006. 155쪽).

3) 주민소송제도

한편 주민참여를 위한 제도적 장치로는 납세자소송으로 대표되는 주민소송제도가 중요한 의미를 갖는다. ‘주민소송제도’는 지방자치단체의 예산이 위법하게 사용된 경우 납세자인 주민이 지방재정에 손해를 끼친 자를 상대로 직접 소송을 제기할 수 있는 보다 직접적인 법적 틀로서, 보다 적극적인 참여민주주의의 수단이 되는 중요한 제도로 평가받고 있다. 결국 지방재정투명성 수준은 이와 같은 주민소송제도의 존재여부, 나아가서 주민소송의 대상과 소송의 용이성 등에 의해서 크게 영향을 받는다 할 것이다(우명동. 2006. 42-43쪽).

지방재정의 방만한 운영과 낭비를 방지하고 재정책임성을 강화하기 위한 제도로서 선진국에서 운용중인 납세자 소송제도를 도입할 필요성이 있다. 납세자인 시민이 직접 예산의 불법집행 및 낭비에 대해 환수 및 취소할 수 있는 소송을 법원에 제기할 수 있는 권한을 부여하는 것이다. 일본의 주민소송제도는 불법 또는 부정 집행된 정부예산의 환수를 통해 예산절약에 크게 기여한 것으로 평가받고 있는 사례도 좋은 참고가 될 것이다.

4) 기타 주민의 재정활동 참여 방안

예산편성에 있어 기타 다양한 주민의 의견수렴 과정을 거치는 제도적 장치도 매우 중요하다.

첫째, 재정수요조사를 위한 주민설문조사 정례화를 고려해 볼 수 있다. 예산편성과 관련된 주민의 의견을 수렴하는 장치로서는 재정수요 조사, 특정 지역사업에 대한 의견조사를 들 수 있다. 해당 자치단체의 재정수요를 파악하기 위한 설문조사를 매년 정기적으로 실시하는 것을 의무화하는 것을 고려해 볼 수 있다. 예를 들어, 경기도는 1997년 이후 매년 “경기도민 생활수준 및 의식구조 조사”를 하고 있는데, 이는 하나의 참고 사례가 될 수 있다.

둘째, 예산공청회 및 주민투표 실시를 고려해 볼 수 있다. 예산편성 및 심의시 예산공청회 개최를 제도화할 필요가 있다. 현재 일부 자치단체에서는 예산편성단계에서 예산과 관련된 정책토론회를 개최하고 있는데, 이와 같은 형태를 예산공청회로 확대발전시킬 수 있다. 따라서 우리나라에서 예산공청회를 도입할 경우는 집행부의 경우는 집행부 차원에서 시민의 의견을 듣고자 하는 주요 투자사업에 대해 예산편성단계에서 시민이 참여하는 가운데 예산공청회를 통하여 의견을 수렴할 수 있다. 한편 지방의회의 경우는 전체 지방의회 차원에서 예산심의과정에서 주민의 의견을 듣고자 하는 일부 주요 투자사업에 대해 시민이 참여하는 가운데 예산공청회를 개최하여 예산심의시 반영하는 것을 고려해 볼 수 있다. 즉, 예산공청회를 통한 주민의견수렴의 실현 가능성을 제고하고 주민의견수렴의 명확화를 위하여 집행부는 집행부 나름대로 예산편성단계에서 논란의 여지가 있거나 의견 수렴 필요성이 있다고 판단되는 주요 사업을 선정하여 예산편성에 대한 공청회를 개최하고 그리고 지방의회는 지방의회 전체 차원에서 예산심의 과정에서 논란의 여지가 있거나 주민의 의견수렴 필요성이 있다고 판단되는 주요 투자사업을 선정하여 예산공청회를 개최하면 예산공청회의 실효성을 제고할 수 있다. 이상과 같이 예산공청회는 집행부의 예산편성단계 및 지방의회의 예산심의 단계에서 주민의견 수렴 필요성이 있는 것으로 선정된 주요 투자사업에 대해 각각 주민의 의견을 수렴하고 그 수렴하는 방법의 하나로 필요시 주민투표를 실시하여 의견을 수렴할 수 있다(이창균. 2006.).

Ⅵ. 재정지출 성과 제고 방안

1. 재정지출의 성과평가를 통한 재정책임성 강화

1) 필요성

재정운영의 생산성 및 효율성을 제고하고 자치단체의 재정운영 책임성을 강화하기 위해서는 재정지출의 성과를 반영하는 재정운영체계를 구축할 필요성이 있다. 이를 위해서는 자치단체의 모든 사무나 사업에 대해 전면적으로 재검토하고 평가하는 재정지출 사업평가시스템의 구축과 이를 기초로 한 성과주의예산제도를 강화할 필요성이 있다.

2) 일본의 사례

일본의 경우는 거의 모든 자치단체가 사무사업평가체계를 구축하여 사업의 효율성 제고 및 재원배분의 합리성 제고에 크게 기여하고 있다. 일본의 사무사업평가체계는 대체로 당초계획의 책정→계획의 실시와 평가→환류에 의한 사업계획 재검토라는 순환형의 체계로 이루어지고 있다.

<그림 2> 일본 자치단체의 사무사업평가체계

	개혁안 및 예산반영		사무사업의 평가		사무사업의 목적과 성과
	PLAN	←	SEE	←	DO

사무사업이 재검토된 결과가 구체적으로 실현되고 유효한 성과를 올리기 위해서는 예산화하고 지속적인 환류가 이루어지는 집행과정을 취하고 있다. 즉, PLAN-DO-SEE 흐름의 각 단계에서 평가를 행하고 그 결과를 환류시키고 있다(이창균. 2006. 166쪽).

2. 재정지출 성과 평가시스템 구축 및 성과주의예산제도 활성화 방안

1) 재정지출 사업평가표 작성

재정지출 사업성과 평가체계 구축을 위해서는 먼저 해당 자치단체의 실정에 맞게 사업에 대한 재검토 평가기준 및 방법을 정할 필요성이 있다. 일정한 양식과 평가기준을 마련하여 일정한 평가기준에 따라 각 부서별로 사업평가표를 작성한다. 각 부서에서 작성한 사무사업평가표는 자치단체장에게 제출한다.

2) 재정지출 사업 성과 평가기준 설정

재정지출의 성과를 평가하기위하여서는 사업평가표를 작성하고 평가기준을 설정할 필요성이 있다. 재정지출 사업의 평가에 대한 기준은 다음 <표 8>에서 제시된 바와 같이 8개 측면의 구분에 의한 구체적인 평가항목을 기준으로 선정하는 방법이 고려될 수 있다. 평가방법으로는 이상의 8개 항목에 대한 각 세부적인 항목에 대해 각각 평가하여 이를 종합화하여 사업의 취사선택 및 우선도를 결정하는 방법을 취할 수 있다. 예를 들어, 100점 만점을 기준으로 각 항목 공히 일정한 점수를 부여․산정하여 결과를 종합하는 방법이 고려될 수 있다. 경우에 따라서는 8개 각 항목별로 중요도에 따라 가중치를 부여하여 이에 따라 세부 각 항목별로 점수를 부여하여 평가하는 방법이 고려될 수 있다. 그리고 수치화될 수 있는 것은 수치에 따라 점수화하고 수치화될 수 없는 것은 서술하거나 판단에 의해 점수를 부여하는 방법이 고려될 수 있다.

즉, 정부의 재정지출 사업의 성과를 평가하기 위하여서 <표 8>의 ‘평가항목’과 ‘체크리스트’에서 제시된 바와 같이 각각의 재정지출 사업마다 ‘필요성’, ‘긴급성’, ‘효과성’, ‘공평성’, ‘대체성’, ‘효율성’, ‘계획성’, ‘재원성’을 중심으로 사업의 분야와 특성에 따라서 ‘체크리스트’의 세부 항목을 선택 적용하여 점수를 매기고, 점수의 순위에 따라서 재정지출 사업의 객관적 성과 평가가 가능 할 수 있다.

그리고 그 평가 결과를 근거로 재정지출사업의 채택과 지속성 여부를 결정하여 예산 편성시 반영 함으로써 예산의 낭비를 막고, 예산운용의 효율성을 높혀 재정지출 사업의 성과를 향상시킬 수 있을 것으로 기대된다.

<표 8> 재정지출 사업 성과평가표 예시

평가항목	체크리스트	배점예시
필요성	․주민생활에 불가결한 것인가 ․사업목적의 달성도는 어떤가 ․자치단체의 역할로서 종료해야 하거나 혹은 저하되어야 하는 사무사업은 아닌가 ․과도한 규제, 인허가 등으로 민간의 자주성이나 책임성을 저해하고 있지 않는가 ․국가, 다른 행정계층, 민간이 동종의 사업을 실시하고 있어 해당 자치단체가 실시할 필요성이 약한 사업은 아닌가 ․사회환경이나 제도변화에 따라 해당 사무사업의 필요성이 저하되고 있지 않는가 ․장래세대의 수요가 예상되고 있는가 ․타 자치단체의 해당 사무사업에 대한 수준과 비교해서 어떠한가	20점 (각2.5점)
긴급성	․사무사업을 미루어도 주민서비스 수준의 저하를 가져오지 않는가 ․사무사업의 시행이 시의 적절한가 ․사무사업을 미루거나 폐지하면 주민생활과 직접적 관계가 소원해지는 것은 아닌가 ․사회경제환경변화, 국가 및 타 자치단체의 동향을 주시한 후 실시하는 편이 적절한 대응이 아닌가	10점 (각2.5점)
효과성	․사무사업이 대상자의 감소나 사업실적의 저하에 의해 효과가 저하되고 있지 않는가 ․경비에 비해 효과는 어떠한가 ․사업목적이 불명확하게 설정되어 있지 않는가 ․자치단체가 직접 실시하는 것 보다 주민의 자주적인 활동이나 간접적, 유도적인 수 단에 의하는 편이 효과가 있지 않는가 ․적정한 부담을 부과함으로써 과잉으로 생기는 수요를 억제하는 효과가 있는가 ․타 사업과 연계하여 실시함으로써 보다 높은 효과를 얻지는 않는가	15점 (각2.5점)
공평성	․사무사업에 의한 서비스수준이 다른 행정서비스와 비교하여 균형이 결여되어 있지 않는가 ․서비스공급에 있어 대상자간의 불공평 혹은 지역적 불공평이 생기지 않는가 ․서비스수준과 수익자부담의 관계, 민간의 동종서비스가격과의 비교 등에서 균형이 결여되어 있지 않는가 ․해당 자치단체 전체에 관계되는 사무사업인가	10점 (각2.5점)
대체성	․사무사업의 성격으로 볼 경우, 국가가 실시하거나 혹은 타 자치단체와 공동으로 실 시하는 것이 적당하지 않는가 ․다른 행정계층이 수행하는 것이 보다 적정한 사무사업은 아닌가 ․기존의 다른 사무사업으로 대체가 가능하지 않는가	7.5점 (각2.5점)
효율성	․민간단체 등에 위탁하는 편이 효율적이지 않는가 ․권한의 이양 또는 집중에 의한 간소, 효율화를 기할 수 없는가 ․사업의 목적, 기능, 대상 등이 중복 또는 유사한 것은 아닌가 ․기존의 사무사업 등을 이용 또는 통합하는 편이 효율적이지 않은가 ․운영방법의 개선에 의해 효율화를 기할 수 없는가	12.5점 (각2.5점)
계획성	․목적이 타당한가 ․시대적 상황변화에 적응하고 있는가 ․실시시기 및 기간은 적정한가 ․재원과 사업비의 배분은 적정하게 계획되어 있는가 ․정책 및 종합계획과 부합하고 있는가 ․각종 절차를 합리적으로 거쳤는가	15점 (각2.5점)
재원성	․보조금 및 각종 지원금과 자주재원의 비율(재정부담 정도)은 어느 정도인가 ․지방채사업의 경우 지방채 발행규모는 적정한가 ․부채부담이 과중하지 않는가 ․계속해서 재원이 투자되어야 하는 사무사업인가	10점 (각2.5점)

자료: 이창균,  “자치단체의 재정운용 책임성 제고방안”, 「한국지방재정학회 2006년 동계정기학술 대회」논문발표. 한국지방재정학회. 2006. 2. 167쪽

3) 재정지출 사업 성과검토의 예산반영과 성과주의예산제도 연계

이상과 같이 재정지출 사업에 대한 사업 성과평가의 재검토된 결과가 구체적으로 실현되고 유효한 성과를 올리기 위해서는 그 결과를 예산에 반영하여 지속적인 피드백이 이루어지는 집행과정을 취할 필요가 있다. 일본의 경우처럼 PLAN(당초계획)-DO(계획의 실시와 평가)-SEE(피드백) 흐름의 각 단계에서 평가를 행하고 그 결과를 피드백해 예산에 반영해가는 성과주의예산제도와 연계하는 것이 필요하다.

이를 위해서는 첫째, 사업에 대한 내용이 보다 구체적으로 명시되고 재원의 흐름이 보다 명확하게 파악될 수 있는 표준적인 양식의 마련이 필요하다.

<표 9> GPRA에 따라 작성되는 보고서

	전략계획서	연간성과계획서	성과보고서
주기	최소한 향후 5년을 대상으로 작성되며 최소한 3년에 한 번씩 갱신	매년 향후 1년간의 성과 계획을 보고	매년 과거 3년간의 실적 을 보고
주요 내용	- 부처의 주요 기능과 업무를 포괄하는 종합적 임무선언문 - 전략목표 - 목표달성방법‧업무 추진과정‧소요자원에 대한 설명 - 전략목표와 연간성과 계획서 상의 목표사이의 관계에 대한 설명 - 목표달성에 큰 영향을 미치는, 통제 불가능한 외부적 요인에 대한 설명 - 전략목표의 설정 및 수정에 있어 참고하였던 사업평가에 대한 설명 및 향후의 사업 평가 계획	- 사업의 성과목표를 설정 - 객관적‧정량적이며 측정 가능한 형태로 성과목표를 정의 - 업무추진과정과 소요 자원을 설명 - 산출‧서비스수준‧결과를 측정하고 평가하기위한 성과지표를 설정 - 실제의 사업결과와 설정된 목표 사이의 비교의 근거를 제시 - 측정된 수치의 타당성 을 점검하기 위한 방법 을 설명	- 성과목표의 달성여부를 설명 - 과거 실적을 바탕으로 금년도 성과계획을 평가 - 목표를 달성하지 못한 경우 그 이유와 향후의 목표 달성 계획을 설명 하고, 목표달성이 비현실적이거나 불가능할 경우 그 이유와 정책 대안을 설명 - 자율권 확대 조치의 활용 현황을 설명하고 그 효과성에 대해 평가 - 당해연도에 실시된 사업평가의 결과를 요약‧설명

자료 : 이창균,“자치단체의 재정운용 책임성 제고방안”, 「한국지방재정학회 2006년 동계         정기학술대회」논문발표. 한국지방재정학회. 2006. 2. 170쪽

둘째, 성과주의예산제도가 효율적으로 운영되기 위해서는 매년 성과계획서에 의한 재정지출 사업성과를 측정하여 그 결과를 인식하도록 하고 이를 예산에 반영하는 하나의 근거로서 성과보고서가 작성되어야 한다. 미국의 경우는 GPRA(Government Performance and Results Act, 1993)에 의해 는 연방기관에 대해 전략계획서‧연간성과계획서‧성과보고서의 작성을 의무화하고 있는데, 참고 사례가 될 수 있다.

3. 재정지출의 성과보고

재정투명성을 확보하기 위해서는 재정활동의 재정지출의 성과를 주민에게 보고하는 시스템을 구축해야 한다. 재정지출의 성과정보는 주민과 의회의 공공서비스 관리ㆍ통제 관점에서 집행부가 시민의 세금을 가장 가치 있게 사용하고 있는지를 점검하는 수단으로 매우 유용하게 활용된다. 특히, 재정지출 사업에 대한 성과정보에 접하게 된 시민들이 성과 개선에 대한 요구 압력을 가하기 시작하면 그것은 궁극적으로 정부의 책임성을 한 단계 끌어 올리는데 크게 기여한다.

근년에 와서 재정사업 세금가치(VFM: Value for Money) 증진과 감사 등 주민이 부담하는 세금의 효율적ㆍ효과적 사용 여부에 대한 정보가 매우 중요해짐에 따라 재정지출의 성과정보를 객관적으로 수집하고 적절히 공개하는 문제가 매우 중요해졌다. 대부분의 OECD 국가들은 성과측정 결과(각 국별로 내용과 수준의 차이는 있음)를 일반국민에게 공개하고 있는 것으로 조사되었다.

<표 10> 주요 재정사업의 성과보고(예시)

프로그램/사업	비용 및 성과지표			성과측정	성과달성도	차이분석
	예산(비용)	성과목표	성과지표

그런데 여러 가지 제약조건으로 인해 모든 재정지출사업의 성과를 주민에게 보고할 수는 없다. 현실적으로 보아 자치단체가 주민, 전문가 등과 더불어 공감을 형성한 재정지출사업을 중심으로 성과보고를 추진하는 것이 합리적이다. 자치단체는 일정한 원칙에 의해 합의된 재정정책이나 주요 사업에 대해 계량적 목표를 설정하고, 일정 기간 단위(예, 1년)로 목표와 그 목표의 달성 여부 내지 진행 과정을 주민에게 공개하여야 한다.

그리고 재정성과보고서에는 재정사업의 비용과 편익, 성과목표와 성과지표, 성과달성도, 성과목표 미달 사유(원인, 배경, 애로), 사업별 예산(추정치, 확정치)과 결산간의 차이, 유사단체 비교, 주요 재정사업관련 배경정보(contextual information), 중점 개선사항 등에 관한 정보들이 수록되어야 한다. 다만, 현행 예산회계제도의 한계로 인하여 원가정보 등 성과측정에 필요한 정보가 제대로 생성되지 못하는 현실 상황을 고려할 때 재정성과보고서는 당분간 제한적이고 초보적인 수준에서 마련될 수밖에 없을 것이다(임성일 2006. 20-21쪽).

Ⅶ. 맺음말

우리나라의 지방자치제도가 성년기로 접어들면서 무엇보다도 지역주민들이 지방정부를 실질적으로 감시하고 통제 할 수 있을 때 성공적인 지방자치제도의 정착이 가능하다고 판단된다. 주민에 의한 실질적 통제가 가능하기 위하여서는 지방정부의 재정정보가 투명하게 공개 되어야 하며, 한편으로는 지역 주민들이 재정활동에 적극적인 참여가 재정 투명성을 가져오기도 한다.

지방재정운용의 투명성 확보는 지방자치제도의 성공적 정착의 성패를 좌우하게 될 뿐만 아니라 지방자치단체의 발전을 위하여서도 꼭 필요한 요소이다. 또한 재정의 투명성은 지방자치단체의 재정운영의 효율성과 건전한 재정운영 그리고 재정책임성 확보를 가능하게 할뿐만 아니라, 정치적 민주주의를 향상시키며, 지역주민들의 재정선호를 보다 잘 반영할 수 있게 함으로써 지역주민의 복지향상을 가져올 것으로 판단된다.

또한 재정의 투명성을 위하여서는 예산제도, 회계제도, 감사제도, 재정지출의 성과측정 방법의 개선 등 제도적 측면에서의 지속적인 개선이 요구되기도 하지만, 지역주민들이 예산의 편성에서부터 심의․의결 과정뿐만 아니라 그 집행의 과정에서 발생할 수 있는 불합리성과 불투명성에 대하여 지속적이 관심을 가지고 점검하는 노력이 요구다. 그리고 재정운영 과정에서 불합리성과 불투명성이 발생할 경우에는 주민감사청구제도나 주민소송제도 등과 같은 제도가 실질적으로 작동할 수 있도록 함으로써 재정투명성이 증대될 수 있을 것으로 기대한다.

한편 재정지출 사업의 성과를 평가하고 그 결과를 지역 주민들에게 공개함으로써 재정운영의 책임성을 증대시키며, 예산운용의 낭비와 비효율성을 방지 할 수 있을 것으로 기대한다.

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제 3 분 과

사 회 : 이 성 근  영남대 교수

발 제 : 김 선 기  한국지방행정연구원 연구위원

- 주민  주도형 지역발전 전략 : 살기 좋은 지역 만들기

토 론 : 박 재 영  행정자치부 지역균형발전지원본부장

육 철 수  서울신문 논설위원

정 철 모  전주대 교수

최 막 중  서울대 교수

제  3  분  과

주민주도형 지역발전전략

- 살기좋은 지역만들기 -

김  선  기

(한국지방행정연구원 연구위원)

목   차

I.   지역만들기 의의와 추진배경

II.  지역만들기의 추진실태

III.  지역만들기의 개념의 본질적 논의

IV.  살기좋은 지역만들기 정채구진 방향

V.   맺는 말

<요 약 문>

정부는 열악한 삶의 질을 획기적으로 제고하여 선진사회로 진입할 목적으로 2007년부터 범 국가적 차원에서 살기좋은 지역만들기 정책을 추진할 계획이다. 지역만들기는 그동안 지역에서 자생적으로 추진해오던 지역만들기를 정부의 체계적인 지원하에 본격적으로 추진하려는 정책의도에서 출발하고 있다. 이 글에서는 먼저 지역만들기의 추진배경과 의의 및 정부의 기본계획의 개요에 대해 간략히 설명한 후, 정책의 본질적인 이슈 즉, 지역만들기의 목표, 대상 및 성격에 대해 비판적으로 논의함으로써 향후 지역만들기 정책의 바람직한 방향정립에 기여하고자 한다. 아울러 지역만들기 정책의 효과적인 추진시스템을 구축하기 위한 정책제언으로서 정부지원의 포괄적 대응, 지역마케팅적 접근, 주민주도의 추진체제, 제도기반의 구축 등 네 가지 실천적 측면에서 세부 대안을 제시하고 있다.

Ⅰ. 지역만들기 의의와 추진배경

1.  지역만들기의 정책적 의의

중앙정부와 자치단체에서 새삼 살기좋은 지역만들기에 관한 논의와 궁리가 분분하다. 행정자치부를 비롯한 여러 중앙부처에서는 내년부터 지역만들기 시범사업을지역공모제로 추진하기 위하여 바삐 서두르고 있는가 하면 당사자인 자치단체들은 정부계획에 대응하느라 고심하고 있다. 특히 자치단체에 입장에서는 대폭 바뀐 민선 4기의 출범과 시기적으로 맞물려 지역발전에 도움이 되는 정부의 새로운 정책에 적극 동참하려는 의지를 갖고 있는 듯하다.

지역만들기 정책은 그동안 학계는 물론이고 정부에서조차 그다지 관심의 대상이 되지 못해왔다. 지역만들기는 복잡한 이론적 논의가 필요한 거대 담론도 아니고 게다가 이미 복잡다기한 지역개발 제도와 정책들이 난립해 있는 우리 실정에서 보면 다소 진부해 보일수도 있다.

그렇다면 참여정부가 후반기에 지역만들기를 범 국가적으로 추진하려는 정책의도에는 어떤 의미가 있는가? 우선 형식상으로는 참여정부의 역점시책인 국가균형발전정책의 완결성에 의의를 둘 수 있다. 행정중심복합도시, 혁신도시, 기업도시, 경제자유구역 등으로 대표되는 현 정부의 균형발전정책들은 국토계획상 다극분산형 공간구조를 실현하고 수도권과 지방간 양적 균형을 도모하려는 중앙 주도의 거시적 구조개편사업의 성격을 지닌다. 그 내용도 대부분 새로운 산업단지를 조성하거나 신도시를 건설하는 등 전통적으로 해왔던 물리적 개발방식을 답습하고 있다.

이에 비해 지역만들기는 지방의 지역발전 자생력을 배양하고 지역문제를 스스로 인식하고 대처하는 지방 주도의 미시적 삶의 질 개선사업이다. 선진형 사회의 새로운 발전패러다임인 탈물질주의, 생태주의, 혁신주도형 발전에 부응하여 공간의 질과 삶의 질을 증진시키고 지역의 문화적․생태적 발전을 통해 궁극적으로 지역경제를 활성화를 도모하려는 질적 균형전략의 성격을 지닌다(성경륭. 2006; 17-20). 골격을 새로 짰으면 살을 붙여야 한다. 지역만들기는 중앙주도의 거시적, 양적 균형전략을 보완하여 ‘균형발전전략의 균형화’를 추구하기 위한 지방주도의 미시적, 질적 균형전략의 의의를 갖는다.

<그림 1> 참여정부의 균형발전전략 비교

성격		양적 균형발전정책	↔	질적 균형발전정책
정책사례		행복도시, 혁신도시, 기업도시	↔	지역만들기
정책목표		다극분산형 국토공간구조 개편	↔	삶의 질과 공간의 질 개선
정책대상		주요 거점도시를 대상	↔	전국의 지역과 마을을 대상
추진체제		중앙 주도	↔	지역과 주민 주도
추진방식		산업단지조성, 신도시 개발	↔	삶터, 공동체, 인재 만들기

2. 지역의 삶의 질 실상

한편 지역만들기의 보다 실질적 의의와 필요성은 삶의 질 수준이 절대적, 상대적으로 매우 낙후되어 있는 우리의 실상에서 찾아볼 수 있다. 1960년대 이후 산업화와 함께 급속도로 진전된 도시화에 따라 '60년 39.1%였던 도시화율이 '70년 50.1%, '80년 68.7%, '90년 81.9%로 가파르게 증가하여 2000년에는  89.0%를 기록함으로써 세계적으로도 견줄 상대를 찾기 어려울 정도이다.

1950~2005년간 도시화율의 증가가 일본이 1.9배, 미국이 1.3배, 프랑스가 1.4배인 것이 비해 한국은 4.1배의 증가를 보이고 있다.

인구 10명 중 9명이 도시에 거주하고 10명 중 6명이 서울을 포함한 7대 대도시에 거주하는 과열도시화(hyper-urbanization)로 인해 조만간 국민 대부분이 도시 아니면 도회권에 거주하는 도시국가(city state)로 변모될 조짐마저 보이고 있다(김형국, 1996; 71). 이와 같은 단기간의 급격한 도시화 과정은 필연적으로 도시와 농촌 모두에게 삶의 질을 악화시키는 요인으로 작용해 왔다.

먼저 도시는 끊임없이 밀려드는 유입인구의 집과 일자리를 감당하기조차 벅찬 형편이어서 주거, 생태, 교육, 교통, 문화, 환경 등 제반 부문의 질적 수준에 눈을 돌릴 겨를이 없었으며, 그 결과 삶의 질의 인프라가 선진국의 그것에 비해 현저히 열악한 것으로 나타나고 있다(삼성경제연구소, 2003). 한국도시의 삶의 질 현주소는 모든 도시의 모델이 되고 있는 서울의 생활의 질에 대한 국제평가기관의 조사에서 단적으로 확인된다(MHRC, 2006). Mercer Human Resource Consulting의 「2006년 생활의 질」평가를 보면 서울은 215개 대상도시들 중에서 89위를 기록하고 있다. 아시아권에서는 싱가포르가 34위를 차지하고 있고 일본의 대도시들도 상위에 랭크되어 있는 것에 비하면 매우 낮은 수준이다.

매년 실시되는 MHRC의 평가는 소비재, 경제환경, 주택, 의료보건, 자연환경, 정치사회환경, 공공서비스 및 교통, 위락, 교육, 사회문화환경 등 10개 부문에 걸쳐 39개 지표를 통해 이루어진다

한국도시로는 서울 이외에 여천(여수)가 110위, 울산이 116위를 차지하고 있는데, 이는 41위인 뉴욕을 100점 기준으로 할 때 서울이 83.0점, 여수가 76.3점, 울산이 75점 수준이다.

도시의 양적 팽창과 관리에 급급한 동안 도시외형의 몰개성과 획일성도 한국도시의 부정적 특징으로 나타난다. 짧은 개발연대를 거치면서 중앙집권적 행정체제하에서 획일적 도시계획의 적용으로 대부분의 지역이 서로 닮아 결국 아무런 특성이 없는 고장이 되어있는 것이 현실이다(Kotler, 1993). 어느 곳에서도 특별히 ‘그곳’이라고 할 만한 장소를 찾기 어렵게 되었으며(There is no there there), 모든 도시는 서울의 아류(亞流)를 벗어나지 못하고 있다.

한편 농촌은 도시가 과밀화의 폐해에 시달리고 있는 것과는 대조적으로 과소화로 인한 피폐에 허덕이고 있다. 급격한 인구유출과 고령화의 진전으로 한국 농촌은 지역사회의 유지 자체가 곤란 한 지경에 처해있다. 이미 농촌의 절대인구는 10%대로 낮아 졌으며 고령화의 심화로 인구구조가 악화되어 65세 이상 인구비율이 읍지역은 9.6%, 면지역은 18.1%를 기록함으로써 읍․면의 절반 이상이 초고령사회로 진입하고 있다. 소득기반도 매우 취약하여 농가소득이 도시근로자가구 소득 대비 농가 소득 비율이 2003년 76.0%에 불과한데다 농외소득의 비중도 선진국에 비해 월등히 적다. 또한 생활환경수준도 극히 취약하여 도로, 상하수도 등 인프라와 주택, 교육, 의료, 복지 여건이 도시에 비해 현저히 낮은 수준이어서 기본적으로 ‘먹고살기도 어렵고 생활도 불편한 곳’으로 전락한 지 오래이다(송미령, 2006: 337-339).

이렇듯이 도시와 농촌을 막론하고 총체적으로 삶의 질이 낮다보니 외형적인 경제성장에도 불구하고 국민이 피부로 느끼는 행복지수는 그리 높지 못한 형편이다. 도시의 과밀화와 농촌의 과소화는 밀접한 인과고리로 얽혀져 있기 때문에 어느 한 곳이 인구를 압출하는 형태로는 문제해결이 어렵다. 국토의 어느 곳이나 삶에 필요한 기본 조건을 충족시켜 국민이 수요에 맞추어 거주지를 선택할 수 있는 여건을 조성해야 한다.

3. 새로운 변화추세의 수용

오랜 역사를 가진 일본의 마을만들기(まちづくり, 이하 ‘마찌즈꾸리’라 함)의 진화과정에서도 볼 수 있듯이 지역만들기는 시대마다의 새로운 변화를 수용하려는 대응노력의 산물이다. 우리의 지역만들기운동이 배태된 배경에도 대내외적인 일련의 변화추세가 크게 작용하고 있다.

첫째, 삶의 가치관이 물질주의적 가치관(materialistic value)에서 탈물질주의적 가치관(post -materialistic value)으로 점차 변하고 있어 생활의 양적인 조건 못지 않게 질적인 조건에 관심이 커지고 있다. 이러한 가치관의 변화는 기본적으로 소득수준의 향상에 따라 나타나는 자연스러운 현상이지만 여기에 더해서 주5일 근무제가 확산되면서 여가시간이 많아진 것도 큰 영향을 미치는 요인이다(성경륭, 2006 : 17).

둘째, 지역발전에 대한 시각이 개발 또는 성장 지향에서 환경 또는 문화 지향으로 바뀌고 있는 점도 지역만들기의 추진배경으로 작용한다. 생태문화주의적 지역발전이 확산되면서 어메니티가 도시(지역)발전의 중요한 요소로 부각되고 있다(Clark, 2005; Clark et.al., 2002). 다품종 소량생산소비시대에서는 개성이 곧 경쟁력이며 환경과 문화야말로 그 지역만의 개성을 결정짓는 중요한 요소이다(최막중, 2006 : 10-11). 산업화시대에 ‘성장 기관’(growth engine)의 역할을 했던 세계의 주요 도시들이 오늘날 ‘엔터테인먼트 기관’(entertainment engine)으로 거듭나기 위해 환경, 문화, 관광, 위락 등을 키워드로 변신을 꾀하고 있는 점에 주목할 필요가 있다. 혁신주도형 성장을 이끌어가는 골드칼라들이 선호하는 지역이 바로 엔터테인먼트형 지방정부이기 때문이다.

피츠버그의 환경개선 프로젝트, 싱가포르의 Clean City전략, 헬싱키의 헬싱키 마스터플랜 등

셋째, 지방자치 발전과 주민의식의 신장이야말로 지역만들기가 활성화되는 직접적인 배경이다. 주민의 수동적이고 행정의존적인 문제해결 행태가 적극적 반대와 요구 단계를 거쳐 직접적인 참여에 까지 이르게 되고, 주민의 지지로 존립하는 지방정부가 이를 적극 지원하면서 지역만들기가 태동하게 되었다. 한국의 자생적 지역만들기가 지방자치 실시와 비슷한 시기에 시작한 것도 이와 무관하지 않으며 우리가 지역만들기를 주민운동으로 보는 이유도 여기에 있다. 특히 최근 들어 더욱 활발해진 삶의 질에 대한 주민요구의 증대와 주민의식의 신장은 이동성과 소통성의 증대에 힘입은 바 크다. 이미 2005년 말 해외관광자(outbound)가 천만명을 돌파하여 국민 대다수가 선진국의 살기좋은 지역 실상에 개명(開明)해 있어 상대적으로 열악한 우리의 여건에 강한 개선욕구를 갖게 되었다. 또한 인터넷을 통한 소통성의 증대로 국가와 시장이 주도하던 사회적 공론이 일반주민의 일상생활 문제로 까지 확대되어 지금까지 그냥 지나쳤던 주변의 사소한 문제도 이제는 해결해야 할 공동의 과제로 여김으로써 지역만들기의 영역을 확장시키고 있다.

Ⅱ. 지역만들기의 추진실태

1. 지방의 자생적 지역만들기 경험

외국의 지역만들기들은 대체로 도시화율이 급속하게 증가하는 시점에서 태동하고 있음을 본다. 영국의 전원도시(Garden City)구상이나 미국의 도시미화운동(The City Beautiful Movement)이 그렇고 일본의 마찌즈꾸리 경우도 도시화의 성숙단계에서 필연적으로 불거지는 도시문제에 대응하려는 동기가 운동의 발단이 되었다(아키라, 2005).

그러나 우리의 경우 워낙 격동기의 짧은 기간에 급속한 도시화가 이루어지다 보니 미처 적기에 도시문제에 대처하지 못한 채 개발연대를 지난 셈이다. 그나마 일부 지역에서 자생적으로 삶의 질을 개선하려는 노력이 나타난 것은 1990년대 중반부터이며 시기적으로 민선 지방자치의 실시와 궤를 같이하고 있다.

서울 동작구 사당동의 양지공원 조성(1998년), 대구 삼덕동의 골목가꾸기 실험(1999년), 부산 금정구 사랑방 문화클럽(1993년), 광주 북구 아름다운 마을만들기(2000년) 등 도시지역의 사례들이 주민들의 자발적인 동기로 추진되어 왔으며(이명규, 2004; 정석, 1999 등), 농촌지역에서도 2000년을 전후로 해서 강원도 화천군 토고미 마을, 충남 홍성군 문당리, 경남 남해군 다랭이마을 등과 같은 우수 농촌개발사례들이 아름마을, 농촌체험마을, 농촌전통테마마을 등 정부의 시범마을사업의 지원을 받아 활성화되고 있다(김현호․한표환, 2004 등).

지방의 자생적 지역만들기 사례들은 전국적 운동 차원으로 보기에는 아직 경험이 일천하고 사례의 수도 많지 않다. 전국에 걸쳐 다양한 명칭의 사업이 다양한 주체들의 참여하에 추진되고 있어 사업의 성격을 단적으로 규정하기 쉽지 않지만 대체로 도시지역의 사례들은 지역사회의 당면한 문제 해결이나 생활환경 개선에 중점을 두는 반면, 농촌지역의 사례들은 지역의 향토자원을 활용한 소득과 고용증대를 목표로 추진되고 있는 경향이 특징이다.

<표 1> 자생적 지역만들기 사례

지역	마을만들기의 내용	관련주체
서울시 중구	북촌 한옥 가꾸기	(사)종로북촌가꾸기회
서울시 종로구	인사동 작은 가계 살리기 운동	주민, 도시연대, 종로구
서울시 양지공원	주민참여형 마을마당 조성	주민, 전문가, 구청
대구시 삼덕동	골목가꾸기, 담장허물기, 녹색가게	대구YMCA, 주민
부산시 금정 금샘마을	단오잔치, 금샘마을 문학의 밤, 민속춤 교실, 자원봉사센터, 사랑방문화클럽	주민
광주시 북구	아름다운 마을만들기	광주시 북구
서울시 송파 올림픽 선수촌A	비어있는 상가에 에어로빅,가요교실 등 운영	구청 : 설치, 부녀회 : 위탁관리
경기도 안양시	참여와 자치를 위한 동네 한바퀴 생활의견함 운동	안양YMCA
경기 고양 일산 백마마을 삼성A	뜨락축제 개최, 재활용품 교환, 삼성문고 운영, 꽃길 가꾸기	부녀회
서울시 양천구	백제문화관 건립 운동	열린사회시민회의
서울 강북 극동A	녹색 아파트 교실, 알뜰수선 수리센터 운영	녹색연합, 녹색서울시민위원회
서울시 은평구 녹번동	안전한 통학로 만들기, 교통안전 지도 만들기, 신문제작	도시연대, 주민
인천 부평시장	시장의 가로 시설물 정비, 분수대 설치	구청, 상가번영회
경기도 시흥 목음자리마을	철거주민의 집단이주, 주민자체 시공건설	자선단체, 주민
강원도 토고미 마을	친환경농업특성화 시범마을	강원도, 토고미마을

출처 : 이명규(2004), 「도시농어촌 활성화를 위한 주민주도형 마을만들기 사례연구」p.20

2. 정부의 지역만들기 추진방향

2005년 4월 8일 대통령의 지시에 따라 국가균형발전위원회가 중심이 되어 범 정부적으로 살기좋은 지역만들기를 추진하기 위해 준비가 한창이다. 행자부, 농림부, 건교부 등 관련부처는 사업모델을 개발하고 공모지침을 마련하여 2007년부터 자치단체를 대상으로 시범사업에 착수할 계획을 추진 중에 있다.

살기좋은 지역만들기를 범 정부적 국정과제로 추진하기 위하여 2006년 7월 14일 국가균형발전위원회에 관련 중앙부처가 참여하는 「살기좋은 지역만들기 특별위원회」를 발족하였으며 「살기좋은 지역만들기 기본계획」을 심의․의결하였음

먼저 살기좋은 지역만들기의 정책내용을 보면 <그림 2>에서 보듯이 살기좋은 지역만들기의 비전과 목표를 ‘쾌적하고, 아름답고, 특색있는 지역공동체 창조’로 설정하고 있다. 이 목표를 구현하기 위하여 정부는 ①공간의 질 제고 ②삶의 질 제고 ③도농상생형 복합생활공간 조성 ④지역공동체 복원 및 형성 ⑤지역별 브랜드 창출 등 5대 과제와 15대 세부과제를 제시하고 각 세부과제별로 구체적인 실천과제를 예시로 들고 있다.

<그림 2>

자료 : 국가균형발전위원회(2006), 살기좋은 지역만들기 기본계획(안)에서 발췌.

정부는 지역만들기정책을 중앙정부․자치단체․지역사회간 역할분담과 협력적 파트너십을 토대로 추진할 것을 천명하고 있다(국가균형발전위원회, 2006). 먼저 중앙정부는 지원자로서 지역의 사업추진을 제도적․행정적으로 지원하고 부처간 정책조정 및 협력체계를 구축하며 자치단체는 지역의 여건에 맞는 사업을 주민참여를 통해 기획․추진하면서 지역사회활동을 지원하는 역할을 맡는다. 그리고 지역사회와 주민은 주도적으로 지역생활의 개선사항을 공론․토론하여 사업의 기획과 추진에 적극적으로 참여토록 규정함으로써 참여주체간 바람직한 역할을 명시하고 있다. 한마디로 지역의 자율기획과 자기책임의 원칙에 따라 지역이 주도적으로 추진하는 것을 기본방향으로 삼고 있다.

그러나 실제로는 조기에 정책의 전국적 형성과 확산을 위하여 균형위의 조정하에 각 중앙부처가 기획․관리․지원의 업무를 분담하고 있으며 당장 내년부터 실시할 시범사업도 여러 부처가 주관을 달리하여 추진함으로써 초기단계에서는 중앙정부 주도의 정책추진이 불가피한 것이 현실의 모습이다.

살기좋은 지역만들기의 양태가 모든 지역단위에서 동일하지는 않을 것이다. 지역별로 처한 여건이 다르고 지역마다 지향하는 발전방향이 다르기 때문이다. 지역을 살기좋게 만들자는 총론은 공유하지만 어떤 모습으로 만들것인가의 각론은 차별화될 수밖에 없다. 현재의 추진구도는 차별화되는 각론에 따라 미리 주관부처를 구별하여 시범사업을 달리 추진하고 있는 것이 특징이다.

현재의 지역만들기 추진구도는 <그림 3>에서 보듯이 지역만들기를 지역특성과 지역발전테마라는 두 개의 서로 다른 프리즘에 투영하여 몇 가지 유형으로 세분화하고 있다. 먼저 지역특성에 따라 도시, 농촌, 섬이라는 세 가지 유형별로 나누어 건교부, 농림부, 문광부가 각각 해당지역에 대해 시범사업을 계획하고 있다. 동시에 행자부는 지역만들기를 테마에 따라 9가지 모델유형(산업형, 교육형, 생태형, 문화형, 복지형, 정보형, 전통형, 건강형, 가족형)으로 구분하고 모든 자치단체를 대상으로 우수계획 공모전을 추진하고 있으며 각 유형별 관련정책은 별도로 주관부처를 지정하여 패키지로 지원하는 방식이어서 전체적으로 복잡한 구도를 보이고 있다.

<그림 3>  지역만들기의 유형별 추진구도

Ⅲ. 지역만들기의 개념의 본질적 논의

1. 살기좋은 지역이란 어떤 곳인가?

갑자기 살기좋은 지역만들기를 추진한다니 일반 국민에게도 다소 생소할 뿐 아니라 당장 살기좋은 지역의 모습을 그려서 공모에 참여하고자 하는 자치단체로서는 고민스럽기조차 하다. 살기좋은 지역의 모습은 누가 어떤 관점에서 보느냐에 따라 제각기 다를 수밖에 없기 때문에 모두가 동의하는 지역상(像)을 정의하기는 쉽지 않다. 살기좋은 지역의 개념은 1933년 근대도시계획의 방향을 최초로 제시한 아테네헌장의 도시비전에서 찾아볼 수 있으며 그로부터 60년 이후 이를 보완한 메가리트헌장에서도 이를 재확인하고 있어 도시의 규범적 기능을 토대로 정립한 근대도시의 비전은 아직도 유효하게 보편성을 인정받고 있다(하재명, 1998; 진영환, 2006: 34-35). 여기에서는 도시활동을 크게 거주, 근로, 여가의 세 가지와 이들을 연결시키는 교통으로 구성된다고 규정하고 있다. 따라서 살기좋은 도시란 다름 아닌 ‘삶의 장소, 일하는 장소, 즐기는 장소로서 필요한 도시기능을 충족시키는 도시’라고 포괄적 개념을 정의할 수 있으며 오늘날 모든 정주단위에 공통적으로 적용되는 지역만들기의 목표이다.

물론 이러한 개념과 목표는 정부 차원에서 모든 지역이 지향해야 할 기본적 가치를 조작화한 추상적 언명(statement)일 뿐 이며, 실제로 개별 지역이 만들고자 하는 살기좋은 지역의 구체적 모습은 다양한 형태로 나타날 것이고 그에 상응하는 다양한 세부목표가 필요하게 된다. 미리 단언하자면 개별 지역이 추구하는 살기좋은 지역의 다양한 모습과 목표를 설정하는 일은 전적으로 지역사회의 몫이다. 국가가 할 일은 지역사회가 지역만들기의 기본요소를 갖추는 일을 지원하는 데 있다.

글로벌세계에서 살기좋은 지역이란 경쟁력을 갖춘 지역이어야 하며 경쟁력을 갖추기 위해서는 당해 지역이 보유한 자원과 여건을 최대한 활용하는 특성화발전을 추구해야 한다(최막중, 2006: 12-13). 정부의 계획에서 지역만들기를 특성별로 유형화하여 접근하는 이유도 여기에 있다. 하지만 어떤 형태의 특화발전지역도 거주, 근로, 여가의 기본기능을 충족시키지 못한 상태에서 특정 기능만을 전문화해서 성공하기는 어려우며 선진국의 많은 사례가 이를 입증하고 있다. 특성화란 바로 거주, 근로, 여가의 기본기능을 지역의 비전과 특수성에 맞추어 개성있게 맞춤제작(customizing)하는 것으로 이해해야 한다.

이런 점에서 정부의 지역만들기 정책의 비전과 목표 설정에는 논란의 여지가 없지 않다. 과연 쾌적하고 아름답고 특색있는 지역이 우리가 추진하려는 살기좋은 지역의 모습인가? 지역만들기에서 깨끗함, 아름다움, 독특함은 열악한 생활환경의 실상에 비추어 볼 때 지역만들기가 지향해야 할 바람직한 가치임에는 틀림없으나 지역만들기를 총체적으로 견인해야 할 정부의 목표로는 적합지 않으며 ‘동가홍상’(同價紅裳)의 부가가치적 의미가 오히려 크다.

무엇보다도 정부의 지역만들기 목표는 지나치게 외형적 요소에 치중하고 있음이 주목된다. 외형적 요소만을 강조할 경우 자칫 지역만들기가 지나친 미관주의로 흘러 외형적, 가시적 성과 위주의 ‘가꾸기사업’으로 전락할 우려가 없지 않다. 문구의 표현에 집착할 필요는 없겠지만 계획의 목표가 이와 같으면 당연히 추진과제와 추진전략도 목표와 연결고리를 갖게 되고, 급기야 공모전의 평가기준에 까지 영향을 미칠 수 있다. 더욱이 부처간, 자치단체간 경쟁적 분위기에서 이 정책을 추진하는 경우 우리나라 행정관행의 속성상 중앙정부나 자치단체 모두가 단기간에 외형적 성과가 가시화될 수 있는 사업을 선호하게 되고 여기에 집중하게 될 것이다.

마치 70년대 새마을운동의 성과를 더불어 살아가는 공동체 건설을 위한 노력의 과정에서 찾지 않고 지붕과 담장의 페인트칠에서 찾는다면 넌센스가 되듯이 모처럼 전향적 정책의도의 지역만들기가 본말이 왜곡되어 외형적 치장사업에만 몰두한다면 지역사회와 주민의 관심에서 멀어져 단발성 사업으로 끝날 수도 있다.

다시 논의의 본질로 돌아와서 지역만들기는 지역가꾸기가 아니라 지역창조로 인식해야 한다. 그리고 여기에는 외적 환경을 가꾸는 것 이상으로 기능, 일자리, 사람, 가치관, 관계 등을 총체적으로 재창출하는 폭넓은 시각이 필요하다.

2. 누구를 위한 지역만들기인가?

지역만들기의 목표집단은 직접적으로는 주민, 기업, 근로자, 방문자 등이며 때로는 출향인이나 사이버방문자 등도 간접적인 대상에 포함될 수 있다. 지역만들기가 다양한 테마유형과 사업형태로 추진되는 만큼 정책의 목표집단도 사업별로 상이하게 정의될 수 있다. 하지만 어느 경우에도 지역만들기의 궁극적 목표집단이자 최종 수혜자는 해당지역에 거주하는 주민에 초점이 맞추어져야 한다. 어떤 목표집단도 궁극적으로 그곳에 거주하는 주민복지에 기여할 때만이 정당성을 가지며 어떤 형태의 지역만들기도 최종목표가 지역주민에게 귀착될 때만이 정책의 수단적 합리성을 인정받을 수 있다.

이런 점에서 정부의 지역만들기 구상을 보면 도시 또는 도시민의 관점에서 지역만들기를 바라보고 있다는 느낌을 받는다. 이미 도시 인구가 90%에 육박한 현실을 감안할 때 자연스러운 현상으로 여길 수도 있다. 실제로 도시에 대한 시범사업은 ‘살고 싶은 도시’라는 구호에서 보듯이 세부시책들도 거주하는 시민에 초점이 두어져 있다. 반면에 농촌과 섬에 대해서는 도시와의 의존관계를 강조하고 있어 도시의 경우와는 차이가 있다. ‘살기좋은 농촌’을 만들기 위한 과제와 전략들은 도농상생관계의 틀 속에서 도농복합공간의 조성에 초점이 두어져 있다. 귀향마을, 체험관광, 생태마을, 향토산업 등 농촌지역에 대한 주요과제들은 하나같이 도시를 시장으로, 도시민을 고객으로 상정하고 있다. 산업으로서의 농업이 이미 한계에 이르고 있는 현실에서 새로운 경쟁력의 돌파구를 도시와의 보완관계에서 찾는 것은 불가피하고 또한 당연하다. 하지만 이 모든 시책들이 농촌의 주민복지와 괴리되어서는 정책의 의미가 퇴색해진다.

이점은 섬의 경우에도 마찬가지이다. 섬에 대한 지역만들기는 ‘가고싶은 섬’이란 표현에서 짐작하듯이 명시적으로 도시민을 목표집단으로 설정하고 있다. 그 저변에는 도시민의 섬 방문에 의한 상호교류를 통해서 지역 활성화를 도모하자는 전략적 취지가 깔려있을 것이다. 하지만 섬을 위한 지역개발사업이 당초 내세운 취지와 달리 섬주민의 복리증진에는 별 기여를 못한 채, 관광객만을 위한 시설로 변질된 경우는 연육교의 사례에서도 종종 발견된다.

전남 신안군 비금도과 도초도사이의 서남문대교는 정부가 10년 전 244억원을 들여 건설했으나 관광객만 오갈 뿐, 섬 주민들은 거의 교류가 없다. 건설 당시 연육교, 또는 연도교를 통해 섬 주민의 생활편의 개선이나 섬간의 생활권 통합 등 섬지역의 삶을 고려하지 않았기 때문이다(중앙일보 7월 19일자 등).

근자에 농촌과 섬 지역의 지역만들기에서 가장 각광을 받고 있는 분야는 관광이다. 그 중에서도 도시에서는 찾기 어려운 농촌만의 자연, 생태, 자원 등의 농촌다움(rurality)을 활용한 생활속의 체험관광이 단연 주류를 이루고 있다. 관광을 통한 도농간의 교류로부터 농촌발전의 단초를 찾아보자는 전략일진대, 관광이 농촌주민의 삶과 유리된 것이라면 주민에게 무슨 이익이 되며 관광객에게는 무슨 감동을 줄 수 있겠는가? 최근 방영된 한 TV의 특집프로그램은 선진국의 생활관광 사례로부터 주민을 위한 살기좋은 지역을 만드는 것이 곧 그 지역만의 특화된 가장 훌륭한 관광개발전략임을 보여주고 있다. ‘관광지란 산을 깎아내고 콘도를 짓고, 대규모 위락시설을 건설하는 식으로 개발하는 것만이 아니라 있는 것을 가꾸는 것이다, 보여주기 위한 목적만으로 짓는 것이 아니라 우선, 그 지역 주민들이 삶의 질을 높일 수 있는 공간을 만들고 그 결과 그 곳에 마을 바깥의 사람들이 찾아와 즐길 수 있는 곳이어야 한다’는 메시지가 결론이다. 한마디로 ‘주민이 좋아야 관광객도 즐긴다’는 의미이다.

MBC 보도특집다큐 「관광 - 빛을 보다」의 제4부 □우리가 좋아야 그들도 즐긴다□편(2006. 10. 1 방영)

3. 지역만들기는 어떤 성격인가?

지역만들기가 어떤 성격의 사업인지를 딱 잘라 규정하기는 매우 어렵다. 우선 사업의 명칭 자체가 매우 다양하게 쓰이고 있기 때문에 어디까지를 지역만들기로 보아야 할 것인지가 혼란스럽다. 성격 규정의 어려움은 비단 정책을 처음 시작하는 우리에게만 닥치는 문제는 아니다. 오랜 역사를 가지고 지역만들기를 추진해온 일본의 경우에도 마찌즈꾸리의 개념과 성격에 대해서는 아직도 명확한 정의가 내려지지 않은 채 다양한 의미가 혼재되어 사용되고 있다(김찬호, 2000: 103-104; 윤병구, 1995, 164-165 등). 우리와 달리 일본에서 마찌즈꾸리의 의미와 성격이 단정적이지 못한 이유는 오랜 기간 동안 주민들이 일상생활에서 부딪히는 문제의 해결로부터 수많은 형태의 마찌즈꾸리 경험이 축적되어 오늘에 이르고 있고, 그 과정에서 환경과 이념 또는 사상의 변화에 끊임없이 적응하면서 진화해왔기 때문이다. 그 결과 오늘날에는 거의 일상 생활용어로까지 사용될 정도로 범위가 넓고 의미도 포괄적인 용어가 되어 있다.

마찌즈꾸리란 용어는 1965년 요꼬하마시의 「도시즈꾸리」가 최초 공식 사용된 것으로 알려져 있으나 용어 자체의 일반적인 사용은 그보다 훨씬 이전으로 추정하고 있다(Hayashi Yasuyoshi, Koizumi Hidecki, 2006)

그렇다면 우리의 경우에는 지역만들기의 성격을 어떻게 이해해야 하는가? 일차적으로는 지역만들기의 공간적 대상의 범위와 성격이 문제가 된다. 마을, 동네, 도시, 지역 등 다양한 유형의 공간이 대상이 되는데 중요한 점은 공간단위의 크기에 있는 것이 아니라 공동체로서의 생활터전이란 성격에 있다(윤병구, 1995: 165). 즉 지역만들기의 대상공간은 ‘함께 거주하고, 일하며, 즐기는 공동공간으로서 유기적인 생활터전’을 의미한다.  주민이 ‘우리’라고 인식할 수 있는 범위라면 명칭이나 크기에 구애받을 필요는 없다. 따라서 개인 주택의 사적 공간을 가꾸는 일을 지역만들기라고 말하기는 곤란할 것이다. 반면에 청계천 복원사업은 비록 종로구와 중구의 경계를 흐르는 10.84㎞의 하천복원사업이지만 서울시 전체인구의 공통의 이해관계를 갖기에 인구 천만을 가진 서울시의 지역만들기로 보아야 할 것이다.

지역만들기의 성격에서 보다 중요한 이슈는 ‘만들기’의 범위와 성격을 규정하는 일이며 지역만들기사업의 규모와 내용에 영향을 미치는 요소이다. 이 점에 있어서는 역시 일본의 마찌즈꾸리의 사례가 참고가 된다(다무라 아끼라, 2005). 마찌즈꾸리의 구조를 보면 물적 시설 만들기를 비롯하여 조직 만들기, 일 만들기, 사람 만들기, 이벤트 만들기 등 다섯 가지 요소의 만들기의 상호 결합을 통해 기능, 개성, 매력, 활력, 이미지를 창조하는 방식을 지향하고 있다. 한마디로 마찌즈꾸리에 관계되는 모든 요소를 총체적으로 만드는 방식을 채택하고 있다. 물론 일본의 경우에도 90년대 까지는 정부의 보조금을 받아 주로 시설물 설치에 주력해 왔으나 경영미숙과 운영비부담 등으로 심각한 재정압박에 시달리게 됨으로써 시설 만들기 위주의 마찌즈꾸리에 대한 반성이 일어 점차 인재양성과 주련산업 육성 등에 관심을 기울이게 되었다(박시현, 2006: 253).

가장 극명한 사례로 일본의 유바리를 꼽을 수 있다. 홋카이도(北海道) 탄광촌 유바리(夕張)는 1990년 주력산업인 탄광산업이 사양길에 들어 24개 탄좌가 모두 문을 닫게 되자 자구책으로 관광과 특산물인 멜론을 테마로 삼아 도시만들기에 성공한 사례로 널리 알려져 있다(김형국, 2002: 247-250). 유바리는 석탄역사촌 사업, 멜론브랜디 연구소, 어드벤처 패밀리, 클린 대극장, 메론 축제, 국제모험 판타스틱 영화제 등 장소마케팅(place marketing)의 압축판 성공사례로서 1986년에는 일본경제동우회가 주는 ‘아름다운 도시 가꾸기’상을 받기도 했다. 그러나 불행히도 관광시설 등에 무모한 투자로 인하여 누적부채가 600억 엔에 달해 자치단체로서는 14년 만에 처음으로 파산을 선언하게 된다(동앙일보 6월 27일자).

마찌즈꾸리의 시행착오가 암시하듯이 초기 단계에서는 흔히 지역만들기가 물적 시설사업에 치중하기 쉽다. 우리의 경우에도 이러한 우려가 없지 않아서 정부의 계획을 보면 제시된 사업예시에 물적, 외형적 사업이 큰 비중을 차지하고 있음을 본다. 더욱이 앞서 지적한 대로 살기좋은 지역의 의미가 미관주의에 치중하거나 지역만들기를 공모제로 시행할 경우 물적 시설사업 위주의 지역만들기가 될 개연성은 더욱 커진다.

지역만들기는 가꾸기 사업이 아니라 만들기 사업이며 지역개선사업을 넘어서 지역창조사업이라는 인식을 일본의 사례와 교훈에서 깨우칠 필요가 있다. 지역창조사업이란 물리적 시설사업에 그치는 것이 아니라 커뮤니티와 공동체 형성 및 인재 양성 까지를 포함하는 폭넓은 성격으로 이해되어야 한다(정석, 1999: 5). 첫째는 삶터 만들기이다. 지역만들기의 가장 큰 의의는 당연히 생활기반을 조성하는 데 있다. 삶의 질과 공간의 질을 제고하기 위해서는 생활환경을 가꾸고 일자리를 창출하는 등 거주, 근로, 여가의 기능을 확충해야 한다. 둘째는 공동체 만들기이다. 지역만들기는 주민조직을 통해 지역공동체를 만드는 일이다. 서로의 공유공간에서 공동의 문제를 해결하고 개선하며 새롭게 창조하는 과정에서 이웃간, 계층간, 세대간 혼합의 장을 만들 수 있다. 셋째는 사람 만들기이다. 공유공간에서 각자의 책임과 역할을 다하는 건강한 인재를 육성하는 일이다. 지역의 문제에 관심을 갖고 상호 학습과 체험을 통해 스스로 문제를 해결해 가는 공동체의 구성원으로 변화시키는 과정이 바로 지역만들기이다.

분류의 틀은 차이가 있지만 최근 행정자치부의 살기좋은 지역만들기 추진방침에서도 일자리․생활, 물적 요소, 인적 요소 등을 총체적으로 만드는 일을 지역만들기로 규정하고 있다(행정자치부, 2006 : 17)

지역만들기가 초기단계에서는 정부 주도 또는 행정 주도로 시작할 수밖에 없겠지만 정책이 뿌리내리고 확산되기 위해서는 관의 힘만으로는 어려우며 지역 공동체 형성과 인재 육성의 뒷받침이 필수적으로 요구되는 소이가 여기에 있다. 사람과 조직이야말로 정책의 지속가능성을 담보하는데 빠질 수 없는 조건인 까닭이다.

Ⅳ. 살기좋은 지역만들기 정책추진 방향

1. 사업 추진 및 지원의 포괄적 대응

살기좋은 지역만들기는 특정분야의 시설설치나 시설개선을 목적으로 하는 특화사업이 아니다. 살기좋은 지역의 개념구조에서도 밝혔듯이 거주, 근로, 여가 등 삶의 여러 가지 필수기능을 충족시키기 위한 삶터 만들기, 공동체 만들기, 사람 만들기가 복합된 종합적 성격을 지니고 있다. 지역만들기를 유형별로 특성화하더라도 종합적 성격이 달라지는 것은 아니다. 다만 강조하는 바에 차이가 있을 뿐이다. 때문에 지역의 구성원인 자치단체, 시민단체, 기업, 주민 등 관련 주체가 협력하여 추진해야 할 뿐 아니라 이를 지원하는 중앙정부도 관련된 모든 부처가 공동으로 대응해야 하는 포괄적 접근이 요구된다. 예컨대 농촌을 대상으로 추진하는 특정 사업이라 하더라도 지역만들기의 내용은 주거, 문화, 교육, 환경, 산업, 복지, 의료 등 여러 분야의 종합적 대응이 필요하기 때문에 관련 부처의 포괄적 지원이 요구된다.

지역만들기에서 종합성이 요구되기는 일본의 마찌즈꾸리의 경우에도 마찬가지이다(윤병구, 1995 : 167).

대통령이 지역만들기에 각 중앙부처의 관련 정책을 패키지로 지원하라는 지시의 배경도 이러한 취지에서 나   온 것으로 보인다.

현재의 지역만들기 지원체제는 앞의 <그림 3>에서 보듯이 지역별 구분에 따라 전담부처가 시범사업을 추진하는 구도로 되어 있다. 지역특성별 분할구도는 지역특성을 부처의 기능과 연관시키는 발상에 근거한다. 하지만 지역특성별 분할구도로는 지역만들기에 필요한 관련 부처별 정책패키지 지원이 어렵게 된다. 각자 자기 부처의 고유사업으로 인식하고 있는데 타 부처의 협력을 이끌어 내기가 쉽지 않을 것은 자명하다.

행자부가 균형위와 공동으로 지역별 시범사업과는 별도의 지역만들기 모델유형별 우수계획공모전을 추진하는 데에는 지역만들기정책의 총괄 관리․지원 부처로서 각 부처별 시범사업을 관리하고 부처별 관련정책을 패키지로 지원하는 데 한계가 있다는 판단에서 비롯된 것으로 보인다. 현재와 같이 개별 부처의 미션에 근거하여 지역만들기를 부처의 고유사업이라는 인식하에 경쟁적으로 추진하는 구도에서 제3의 부처인 행자부가 통합관리자로서 관리와 지원업무를 총괄하기가 난망한 것이 우리 행정의 현실인 까닭이다. 사업은 A부처에서 추진하는데 그에 대한 총괄지원 및 관리는 B부처에서 담당하는 체제가 매끄럽게 돌아가지 않을 것임은 당연하다.

따라서 1단계 시범사업이 추진된 직후 그간의 여러 가지 문제점을 검토하여 지역만들기의 추진 및 지원체제를 통합관리체제로 전환하는 후속조치가 필요할 것으로 보인다. 여기에는 균형위가 총괄 조정하는 방안, 단일 부처에서 공동추진단을 구성 운영하는 방안, 개별부처간 정책의 상호 교차지원방안 등 여러 가지 대안을 생각해 볼 수 있지만 그 어느 방안에서도 기본적으로 중앙부처의 발상 전환이 전제되어야만 실효성을 담보할 수 있다.

즉, 지역만들기는 본질적으로 중앙부처의 사업이 아니라 자치단체(지역)의 사업이라는 인식이 중요하다. 지역만들기는 국토공간구조를 개편하는 대규모 전략사업도 아니고, 모든 지역이 일사분란하게 따라야 할 통일적 사업도 아니며 그저 지역공동체가 공동의 생활공간을 원하는 대로 만드는 소박한 사업이다. 대단한 전략, 기술, 노하우가 요구되거나 막대한 자본이 투자되는 사업이 아니라, 지역공동체가 자신의 창의와 아이디어로 스스로 추진하면 되는 사업이다. 다만 정부가 할 일은 자치단체로 하여금 지역만들기에 동기를 부여하고 정책이 확산될 수 있도록 공론화를 하거나, 관련 정책을 지원하거나, 필요한 사업에 재정을 지원하고 사후관리를 하면 족하다. 어느 지역이 무슨 사업을 어떻게 할지는 전적으로 개별 자치단체 몫이다.

2. 지역마케팅을 통한 전략적 접근

우리가 지역만들기를 추진하는 배경은 소극적으로는 지역의 열악한 삶의 질을 개선하는 데 있지만 적극적으로는 지역의 경쟁력을 제고하여 성장동력을 유인하려는데 있다. 지역만들기를 테마에 따라 유형화하여 특성화 발전을 꾀하는 이유도 바로 차별화를 통한 개성에서 경쟁력을 확보하려는 의도에 다름 아니다. 따라서 기업이 마케팅을 통해 상품의 경쟁력을 높이듯이 지역만들기에서도 지역마케팅(place marketing)을 통해 상품으로서 지역의 경쟁력을 극대화해야 한다.

마케팅이란 공급자가 잠재적 수요자를 대상으로 자신의 상품을 알리는 전략적 노력을 말하는 경영용어인데 핵심은 상품이 특별한 목표소비자의 욕구 또는 요구에 맞추어 디자인되는 과정에 있다. 때문에 ‘만들어진 상품의 판매(selling)’ 보다는 ‘팔릴 수 있는 상품의 창조(making)’가 보다 중요한 의미를 갖는다(Griffiths, 1988 : 41-44). 판매와 마케팅이 구별되는 근거가 바로 여기에 있으며(Ashworth and Voogd, 1990), 지역마케팅에서 경제재로서 상품이 아닌 개성이 살아있는 작품으로서 지역을 창조해야 하는 의의도 여기에서 찾는다.

마케팅은 판매, 판촉, 홍보 등과는 차원이 다른 포괄적 개념으로 전략적 목표와 이를 달성하기 위한 수단들을 연결하는 일련의 계획과정(planning process)이자 목표지향적 활동(goal-oriented activities)을 말하며 이점은 지역마케팅에서도 마찬가지이다(김선기, 2003). 일반적으로 지역마케팅의 과정은 크게 시장분석, 목표 및 전략의 설정, 마케팅수단(marketing mix)의 선택, 평가 및 보완 등 네 가지 단계로 구성되는데 지역만들기와 관련하여 몇 가지 중요한 사항을 강조하고자 한다.

첫째, 목표와 전략을 설정하기에 앞서 맨 먼저 지역의 대내외적인 환경에 대한 면밀한 분석이 필요하다. 흔히 활용하는 SWOT 또는 SWOP 등의 방법을 통해 지역이 처해 있는 경쟁환경의 여건이 과학적으로 분석되어야 만이 객관적 포지셔닝(positioning)이 가능하고 지역발전 테마 선정과 일관성 및 연계성을 가질 수 있다.

둘째, 지역만들기의 목표와 전략의 결정은 지역발전의 독창적인 테마선정에 달려있다. 앞서의 환경분석의 결과와 일관성을 갖는 차별화된 아이디어를 발굴해야 성공할 수 있다. 지역만들기란 곧 ‘명품만들기’ 일진대 타 지역의 사례를 답습하는 ‘베끼기’식의 정책편승(policy bandwagon)으로는 ‘짝퉁’신세를 면키 어렵다.

셋째, 지역만들기의 마케팅수단을 결정함에 있어서 가장 중요한 과제는 다름 아닌 장소제품(place product)의 개발 즉, 지역만들기의 구체적 사업내용이다. 독창적 발전테마를 설정했으면 그 테마를 구현할 자원이 필요하다. 이 때 자원의 활용에서도 차별화가 요구되어지기는 마찬가지이다. ‘그 지역만이 보유한 고유하고 다양한 자원 꾸러미’ 즉 차별화된 장소 레퍼터리(territorial repertorie)야말로 장소경쟁에서 우위를 점하는 핵심요소이다.

넷째, 지역만들기를 상품화, 브랜드화 함으로써 독특한 이미지를 창출해야 한다. 브랜드야말로 마케팅에서 경쟁자와 차별화의 요체로 인식되고 있다. 물론 근본적으로는 실체와 기능이 중요하지만 때로는 그 이상으로 장소이미지(place image), 특히 목표를 갖고 개발된 판촉이미지(propotional image)의 역할이 브랜드가치를 높이는데 큰 기여를 한다(김선기, 2006 : 199-203). 지역만들기에서 의도적으로 미관과 외형을 중시하려는 데에는 나름대로 장소브랜드의 인지도를 높이려는 숨은 뜻도 있을 것이다.

특히 인터넷 등을 통한 정보유통에 변혁이 일어나면서 거래의 주도권이 공급자에서 소비자로 이행되고, 소비  패턴이 기능적 소비에서 기호적 소비로 전환되는 추세에 따라 브랜드 인지가 판촉의 핵심과제로 대두되고 있다(신현암 외, 2001 : 28-33).

3. 주민주도의 자율적 추진

지역만들기는 기본적으로 지역의 사업임은 이미 강조한 바 있거니와 자치단체를 포함한 주민, 주민단체, 지역기업 등 지역의 구성원이 자율적이고 주도적으로 추진해야 할 전형적인 사업유형이다. 수많은 지역 또는 마을의 다양한 현실적 문제와 수요를 그 지역에 살고 있는 사람이 아닌 누가 다룰 수 있겠는가? 230개 기초자치단체, 3,585개 읍․면․동, 93,325개 통․리((2006년 1월 1일 기준)의 지역만들기를 중앙부처가 구체적으로 재단하기는 불가능할 것이다. 또한 지역만들기를 지역공동체가 주도해야 할 이유는 정책의 지속가능성(sustainability)에서도 찾을 수 있다. 지금은 초기 단계에서 불가피하게 중앙정부가 이니셔티브를 행사하지만 지역의 의지, 역량, 자율이 결여된 채, 중앙의 지침과 보조에만 의존할 경우 이 정책이 그리 오래가지 못할 공산이 크다.

요컨대 지역만들기는 인력, 조직, 재원 등 정책의 추진요소가 지역에 기반을 내리지 않고서는 정책의 지속성을 담보할 수 없다. 지역만들기는 본래 소박하고 꾸준하게 장기간에 걸쳐 이루어지는 작업이고, 거창하고 복잡하지는 않지만 오랜 기간 동안 장소를 통한 생활의 실천에서 삶의 구성을 이루고 있는 총체적 환경을 재창조하는 과정인 까닭이다. 따라서 지역만들기는 그 지역에 삶의 뿌리를 두고 있는 주민이 주도하고 자치단체, 주민단체, 기업 등이 협력하는 지역 거버넌스형 추진체제가 바람직하다.

첫째, 주민주도의 추진체제 구축이 필요하다. 이때의 주민이란 개개인이 아니라 공동체로서의 주민을 말한다. 공동체란 네트워크가 형성되고 동일체 의식이 높으며 협력적 관계가 형성되었을 때 공동체라 불리울 수 있다. 공통체만이 정체성 확인, 우리의식 공유, 공통 아젠다 설정이 가능하며, 꿈을 함께 그릴 수 있다.

그러나 오늘날과 같이 사람간의 관계가 단절된 형편에서 공동체를 형성하기는 그리 쉽지 않다. 우선적으로 부녀회, 입주자대표회의, 상가번영회, 어머니회 등 자생적 주민조직을 포함한 각종 주민협의체를 활성화하고 나아가 협의체의 구성, 역할, 의무 등을 조례로 제정하여 행정과의 협력관계를 구축하도록 한다(대한국토도시계획학회, 2006.7). 다음으로 주민협의체를 행정적, 재정적으로 지원하는 조직으로서 전문가, NGO, 공무원 등으로 구성된 「지역만들기지원센터」를 설치 운영하는 방안도 일본의 사례에서 참고할 만한 제도이다.

대표적 사례로 일본 동경 세타가야구(世田谷區)의 「마찌즈꾸리센터」를 꼽는다.

둘째, 외부의 지원의 활성화가 중요하다. 실제 그간의 경험을 보면 주민이 아닌 외부 전문가나 시민단체 등이 주도하여 지역만들기를 추진한 사례도 적지 않다. 설사 주민이 주도하는 사업이라도 이들의 도움이 필요한 경우가 대부분이다. 가장 큰 관건은 참여주체내 또는 주체간 갈등의 조정이다. 외부 지원집단의 참여를 촉진하고 수평적 파트너십을 통한 갈등조정을 위해서는 역시 지역만들기지원센터와 같은 공동참여의 장을 제도화하고 점차 광역단위의 네트워크로 확대, 운영할 필요가 있다.

시민단체 주도 서울 녹번동 통학로 만들기 외부 전문가가 주도한 사례로는 사당동 양지공원 등

셋째, 공론화 및 학습화를 통한 의식개혁과 인재육성이 관건이다. 지역만들기를 시설사업이 아닌 주민운동으로 승화시키기 위해서는 심포지움, 토론회, 언론홍보 등을 통한 공론화와 현장학습투어, 전문교육프로그램 등을 통한 학습화가 필요하다. 지역만들기의 지속성은 리더의 존재여부에 달려있다. 성공한 마을사례에는 어김없이 현장을 지키는 마을의 리더가 있었음을 상기할 때 지역만들기를 이끌어 갈 지역인재를 육성하기 위하여 자치단체는 물론, 대학, 연구소, 시민단체, 학회 등의 협력을 통한 교육프로그램의 설치, 운영이 요구된다. 더 나아가서 초중등 교육과정에서도 시민의 역할과 참여에 대한 교육을 강화하여 건전한 민주시민 육성을 준비하는 것도 장래를 보는 안목이 될 것이다.

부산 금샘마을 황한식 교수와 김수자 교사부부, 대구 삼덕동 골목가꾸기의 김경민 부장, 부평 문화의 거리의   인태연 사무총장, 서울 금호동 송학마을의 신만수 실장을 예로 꼽을 수 있다(정석, 1999).

1촌1품운동으로 유명한 일본 오이타현에서도 「풍요의 나라 야간학교」를 설립, 2001년까지 1,805명의 일   꾼을 배출한 것이 성공의 밑거름이 되었다(안동규 외 2006 : 69).

4. 제도적 기반의 정비

지역만들기는 지역의 자율기획과 자기책임의 원칙에 따라 추진하는 것이 바람직한 방향이지만 오랜 학습과정과 축적된 경험이 없는 우리의 입장에서 조기에 정책을 확산하고 정착시키기 위해서는 정부의 지원체제를 구축하기 위한 제도적 정비가 필요할 것으로 판단된다.

이미 중앙부처 차원의 조직정비는 어느 정도 마친 셈이지만 이에 더하여 관련 제도의 마련을 적극 검토할 필요가 있다. 부처간 할거주의가 만만치 않은 우리 행정풍토를 염두에 둘 때, 차제에 정부지원체제를 법제화하는 방안이 필요한 지를 긍정적으로 고려해 보아야 한다. 법제화는 기존의 국가균형발전특별법 및 시행령을 부분 개정하여 관련 사항을 규정하고 차후 정책의 추이를 보아가면서 별도의 지원법 제정을 판단하는 것이 순조로운 추진방향이다. 제도에는 중앙부처별 역할 및 조정, 재원조달 및 배분, 사업의 평가 및 사후관리, 부처별 정책패키지 지원, 행재정특례 부여(재정투융자심사 면제, 계약절차의 특례 부여 등) 등 지역만들기의 지원에 관한 사항을 명확히 규정함으로써 범 부처 차원의 통합적 지원체제를 구축해야 한다.

아울러 정책의 지속을 전제로 할 때 시범사업 이후를 대비하여 지역만들기를 안정적으로 지원할 재원대책을 마련해야 한다. 균특회계의 지역개발계정의 지출용도 및 우선순위를 조정하거나 또는 균특회계 순증분을 활용한 별도의 세부계정을 신설하는 등의 여러 가지 방안을 생각해 볼 수 있으나 어느 경우에도 현재의 복잡 방만한 지역개발 정책체계의 통합정비와 병행, 추진하는 것이 바람직하다.

한편 지방에서도 지역만들기사업을 주도적으로 추진하기 위한 제도기반의 정비가 뒤따라야 한다. 지역만들기 전담조직 정비와 관련조례 제정은 물론이고 자치단체 차원의 기금 등 자체펀드를 조성하는 방안도 적극 검토할 필요가 있다. 이는 무엇보다도 지나친 중앙의존에서 탈피하여 지역 주도의 지역만들기를 정착시키기 위해서 반드시 고민해야 할 사안이다.

일본 마찌즈꾸리 기금이 참고가 되는데 공공재원의 한계를 극복하고 사업을 지속적으로 유지하며 결정과 집행의 신속성을 확보하기 위하여 자체기금을 설치, 운용하고 있다. 동경 세타가야구의 경우 공익신탁제도를 활용하여 지방정부, 시민, 기업의 파트너십에 의한 기금재원을 조성하고 있다.

Ⅴ. 맺는말

이 글은 전형적인 주민주도의 지역개발전략인 지역만들기의 추진시스템의 몇 가지 중요한 이슈에 대해서 논의를 전개하고 있다. 정책의 도입단계에서 본질적인 문제를 다시 한 번 점검하고 넘어갈 필요가 있다는 취지에서이다.

지역만들기의 순수한 의의와 가치에 대해 반대할 사람은 아마 없을 것이다. 열악한 삶의 질을 개선하고 와해된 지역공동체를 복원하며 성숙한 민주시민을 양성하는 국민운동을 지향하는 지역만들기야말로 한국사회의 재도약을 위해 반드시 필요한 정책이다.

지역만들기는 정권 차원의 단발성 정책이 아니라 오랜 시간을 두고 생활속에서 꾸준히 개선사항을 찾아내어 추진해야 할 정책이기 때문에 정책의 지속성이 성패의 관건이다. 지난 시절 우리경제의 압축성장에도 수십년이 걸렸듯이 삶의 질 향상에도 버금가는 시간이 소요될 것임은 일본의 경우에서도 짐작케 한다. 때문에 정책의 지속적 추진을 위해서는 정부의 독려만으로는 불가능하며 지역의 의식개혁과 함께 추진역량의 제고가 필수적인 조건이다. 요컨대 위로부터의 유도된 지역만들기를 조속한 시일내에 밑으로부터의 자발적인 지역만들기로 전환하는데 중앙과 지방이 함께 노력해야 한다는 점을 새삼 강조하고자 한다.

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